Тенденции развития устойчивости городских бюджетов: На материалах Северо-Западного федерального округа России

Механизм бюджетного федерализма базируется на разделении налоговой базы и финансовой ответственности федерации, ее субъектов и местного самоуправления, а также системе трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов, соответствующих региональных фондов, а также дополнительных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, финансирования целевых программ, межбюджетных ссуд и т. д.

В 90-х гг. в бюджетном механизме нарастали противоречия, подрывавшие устойчивость местных и других бюджетов и угрожавшие финансовой безопасности федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Эти противоречия были вызваны хроническим бюджетным дефицитом, отсутствием правовой основы административной взаимосвязи бюджетов, неопределенностью отношений собственности на землю, недра и т. д., несовершенством налоговых отношений и бюджетных технологий. Эти проблемы исследованы в работах ЛИ. Абалкина, Н. В. Альвианской, A.M. Бабич, О. И. Бетина, А. Г. Воронина, О. В. Врублевской, М. В. Гоналовского, В. Горегляда, А. Г. Гранберга, В. Н. Ивановой, В. В. Иванова, Н. Г. Ивановой, Л. И. Павловой, И. В. Подгори на, О. П. Литовки, В. Н. Лексина, В.М. Родионо-вой, М. В. Романовского, А. А. Румянцева, В. К. Сенчагова, А. Швецова, и ряда других авторов.

В последние годы ситуация стала меняться. Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 2000 г., ввел в бюджетный процесс новое понятие — перспективный финансовый план. Федеральный бюджет стал исполняться с профицитом. Были устранены многие несоответствия местного и федерального законодательства. Местные банки лучше других справились с последствиями кризиса 1997 г. В ряде регионов, в частности, в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Новгородской областях, Карельской республике накоплен опыт повышения устойчивости местных бюджетов. В то же время во многих депрессивных регионах они остаются дефицитными. Это определяет актуальность темы исследования.

Цель диссертационной работы — выявить тенденции развития и обобщить опыт обеспечения устойчивости городских бюджетов в условиях профицита консолидированного бюджета Российской Федерации (РФ).

Эту цель конкретизируют следующие задачи исследования:

• уточнить принципы бюджетного федерализма в условиях стабилизации национальной и региональной экономики;

• обобщить зарубежный и отечественный опыт обеспечения устойчивости местных бюджетов и совершенствования бюджетного процесса;

• выявить основные тенденции изменения структуры доходов городских бюджетов в конце XX — начале XXI века;

• определить роль местных банков в бюджетном управлении при переходе к казначейскому исполнению бюджета;

• выявить тенденции изменения структуры расходов городских бюджетов и роль институтов гражданского общества в бюджетном управлении.

