Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления в управлении территориальными экономическими системами

Актуальность темы

исследования.

Стратегия социально-экономического развития России предусматривает достижение высокого уровня жизни населения и устойчивой динамики развития реального сектора экономики. Процесс формирования эффективной рыночной экономики носит противоречивый характер и сопровождается крупномасштабной потерей производственного и ресурсного потенциала, большими социальными издержками. Следует констатировать, что современная ситуация характеризуется недостаточной степенью развитости государственного регулирования национальной экономики, призванной обеспечить достижение значимых для населения ориентиров благосостояния и реализацию конкурентных преимуществ России на международной арене.

В этих условиях крайне актуален вопрос обеспечения эффективности функционирования всей системы территориального управления, которая находится в прямой зависимости от рационального распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Как указывалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года, «отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям».

Процессы развития федеративных отношений в нашей стране диктуют необходимость изменения функционального взаимодействия внутри системы государственного управления, предусматривающего переход к принципам субсидиарности, составляющим основу взаимоотношений разных уровней власти. В этом случае реализуется субсидиарная ответственность всех органов государственной и муниципальной власти перед населением за результаты проводимых преобразований в различных сферах жизни.

Кроме того, осуществляемые институциональные преобразования в условиях становления российской рыночной экономики заставляют пересмотреть степень государственного и муниципального влияния на управление территориальными экономическими системами.

Следует отметить, что в действующей системе разграничения предметов хозяйственного ведения экономическая составляющая в деятельности местных уровней власти по управлению муниципальным хозяйством преобладает по сравнению с аналогичными функциями в работе государственных органов власти. В тоже время отсутствие условий, позволяющих наиболее рационально организовать работу по муниципальному управлению, приводит к тому, что заметной роли и влияния на экономическое развитие подведомственных территорий у органов местного самоуправления нет.

Основными причинами такого положения являются размытость компетенции местного самоуправления, определенной действующей редакцией Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отсутствие системного подхода к определению принципов, лежащих в основе организации «дееспособного» уровня местной власти, без которого «эффективное устройство власти в целом невозможно», как отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года.

Функционирование муниципальных образований, сформированных в границах разных административно-территориальных единиц (от небольшого села с численностью в несколько сотен жителей до крупных городов с миллионным населением) обозначило проблемы при исполнении органами местного самоуправления, поскольку им приходится выполнять огромный объем полномочий по вопросам местного значения, государственных обязательств при крайней необеспеченности материальными и финансовыми ресурсами. Усугубляется данная ситуация еще и тем, что в большинстве субъектов Федерации отсутствуют исходные социально-экономические условия, позволяющие эффективно работать органам местного самоуправления, максимально приближенным к населению.

Таким образом, без исследования современного состояния муниципального управления, организационных и финансовоэкономических проблем муниципалитетов нельзя выработать подходы к рациональному разграничению предметов ведения и полномочий между государственным и муниципальным уровнями управления.

Степень разработанности проблемы.

Тематику диссертационной работы необходимо рассматривать в комплексе с вопросами, связанными с разработкой стратегии социально-экономического развития России. Актуальность государственного регулирования в условиях формирования социально ориентированной рыночной экономики обосновывается в публикациях ряда ведущих российских экономистов, таких, как Л. И. Абалкин, Д. С. Львов, С. Ю. Глазьев, Е. П. Велихов, В.May.

Правовому аспекту разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления посвящены работы А. Н. Дементьева, М. А. Краснова, В. Г. Костомарова, О. Г. Генисаретского, П. Н. Щедровицкого, Т. А. Бялкиной, В. С. Мокрого.

Достаточно большой объем работ в обозначенном направлении выполняет Комиссия при Президенте Российской Федерации, организованная для подготовки предложений о разграничении предметов ведения и полномочий. Ею последовательно систематизируется нормативный материал в области предметов ведения и полномочий органов публичной власти.

Подробно разработаны важнейшие направления формирования местной социально-экономической политики и пути эффективного управления муниципальными ресурсами в работах российских экономистов.

