Традиции и инновации в управлении трудовой деятельностью российских государственных служащих

Актуальность диссертационного исследования обусловлена значимостью анализа реформирования российской государственной службы, необходимостью повышения эффективности процесса предоставления государственных услуг и уровня доверия граждан к органам государственной власти. Социальная, экономическая и политическая трансформация привела в России к глубоким изменениям трудовых отношений и управления на коммерческих предприятиях в сфере производства товаров и услуг, однако в органах государственной власти интенсивность этого процесса не столь высока. Стремление государственных структур к удержанию власти, бюрократизм и закрытость поддерживаются историческими традициями и углубляются характерной для переходного периода распространенностью неформальных отношений, правил и норм в условиях не устоявшихся и постоянно трансформирующихся формальных регуляторов управления. Это снижает результативность государственных органов в отношении своих обязательств перед гражданами. Текущие процессы реформирования органов государственной власти субъектов РФ, сопровождающиеся введением ряда инновационных для российской государственной службы принципов, проблематизируют эффективность взаимодействия государства в лице его органов и должностных лиц с гражданами и организациями. Однако вопрос относительно вектора трансформации государственного управления и достижимости желаемызгрезультатов в контексте сложившихся традиционных отношений, зачастую остается за рамками государственного мониторинга ситуации.

Значение исследования института государственной службы и вклада этого института в социально-экономическое развитие России связано с перспективой успешной разработки и реализации программ реформирования. Эти программы, направленные на решение задач развития адекватной социальной и экономической политики, могут способствовать развитию гражданского общества, системы социального партнерства, внедрения гуманистических методов управления людьми и капитализации человеческих ресурсов. Проблема, рассматриваемая в диссертационной работе, заключается в противоречии между объективной необходимостью реформирования института государственной службы и отсутствия ее законченных, зафиксированных форм в условиях трансформационного периода.

Необходимые изменения в управлении органами государственной власти, которые бы в полнбй1 мере могли учитывать традиционные составляющие деятельности госслужащих и обеспечивать эффективное внедрение прогрессивных инноваций, должны существенно трансформировать систему отношений между руководящим звеном, исполнительским составом и получателями государственных услуг. Это актуализирует разработку в социологии новых подходов к анализу управления деятельностью государственных служащих, формирование обновленного методологического инструментария, выработку адекватного понятийного аппарата, позволяющего переосмыслить управление институтом государственной службы и потенциал его развития. Степень разработанности проблемы. Концептуальные основы изучения государственности представлены, прежде всего, трудами античных мыслителей о государственном управлении и политике, порядке и законе (Аристотель, Платон), представлениями о взаимоотношении власти и человека в трудах мыслителей Средневековья. Мыслители эпохи Просвещения и Нового времени (Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо) стали основателями концепций государства, радикально отличающихся от классических, так как государство в них рассматривается в качестве института, структуры, элемента социальной системы.

Развитие западной-политологической мысли о государственном аппарате нашло свое продолжение в социологических теориях общества О. Конта, Э. Дюркгейма, Ф. Тенниса, направленных на осмысление социального порядка, ведущая роль в котором отводилась государству. Представители структурного функционализма указывали на значение добровольных договорных отношений, которые должны развиваться без внешнего контроля (Г. Спенсер, А. Токвиль), легитимности реализации государством его функций, социальных ролей, самоограничений (Т. Парсонс). Идеи классиков институционализма (Т. Веблен, У. Митчелл, Дж. Коммонс) были положены в основу неолиберальной концепции государственного регулирования экономики. Роль государственного аппарата в расцвете капиталистического предпринимательства подчеркивал В. Зомбарт. К. Маркс рассматривал бюрократию как социальную группу, которая использует антагонистические противоречия в обществе в своих интересах.

