Проблема старения и пенсионного обеспечения населения России: Демо-экономические аспекты

Реформа солидарных пенсионных систем стоит на повестке дня в значительном числе стран мира. Вместе с тем, ситуация почти нигде не является столь острой, как в России. В большинстве своем зарубежные страны имеют либо неблагоприятную возрастную структуру населения, но достаточно высокий ВВП на душу населения (развитые страны), либо невысокий уровень доходов, но относительно низкое отношение лиц пенсионного возраста к трудоспособному населению (развивающиеся страны). В России наблюдается совмещение обоих неблагоприятных факторов. Причем негативное воздействие демографических факторов будет усиливаться, тогда как перспективы существенного экономического роста, представляются достаточно отдаленными. Таким образом, цель настоящего исследования заключается в том, чтобы обосновать предложения к концепции российской реформы пенсионного обеспечения исходя из мирового опыта построения пенсионных систем с учетом специфики сложившихся в России социально-демографических предпосылок.

В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

Оценить тенденции, состояние и перспективы медико-демографической ситуации в России с позиций возможности сохранения существующей пенсионной системы.

На основе анализа мирового опыта построения пенсионных систем выявить преимущества и ограничения выбора принципиальной основы пенсионной системы (распределительной или накопительной) и определить условия их эффективного функционирования.

Обосновать предложения к концепции построения отечественной пенсионной системы с учетом мирового опыта и отечественной практики реформирования в конкретной медико-демографической ситуации России.

Объектом исследования является население России и организация его пенсионного обеспечения. Предмет исследования — тенденции старения населения, его медико-демографические последствия и пути адаптации к ним пенсионной системы.

Информационной базой исследования явились официальные издания и матг-риалы Российского Статистического Агентства, Министерства здравоохранения, Министерства труда, Министерства экономики, Министерства финансов, статистические и демографические публикации ООН, содержащие данные о динамике и прогнозах численности и возрастной структуры населения России и регионовсведения о естественном (рождаемости, смертности) и механическом движении населенияраспространенности и частоте первичного выхода на инвалидность в зависимости от возрастаданные о состоянии рынка труда, заработной плате различных категорий населенияа также экспертные доклады по проблемам экономических реформ, социальной политики и строительства пенсионных систем в различных странах мира.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам старения, здоровья и смертности населения (Б.Ц. Урланис, А. Я. Боярский, С. И. Пирожков, А .Я. Кваша, М. С. Бедный, Р. Пресса, Э. Россет), вопросам социальной политики (Н.М. Римашевская, С. В. Кадомцева, В. Г. Костаков, Е. В. Егоров, Л. И. Якобсон, Л. П. Якушев, J.-P. Gonnot, L. Barbone), пенсионного страхования (Н.А. Вигдорчик, В. Д. Роик, М. Я. Дмитриев, В. В. Шахов, М. Я. Шиманова, Б. В. Ракитский, D. Blanchet, М. Koch, R. Rofman), а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации по проблемам пенсионной реформы, документы Международной организации труда.

Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что:

На основе анализа процессов старения населения обоснованы демографические предпосылки необходимости принципиального пересмотра принятой концепции пенсионной реформы в России:

— определена медико-демографическая оценка пенсионного потенциала инвалидности, как фактора увеличения нагрузки пенсионной системы и эрозии ее базы в той мере, в которой инвалидность поражает население трудоспособного возраста;

— дана региональная комплексная характеристика дисбаланса пенсионных обязательств и возможностей их выполнения по критерию оценки медико-демографической ситуации.

Автором обоснованы принципы построения экономической платформы социального, в том числе — пенсионного обеспечения на основе классификации обусловливающих его социальных рисков, которая определяет ответственность носителя риска, источник финансирования, и заинтересованность потенциальных получателей обеспечения участвовать в этом финансировании.

С учетом мирового опыта и конкретной законодательной ситуации в России, а также практики работы финансово-экономических структур на реальном рынке обоснованы основные подходы к административному построению системы пенсионного обеспечения: а) регулирующие распределение функций между государством и его органами исполнительной власти, с одной стороны, и негосударственными структурами — с другойб) обеспечивающие систему взаимоувязанных гарантий и контроля со стороны государства за частными структурамив) способствующие формированию инфраструктуры по обеспечению пенсионного страхования и инвестированию пенсионных резервов.

Практическая значимость исследования заключается в следующем.

Пенсионная система России справедливо критикуется различными субъектами общества. Пенсионеры (потенциальные и реальные) считают ее несправедливой из-за крайне низких размеров пенсий, не обеспечивающих прожиточный минимум большинству из них. Работодатели предъявляют к пенсионной системе серьезные претензии, считая ее дорогостоящей и малоэффективной. Субъектов Федерации существующая пенсионная система также не удовлетворяет из-за того, что регионам-донорам приходится субсидировать регионы-реципиенты, последние же считают, что выделяемые им дотации слишком малы. Для федеральных органов власти пенсионная система представляет хроническую проблему, поскольку, несмотря на все усилия, ПФР не может собрать необходимые средства. Таким образом, нынешним положением недовольны все. Данная работа посвящена поискам ответов на некоторые ключевые вопросы в рамках обоснования предложений к концепции построения пенсионной системы в России.