B.В.Иванова, В. Е. Рохчина, С. Ф. Жилкина, С. Б. Мельникова, Е. В. Тишина, А. Н. Коробовой.

Финансово-экономические проблемы муниципальных образований и вопросы управления отраслевыми производственными комплексами на подведомственных территориях рассмотрены в работах экономистов Н. Г. Сычева, К. И. Таксира, Г. В. Курляндской, А. О. Блинова, К. Б. Норкина и зарубежных специалистов Э. Маркварт, Жерар Марку, Эдсард Шмидт-Иорциг.

Содержание хозяйственных функций и основные принципы организации деятельности муниципальных образований рассмотрены в трудах основоположника городского управления Л. А. Велихова.

Вопросы рациональной организации деятельности органов местного самоуправления и процессы управления экономическими системами получили глубокое теоретическое осмысление в работах таких ведущих российских специалистов в области муниципального управления как А. Г. Воронин, А. Н. Широков, В. В. Герасимова, В. А. Лапин, В. Н. Иванова, Г. С. Евтушенко, А. Ф. Мурашко, О. Л. Савранская, Ю. А. Рябченюк,.

C.П.Юркова. В частности, в трудах А. Г. Воронина всесторонне разработана необходимость активной хозяйственной составляющей в деятельности органов местного самоуправления, позволяющей наиболее действенно влиять на социально-экономическое положение и стратегическое развитие муниципальных образований.

Между тем не нашли отражения в исследованиях принципиально важные проблемы рационального разграничения предметов хозяйственного ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления с позиций комплексного подхода к определению оптимального территориального и экономического пространства, в котором наиболее эффективно могут быть реализованы полномочия по управлению такой сложной территориально-экономической системой как муниципальное образование. Анализ необходимых условий организации муниципальных образований позволит конкретизировать перечень предметов хозяйственного ведения и полномочий, выполнение которых органами местного самоуправления будет способствовать динамичному социально-экономическому развитию подведомственных территорий. Обоснованная актуальность муниципальной проблематики предопределила выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования

.

Целью диссертационного исследования является обоснование экономической целесообразности закрепления предметов ведения и полномочий за муниципальным уровнем власти.

Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

— проанализировать современное состояние действующего разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления;

— раскрыть сущность разграничения предметов хозяйственного ведения и полномочий муниципального уровня управления в целях эффективного выполнения экономических функций в условиях рыночной экономики;

— проанализировать место и роль местного самоуправления в системе регионального управления в условиях формирования федеративных отношений;

— описать территориальную модель организации системы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

— выявить оптимальный вариант базовой компетенции органов местного самоуправления;

— выявить оптимизацию разграничения расходных полномочий между уровнями субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями;

Предмет и объект исследования.

Предметом исследования являются экономические отношения, которые складываются между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу исполнения закрепленных предметов хозяйственного ведения территориальной экономической системы.

Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, исполняющие хозяйственно-экономические функции.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых по теории управления, системному подходу в управлении сложными экономическими системами, вопросам децентрализации власти в условиях федеративного государственного устройства. В диссертации дается анализ разных подходов, которыми руководствуются представители научных школ по организации муниципального управления, исследующих рациональную организацию муниципального управления.

В диссертационном исследовании автор базируется на методологических подходах разграничения предметов ведения между двумя уровнями государственной власти и местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

При проведении диссертационного исследования использовались законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также опыт функционирования муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации.

Научная новизна.

1. Предложен комплексный подход по закреплению предметов хозяйственного ведения и полномочий за муниципальным уровнем управления, учитывающий следующие основные принципы организации деятельности муниципальных образований:

— подзаконность;

— самоуправление;

— самофинансирование;

— самообеспечение.