Большое значение имеют работы М. Вебера, в которых анализируются проблемы власти, разрабатывается теория рациональной бюрократии. Развитие веберовских идей в исследованиях бюрократии нашло своё отражение в работах Р. Мертона, сосредоточившегося на дисфункциях бюрократического аппарата, и М. Крозье, анализировавшего причины управленческо-бюрократического кризиса. Основатели элитарных теорий государства (Г. Мос-ка и Р. Михельс, В. Парето) разделяли веберовское понимания бюрократии как особого слоя общества, имеющего решающее значение для правильной организации государства. Практики и рациональности, образующие способы правления, становятся предметом анализа М. Фуко. Проблемы символического насилия и конструирования представления о государстве исследовал П. Бурдье. Теории социального государства разрабатываются в целом ряде критических работ о современном обществе всеобщего благосостояния и его противоречиях (Дж. Буссмейкер, Т. Маршалл, С. Оукин, Г. Эспинг-Андерсен). В связи с тенденциями глобализации, многие социологи обращаются к анализу государства как агента более широких политических полей (В.Иноземцев, Н. Покровский, М. Кастельс). Анализ неудач проектов «высокого модернизма» осуществляет Дж.Скотт. Интегральные теории социологии рассматривают государство как совокупность объективных законов, бюрократических структур, субъективных политических норм и ценностей (Дж. Ритцер).

Интерес российских социологов к исследованию государственной службы вызван проблемами процесса реформирования этого института. К разным историческим периодам российского чиновничества обращаются С. Вослен-ский, И. Голосенко, А. Оболонский. Численность и состав российской бюрократии исследуют Х. Дзуцев, В. Гимпельсон, О.Крыштановская. Проблемы коррупции среди современной российской бюрократии рассматривают И. Голосенко и А.Сатаров. Принципы функционирования института государственной службы в условиях мультикультурализма анализирует В.Антонова. Процессы продвижения чиновников по службе изучают В. Гимпельсон, В. Ма-гун, Г. Монусова, С. Морозков и А. Чирикова. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения госслужащих исследуются Н. Захаровым, А. Деркачом, В. Дьячковым, Л. Чернышевой, Е.Царинцевой. М. Афанасьев и.

A.Оболонский анализируют тенденции развития государственной службы.

B.Полтерович и С. Наумов задаются вопросами низкой эффективности проводимых реформ в сфере государственной службы.

Исследования проблем эффективности различных организаций, в том числе и органов государственной власти, предпринимались, как правило, с целью оптимизации управленческой деятельности и нашли свое отражение в публикациях В. АнтоновойгМ. Вудкока, В. Дятлова, К. Клеман, А. Кравченко, Н. Кузьмина, О. Лавровой, В. Лысикова, А. Радугина, К. Радугина, П. Романова, В. Травина, В. Ядова, Е. Ярской-Смирновой. Исследованиями организационных патологий занимаются С. Кордон, А. Пригожин. Неклассическая методология изучения теории организаций и организационного проектирования — предмет научных интересов Ю. Корсакова, Т. Фокиной, Т. Чистяковой, Ю. Быченко. Вопросами эффективного взаимодействия государственных органов власти и граждан занимаются В. Чепляев, В. Южаков, С. Замогильный.

Таким образом, современное состояние решаемой научно-исследовательской проблемы характеризуется фокусировкой исследовательского внимания на изучении путей эффективного реформирования государственной службы, «сбоях» идеальной модели государственной бюрократии в виде, например, коррупции, волокиты. Проблемы и перспективы реформирования государственной службы осмысляются российскими социологами в основном с критических или функционалистских позиций, а использование интегрального и практического подходов, которые позволяют раскрыть неформальные практики, устоявшиеся традиции и латентные причины провала тех или иных нововведений в сфере государственной службы, применяется чрезвычайно редко.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют идеально-типическая модель рациональной бюрократии М. Вебера, принципиальные теоретические положения неоинституционалистов (Р. Кроуз и Д. Норт), в частности теория институциональных изменений и идеи о соотношении и взаимном влиянии традиций и инноваций в контексте общественных отношений Д. Норта, теория социальных полей П. Бурдье, интерпретации контроля и власти М. Фуко, концепция предпринимательского государственного управления Д. Осборна и Т. Гэблера, идеи Р. Мертона относительно дисфункций бюрократического аппарата и феномена инноваций, теория метиса и анализ идеологий высокого модернизма Дж. Скотта. Принципиальное значение для работы имеют идеи, положения и выводы следующих отечественных и зарубежных ученых, интерпретирующих властные и управленческие отношения в различных организациях, профессиональных группах и функционирование институтов государственной службы: М. Афанасьев, С. Восленский, В. Гимпель-сон, К. Клеман, В. Магун, П. Романов, Т. Щепанская, В. Ядов, Е. Ярская-Смирнова. — —.

