Местное самоуправление: концептуальный аспект

Значимость проблемы местного самоуправления как важнейшего механизма формирования и развития гражданского общества и политической демократии в нашей стране не всегда и не в полной мере осознается как политическими кругами, так и в среде исследователей, занимающихся проблемами государственно-политического устройства Российской Федерации. В общественном сознании все еще в должной мере не созрело осознание того основополагающего факта, что органы местного самоуправления представляют собой самостоятельные, во многом независимые от государственной власти структуры управления, играющие ключевую роль в разработке и решении множества вопросов, имеющих жизненно важное значение для удовлетворения основных жизненных потребностей, создания условий благоустроенного проживания жителей данной местности, общины, муниципалитета. Будучи одним из важнейших институтов гражданского общества, органы местного самоуправления теснейшим образом связаны с государством и в этом плане они выполняют важные общегосударственные задачи на местном уровне.

Решая эти задачи, местное самоуправление призвано обеспечить социально-политическую стабильность, максимально эффективно использовать местные ресурсы, создать «точки роста», вокруг которых будет происходить структурная перестройка всей экономики страны. Поэтому естественно, что реформа местного самоуправления является одной из важнейших составляющих конституционной реформы. Но успешное проведение реформы местного самоуправления возможно только при системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в политической системе, учете всего комплекса правовых, организационных, политических, экономических, социальных и др. факторов, влияющих на процесс реформирования, и взаимосвязей с другими направлениями реформы — государственной власти, экономики, социальной сферы и т. д.

Приступая к изучению этой сложной и многоплановой проблемы, исследователь сталкивается с множеством вопросов, без выяснения которых невозможно определить сущность системы местного самоуправления, ее место и роль в иерархической структуре государственной власти, характер ее полномочий и т. д. Здесь немаловажное значение имеет выяснение того, являются ли органы местного самоуправления структурными составляющими государственной власти, самостоятельной подсистемой политической системы, институтами гражданского общества и т. д. При всем обилии работ по данной проблематике было бы преждевременно говорить о том, что на эти и многие связанные с ними вопросы в отечественной политической науке уже получены исчерпывающие ответы. Более того, нет единого мнения по поводу основных институтов местного самоуправления и органов государственного управления на местах. Остается не в полной мере раскрытым вопрос о соотношении трех уровней политического управления страны — федерального, субъектного и местного, о характере их взаимоотношений, разграничении между ними полномочий и функций. Этим определяется значимость и актуальность поставленной в данной диссертационной работе темы — концептуальные аспекты местного самоуправления, анализ и раскрытие которой, как представляется, даст возможность по-новому осветить вышеобозначенные вопросы и аспекты.

Объектом исследования выступают формирование и эволюция органов местного самоуправления в индустриально развитых странах Запада и России как неотъемлемой части их политической системы.

Предметом исследования являются концептуальные аспекты местного управления в плане сравнительного анализа опыта западных стран и России, их место, роль, полномочия и основные функции в политической системе этих стран.

Рабочая гипотеза автора основывается на тезисе о том, что органы местного самоуправления, хотя формально и не входят в структуру властной вертикали государства, они выполняют с одной стороны, задачи, имеющие жизненно важное значение для населения данной местности, с другой стороны, решают проблемы общегосударственного плана, возникающие на местном уровне. Поэтому органы местного самоуправления являются одновременно и элементом государственного управления, и самостоятельной властной системой, призванной решать специфические задачи местного масштаба.