Результаты диссертационного исследования были использованы при разработке системы дополнительного пенсионного обеспечения работников угольной отрасли, которая к настоящему времени охватила более 100 предприятий отрасли и 70 тыс. человек. Кроме того, материалы были использованы при подготовке отраслевого (тарифного) соглашения между Российским независимым профсоюзом работников угольной отрасли, Минтопэнерго России и Министерством труда России (1994;1999 г.). Расчет и обоснование тарифов по пенсионному страхованию прошли экспертизу в Актуарно-Финансовом Центре МГУ и Центре страховой информации «Инфорос».

1995 г.).

Материалы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на семинаре в МГИМО по проблемам пенсионного страхования и страховых резервов (1994 г.), на серии семинаров в Российской Академии Госслужбы по проблемам пенсионного страхования в угольной отрасли (1995;1997 г.), на межотделенческой конференции ЦНИИОИЗ МЗ РФ.

По теме диссертации автором опубликованы три научные работы общим объемом 2,5 п.л.

выводы.

1. Основными демографическими предпосылками реформирования пенсионной системы России являются: старение населения, в результате которого доля пожилых за вторую половину 20 века практически удвоилась (с 9% до 16,7% населения), а их численность увеличилась почти в 3 раза (с 9,4 до 24,7 млн. человек) — соответствующий рост демографической нагрузки (со 172 на 1000 лиц трудоспособного возраста до 332) — неравномерность этих процессов вследствие деформаций возрастной структуры, вследствие чего пик демографической нагрузки во второй половине 90-х годов наложился на пик социально-экономического кризиса, спровоцировав острый дисбаланс пенсионного фондарегиональная поляризация проблем старения, в результате чего 55 территорий России с уровнем демографической нагрузки более 300 испытывают значительные трудности в содержании пенсионеров исключительно на взносы собственного трудоспособного населения, а также прогноз, в соответствии с пессимистическим вариантом которого, доля пожилых к середине 21 века может составить до 40%, а демографическая нагрузка — 830 на 1000 лиц трудоспособного возраста.

2. Дополнительными медико-демографическими аргументами в пользу реформы являются факты: 3-х кратного за последнее десятилетие роста инвалидности преимущественно за счет детских и трудоспособных возрастовболее высокой распространенности ее во всех возрастах на «старых» в демографическом смысле территориях, вследствие чего существенно увеличился разрыв между территориями и выросло число не способных решить вопросы пенсионного обеспечения, рассчитывая лишь на потенциал собственных трудоспособных контингентоврастущую роль социальных факторов инвалидности, когда она рассматривается как инструмент не только социальной защиты, но и отчасти — решения проблем безработицы, создавая тем самым и дополнительную нагрузку, и, сужая базу, способную ее нести.

3. Установлено, что принятая Правительством Концепция и разработанная на ее основе Программа пенсионной реформы ориентирована, прежде всего, на решение тактических задач по сбалансированию пенсионной системы и преодолению острого локального кризиса, связанного с периодом социально-экономических реформ. Вместе с тем, проводимые преобразования отнюдь не снимают с повестки дня вопроса о необходимости кардинального пересмотра концепции пенсионной системы с учетом долгосрочных тенденций и прогноза старения населения, а также динамики его здоровья, с одной стороны, и имеющегося в мире опыта эффективного решения проблем пенсионного обеспечения в сходных социально-экономических условиях, — с другой.

4. Автором обоснованы принципы построения экономической платформы социального обеспечения на основе классификации обусловливающих его социальных рисков, которая определяет ответственность носителя риска, источник финансирования, и заинтересованность потенциальных получателей обеспечения участвовать в этом финансировании. В русле этих идей разработана модель системы пенсионного обеспечения, включающая пять основных его видов, различающихся по носителю риска (гражданин, предприятие, государство), механизму его возмещения (накопительный, распределительный), источнику финансирования (взносы работников и предприятий, зависящие от зарплаты, возраста и других характеристик застрахованныхсоциальные налоги, не связанные с величиной зарплаты и другими характеристиками работниковстраховые взносы носителей риска по страхованию ответственности перед третьими лицами от этих рисков).

5. Сформулированы общие подходы финансирования социальной системы исходя из следующих принципов: а) ответственность носителя риска, а в случае его отсутствия или неопределенности — порядок определения величины социальных расходов (исходя из характера риска или социальных параметров человека) — б) разделение финансирования между всеми субъектами социального обеспечения (гражданином, предприятием и государством) — в) оптимизация выбора налогооблагаемой базы и величины тарифа таким образом, чтобы собранных средств было достаточно на все необходимые социальные выплаты и, при этом, не угнеталось производство и стимулировалось воспроизводство трудовых ресурсов.