Цель и задачи исследования

определили структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

1. Анализ мирового опыта, отечественных и зарубежных публикаций позволяет выделить следующие принципы бюджетного федерализма, имею щие особое значение для устойчивости местных бюджетов: • развитие правовой базы государственного бюджета как консолидиро ванного бюджета, состоящего из федеральной, региональной и муни ципальной составляющих и предполагающего систему подчинения органов законодательной власти в формировании и исполнении бюд жетов, а также финансовом секторе- • законодательное определение бюджетных прав и ответственности ре гиональных государственных органов и местного самоуправления на основе регламентации раздельных (исключительных), совместных и договорных полномочий, а также соответствующих источников дохо дов. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно утверждают и испол няют местный бюджет (Конституция РФ, статьи 12 и 138) — • разграничение собственности на землю, недра, леса, воды и недвижи мость, которые должны стать основой доходов бюджетной системы. Статья 72 Конституции относит вопросы владения, использования и распоряжения землей и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и ее субъектов, не определяя механизм регулирования со ответствующих доходов, в частности, рыночный оборот земли- • законодательное (а не договорное) разграничение налоговых полномо чий центра, субъектов РФ и местных органов. До сих пор лишь 10% источников бюджетов непосредственно регулировалось и формирова лось местными и региональными властями, хотя в конечном счете в конце 90-х гг. они аккумулировали в своих бюджетах 58% налоговых доходов, в т. ч. 6% поступлений налога на прибыль, 100% подоходного налога с физических лиц, 1,9% НДС, 20% акцизов, около 36% нена логовых платежей'- • упорядочение бюджетно-налоговой асимметрии между регионами донорами и реципиентами на основе законодательного установления социальных стандартов, критериев определения бюджетного потен циала и механизма перераспределения доходов, заинтересовывающего в развитии региональной экономики. В качестве налогоплательщиков при этом выступают физические и юридические лица, но не субъекты • основой бюджетного федерализма является четкое разграничение пол номочий законодательной и исполнительной власти. Региональные и местные бюджеты не должны использоваться для финансирования тер риториальных федеральных органов и федеральных организаций (в т.ч.воинских частей), а федеральный бюджет — для финансирования де фицита местных бюджетов, вызванного неэффективным хозяйствова нием. Контрольные функции федерального бюджета допускают введение внешнего управления местными финансами, финансовая по мощь местам может предоставляться только при соблюдении ими фе дерального финансового законодательства- • основой финансирования местных бюджетов должно быть финансиро вание целевых программ и проектов, как правило, совместное с мест ными бюджетами, а не дотации для покрытия их дефицита- • на местные бюджеты целесообразно возложить финансирование сред него и среднего специального образования, местного здравоохранения и культуры, жилищно-коммунального хозяйства, муниципальной ми лиции, местных социальных учреждений.^ Экономическая безопасность. Производство. Финансы. Налоги. М., 1992. 391.2. Целесообразно использовать опыт США, ФРГ и других стран, где ре гиональный бюджет включает три раздела — текущие расходы, капитало вложения и внебюджетные фонды, причем соответствующие поступления, например, от внешнеэкономической деятельности (ВЭД) должны полностью расходоваться на закрепленные в уставах соответствующих фондов цели (на пример кредитование ВЭД, развитие ее инфраструктуры и т. п.), это повыша ет заинтересованность крупных налогоплательщиков в формировании соответствующих фондов. Анализ консолидированного бюджета ряда стран в 90-х гг. указывает на увеличение доли расходов на образование, здравоохранение, экологию, внешнеэкономическую деятельность, промышленную политику и науку, а также инвестиции, содействующие подъему депрессивных регионов.3. Выделяются следующие основные направления повышения эффек тивности управления местными финансами на основе совершенствования бюджетных процессов: • переход к разработке проектов бюджета на основе среднесрочного бюджетного планирования- • четкая регламентация бюджетного процесса, позволяющая принимать бюджеты до начала финансового года- • введение новой формы бюджета, максимально детализирующей все расходы- • создание региональных отделений казначейства, концентрирующих