Целью диссертационного исследования является социологическая интерпретация традиций и инноваций в сфере управления государственной службой в условиях современной России.

Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие теоретические и эмпирические задачи исследования: осуществить социологическую рефлексию теоретических подходов к определению феномена государства, бюрократии, государственной службы, управления, традиций и инноваций, и обобщить основные направления теоретического анализа функционирования государственных институтов в рамках предметной области социологии управленияпроанализировать и обобщить теоретические и прикладные исследования по проблемам эффективности реформирования российской государственной службы, управления органов государственной власти в условиях современной России, роли традиционных и инновативных составляющих трудовой деятельности государственных служащихтеоретически осмыслить с учетом работ отечественных и зарубежных авторов характер трансформационного процесса функционирования института государственной службы в современной Россиивыявить социальные особенности администрирования государственной службы, характерные для современного периода, посредством анализа процесса взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицамиосуществить вторичный анализ данных всероссийских массовых опросов в аспекте выявления основных особенностей трудовой деятельности российских государственных служащих и степени доверия российских граждан различным государственным институтамосуществить авторский анализ эмпирических данных фокус-групп и фокусированных интервью по проблемам взаимодействия органов власти, гражданского общества и частного сектора, а также анализ законодательных документов в сфере государственной службыраскрыть механизмы неформального утверждения и воспроизводства традиционных составляющих трудовой деятельности государственных служащих, определить инновационные элементы и способы их блокирования в повседневных практиках чиновниковопределить степень и характер влияния традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы и раскрыть возможности их использования в качестве ресурсов эффективного развития.

Объектом исследования является управление трудовой деятельностью государственных служащих. Предмет исследования — соотношение инновационного и традиционного в практиках управления государственной службой.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что на данном этапе практикуемые механизмы введения инноваций неэффективны, что приводит к актуализации воспроизводства и усиления роли традиционных составляющих деятельности госслужащих. Развитие института государственной службы при этом принимает регрессивную направленность.

Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в процессе реализации в 2004;2005 гг. Центром социальной политики и тендерных исследований проекта «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором» при непосредственном участи автора: фокусированные интервью с госслужащими Министерства образования и науки Саратовской области (руководители, начальники отделов, исполнители), углубленные интервью и фокус-группы с получателями государственных услуг. Эмпирическая база расширена за счет вторичного анализа статистики и материалов исследований Фонда «Общественное мнение» и Левада-Центра.

Достоверность и обоснованность результатов исследования определяются непротиворечивыми теоретическими основаниями, корректным применением положений социологии управлениякомплексным использованием теоретических подходов: к изучению традиций и инноваций в управлении трудовой деятельностью государственных служащих, согласованностью методов и методологии исследования, корректным выбором способов интерпретации полученных эмпирических данных, применением методов триангуляции авторского анализа материалов с данными исследований других авторов, организаций, исследований, выполненных с применением количественных методов на национальном уровне. Результаты исследования и интерпретации эмпирических данных соотнесены с исследовательскими данными отечественных и зарубежных ученых.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке, обоснований ^ решении задач социологической интерпретации традиций и инноваций в управлении трудовой деятельностью государственных служащих в условиях современной России. Новизна работы представлена в следующих позициях:

• осуществлена социологическая рефлексия теоретических подходов к определению феномена государства, бюрократии, государственной службы, управления, традиций и инновацийпроанализированы и обобщены теоретические и прикладные исследования по проблемам эффективности реформирования российской государственной службы, органов государственной власти в условиях современной России, роли традиционных и инновативных составляющих трудовой деятельности государственных служащих;

• выявлены социальные особенности администрирования государственной службы, характерные для современного периода, посредством анализа законодательных документов в сфере государственной службы и процесса взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицамиизучена динамика доверия российских граждан к различным государственным институтам посредством анализа данных всероссийских массовых опросов, которые сопоставлены с авторским социологическим анализом эффективности функционирования института государственной службы;

• в дискурс научных исследований введен обширный эмпирический материал по проблемам взаимодействия органов власти с гражданским обществом и частным сектором и предложена авторская интерпретация эмпирических данных по проблематике традиций и инноваций в управлении трудовой деятельности российских государственных служащихсоциологическому осмыслению подвергнуты существующие механизмы неформального утверждения и воспроизводства традиционных составляющих трудовой деятельности государственных служащих и способы блокирования инновационных элементов в повседневных практиках чиновников- • раскрыт характер и определена степень влияния традиционных и иннова-тивных составляющих деятельности государственных служащих на эффективность функционирования института государственной службысформулированы рекомендации по разработке, принятию, реализации проектов и управленческих решений, способствующих использованию традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих в качестве ресурсов эффективного развития российской государственной службы.

В ходе проведения теоретического социологического исследования и анализа эмпирических данных получены следующие основные результаты, формулируемые автором диссертации как положения, выносимые на защиту: 1. Эффективность государственной службы ограничивается отсутствием в настоящее время четко операционализированной цели этого вида деятельности в сложившейся концептуализации понятия государственной службы. Определение государственной службы в качестве профессиональной деятельности работников государственного аппарата по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам позволяет открыть новые перспективы анализа и развития института государственной службы.

2. Особенности администрирования российской государственной службы состоят в том, что органы, определяющие политику реформирования и осуществляющие администрирование госслужбы, действуют в отсутствии алгоритмов достижения целей, эффективного информационного обмена с исполнителями, невыработанных формальных правил и процедур осуществления трудовой деятельности госслужащими, а единственным действующим механизмом трансформации госслужбы в российских регионах в большинстве случаев выступает замена одних администраторов другими, что не способно привести к принципиальному повышению эффективности функционирования государственного аппарата.

3. Серьезное влияние на низкое качество функционирования бюрократии оказывает отсутствие работающих формализованных механизмов, регламентирующих взаимодействие государственных органов с получателями услуг. Роль неформализованных отношений, в которых клиент выступает в роли «просителя», а не в качестве полноправного участника социального взаимодействия, которому приписывается ограниченность его коммуникативных возможностей, слишком велика, что во многом является следствием информационной закрытости государственных органов. Значительные нарушения всех принципов построения рациональной бюрократии, предложенных М. Вебером, ставят под сомнение легитимность государственных структур и определяет недоверие населения к различным институтам власти.

4. Рационализированные приоритеты переустройства государственной службы и идеология модернизации не находят своего отражения в деятельности государственных служащих. Происходит лишь незначительная трансформация риторики, однако содержание основных функций чиновников остается неизменным, воспроизводятся устоявшиеся традиции ведения дел, выработки и прохождения управленческих решений, которые порождают пересечение функциональных обязанностей, совершение ритуальной избыточной активности, чрезмерную громоздкость процедур предоставления услуг, субъективизм в принятии решений. Все это определяет медленный темп инновационных изменений в сфере государственной службы и оказывает негативное влияние на функционирование института государственной службы.