6. С учетом мирового опыта и конкретной законодательной ситуации в России, а также практики работы финансово-экономических структур на реальном рынке обоснованы основные подходы к административному построению системы пенсионного обеспечения, включающие: а) общие принципы построения административной структурыб) построение системы обеспечения государственных пенсийв) формирование инфраструктуры по обеспечению пенсионного страхования и инвестированию пенсионных резервовг) принципы организации государственного контроля и государственных гарантий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Главное эволюционное изменение возрастного состава населения России, как и всех других стран, переживших демографический переход, — его старение. С начала 50-х годов к концу столетия доля детей в российском населении сократилась с 38,6% до 28,4%. Вместе с тем, доля пожилого населения за это же время практически удвоилась. Если в 1950 г. лица в возрасте старше 60 лет составляли чуть больше 9% населения, то к 1995 г. их процент увеличился до 16,7%. Пожилые люди — самая быстро растущая группа в населении России. С 1950 по 1980 г. ее численность выросла в два раза (с 9,4 до 18,7 млн. человек), а к концу 20 века, по сравнению с его серединой численность пожилых людей увеличилась в 3 раза (до 24,7 млн. человек).

За вторую половину 20 века, по мере роста числа пожилых людей в России принципиально изменилось соотношение между числом лиц трудоспособного и пенсионного возраста. Если в 1950 г. на одного человека старше 60 лет приходилось 5,8 лиц трудоспособного возраста, то в 1995 г. — только 3,3.

Процесс старения населения и изменения в связи с этим демографической нагрузки происходят неравномерно вследствие особенностей российской возрастной пирамиды. Так, в 1978;1987 г. соотношение лиц трудоспособного возраста и пожилых находилось в фазе подъема, а в настоящее время демографическая нагрузка пожилыми максимальна, что при прочих равных условиях создает дополнительные трудности для пенсионной системы.

Анализ результатов долгосрочных прогнозов свидетельствует, что большинством исследователей рассматривается, как наиболее вероятная, перспектива сокращения численности населения. Например, в соответствии со средним вариантом прогноза ООН численность населения России к 2050 г. сократится до 121,3 млн. человек. В наихудшем для России минимальном варианте ее численность уменьшится до 102,5 млн. человек. Вместе с тем, прогноз предусматривает и оптимистичный вариант, в соответствии с которым, Россию ожидает некоторый рост населения — до 151,8 млн. человек к 2050 г.

Независимо от сценариев динамики населения (рост, умеренное или существенное сокращение), перспектива дальнейшего старения российского населения неизбежна. Различаются лишь темпы старения. Если в варианте роста населения доля детей может достичь к 2050 г. 25,7%, то в варианте катастрофического снижения -13,6%. Соответственно, пожилые люди могут составить в первом случае около четверти всего населения, а во втором — около 40%.

В зависимости от сценариев прогноза численности и старения населения России, соотношение лиц пожилого и трудоспособного возраста различается не очень существенно. В соответствии с вариантом шах к 2050 г. на одного человека старше 60 лет будет приходиться в среднем 1,8 лица трудоспособном возрасте. В соответствии с вариантом min соотношение может составить 1,2. В среднем варианте — 1,4. Таким образом, все варианты укладываются в достаточно узкий диапазон, когда на одного пожилого будет приходиться 1−2 человека трудоспособного возраста.

По достигнутому уровню старения российские территории довольно значительно различаются. Основу классификации образуют две крупные группы, объединяющие 80% российских территорий.

Первая группа, в которую входит 43 (55%) территорий — это практически вся Европейская Россия (Северо-запад, Центр, Поволжье), отчасти Северный Кавказ, плюс области Урала и старообжитые территории Западной Сибири. Доля пенсионеров и демографическая нагрузка на этих территориях на 12−14% выше, чем в среднем по России. Факторами старения здесь выступают: традиционно низкая рождаемость (кроме республик Северного Кавказа) и несколько более высокая, по сравнению со среднероссийским уровнем, продолжительность жизни.

Вторая крупная группа включает 22 (25%) территорий, расположенных на Европейском и большей частью — на Азиатском Севере, а также в Восточной и отчасти в Западной Сибири. Доля пенсионеров и демографическая нагрузка здесь в среднем на 20% ниже, чем в среднем по России. Лишь отчасти этот результат может быть обусловлен фактором рождаемости, уровень которой незначительно выше, чем в среднем в России, а также фактором смертности, уровень которой незначительно ниже, чем в среднем в России.

В целом, вариация уровня старения на российских территориях на 40% определяется параметрами естественного движения населения, причем определяющая роль -32% - принадлежит рождаемости. Таким образом, ведущую роль в формировании возрастной структуры (уровня старения) населения российских территорий играет миграция. Причем, имеются в виду именно долгосрочные миграционные тенденции, поскольку, несмотря на интенсивный отток населения с северных территорий в последние годы, они, по-прежнему, отличаются наиболее молодой возрастной структурой.