2. В рамках комплексного подхода по организации деятельности муниципальных образований предложены механизмы реализации перечисленных принципов. Реализация принципов подзаконности и самоуправления предполагает оптимизацию компетенции органов местного самоуправления в управлении муниципальными образованиями. В свою очередь, реализация принципов самообеспечения и самофинансирования создает экономические предпосылки и условия для активного участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственной деятельностью муниципальных образований и расширяет хозяйственно-экономические функции органов местного самоуправления за счет делегирования им предметов хозяйственного ведения и полномочий органов государственного управления.

3. Проведен анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с позиций оценки ресурсных возможностей территорий по решению вопросов жизнедеятельности населения. При рассмотрении административно-территориальное устройства субъектов Федерации, где границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований совпадают, автором обосновывается необходимость учета ресурсных возможностей для определения оптимальных границ муниципальных образований, что создаст объективные предпосылки для расширенного воспроизводства на территориальном уровне и благоприятные условия по управлению экономическим развитием муниципальных образований.

4. Обоснованы хозяйственно-экономические функции органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, жилищно-коммунальным комплексом, транспортным и социально-бытовым обслуживанием населения. Подчеркнута необходимость усиления роли органов местного самоуправления в проведении градостроительной политики, в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов в условиях применения новых принципов размещения производств и расселения населения, более интенсивной эксплуатации природных запасов.

5. Дана авторская трактовка базовой компетенции муниципальных образований как совокупности собственной и делегированной. Под собственной компетенцией автор понимает выполнение хозяйственно-экономических функций по обеспечению экономической стабильности, экономического роста муниципальных образований и повышению качества жизни населения. Делегированная компетенция представляет собой расширенный перечень государственных полномочий, способствующих реализации всей совокупности хозяйственно-экономических функций местного самоуправления.

6. Сделан вывод о целесообразности дифференцированного подхода к определению базовой компетенции в зависимости от территориального уровня организации муниципальных образований, предложен вариант разграничения вопросов местного значения в двухуровневой территориальной модели организации системы местного самоуправления, определены конкретные государственные полномочия, которыми рационально наделить муниципалитеты, сформированные на уровне сел, поселков, сельсоветов.

7. Доказана необходимость долгосрочного закрепления за муниципальным уровнем нормативов отчислений от таких федеральных налогов, как подоходный налог, налог на прибыль. Предлагается заменить налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц и земельный налог местным налогом на недвижимость.

8. Для пополнения доходной части местных бюджетов за счет неналоговых поступлений автором обосновывается необходимость эффективного использования муниципальной собственности. С этой целью предлагается:

— проведение комплексной инвентаризации муниципальной собственности с составлением реестра объектов собственности, содержащего технические и стоимостные характеристики;

— принятие местных программ управления муниципальной собственностью, предусматривающих закрепление различных правовых режимов использования для конкретных групп объектов муниципальной собственности;

— повышение эффективности деятельности муниципальных предприятий;

— использование возможностей межмуниципальной кооперации в вопросах управления отдельными объектами муниципальной собственности.

9. В диссертации определены направления взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления и выделены формы их взаимодействия. Доказано, что эффективность социально-экономическим развитием муниципальных образований возрастает при конструктивном взаимодействии с органами государственной власти по следующим направлениям:

— регулирование межбюджетных отношений;

— исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

— при передаче объектов федеральной или региональной собственности в муниципальную собственность.

Определены формы взаимодействия:

— через создание постоянно или временно действующих совместных рабочих групп, комиссий, для решения как оперативных, так и текущих вопросов хозяйственной деятельности;

— посредством формирования консультационных органов с привлечением общественных организаций, союзов муниципальных образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов с целью выработки консолидированных позиций по социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Практическая значимость работы.

Предложения автора по реализации принципов самоуправления, самообеспечения и самофинансирования могут быть использованы при разработке таких правовых нормативных актов субъектов Федерации, как законы об утверждении границ муниципальных образований, о разграничении предметов ведения и полномочий между двумя уровнями муниципального управления в случае реализации двухуровневой территориальной системы местного самоуправления в субъекте Федерации, о минимальном местном бюджете муниципального образования субъекта Федерации. Органы местного самоуправления могут использовать указанные предложения при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при чтении курсов «Муниципальный менеджмент», «Управление муниципальными системами», «Муниципальное хозяйство», «Региональная экономика и управление», «Экономика муниципальных образований» .