5. Нововведения и законодательные нормы, изменяющие традиционный уклад деятельности госслужащих, блокируются на стадии выполнения по причинам, связанным с особенностями функционирования административной системы в целом: отсутствие возможностей самореализации чиновников, плохая информированность о проводимых реформах на местах, непродуманность целей и механизмов реализации реформ, невнимание к условиям трудовой деятельности госслужащих, к мнению и опыту непосредственных исполнителей. Слабость современных реформ государственной службы состоит в игнорировании практического знания и неформальных практик, которые являются необходимыми условиями существования формального порядка.

6. Конструктивная сила самоорганизации отдельных государственных служащих, направленная на созидание новых форм и методов работы, может блокироваться в отсутствии четко сформулированной цели-успеха организации, в которой работает человек, отсутствии возможности самореализации. Невнимание к формированию механизмов использования потенциала госслужащих патологически преобразуется в различные нелегитимные инновативные формы поведения, направленные на достижение личного успеха, в том числе коррупцию. Современные условия функционирования государственных служащих оказывают определяющее влияние в ограничении развития инновационной активности исполнителей в позитивном русле.

7. Сложившиеся и устойчивые традиционные составляющие деятельности государственных служащих оказывают определяющее влияние на функционирование института государственной службы, при этом трансформация института государственной службы в России сопровождается борьбой с инновациями, в числе которых и негативные, вместо создания условий для их эффективного развития и определения вектора их направленности. Создание условий для развития прогрессивных инновационных практик, способных сделать функционирование института государственной службы более эффективным, связано с адекватным пониманием латентных структурных и культурных особенностей, потребностей и ресурсов социальных агентов, учетом влияния на сложившиеся институты предшествующего опыта, традиций и практик.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется объективной необходимостью научной рефлексии и понимания особенностей, потенциала и последствий влияния традиционных и инновативных составляющих трудовой деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы. Результаты данного исследования позволяют восполнить пробелы в социологической науке и имеют определенное значение для разработки принципов социологических исследований латентных процессов в управлении различными организациями. Практическая значимость исследования определяется необходимостью кардинального пересмотра принципов реформирования, управления и администрирования трудовой деятельности государственных служащих. Эти принципы могут препятствовать позитивным изменениям, а могут обеспечивать условия для развития прогрессивных инновационных практик, способных сделать функционирование института государственной службы эффективным. Результаты исследования могут быть полезны специалистам, отвечающим за реформирование органов государственной власти, исследователям государственной службы, а также ученым, работающим в сфере организационного консультирования и социального проектирования. Теоретическое содержание работы и эмпирические данные могут быть использованы в учебных курсах по социологии управления, социологии менеджмента и организаций, социологии труда, социологии профессий.

Апробация работы. Основные положения диссертационной работы были изложены и опубликованы в тезисах докладов и научных статьях автора и обсуждались на региональных и международных научно-практических конференциях и семинарах: «Особенности демографического поведения населения в современных условиях» (Саратов, 2003), «Образование в современном мире: глобальное и локальное» (Саратов, 2003), «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором» (Саратов, 2005), «Современный город: повседневность и экстремальность» (Саратов, 2005), «XVI Уральские социологические чтения: Социальное пространство Урала в условиях глобализации — XXI век» (Челябинск, 2006), «Российские регионы в условиях трансформации современного общества» (Волгоград, 2006), «Теория и практика национальной безопасности России в условиях глобализации» (Саратов, 2006).

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ общим объемом 2-,-2-й.л.

Структура диссертации включает введение, три раздела, заключение, список использованной литературы и приложения.

Заключение

.

Настоящая работа на теоретическом и эмпирическом уровне раскрывает традиции и инновации в управлении трудовой деятельностью российских государственных служащих и. определяет их влияние на функционирование институт государственной службы.