В соответствии с достигнутым уровнем старения российские территории существенно отличаются по уровню демографической нагрузки. При среднем в России уровне, в соответствии с которым, на 1000 лиц трудоспособного возраста приходится 355 женщин и мужчин, достигших 55 и 60 лет соответственно, различия демографической нагрузки составляют более 4 раз: от 113 в Чукотском АО до 488 в Тульской области. Нагрузку более 300 имеют 55 территорий России (в т.ч. более 400 — 25 территорий), которые испытывают значительные трудности в содержании пенсионеров исключительно на взносы собственного трудоспособного населения, т. е. нуждаются в перераспределении средств Пенсионного Фонда в свою пользу.

Все более значимым контингентом пенсионеров становятся инвалиды. С 1990 по 1998 г. число учтенных СОБЕС инвалидов выросло в 3,2 раза. Примерно половина это прироста обеспечена за счет изменения категорий учета. Вместе с тем, даже «очищенный» темп роста инвалидности впечатляет, тем более что за предыдущее десятилетие число пенсионеров по инвалидности увеличилось всего на 11%.

Более того, сравнительный анализ российской ситуации с данными по развитым странам показал, что при достижении международной сопоставимости понятийных критериев и статистических принципов учета инвалидности, в России можно ожидать существенного (как минимум, двукратного) роста числа официально зарегистрированных инвалидов. Это одна сторона проблемы. Другая связана с тем, что во всем мире, по мере старения населения увеличивается истинное число лиц с выраженными ограничениями жизнедеятельности — истинное число инвалидов. Так, анализ динамики продолжительности жизни в развитых странах мира показал, что на протяжении 70−90-х годов ожидаемая продолжительность жизни без инвалидности оставалась без изменения или увеличивалась медленнее, чем общая ожидаемая продолжительность жизни. Таким образом, большинство прибавленных к ожидаемой продолжительности жизни лет было прожито в состоянии инвалидности. Иными словами, по мере усугубления процессов старения в России, о чем свидетельствуют данные прогнозов, можно ожидать также истинного роста инвалидности в нашей стране.

Сравнение результатов типологии территорий России по уровню и факторам старения, с одной стороны, и по частоте инвалидности в различных возрастах, с другой, обнаружило следующее.

Во-первых, контуры типологий в общих чертах совпадают, а это означает, что на «старых» в демографическом смысле территориях отмечаются, как правило, высокие уровни инвалидности, как в трудоспособных, так и в пенсионных возрастах. Таким образом, высокая демографическая нагрузка пожилыми сопровождается дополнительной нагрузкой инвалидами, наряду с эрозией базы несущей эту нагрузку вследствие высокой инвалидизации населения трудоспособного возраста. И, наоборот. Территории с низкой долей пожилых отличаются также относительно более низкими уровнями инвалидизации во всех возрастах, и, соответственно, более низкими нагрузками, как демографической, так и нагрузкой инвалидами.

Во-вторых, существенная роль социальных факторов инвалидности деформирует эту закономерность в нескольких отношениях. Универсальной проблемой, независимо от типа населения («молодое» или «старое») является рассмотрение инвалидности, как дополнительного инструмента социальной защиты, в результате чего формируется дополнительная нагрузка инвалидами пожилых возрастов. Еще одной универсальной проблемой является рассмотрение инвалидности, как инструмента решения проблем безработицы, в результате чего не только создается дополнительная нагрузка, но и сокращается база, способная ее нести. Вместе с тем, анализ показал, что этот вариант имеет и меньшее, чем первый, распространение и меньшие масштабы. Кроме того, существуют проблемы, специфичные для территорий, преимущественно, с «молодым» населением. Так, в группе национальных республик, сохранивших традиции относительно более высокой рождаемости, дополнительную нагрузку создает детская инвалидность, локализованная, преимущественно в многодетных и бедных семьях. Наиболее выразительный вариант еще одного типа деформации демонстрирует Тува, где нагрузка инвалидами концентрируется в трудоспособном возрасте, что, наряду со сверхсмертностью в этом периоде свидетельствует о критическом состоянии здоровья.

В целом следует отметить, что с учетом аспектов инвалидности, изменилось ранговое распределение и существенно увеличился разрыв между территориями России по уровню нагрузки на трудоспособное население. Вследствие этого выросло число территорий, не способных решить вопросы пенсионного обеспечения, рассчитывая лишь на потенциал собственных трудоспособных контингентов.

На фоне перечисленных проблем, острота ситуации в сфере пенсионного обеспечения в краткосрочном плане определяется не только медико-демографическими, но, прежде всего, социально-экономическими факторами.

Во-первых, в последние годы наметилась устойчивая тенденция уменьшения численности экономически активного, а в его структуре — занятого населения, общей причиной которой остается макроэкономический спад. В настоящее время безработица сокращает численность экономически активного населения почти на 9 млн. человек, или на 13,3%. Причем с 1992 по 1998 г. роль этого фактора увеличилась практически втрое (в 2,8 раза).