Исходя из такой постановки темы в диссертационной работе ставятся следующие задачи:

— определить и проанализировать сущностные характеристики системы местного самоуправления, ее место и роль в системе политического управления страной;

— выделить основные факторы и вехи возникновения и эволюции органов местного управления;

— дать классификацию существующих концепций органов местного самоуправления, выявить их достоинства и недостаткипроанализировать конституционно-правовые основания органов местного самоуправления на опыте стран с устойчивыми традициями политической демократии, правового государства и гражданского общества;

— определить структуру и характер взаимоотношений между тремя уровнями политического управления — центральным, региональным и местным, — а также предметы их ведения, основные полномочия и функции;

— выявить и проанализировать особенности и основные направления формирования и институционализации органов местного самоуправления в Российской Федерацииохарактеризовать успехи и основные трудности, встречающиеся на пути становления органов местного самоуправления в Российской Федерации, дать их типологизацию;

Источники. При написании диссертации использован широкий круг источников. Это прежде всего официальные документы — конституции и законодательные акты зарубежных стран, в которых наиболее полно отражены важнейшие аспекты, раскрываемые в данной работе. [1] Широко использованы положения и принципы, зафиксированные в Европейской хартии местного самоуправления. [2].

Естественно, наиболее широко привлекались отечественные законодательные и нормативные документы, такие как Конституция СССР, Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, О местном.

1 Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. -М.: Политиздат, 1985 — 212 е.- Современные зарубежные конституции. -М.: Юрист, 1992 — 440 е.- Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1993 — 315 е.- ФРГ: Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1991 — 150 е.- Французская Республика: Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1989 — 35 с. и др.

2 Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М.: ИНИОН, 1993 -126 с. самоуправлении в РСФСР, Федеральный закон о «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и т. д., в которых определены основополагающие концептуальные и организационные принципы и установки формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. [3].

Были использованы также законы и подзаконные акты, Указы и Послания Президента РФ Федеральному Собранию, постановления правительства и другие документы, в которых регулируются принципы организации, компетенции, предметы ведения и функции органов местного самоуправления. Среди них следует назвать прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" — Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправленияФедеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской.

3 Конституция СССР: политико-правовой комментарий. — М., 1982; Конституция Российской Федерации. — М., 1994; Гражданский кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации. Часть 1,2. — М.: Юрист, 1996 — 479 е.- О местном самоуправлении в РСФСР. Закон РСФСР. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 29- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Российская Федерация. — М.: Совет Федераций, 1995 — № 18- О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617. (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.) -М.: Совет Федераций, 1993. — № 41, ст. 3924- О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — М.: Совет Федераций, 1993 -№ 44, ст. 4188 и др.

ФедерацииФедеральный закон «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» и др. 4] Немаловажным подспорьем при написании диссертации послужили работы отечественных и зарубежных авторов, занимающихся рассматриваемыми проблемами.

Состояние изученности темы. Нельзя сказать, что местное самоуправление относится к кругу наименее изученных вопросов. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что различным аспектам данной проблематики посвящено множество работ отечественных и зарубежных авторов. Отдельные ее концептуальные стороны освещены в трудах Ф. Бейли, Р. Д. Бингхэма, Дж.С. Гудмена,.

4 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон. (Собрание законодательства Российской Федерации.) — М.: Совет Федераций, 1995.

— № 35, ст. 3506- Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Федеральный закон. (Собрание законодательства Российской Федерации.) — М.: Совет Федераций, 1996 — № 49, ст. 5497- Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации. Федеральный закон. (Собрание законодательства Российской Федерации) — М.: Совет Федераций, 1994 — № 33, ст. 3406- О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020−1. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — М.: Совет Федераций, 1992.

— № 3, ст. 89 и др.

Д.М.Хилла, И. Мэни и др. 5] Конституционно-правовые основы и организационные принципы органов местного самоуправления в отдельно взятых странах рассматриваются в работах Т. Бирн, К. Кроуфорда, Дж. Кингдом, К. Коичи, С. Монтин, А. Стивене и др. 6] Большое внимание проблемам местного самоуправления уделяется в отечественной политической науке. Среди них в первую очередь следует назвать работы А. И. Черкасова и В. И. Васильева. Книга Черкасова посвящена сравнительному анализу местного самоуправления в различных странах современного мира. Главное внимание в ней концентрируется на анализе структур и форм деятельности органов местного самоуправления в различных национальных условиях, их полномочий, взаимоотношений с центральными и региональными властями, правовых и отчасти теоретических основ местного самоуправления. В книге обосновывается мысль о том, что «местное управление, отражая политические, культурные, географические, социально-экономические и другие особенности тех или иных.