бюджетные финансовые потоки- • стратегическое планирование мероприятий по увеличению поступле ния доходов и сокращению бюджетных расходов- • совершенствование системы управления государственным долгом, что позволяет существенно сократить расходы на его обслуживание. После нескольких лет снижения доходов местных бюджетов в реальном выражении в 1997 г. впервые произошел их рост в сопоставимых ценах, однако последствия финансового кризиса в 1998 г. привели к росту дефицита местных, особенно муниципальных бюджетов. В 1999—^2002 гг. усилилась тенденция к увеличению дифференциации социально-экономического разви тия регионов РФ, растет число депрессивных регионов и муниципальных об разований с неустойчивыми бюджетами, судьба которых определяется трансфертами из центра. Петербург располагает определенным опытом рационального бюджет ного планирования. В отличие от Москвы доля финансовых институтов (бан ков и т. д.) в доходах бюджета невелика (примерно 3%). Их основную часть, как и в большинстве городов России, составляют поступления от промыш ленности, не связанные с добычей сырья (примерно 1/3), сферы услуг и тор говли (более 1/3). Выдерживаются сроки бюджетного процесса, а сам бюджет публикуется для общего сведения с соответствующими расшифров ками детальной структуры доходов и расходов бюджета по ведомствам, ад министративным районам, конкретным объектам, включая адресные программы капитального строительства и реконструкции, функциональную и экономическзоо структуру расходов, государственного внутреннего и внеш него долга, финансирования природоохранных мероприятий (утилизация опасных отходов, охрана атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, особо охраняемых природных территорий и зеленых насаждений, обес печение экологической безопасности, экологическое воспитание и т. д.).Бюджет Санкт-Петербурга является бездефицитным, причем его исполнение составляет 100%.В бюджете городов необходимо соблюдать ключевые нормативные со отношения: • предельный объем государственного долга- • пределы эмиссии облигаций, жилищных сертификатов, других обли гационных займов и ценных бумаг- • сроки долговых заимствований и условия их обслуживания- • условия выдачи поручительства негосударственным коммерческим организациям под осуществление инвестиционных проектов (на плат ной основе) — • структура доходов бюджетов и местных бюджетов муниципальных образований, порядок использования дополнительных доходов- • нормативы минимальной бюджетной обеспеченности для муни ципальных образований- • перечень защищенных расходов бюджета, подлежащих финанси рованию в полном объеме (выплата %, оплата труда госслужащих, страховые взносы, оплата коммунальных услуг бюджетных органи заций, трансферты населению, медикаменты и перевязочные средства, продукты питания для муниципальных, учебных и социальных учре ждений, субсидии на компенсацию услуг жилищных и жилищно строительных кооперативов) — • процедура и пределы изменений в распределении средств по ре шениям администрации- • нормативы формирования резервного фонда- • сметы доходов и расходов дорожного фонда, адресных программ раз вития дорожного, мостового, садово-паркового хозяйства, экологиче ского фонда, внебюджетного фонда санитарно-эпидемиологического благополучия и т. д.Бюджетный механизм закрепляет стабильную налоговую политику, снижение местных налогов с целью стимулирования бизнеса, упрощение по рядка их начисления и т. д.К числу важных переменных проблем бюджетного процесса относятся: • нерентабельность энергокомплекса, городского транспорта и жилищ но-коммунального хозяйства, низкое качество услуг- • низкая доля бюджета развития и создания новых рабочих мест- • низкая информированность населения о конкретных инвестиционных проектах, призванных создать рабочие места квалифицированного труда, в т. ч. для выпускников вузов- • неопределенность размеров прямых и обратных трансфертов.4. В диссертации исследована роль региональной финансовой системы в обеспечении устойчивости местных бюджетов. Региональные банки имеют более тесную связь с реальной экономикой, в большей степени аккумулиру ют ресурсы для инвестиций, помогают управлять долгами местных бюдже тов. Реализация варианта реформы, предусматривавшего отсечение региональных банков от внешнеэкономических и валютных операций, на несла бы серьезный ущерб региональной экономике. В диссертации выявлена роль региональных отделений Центробанка и казначейства в повышении устойчивости местных бюджетов, обобщен опыт формирования регионального финансового рынка. Доведение финансовой системы до муниципального