Природа второй группы причин — финансово-экономическая, которая включает два основных аспекта: сокращение налогооблагаемой базы — с одной стороны, и процесс уклонения от уплаты налогов — с другой. По разным оценкам в «теневом» секторе формируется от 25 до 50% всего российского ВНП. Оценки неформальной занятости варьируют от 10 до 30 млн. человек (до 50% занятых). В легальном секторе доля заработной платы, с которой взимаются взносы для финансирования пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9% в 1992 г. до 40,5% в 1998 г. Помимо этого, важно учитывать, эффект массовых задержек по выплатам зарплаты, который с очевидностью провоцирует эффект задержек по выплатам пенсий.

Третья группа причин связана с социально-экономическим положением пенсионеров. На начало 1995 г. реальное содержание средней пенсии по старости (с учетом компенсаций) было почти в 2 раза, а к середине 1999 г. — почти в 3 раза ниже (в сопоставимых ценах), чем до начала либерализации цен в декабре 1991 г. Особо остро стоит проблема минимального размера пенсии, уровень которого по отношению к прожиточному минимуму нетрудоспособного населения неуклонно снижается и составляет к середине 1999 г. лишь около 20% минимума.

Противоречивая политика по социальной защите пенсионеров в период peформ, сопровождавшихся высокой инфляцией, привела к тому, что ей недовольны все категории пенсионеров. С одной стороны, принятая практика начисления пенсий, размер которых практически не зависит от прошлых заработков, привела к существенному сокращению дифференциации пенсий и тем самым, вызвала недовольство тех, кто мог бы с полным основанием (в силу высоких заработков в прошлом) претендовать на более высокую пенсию. Попытка решить эту проблему с помощью мер по так называемому «осовремениванию» прошлых заработков ущемила права низко оплачиваемых лиц. Таким образом, очевидно, что система пенсионного обеспечения пытается решить практически неразрешимую (в существующих финансово-экономических условиях) задачу — одновременно довести минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада.

Проведенный анализ показал, что существующая пенсионная система нуждается в реформировании. Причем, в долгосрочном плане основной проблемой являются медико-демографические тенденции, связанные со старением населения, ростом инвалидности и волнообразным, вследствие деформаций возрастной структуры, характером происходящих процессов. Необходимость скорейшего проведения реформ обусловлена, преимущественно, факторами социально-экономического кризиса, приведшими к резкому дисбалансу между значительно возросшими обязательствами Пенсионного фонда, с одной стороны, и сократившимися возможностями их выполнения, -с другой.

Все существующие пенсионные системы можно разделить на два принципиально различных класса, в рамках которых существуют многообразные модификации.

Распределительные схемы стали наиболее распространенным способом, с помощью которого государство обеспечивает поддержку доходов пожилых в большинстве европейских стран. В настоящее время охват такой системы варьирует от практически полного в промышленно развитых странах до 50% в странах со средним уровнем дохода, и 10−20% - в странах с более низким уровнем дохода.

Массовое распространение эти схемы получили в послевоенный период, когда два основных условия их эффективного функционирования были почти беспрецедентно высокими: экономический рост и, соответственно, рост реальной заработной платы, а также рост населения. Особенность распределительных схем заключается в том, что они не имеют актуарного обоснования. Каждый, кто достигает пенсионного возраста, получает определенную пенсию, выплаты по которой значительно превосходит все, что когда-то было внесено в этот фонд. Это становится возможным благодаря тому, что в растущем населении численность молодежи значительно выше, чем стареющего населения. Но еще более важно, что при росте реальных доходов налогооблагаемая база, которая служит основой начисления пенсионных выплат в любой период, значительно выше, чем налоги, уплачиваемые поколением, которое в настоящее время является получателем пенсии. Таким образом, растущая нация представляет собой самую крупную «финансовую пирамиду», которая существовала когда-либо в истории. Именно поэтому распределительную пенсионную систему иначе еще называют системой неоплаченных пенсий. По мере исчерпания перечисленных условий, а именно: вследствие старения населения и снижения темпов экономического роста выполнение аналогичных по масштабам финансовых обязательств в отношении будущего поколения пенсионеров становится все более дорогим.

Рассмотрение распределительной системы как «финансовой пирамиды» совершенно отчетливо выявляет как ее преимущества, так и недостатки. В качестве основного преимущества называют, прежде всего, решение проблем бедности в пожилом возрасте. Вместе с тем, перераспределение доходов в пользу одного поколения за счет другого вряд ли является социально справедливым. Среди других недостатков называют также: удорожание систем из-за принятых в прошлом политических решений, касающихся охвата и уровня выплатнегативное значение для рынка труда (из-за высоких ставок взносов и недостаточной связи между взносами и выплатами, которая ведет к уклонению от налогов) — отрицательные последствия для частных и национальных сбережений.