5 F. Bealey. Democracy in the Contemporary Stale. — Oxford: Oxford university press, 1988 — 331 p.- 92. D. Bengham. Slate and Local Politics. -Boston: McGrow-Hill, 1981 — 320 p.- J.S. Goodman. The Dynamics of Urban Government and Politics. — N.Y.:New York university press, 1975 — 334 p.- D. M. Hill. Democratic Theory and Local Government. — L.: London university press, 1974 — 124 p.- Y. Meny. Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. — Oxford: Oxford university press, 1993 — 128 p.

6 T. Byrne. Local Government in Britain. — L.: Weidenfeld and Nicolson, 1994 — 240 p.- K. Crawford. Canadian Municipal Government. — Toronto: McGraw-Hill, 1975 — 220 p.- J. Kingdom. Local Government and Politics in Britain. — N.Y.: New York university press, 1991 — 175 p.- K. Koichi. Politics in Modem Japan: Development and Organization. — Tokyo: Kurinome, 1988 -327p.- S. Montin. Swedish Local Government in Transition: A Matter of Rationality and Legitimacy. — Kumla: Ksenor, 1993 — 327 p.- A. Stevens. The Government and Politics of France. — L.: London university press, 1992 -174 p. etc. территориальных единиц, способствует обретению ими своей индивидуальности и тем самым усиливает чувство принадлежности человека к определенному местному сообществу, содействуя в конечном итоге социальной интеграции и политической мобилизации общества". 7] Учебное пособие В. И. Васильева посвящена скрупулезному анализу процессов формирования и институционализации органов местного управления в России, их организационных форм, правовых и финансово-экономических основ, полномочий и основных функций. Затрагивается также проблема соотношения органов местного самоуправления и органов государственного управления на местах. [8].

Значительный круг статей и монографий посвящен отдельным вопросам организации и деятельности местного самоуправления, истории земского самоуправления в России. [9].

7 А. И. Черкасов. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М.: Институт государства и права, 1998; 157 с.

8 В. И. Васильев. Местное самоуправление Учебное и научно-практическое пособие. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 1999 — С. 14−23.

9 Н. А. Емельянов, С. Г. Неймушина. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.: Тульский государственный педагогический институт, 1998 — 337 е.- В. Климов, М. Кошелев, А. Величко. Нетрадиционный взгляд на современное местное самоуправление в Российской Федерации // Федерализм. 1999. № 2, -С.13−19- Г. И. Королева-Конопляная. Местное самоуправление в структуре федеративного государства. В кн.: Вопросы национальных и федеративных отношений. Вып.111. М. РАГС, 1999 — 217 е.- Г. Крючков. Большие проблемы малого города // Федерализм. 1998. № 3 -С. 17−22- J1.E. Лаптева, А. Ю. Шутов. Из истории земского городского и сельского самоуправления в России. М.: РАГС, 1999 — 322 е.- И. Мачульский. Государственные полномочия местного самоуправления.

У Федерализм. 1998. № 3 — С.24−26 и др.