В работе осуществлена социологическая рефлексия теоретических подходов к определению феномена государства, бюрократии, государственной службы, управления, традиций и инноваций, обобщены основные направления теоретического анализа функционирования государственных институтов в рамках предметной области социологии управления. Анализ теоретических подходов к определению государственной службы позволил выявить, что существующие понятия игнорируют представление о государственной службе как о социальном институте, играющим основную роль в предоставлении государственных услуг. В определении государственной службы должна присутствовать четко операционализированная цель этого вида деятельности, что позволит во многом обеспечить его эффективность и достижение желаемого результата. Определение государственной службы в качестве профессиональной деятельности работников государственного аппарата по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам дополняет и обогащает предшествующие концепции, что позволяет преодолеть их ограниченность в исследовании данного феномена и открыть новые перспективы анализа развития института государственной службы.

В работе осуществляется анализ и обобщение теоретических и прикладных исследований по проблемам по проблемам эффективности реформирования российской государственной службы, управления органов государственной власти в условиях современной России, роли традиционных и инновативных составляющих трудовой-деятельности государственных служащих. Фокусировка на том, как понимаются и раскрываются основные проблемы управления трудовой деятельностью госслужащих, из каких методологических предпосылок исходят авторы, а также на каких традиционных и инновационных тенденциях развития государственной службы в России считают нужным останавливаться, позволила увидеть, что исследовательский дискурс концентрируется вокруг изучения поиска путей эффективного реформирования государственной службы, «пороках» рядовых чиновников, наиболее проблематизируемым из которых является коррупция, кадровых вопросах в рамках анализа управленческих аспектов. Проблемы и перспективы реформирования государственной службы осмысляются российскими социологами в основном с критических или функционалистских позиций с предложениями внесения инновационных изменений, а также частыми упоминаниями необходимых преобразований, которые были известны более века назад, однако несмотря на глобальные социально-политические изменения, произошедшие со страной за этот период времени, так и не получили своего развития. Использование интегрального и практического подхода используется чрезвычайно редко, хотя именно они позволяют раскрыть неформальные практики, устоявшиеся традиции и латентные причины провала тех или иных нововведений в сфере государственной службы.

Анализ трансформационного процесса функционирования института государственной службы в современной России и социальных особенностей администрирования государственной службы был проведен в контексте социальных, экономических, политических изменений в современной России и через призму взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами. Анализ качества функционирования бюрократии и социальных особенностей администрирования государственной службы показывает, что практически на всех уровнях государственной власти отсутствует представление о сущности деятельности государственного органа как института предоставления услуг при соответствующем аккумулировании исключительно властных полномочий. Органы государственной власти считают себя ответственными и подотчетными только перед вышестоящей властью. Отсутствуют работающие формализованные механизмы, регламентирующие взаимодействие государственных органов с получателями услуг, при соответствующем доминировании неформализованных рыночных механизмов: закон спроса и предложения определяет неформальную цену государственной услуги и сроки ее предоставления, все вопросы решаются в персонифицированном порядке, что создает большое поле для реализации предпринимательской активности чиновников и неизбежно влечет за собой нарушение прав тех или иных граждан.

Клиент при получении государственной услуги выступает в роли «просителя», а не в качестве полноправного участника социального взаимодействия, которому приписывается ограниченность его коммуникативных возможностей (пассивность, непонимание), что во многом является следствием информационной закрытости государственных органов. Информационная закрытость государственной службы позволяет государственному аппарату быть неотяго-щенным контролем извне, контролем, который могло бы осуществлять гражданское общество при условии открытости информации. В тоже время государственные служащие и сами осуществляют свою трудовую деятельность в условиях отсутствия эффективной организации информационных потоков с вышестоящими органами, включая их обеспечение информацией и обеспечение контроля деятельности на местах федеральным уровнем власти. Необходимо отметить, что доминированию неформальных отношений между получателями услуг и государственными служащими способствуют и условия, в которых осуществляют свою трудовую деятельность чиновники: отсутствие необходимой материально-технической базы, неравномерность нагрузок, наличие дублирующих и пересекающихся функций, отсутствие адекватной системы мотивации сотрудников.