Развивающиеся страны столкнулись с пенсионным кризисом раньше развитых, поскольку создали государственные пенсионные системы на значительно более ранней стадии своего экономического и демографического развития. Когда эти страны начали свои пенсионные программы, они были намного беднее, их население было значительно моложе, и у них было меньше возможностей реализовать на практике эффективное налогообложение. Кроме того, развивающиеся страны также обещали более высокий уровень коэффициента отношения пенсии к заработной плате (ставки замещения), чем обещали промышленные страны в период начала действия своих пенсионных систем. В результате большинство развивающихся стран тратят сегодня более высокий процент ВВП на пенсии, чем тратили промышленные страны, в аналогичных условиях, при таком же уровне развития страны. Таким образом, в этих государствах очевиден более высокий уровень пенсионных издержек.

Существующие государственные распределительные системы и в развитых и в развивающихся странах требуют реформ. Пути исправления положения путем оптимизации функционирования собственно распределительных схем столь же хорошо известны, сколь мало эффективны.

1) Повышение ставок пенсионных взносов или налогов. С точки зрения растущей международной налоговой конкуренции, подход, который предполагает такая политика, в основном, исключается. Для России он исключен в силу уже существующих сверхвысоких налогов.

2) Снижение других государственных расходов, таких как расходы на образование или на оборону. В России подобный подход исключен в силу крайнего «бюджетного голода» всех статей и отсутствия возможностей для перераспределения.

3) Повышение возраста выхода на пенсию. В России до пенсионного возраста доживает лишь около 60% мужчин, вступивших в период трудоспособности. Возможность повышения пенсионного возраста женщин, до которого доживает 85%, ограничена высокой инвалидностью пожилого населения. Кроме того, как показал опыт осуществления подобных мер в других странах, повышение официального пенсионного возраста или ужесточение критериев, дающих право на получение пенсии, с целью поднять реальный возраст выхода на пенсию, оказались чрезвычайно трудными политически.

4) Снижение уровня выплат на пенсионера через более низкую начальную пенсию, более низкую индексацию или расширенную программу оценки нуждаемости. В России эти меры в принципе неприменимы, поскольку большая часть пенсионеров находится рядом с границей прожиточного минимума.

Кроме того, предлагаемые меры, по мнению самих авторов реформ, приводились в действие краткосрочными бюджетными соображениями, но в очень малой степени долгосрочными прогнозами. Именно по этой причине вопрос о пенсионной реформе остается на повестке дня практически во всех промышленно развитых странах.

Накопительное пенсионное страхование, переход к которому позволяет не только решить отмеченные проблемы, но обладает также рядом дополнительных преимуществ, отнюдь не является универсальной панацеей.

Во-первых, сам переход к накопительным пенсионным схемам является крайне проблематичным из-за известного аргумента о двойной нагрузке на поколение в период перехода.

Во-вторых, для эффективного функционирования накопительных систем необходимы определенные политические, экономические, правовые и социально-культурные предпосылки, о чем свидетельствует негативный современный опыт экспериментирования с накопительными схемами в ряде африканских государств и стран Карибского бассейна.

В-третьих, успешная работа накопительных схем в значительной степени зависит от того, кто управляет фондами — государственные агентства или частные компании, причем, как тот, так и другой вариант имеет свои преимущества в конкретной социально-экономической и культурно-исторической среде.

Вместе с тем, даже с учетом перечисленных проблем накопительное пенсионное страхование является единственным вариантом решения пенсионных проблем для стран с демографически «старым» населением.

С учетом результатов проведенного анализа, следует отметить, что принятая Правительством Концепция и разработанная на ее основе Программа пенсионной реформы ориентирована, прежде всего, на оптимизацию функционирования существующей распределительной системы, за счет упорядочения обязательств Пенсионного фонда, с одной стороны, и увеличения его ресурсов, — с другой. Таким образом, суть реформы заключается в решении тактических задач по сбалансированию пенсионной системы и преодолению острого локального кризиса, связанного с периодом социально-экономических реформ. Вместе с тем, проводимые преобразования отнюдь не снимают с повестки дня вопроса о необходимости кардинального пересмотра концепции пенсионной системы с учетом долгосрочных тенденций и прогноза старения населения, а также динамики его здоровья.

С учетом анализа социально-демографических предпосылок пенсионной реформы в России, опыта построения и реформирования пенсионных систем в мире, этапов эволюции российской концепции пенсионной реформы, обоснованы авторские предложения к концепции построения пенсионной системы в России. При этом концепция пенсионной системы рассматривается как органичная часть всей системы социального обеспечения.

Основой модели социального, в том числе пенсионного обеспечения является концепция социальных рисков, разработанная в отечественной литературе, и развитая автором в качестве экономической основы системы социального обеспечения. Обосновано, что содержательная природа социального риска является первичным фактором и определяет: а) необходимость того или иного вида социального обеспечения (пенсионное, медицинское, временные социальные пособия и т. д.) — б) экономическую платформу, на основании которой оно осуществляется (рисковое страхование, накопительное страхование, налоговое распределение) — в) источник финансирования (взносы и налоги граждан, специальные налоги и взносы предприятий, государственный бюджет).