Месту и роли местного самоуправления в структуре государственной власти посвящена статья О. Б. Алексеева, О. И. Генисаретского, П. Г. Щедровицкого. 10] Интерес представляет статья П. И. Лапшова, в которой предпринята попытка типологизации муниципальных образований. В ней дается более или менее подробная характеристика одного, двухи трехуровневых моделей управления муниципальных образований, выделяемых в зависимости от их размеров. [11] В статье В. А. Лапина предпринята попытка обосновать тезис о неприемлемости для России с ее разнообразием исторических, географических, природных и других факторов системы унифицированных муниципальных образований. [12] Проблеме типологизации муниципальных образований посвящена статья Т. В. Бочкаревой и В. Н. Калуцкова. Как справедливо отмечают эти авторы, этот метод позволяет «выявить принципиальные различия в „стартовых условиях“ муниципальных образований, учесть особенности социокультурной и хозяйственной, в том числе ресурсной, базы местного самоуправления». [13] Методологические принципы исследования. Выбор методов исследования определялся прежде всего сложностью и многоплановостью самой темы. Будучи теснейшим образом связаны с системой политического управления и одновременно с гражданским обществом, органы местного управления невозможно адекватно оценить без применения приемов и методов междисциплинарного подхода, включающего в.

10 О. Б. Алексеев. О. И. Генисаретский, П. Г. Щедровицкий. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре государственной власти // Полития, Зима 1998;1999 — С. 14−25.

11 П. И. Лапшов. Типология муниципальных образований: управленческий подход // Полития, Зима 1998;1999 — С. 14−20.

12 В. А. Лапин. Местное самоуправление и территории // Полития, Зима 1998;1999 С. 14−20.

13 Т. В. Бочкарева, В. Н. Калуцков. Типы муниципальных образований // Полития, Зима 1998;1999 — С. 60−75. данном случае элементы политологического, социологического, правоведческого и исторического анализа. Как будет показано в диссертации, органы местного самоуправления в совокупности составляют подсистему более широкой системы политического управления обществом. Поэтому широко использовался комплексный системный анализ, который позволил в должной мере раскрыть взаимоотношения как с самими органами местного самоуправления так и их взаимоотношения с другими уровнями и элементами системы политического управления, а также структурами государственной власти. В этом отношении большим подспорьем для диссертанта послужили разработки как отечественных, так и зарубежных политологов, внесших существенный вклад в создание теоретической и методологической базы изучения важнейших проблем мира политического, в том числе и органов местного самоуправления как общей системы политического управления обществом.

Научная новизна исследования. Как уже отмечалось, в изучении данной проблематики отечественная политическая наука за последние годы добилась заметных успехов. Но при всем том данная диссертация представляет первую в отечественной науке работу, в которой поставлена задача исследовать концептуальный аспект системы местного самоуправления. В рамках реализации этой задачи достигнуты следующие результаты:

— определены основные факторы и этапы формирования и эволюции органов самоуправления, которые стали частью тех широкомасштабных процессов и тенденций, которые в конечном счете привели к формированию гражданского общества, рыночной экономики и политической демократии;

— выявлены и проанализированы концептуальные, структурные и функциональные аспекты местного самоуправления как самостоятельной ветви политического управления государства и являющейся одновременно неотъемлемой частью системы государственно-политического устройствапоказано, что органы местного самоуправления функционируют в тесной взаимосвязи с органами государственного управления, занимающимися решением местных проблем и в этом плане они составляют единый механизм местного управления;

— обоснован тезис о том, что органы местного самоуправления в совокупности составляют самостоятельную подсистему в общей системе политического управления;

— выделены особенности формирования и институционализации органов местного самоуправления в Российской Федерациипоказаны достижения и трудности на этом пути;

— обоснован тезис о том, что главной особенностью России в этом отношении по сравнению с большинством современных демократических государств является то, что здесь органы местного самоуправления были созданы сверху по инициативе федерального центра;

— дана классификация органов местного самоуправления и выделены основные сферы, особенности и направления их деятельности.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что все изложенные в ней положения, идеи и выводы могут быть использованы для дальнейшего изучения теории государственного управления и системы местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских.

15 занятий по курсам «Политология», «Сравнительная политология», «Теория государственного управления», «Политические процессы» и др.

Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании сектора теории политики ИМЭМО РАН.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Из всего изложенного можно сделать следующие выводы.