Администрирование государственной службы осуществляется крайне не эффективно, о чем свидетельствует снижающаяся удовлетворенность граждан качеством предоставляемых государственной властью услуг, отсутствием налаженной и эффективной системы взаимодействия органов государственной власти с физическими и юридическими лицами, неудовлетворительном выполнении государственными органами своих обязательств перед гражданами. Единственным действующим на данный момент механизм трансформации государственной службы в российских регионах, в частности в Саратовской области, выступает замена определенных кадров новыми сотрудниками, что не способно привести к повышению эффективности деятельности государственного аппарата, качества предоставляемых государственной властью услуг и укреплению доверия граждан к государству. Органы, которые должны определять политику реформирования государственной службы, действуют в условиях не-операционализированных целей и задач реформирования, отсутствия алгоритмов достижения поставленных целей, невыработанных формальных правил и процедур осуществления трудовой деятельности госслужащими, отсутствующей эффективной организации информационного обмена с непосредственными исполнителями. Задачи, которые планировалось решить в рамках реализации Программы реформирования государственной службы, в рамках административной реформы, включающей ликвидацию избыточных функций, преодоление административных барьеров, оптимизацию структур и процессов государственного управления не привели к изменениям отношений государственных органов и граждан в процессе оказания государственных услуг.

Администрирование государственной службы на современном этапе осуществляется с нарушением всех принципов построения рациональной бюрократии, так как оно характеризуется закрытостью, персонифицированностью, доминированием неформализованных отношений, отсутствием разделяемых формальных правил и процедур, на основе которых должна осуществляться деятельность государственных служащих, и туманными направлениями дальнейшего реформирования. Все эти характеристики ставят под сомнение легитимность государственных структур и определяют недоверие населения к различным институтам власти на современном этапе.

В работе выявлены традиционные составляющие трудовой деятельности госслужащих и инновационные элементы, определены механизмы, с помощью которых они поддерживаются и воспроизводятся или, напротив, блокируются в повседневных практиках чиновников, осуществлена оценка их влияния на функционирование института государственной службы, а также раскрыты возможности их использования в качестве ресурсов эффективного развития российской государственной службы.

В процессе анализа можно выделить следующие традиционные составляющие деятельности госслужащих: высокое значение для карьерного роста наличия неформальных связейстремление оказывать влияние на результат, несмотря на должностные инструкциистремление избежать всевозможных конфликтов внутри структуры, уважение к традиционно сложившимся этапам процедуры, вопреки новымзачастую скептическое отношение к официальным постановлениямкоррупционное поведение и др. Новый политический строй и новая идеология, которая активно пропагандируется и стремиться подчинить себе все сферы российской жизни, ни в коей степени не отражаются на деятельности государственных служащих, а только лишь определяют необходимость замены одних терминов другими, что, по представлению чиновников, не меняет содержания их основных функций и не способно трансформировать традиции ведения дел и выработки управленческих решений. При этом многие выявленные нами традиционные составляющие деятельности государственных служащих порождают пересечение функциональных обязанностей, ритуализм в совершении лишних операций, излишнюю громоздкость процедур предоставления услуг, субъективизм в принятии решений и т. д. Все вышеперечисленные следствия обычаев, традиций и кодексов поведения российских государственных служащих определяют исключительно замедленный характер инновационных изменений в сфере государственной службы и оказывают, в большинстве своем, негативное влияние на функционирование института государственной службы.