Сформулированы общие принципы финансирования социальной системы.

Исходя из принципов социальной справедливости, финансирование социальных выплат должно осуществляться следующим образом. Если известен носитель риска, то он и должен оплачивать социальные расходы, связанные с этим риском. Если носитель риска не определён, а объём социального обеспечения зависит от социальных характеристик человека, то оплачивать такие расходы должен сам человек в соответствии с этими же показателями. Во всех остальных случаях производит социальные выплаты государство за счёт соответствующих налогов.

Исходя из необходимости формального разделения финансирования между всеми субъектами социального обеспечения, предложено следующее.

Предприятия, которые являются носителями риска повреждения здоровья своих работников и третьих лиц, финансируют соответствующие социальные выплаты в виде обязательного страхования своей ответственности перед ними. Величина тарифа рассчитывается страховой компанией непосредственно для каждого предприятия в зависимости от условий труда и других факторов или определяется законодательным путём для каждой группы предприятий (например, по отраслям) с учётом понижающих (повышающих) коэффициентов.

Выплаты, связанные со страхованием доходов работника от их возможной потери финансируются самим работником путём уплаты соответствующих взносов в специализированные страховые организации или фонды.

Остальные социальные выплаты финансируются за счёт подушевого социального налога, уплачиваемого трудоспособными гражданами (включая и неработающих, за некоторым исключением), а также за счёт других источников, предусмотренных государственным бюджетом.

Исходя из необходимости выбора налогооблагаемой базы и величины тарифа таким образом, чтобы собранных средств было достаточно на все необходимые социальные выплаты и, при этом, не угнеталось производство и стимулировалось воспроизводство трудовых ресурсов, предложено следующее. Обоснована целесообразность, во-первых, снижения налогов до уровня, сопоставимого со стоимостью схем ухода от налогообложения (совокупная ставка взносов на страхование, которые должны уплачивать работники со своей зарплаты может составить 12−17%, что вполне достаточно для обеспечения работающих граждан пенсиями по старости в рамках накопительной системы, пособиями по временной нетрудоспособности и пособиями по безработице в первые 3−6 месяцев) — во-вторых, «перевода» расходов на налоги в косвенные доходы работника, что повысит его заинтересованность в уплате налоговв-третьих, введения специального подушевого налога, ставка которого определяется исходя из предстоящих расходов на соответствующие социальные выплаты и количества налогоплательщиков, и устанавливается ежегодно при принятии бюджета на очередной финансовый год.

Следуя изложенным принципам выделены пять основных типов пенсионного обеспечения. Социальные пенсии, которые гарантирует государство своим гражданам в случае их нетрудоспособности. В частности, в такой ситуации оказываются люди, которые получили инвалидность в результате общего заболевания или несчастного случая в быту (включая инвалидов с детства), а также граждане, достигшие пенсионного возраста и не имеющие трудового (страхового) стажа, необходимого для получения пенсии в минимальном размере. Как и другие виды социальной помощи, социальные пенсии выплачиваются только гражданам, имеющим среднедушевой доход в семье ниже определённого уровня. Ежегодно величина и порядок предоставления социальных пенсий пересматривается в связи с инфляционными процессами. В соответствии с величиной расходов на эти (и другие) цели, при принятии бюджета на предстоящий год устанавливается ставка подушевого социального налога, за счёт которого производится финансирование всех социальных выплат по распределительным механизмам. Пенсии по старости (распределительная система).

Граждане, которые не участвовали в накопительной пенсионной системе, но имели необходимый трудовой (страховой) стаж, имеют право на пожизненное пенсионное обеспечение в соответствии с законом. В настоящее время величина максимальной государственной пенсии по старости установлена на таком низком уровне, что её можно считать социальной пенсией. Однако условиями выплаты трудовой пенсии по старости является не уровень благосостояния получателя, а его трудовой стаж. Пенсии по старости (накопительная система).

Наступление нетрудоспособности в связи с общим старением организма присуще каждому человеку. Поэтому, ответственность за этот социальный риск ложится на каждого гражданина и должно финансироваться им самим на условиях пожизненного пенсионного страхования. По своей экономической сущности этот вид страхования является накопительным. В течение своей трудовой деятельности граждане производят взносы в пенсионные фонды или страховые организации, которые осуществляют их инвестирование и накопление. Поскольку считается, что размер получаемой в дальнейшем пенсии должен зависеть от уровня доходов до наступления пенсионного возраста, базой для расчета пенсионных взносов является величина заработной платы. Пенсии по инвалидности, наступление которой обусловлено виновными действиями третьих лиц.

Предприятия и граждане, имеющие в собственности источники повышенной опасности, обязаны застраховать своих работников от несчастных случаев на производстве и/или свою ответственность перед третьими лицами. Условиями страхования должно быть предусмотрено пожизненное или срочное пенсионное обеспечение граждан, получивших инвалидность в результате воздействия на них источников повышенной опасности. В случае если работник или гражданская ответственность не были застрахованы, обязанность по пенсионному обеспечению лежит на виновных предприятиях (гражданах). Если их финансовых ресурсов недостаточно, разница покрывается за счёт государства, но в пределах государственной пенсии по общей инвалидности. Профессиональное пенсионное обеспечение.