Местное самоуправление является неотъемлемой частью политической системы, занимающаяся управлением как общегосударственными проблемами местного масштаба, так и проблемами чисто местного характера, имеющими жизненно важное значение для населения данной местности. Будучи историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития, местное самоуправление стало неотъемлемой составной частью политических систем всех цивилизованных стан современного мира. Его формирование и эволюция теснейшим образом связано с переходом от феодализма к буржуазному обществу, возникновением гражданского общества и национального государства, идеи разделения властей на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную, национального или народного суверенитета и т. д.

Институты местного самоуправления возникли либо снизу в результате самосохранения изначально существовавших органов управления территориальных единиц, объединявшихся в централизованные государства, как, например, США, Великобритания, Швейцария. В этом случае общины, города, области делегировали центральным органам этих государств часть своих полномочий. Либо же они были сформированы «сверху» путем предоставления центральными властями местным органам централизованного государства «самоуправленческих» функций. В данном случае речь идет о таких государствах как Франция, Германия, Россия и др.

Коль скоро местное самоуправление признано самостоятельной формой власти, возникает целый комплекс вопросов относительно его соотношения с государственной властью. Поэтому, одним из важных выводов из текста диссертации является то, что в процессе постепенной эволюции в течение нескольких столетий органы местного самоуправления превратились в самостоятельный, а в некоторых аспектах независимый от государства орган управления, причем, сложилось мнение, что они составляют один из важных институтов гражданского общества. Особенно важен вопрос о том, являются ли органы местного самоуправления нижним звеном в иерархической системе государственной власти или они выводятся за скобки этой системы. Решается проблема разграничения как местных органов самоуправления от структур государственной власти, так и их полномочий и прерогатив.

С одной стороны, местное управление является обособленной частью единой государственной администрации, тем не менее зависимой от центра по части оказания услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства. С другой стороны, органы местного самоуправления имеют свою собственную легитимность, поскольку они формируются путем волеизъявления самого местного населения. Вместе с тем, имела место тенденция к повышению роли местных органов в обеспечении интересов населения соответствующих муниципальных единиц, в реализации государственной политики на местах и в то же время к усилению влияния государства на решение местных проблем. Естественно, все это ведет ко все более тесной взаимной интеграции государственных властных структур и органов местного самоуправления.

Обоснован тезис о местном самоуправлении как институте народовластия. Местное самоуправление — это не только некие органы политического управления, просто институты, но и деятельность по управлению делами, имеющими для местного населения жизненно важное значение. В этом отношении преимущество и значимость местного самоуправления состоят в том, что оно строит свою деятельность, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Соответственно, оно действует в непосредственном контакте с населением, приобретая формы как государственного, так и общественного института. В этом смысле местное самоуправление представляет собой форму народовластия, позволяющую территориальным коллективам или местным сообществам с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность решать свои проблемы. Оно является важным средством приобщения населения к демократическим ценностям и институтам, воспитания у населения чувства ответственности и гражданственности. Иными словами, в силу своих функций и выполняемой им роли местное самоуправление в значительной степени способствует укреплению легитимности всей политической системы.

Все эти положения и выводы в значительной степени верны и для России. В этом контексте главное внимание концентрируется на таких важных для России проблемах как корни местного самоуправленияинституционализация местного самоуправленияместное самоуправление как элемент политической системыосновные прерогативы и функции местного самоуправленияорганизационные модели местного самоуправленияэкономические основы местного самоуправления, местное самоуправление как часть политической системы России и т. д.

Важно учесть и то, что несмотря на принятие комплекса законов, фиксацию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, проведение выборов органов местного самоуправления и т. д., все же приходится признать, что в процессе разработки и.

158 внедрения принципов и институтов местного самоуправления наша страна все еще делает лишь первые шаги. Одно дело формальная сторона дела, когда эти органы действительно существуют и функционируют. Совершенно иное дело, когда можно говорить, что они уже обладают достаточными возможностями для реализации общепринятых в мировой практике правовых норм, принципов и установок местного самоуправления.