Апробация работы.

Автором было внесено предложение на выездном заседании комиссии по социально-экономическому развитию муниципальных образований Президентского Совета по местному самоуправлению — о делегировании органам местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, позволяющим на муниципальном уровне вести статистический учет для проведения мониторинга демографической ситуации и разработки прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований. Автор в составе рабочих групп комиссий Государственной Думы Российской Федерации принял участие в разработке федеральных законопроектов по бюджетному регулированию между государственным и муниципальным уровнями управления.

Теоретические положения работы использованы при разработке концепции государственной поддержки местного самоуправления в Астраханской области, подготовке методических рекомендаций по разграничению предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями Лиманского района Астраханской области.

Предложения автора по конкретизации хозяйственно-экономических функций органов местного самоуправления использованы им в разработке рекомендаций по взаимодействию государственного и муниципального уровней управления при реализации проекта ТАСИС «Развитие местной демократии и местного самоуправления в России» на территории Астраханской области.

Основные положения диссертационного исследования используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «муниципальный менеджмент» в Астраханском филиале ВАГС.

Проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального управления, реформирования государственной службы обсуждались на научно-практических российско-французских, российско-немецких и российско-канадских семинарах, проводимых на базе Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина и Астраханского филиала Волгоградской академии государственной службы с участием российских и зарубежных специалистов и студентов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В условиях институциональных преобразований и формирования институционального механизма экономики возникают объективные предпосылки формирования новых видов и форм взаимоотношений между государственными и муниципальными структурами управления. Специфика территориальной системы управления и механизма взаимоотношений в системе управления обусловлена особенностями организации и ведения хозяйственно-экономических процессов и операций на территории.

Муниципальные образования как хозяйствующие субъекты базируются на таких принципах организации хозяйственно-экономической деятельности, которые отличают их от других хозяйствующих субъектов отраслевого подчинения. Главное отличие состоит в том, что наряду с принципами самофинансирования, самообеспечения, позволяющими хозяйствующим субъектам вести расширенное воспроизводство, муниципальные образования в организации хозяйственно-экономической деятельности базируются и на принципах подзаконности и самоуправления. Именно эти принципы позволяют в полной мере реализовать управление муниципальным образованием как территориальной экономической системой.

Территориальные экономические системы как хозяйствующие субъекты и как объекты управления включают размещение на их территории отраслевого производственно-хозяйственного комплекса и расселение на данной территории населения. Последнее предполагает необходимость решения социальных проблем при определенной территориальной близости структур управления к населению. Именно с этих позиций следует рассматривать реализацию принципа субсидиарности в современных условиях управления муниципальным образованием, с одной стороны. С другой стороны, новые формы взаимоотношений структур управления в условиях институциональных преобразований, становления гражданского общества и децентрализации управления предопределили переход от ресурсно-распределительного характера управления к принципу субсидиарности между разными уровнями системы управления.

Система территориального управления структурно должна выстраиваться таким образом, чтобы была возможность наиболее полно реализовать конституционные права и свободы граждан на труд, образование, охрану здоровья, экономическую и экологическую безопасность. При этом вектор закрепления властных полномочий в системе управления должен быть ориентирован от локальных территорий к федеральному центру, на которые распространяется действие принимаемых управленческих решений. Указанная посылка обосновывает необходимость как конкретизации исполняемых полномочий, так и расширения полномочий органов местного самоуправления с целью повышения их дееспособности в решении поставленных задач.

Конкретизация компетенции органов местного самоуправления требуется в связи с дисбалансом между реальными возможностями и объемом возложенных на местный уровень управления обязанностей, снижающим эффективность управления экономическими процессами в муниципальном образовании.