Помимо пенсионного обеспечения по старости некоторые категории граждан имеют право на досрочный выход на пенсию. Это в первую очередь, работники предприятий с тяжелыми условиями труда (более двух тысяч профессий), военнослужащие, а также граждане, работающие в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями. Поскольку, тяжелые условия труда являются частью технологического процесса по производству определённых видов продукции (например, угольная промышленность, химическая и др.), ответственность за социальный риск, обуславливающий льготное пенсионное обеспечение лежит на работодателе (включая государство в лице Министерства обороны, Министерства внутренних дел и т. д.). Условно можно считать, что объём этой ответственности прямо пропорционален времени воздействия неблагоприятных факторов на человека, т. е. его трудовому стажу на работах с вредными условиями труда. Соответственно, сроки снижения пенсионного возраста и получения льготных (профессиональных) пенсий пропорциональны величине профессионального стажа. Финансирование расходов на льготное пенсионное обеспечение граждан, проживающих в местах с экстремальными природно-климатическими условиями должно финансироваться за счёт местных и региональных бюджетов. Если развитие этих регионов является частью общегосударственной политики, то в федеральном бюджете должны быть предусмотрены соответствующие субвенции на эти цели.

Для успешного функционирования системы пенсионного обеспечения граждан необходимо не только грамотное построение экономической платформы, но и создание административной инфраструктуры, способной обеспечить эффективную работу всех элементов пенсионной системы. В работе с учетом мирового опыта и конкретной законодательной ситуации в России, а также практики работы финансово-экономических структур на реальном рынке, обоснованы основные подходы к административному построению системы пенсионного обеспечения.

Общие принципы построения административной структуры, включают: а) необходимость развития сектора негосударственного пенсионного страхования с тем, чтобы повысить конкуренцию и снизить риск коррупцииб) разработку системы взаимоувязанных гарантий и контроля со стороны государства за частными структурамив) определение источников материальной заинтересованности частных структур, участвующих в системе пенсионного обеспечения, в качестве которых предложены такие источники как: экономия на расходах на ведение дела, инвестирование собственных средств и получение сверхдохода от инвестирования страховых резервов Обеспечение государственных пенсий производится путём: формирования системы сбора социального подушевого налога территориальными органами Министерства по налогам и сборам (МНС) в порядке, аналогичном сбору подоходного налога, по ставке, которая определяется Министерством финансов исходя из прогнозируемой величины затрат на социальные выплаты, и утверждается ежегодно Государственной Думой при принятии федерального бюджета. его распределения Министерством финансов между ведомствами, осуществляющими социальные выплаты и расходы (Министерство здравоохранения, Федеральная служба занятости и Министерство труда и социального развития. обеспечения выплат органами социальной защиты соответствующим категориям граждан. Для осуществления накопительного пенсионного страхования обоснована предпочтительность организации системы уполномоченных страховых организаций в связи с тем, что в отличие от НПФ они: а) являются коммерческими организациями (легализация права на прибыль), б) профессионально управляют рискамив) несут страховую ответственность. Сформулированы требования к уполномоченным страховым компаниям: а) наличие достаточных собственных средств (не менее 10% от величины пенсионных резервов) — б) работающие филиалы или представительства во всех субъектах федерациив) присутствие в штате аттестованных актуария и аудитоpaг) опыт практического осуществления накопительного пенсионного страхования и, прежде всего, владение технологиями по обслуживанию большого числа (как показывают предварительные расчёты — до 10 миллионов) клиентовд) жесткие требования к высшему руководящему составу уполномоченных компаний в сфере образования, опыта работы и законопослушания. Принципы инвестирования свободных денежных средств и организации расчётов включают: а) необходимость жёсткого государственного регулирования номенклатуры используемых финансовых инструментов и порядка работы с нимиб) предпочтительность биржевых механизмов в этом направлении, что снижает риск осуществления «заказных» операций, а, кроме того, позволит объективно оценивать стоимость активов страховой организациив) целесообразность поручения функций расчётного банка Сберегательному Банку России, с введением дополнительных счетов для обособленного учёта денежных средств участников системы обязательного пенсионного страхования. Принципы организации государственного контроля и государственных гарантий включают: а) законодательные гарантии гражданам на получение пенсионного обеспечения в рамках обязательного пенсионного страхования, по крайней мере, пропорционально доле вложений страховых резервов в ценные бумаги, определяющие приоритет погашения обязательств государства перед уполномоченными пенсионными страховыми организациямиб) обеспеченность государственных и муниципальных обязательств федеральной и муниципальной собственностьюв) наличие у государственных надзорных органов полномочий за соблюдением страховыми организациями актуарного баланса и других финансовых нормативов, а также ответственность государства за качество контроля.