уровня требует су щественных изменений в законодательстве и организации бюджетного про цесса.5. Анализ зарубежного и российского опыта позволяет выделить три ос новные тенденции развития доходов местных бюджетов.1. Увеличение доли доходов местного самоуправления, которое не вхо дит в систему органов государственной власти, но решает основную хозяйст венную проблему граждан — обустройство среды их обитания, в общей сумме доходов консолидированного бюджета. В Финляндии, как и других странах Скандинавии, доля муниципалите тов в консолидированном бюджете страны составляет 70%. Законодательно установлена обязанность глав муниципальных образований отчитываться пе ред жителями за использование этих средств. В России до сих пор нет четкого разграничения полномочий между ме стным самоуправлением и государственной властью. Так, в Петербурге за благоустройство внутридворовых территорий по местному законодательству должны отвечать муниципальные образования. Однако по бюджету 2002 г.80% предназначенных для этого средств находятся в распоряжении регио нальной власти (Комитета по содержанию жилищного фонда городской ад министрации).На Северо-Западе и во всей России в 2001—^2002 гг. был лишь один ре гион, где более 70% бюджета области расходовалось на уровне районов и поселений — Новгородская обл. Не случайно область, не располагающая за пасами экспортного сырья, занимает одно из первых мест по инвестицион ному рейтингу.2. Стабилизация налоговых доходов муниципалитетов в связи с увели чением доли налогов на доходы и имущество поступлений от малого бизне са, местного строительства и сферы услуг, особенно туризма. Федеральное правительство в 2002—2004 гг. снижает налоги в основном за счет региональных бюджетов, которые в свою очередь уменьшают транс ферты в муниципалитеты. С 2003 г. отменяются налоги на пользователей ав тодорог, владельцев автотранспорта и покупку иностранной валюты, с 2004 г. — налог с продаж, регионы теряют право увеличивать единый налог на вмененный доход. В результате доходная часть бюджета СПб сокращается в 2004 г. — бо лее, чем на 60 млрд руб. Одновременно за счет бюджета СПб предстоит по высить среднюю зарплату бюджетников в 2003 г. до 4767, а в 2004 г. — до 5726 руб., компенсировать льготным категориям рост тарифов на тепло, электроэнергию и коммунальные услуги, увеличить финансирование социальных программ. По расчетам Администрации это потребует в 2003 г. свы ше 9 млрд., а в 2004 г. — более 20 млрд руб. дополнительных доходов, иначе прекратится финансирование местных бюджетов.3. Увеличение доли неналоговых поступлений за счет рационального использования муниципальных ресурсов, прежде всего земли, другой недви жимости, водных и местных ресурсов, дорог, оказания платных институцио нальных и информационных услуг рыночным субъектам, а также выпуска облигаций под государственные гарантии. По оценке экспертов на руках у граждан в 2002 г. находилась сумма, втрое превышающая годовой бюджет России. Выпуск облигаций, преимуще ственно целевых, на конкретные инвестиционные проекты, а не для покры тия дефицита бюджета, позволит превратить сбережения в инвестиции. Бюджеты ряда субъектов РФ с 2000 г. планируются как бездефицитные. В СПб бюджет на 2003 г. запланирован на уровне 65,2, а на 2004 гг. — 69,1 млрд руб. Сохранение профицита требует увеличения темпов прироста ВРП с 3,4 до 6% в год. Аналогичная ситуация в Ленинградской обл., где ВРП составил в 2000 г. 59, а в 2001 г. — 74 млрд руб. Однако этот прирост был достигнут в основ ном за счет ввода новых предприятий в ликеро-водочной (рост производства — в 1,7 раза), табачной и других отраслях пищевой, а также легкой промыш ленности и машиностроении (заводы «Форд», «Катерпиллер»). В металлур гии, топливной и других профилирующих отраслях продолжается спад производства. Доля убыточных предприятий к 2003 г. превысила 30%.Важное значение для увеличения доходов местных бюджетов имеет со кращение числа умышленных банкротств. По данным Северо-Западного межтерриториального управления Федеральной службы по финансовому оз доровлению в 2002 г. ежеквартально Арбитражные суды округа возбуждают более 1.200 дел о несостоятельности предприятий и организаций, причем 2/3 банкротств были преднамеренными. По действующим условиям бюджет при этом чаще всего лишается полагающихся ему доходов.6. В диссертации выявлены тенденции изменения структуры расходов местных бюджетов в 90-х гг. и в последние годы, обобщен опыт их рациона лизации за счет расходов на ЖКХ, на содержание региональных организаций и предприятий, безадресных социальных льгот и т. д.