Нововведения и законодательные нормы, изменяющие традиционный уклад деятельности государственных служащих, среди которых система конкурсного отбора, переход к срочному служебному контракту, требование об открытости государственной службы, доступность общественному контролю, стандартизация государственных услуг, блокируются на стадии выполнения. Причинами этого процесса являются отсутствие возможностей самореализации и достойной оценки своего труда, что порождает у чиновников равнодушное отношение к делу и не способно мотивировать на позитивное восприятие инноваций, требующих дополнительных усилий по перестройке своей трудовой деятельности. Следующей причиной является доминирование группы государственных служащих, не готовых к переменам в силу многолетнего опыта работы в системе советской номенклатуры, и имеющих достаточно ресурсов, по сравнению с молодыми чиновниками, для того, чтобы отстаивать свои интересы. Третьей группой причин того, что происходит блокирование нововведений, является плохая информированность о проводимых реформах на местах, изначальная непродуманность целей, процедур и механизмов реализации реформ, отсутствие обоснованности принимаемых решений, отсутствие стремления учитывать условия осуществления трудовой деятельности, в которых работают чиновники, а также не желание брать во внимание мнение и опыт непосредственных исполнителей. Слабость современных государственных реформ состоит в игнорировании метиса государственных служащих — практического знания и неформальных практик, которые являются необходимыми условиями существования формального порядка.

Сложившиеся и устойчивые традиционные составляющие деятельности государственных служащих во многом координируют взаимодействия и оказывают определяющее влияние на функционирование института государственной службы, а нововведения, инициаторами которых выступают реформаторы, не получают массового распространения на практике. Большее влияние имеют различные формы инновационного поведения чиновников (незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение комиссионных за сделку), направленного на достижение личного латентного цели-успеха. Симбиоз традиционных форм администрирования государственной службы и существующих инновационных практик способствует взаимному усилению негативных тенденций в развитии института государственной службы и определяет низкую эффективность взаимодействия органов государственной власти с физическими и юридическими лицами. Все эти результаты, реформирования института государственной службы, а точнее их отсутствие, являются весьма наглядными, поэтому трудно предположить, что реформаторы, обладающие широкими интеллектуальными и аналитическими ресурсами, не смогли бы их учесть, если бы грамотно подошли к своей работе. Отсутствие операционализации целей и задач реформирования в законодательных актах, что было выявлено в процессе анализа, связано с тем, что латентная цель реформирования заведомо является намного более значимой, чем предполагаемая легитимная, и суть ее состоит в саморекламе нынешних реформаторов, которые стремятся продемонстрировать озабоченность проблемами эффективности функционирования института государственной службы, а на практике предпочитают не осуществлять для этого вполне очевидных действий.

Деятельность по разработке, принятию, реализации проектов и управленческих решений разного уровня характеризуется по отношению к объекту управления допущением-ряда пробелов в его оценке и изучении, что гарантирует неудачу и провалы готовящихся нововведений. Результатом такой работы является невозможность выявления и закрепления тех традиционных компонентов деятельности госслужащих, опираясь на которые возможно создать условия для развития, внедрения и закрепления прогрессивных инновационных практик, способных сделать функционирование института государственной службы эффективным. Во-первых, деятельность управляемых объектов нужно операционализировать как деятельность социальных агентов и этих агентов идентифицировать. Другими словами, управленческое решение или проект, подготовленные как некий текст, должный учитывать качественные характеристики аудитории, на которую они направлены, и ее смысловые коды. Во-вторых, необходимо учитывать латентные структурные и культурные возможности, потребности и ресурсы социальных агентов в управляемом объекте. То есть, чтобы изменить сложившуюся институциональную структуру и ценности госслужащих, очевидно, необходимы методы и средства, позволяющие предвидеть возможность блокирования изменений и способы решения таких ситуаций. В-третьих, многообразие форм проявления активности социальными агентами, которые постоянно меняются и трансформируются, создает ситуацию, в которой использование «карательных» механизмов совершенно не эффективно, напротив, свобода действий, четкие цели, наличие адекватных механизмов мотивации и системы оценки позволят достигнуть ожидаемых результатов. В-четвертых, необходимо принимать во внимание влияние на сегодняшнюю ситуацию предшествующего опыта, традиций и практик. Построение законодательных и организационных механизмов неизбежно блокируется или поддерживается предшествующим опытом, и прошлое может стать как недостатком, так и ресурсом.