Расширение полномочий и предметов хозяйственного ведения органов местного самоуправления объясняется следующими причинами. Первая состоит в том, что расширяется круг экономических и социальных проблем, которые предстоит решать на местном уровне управления в условиях структурных и институциональных преобразований в обществе, в условиях динамизма хозяйственного процесса и усложнения экономических связей хозяйственных субъектов. Другая причина заключается в изменении подхода к организации местного самоуправления, при котором ставится задача ориентации на комплексный подход к формированию необходимых условий, позволяющих эффективно выполнять фактически закрепленные за эти управленческим уровнем блока предметов хозяйственного ведения и полномочий.

Комплексный подход к организации эффективной деятельности муниципальных образований предусматривает обоснование разграничения полномочий и предметов хозяйственного ведения между государственным и муниципальным уровнями управления. Расширение полномочий и компетенции органов местного самоуправления предполагает делегирование государственных полномочий в части организации предоставления бюджетных услуг в сфере занятости, статистического учета, по сборам налогов, участия в реализации миграционной политики, реализации мероприятий по поддержке сельского хозяйства, развитию рыночной инфраструктуры.

Расширение полномочий и предметов хозяйственного ведения, закрепляемых за муниципальным уровнем управления, предполагает введение базовой компетенции органов местного самоуправления, которая представляется как совокупность собственной компетенции, включающей вопросы местного значения, и делегированной компетенции, состоящей из отдельных государственных полномочий, законодательно переданных органам местного самоуправления.

Анализ действующих вариантов территориального устройства систем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации позволил автору предложить дифференцированный подход к определению базовой компетенции, исходя из различных типов муниципальных образований.

Разграничение предметов хозяйственного ведения и полномочий между органами государственного и муниципального управления реализуется прежде всего в разделении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, изложенной в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года. В диссертации предлагается авторский вариант разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, который предполагает привлечение органов местного самоуправления к организации предоставления услуг совместно с федеральными и региональными структурами государственного управления.

Развитие бюджетного федерализма предопределяет поиск новых подходов к разграничению налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В диссертации доказана целесообразность закрепления на долгосрочной основе поступлений в местные бюджеты таких федеральных налогов, как подоходный, налог на прибыль, а также введение местного налога на недвижимость в результате замены им регионального налога на имущество юридических лиц, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога. Для обеспечения роста неналоговых поступлений как резерва увеличения доходной части местных бюджетов рекомендуются пути эффективного использования муниципальной собственности.

Разграничение прав и предметов хозяйственного ведения органов государственного управления и местного самоуправления создает объективные предпосылки для взаимодействия между ними на качественно новом уровне. Механизм взаимодействия между указанными уровнями управления представлен на данном этапе, главным образом, совместным участием в разработке и реализации федеральных и региональных программ по социально-экономическому развитию территорий. Автором отмечается, что в условиях ограниченности собственных средств органы местного самоуправления не могут активно влиять на социально-экономические процессы и эффективно взаимодействовать в качестве равноправных партнеров. Реализация принципов самофинансирования и самообеспечения, укрепляющих материально-финансовую базу местного самоуправления, позволит органам местного самоуправления быть задействованными на первоначальной стадии разработки инвестиционных проектов, предоставляя достоверную статистическую информацию по муниципальным образованиям и внося коррективы в отдельные проекты как заказчик. Значительно возрастет роль органов местного самоуправления в долевом финансировании как региональных, так и местных проектов. Активное участие органов местного самоуправления может проявляться в осуществлении контрольных функций за исполнением подрядчиками конкретного объема работ на подведомственной территории при тесном взаимодействии с населением. Примером качественно нового уровня взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления может служить процесс совместной реализации целевых федеральных и региональных программ с программами социально-экономического развития муниципальных образований. Органы государственного управления субъекта Российской Федерации могут участвовать в реализации отдельных мероприятий и проектов, которые входят составной частью как в региональные, так и местные программы. Тесное взаимодействие позволит достичь максимального результата за счет согласованных действий всех уровней управления.

В диссертационном исследовании выделены основные направления и формы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления.