Кольский Север в политике Советского государства: формирование регионального управления

Актуальность темы

исследования. Новые международные и внутре-политические условия, в которых оказалась Россия в результате революционного процесса 1917;1920 гг., толкали центр и к выработке новой региональной политики, во многом отличной от той, которая существовала в пространстве Российской империи.

В 1920;30-е гг. в России был накоплен уникальный опыт в области государственного строительства, значительная его часть относится к административно-территориальному устройству, организации региональных, местных систем управления, формирования и развития инфраструктуры на вновь осваиваемых территориях, распределения трудовых ресурсов. Однако в отечественной исторической науке данный опыт исследован весьма слабо. История государственного строительства изучалась преимущественно в контексте выявления организационно-функциональных основ модели власти, без должного учета региональных особенностей. Между тем современные проблемы развития России могли бы решаться значительно эффективнее, если б они учитывали исторический опыт территориального управления. Это особенно актуально в условиях, когда перед государством стоит задача нового освоения северных регионов.

Кольское Заполярье являлось одной из наиболее динамично развивающихся в предвоенный период территорий Крайнего Севера России. Здесь сформировался, по сути, «пилотный проект» по апробации и внедрению в труднодоступных районах Крайнего Севера и Арктики индустриальной, транспортной и социальной инфраструктуры. Кольский край стал первой заполярной территорией, где Российское государство реализовало попытку создания региона. Процесс формирования органов власти здесь, в отличие от многих районов страны, происходил в отсутствии бюрократических традиций, что давало большевикам возможность проверить на практике идеи построения пролетарского государства «особого типа» силами трудящихся, без привлечения к работе бывших царских управленцев.

Актуальность темы

исследования определяется и тем, что своеобразный и очень самобытный процесс становления регионального управления на Кольском Севере остаётся одной из слабоизученных проблем отечественной историографии. Обусловленные региональным государственным творчеством уроки истории могут быть востребованы для совершенствования основ федерализма, национально-государственного устройства и административного управления как на уже освоенных окраинах, так и при освоении новых территорий.

Степень изученности проблемы. Историографию проблемы можно разделить на 2 этапа: 1) советский и 2) постсоветский. Если на первом этапе произошло созревание необходимых предпосылок для изучения проблемы и началось само изучение в рамках формационно-классового подхода, то на втором этапе историография становления и развития местного и регионального управления в различных районах Европейского и Крайнего Севера РСФСР оформилась в целое исследовательское направление, опирающееся на широкую методологическую базу.

История возникновения и развития Советского государства стала центральной темой отечественной историографии советского этапа.

Определенные подходы к пониманию феномена советской государственности заложил В. И. Ленин. В своей концепции пролетарского государства он выдвинул идею о постепенном отмирании государственных институтов и передаче власти Советам, непосредственно представляющих народ. Исходя из этого, Ленин считал советский аппарат более демократичным, чем иные формы управления, понимая под демократией подчинение меньшинства большинству1. Из ленинских идей вытекал вывод о том, что Советы являются самой совершенной формой демократии и новым типом государственности, которое уже не вполне являлось государством.

1 Ленин В И Государство и революция. // Ленин В. И. Полн собр. соч. Т. 33. С. 83.

Весомый вклад в историографию государственной системы СССР внесли советские историки A.M. Андреев, П. Т. Василенков, Е. Г. Гимпельсон, E.H. Городецкий, JI.A. Григорян, A.A. Карлов, Т. П. Коржихина, А.И. Лепёш-кин, 3.JI. Серебрякова, В. И. Старцев, С. С. Хесин.2 Все вышеназванные исследователи, опираясь на ленинскую интерпретацию Советов, заметно развили ее. В историографии советского периода приоритетным вниманием пользовались проблемы классовой борьбы при переходе от буржуазного государства к социалистическому, конструктивные основания советских органов власти, деятельность Коммунистической партии и Советов по строительству социализма.

Для советской историографии характерным явлением стало признание, социалистического государства «в качестве основного звена политической системы советского общества"3. Господствовавшая оценка сводилась к тому, что если на этапе перехода от капитализма к социализму государство выражало «диктатуру пролетариата», то в дальнейшем, по мере ликвидации эксплуататорских классов, произошла демократизация органов власти,. «.расширения прав местных исполкомов, развития инициативы низовых органов и приближения их к населению, а также вовлечения трудящихся в социалистическое строительство"4.

Феномен регионализма не нашел отражения в советской историко-правовой и исторической литературе на том основании, что, как писал A.A. Нелидов, интересы «мест» и «центра» при социализме сливаются, и государ

2 Андреев А. М. Местные Советы н органы буржуазной власти (1917 г.). — М., 1983; Василенков П. Т. Советы народных депутатов. Организация и деятельность. — М., 1983; Гтшельсон Е. Г. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 г. — июль 1918 г.). — М., 1958; Городецкий E.H. Рождение Советского государства, 1917;1918. -М., 1987; Григорян Л. А. Советы — органы власти народного самоуправления. — М, 1965; Карлов A.A. Местные Советы. Вопросы организации и деятельности. — М., 1972; Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР. — М., 1986; Лепёшкин А. И. Местные органы власти Советского государства (1921;1936 гг.). — М., 1959; Лепешкин А. И. Советы — власть трудящихся, 1917;1936 год. — М., 1966; Серебрякова З. Л. Областные объединения Советов России, март 1917 — декабрь 1918. — М., 1977; Старцев В. И. Большевики, Второй Всероссийский съезд Советов и создание советской системы // Проблемы государственного строительства в первые годы Советской власти: Сб. науч. трудов. — Л., 1973. С.7−45- Хесин С. С. Становление пролетарской диктатуры в России: Вопросы установления Советской власти и складывания пролетарской государственной системы (ноябрь 1917;март 1918 г.) -М., 1975.

3 Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР. — М., 1986. С. 5,12.

4 Голембо С. Я., Евтихнев И. И., Лепешкин А. И., и др. Очерки по истории органов Советской государственной власти. — ML, 1949. — С. 181. ственная власть становится местным самоуправлением5. В то же время в пространстве советской государственности обычно выделялось несколько уровней управления, различавшихся по функциональности и территориальному охвату. Отсутствие среди них регионального уровня приводило к тому, что все низовые и средние звенья управления (от сельских до губернских и краевых) сливались в «местный уровень управления» как равнозначные6. Отсюда, для советского этапа региональной историографии характерно внимание не столько к проблемам региональной политики и создания регионального управления, сколько общие подходы деятельности центральной власти по превращению «захолустных» окраин в развитые районы страны.

Широкая панорама советских преобразований на Европейском Севере воссоздаётся в работах Ю. Н. Климова, A.A. Киселёва, В. П. Пятовского, Ю. М. Рапопорта и др.7 Все они, признавая ведущую роль Коммунистической партии в деятельности региональных и местных органов власти, не уделяли должного внимания местным особенностям региональной политики Советского государства. Так, индустриальное развитие Кольского Севера В. П. Пя-товский обосновывал существованием «ленинской программы развития производственных сил"8. Даже в случаях, когда исследователи были вынуждены показывать специфику процесса развития Мурмана, они стремились обнаружить лишь общие для государства явления. Например, в работах Ю. Н. Климова, посвященных истории создания и развития Мурманской организации Коммунистической партии, наличие местной специфики, связанной с суще.

5 Нелидов А. А. История государственных учреждений СССР. 1917;1936 гг. — М., 1962. — С. 108.

6 Коржихнна Т. П. История государственных учреждений СССР. — М., 1986. С. 14,15.

7 Киселёв А. А. Родное Заполярье. Очерки истории Мурманской области (1917;1972 гг.). — Мурманск, 1974; Климов Ю. Н. Осуществление новой экономической политики на Кольском полуострове в 1921;1925. // Летопись Севера.- М., 1972. т. VI.- Климов Ю. Н. Работа партийных организаций Северо-западной области в связи с переходом промышленности к новой экономической политике (1921;1922 гг.). // Учёные записки карельского государственного педагогического института. Труды кафедр Марксизма-ленинизма, истории и литературы Мурманского государственного педагогического института. — Мурманск, 1967. — Т. XXX.- Пя-товский В. П. Социалистическое преобразование Кольского полуострова в годы второй пятилетки: Автореферат дне. канд. ист. наук. — Л. 1964; Пятовскии В. П. Преображённый Север. — Мурманск, 1974; Рапопорт Ю. М. Осуществление экономической политики Коммунистической партии в условиях Европейского Севера РСФСР. 1917;1925 гг.-Л., 1984.

8 Пятовский В. П. Осуществление, программы развития производственных сил Европейского Севера СССР (1917;1941 гг.): Автореферат дисс. д-ра ист.наук. — Л., 1974. ствованием «левой оппозиции», нехваткой рабочих ресурсов и квалифицированных кадров, рассматривалось преимущественно вне регионального контекста9. 7.

Региональная историография-в советский период, тем не менее, провела важную работу по выявлению значительного фактического материала, связанного с историей государственных преобразований на Кольском Севере в 1920;е — начале 40-х гг.

Определённый вклад в изучение политической ситуации на Мурмане на этапе перехода от антибольшевистской власти к созданию постоянных органов государственного управления внесли A.A. Киселёв и Ю. Н. Климов. Так, участников вооруженного восстания 21 февраля 1920 г. в Мурманске они рассматривали в качестве основателей системы советских органов власти в регионе10.

Приоритетной темой в региональной историографии советского периода являлась история большевистской организации на Мурмане. Исторические исследования по данной проблеме отражены в многочисленных работах представителей «историко-партийной школы», включая коллективные труды — «Очерки истории Мурманской организации КПСС», «Хроника Мурманской организации КПСС 1899—1985 гг."11.

История Советов Кольского Севера нашла более скромное освещение в работах исследователей. Советы, как правило, рассматривались либо в кон.

1 *У тексте истории партийных органов, либо в рамках социально-экономического развития региона в целом13.

9 Климов Ю. Н. Разгром группы «новой оппозиции» в Мурманской губернской организации ВКП (б). И Ученые записки Карельского государственного педагогического института. — Мурманск, 1967. Т. XXX.- Его же. Осуществление новой экономической политики на Кольском полуострове в 1921;1925. // Летопись Севера.-М" 1972. Т. VL.

10 Киселёв A.A., Климов Ю. Н. Мурман в дни революции п Гражданской войны. — Мурманск, 1977. С. 195 199.

11 Климов Ю. Н., Киселёв A.A. Создание и деятельность Мурманской организации КПСС. — Мурманск, 1961; Климов Ю. Н. В суровые годы двадцатые. — Мурманск, 1968; Романов Л. М. Мурманская областная партийная организация в период перестройки народного хозяйства в 1941;1942 гг. — Мурманск, 1973; Щербаев Т. Н., Сухарев М. Н. Из истории Мурманской городской партийной организащш. — Мурманск, 1986.

12 Климов Ю. Н. Создание и деятельность Мурманской уездной организации РКП (б) (февраль 1920;июнь 1921 г.). — Мурманск, 1961.

13 Киселев A.A. Родное Заполярье: Очерки истории Мурманской области (1917;1972 гг.) — Мурманск, 1974.

Региональная историография советского периода практически не уделяла внимания конструктивным особенностям региональных и местных органов власти, эволюции количественного и качественного состава управленцев, взаимоотношений местных органов власти с центром.

История реорганизации местного управления в районах проживания малых народов Крайнего Севера РСФСР, от Кольского полуострова до Чукотки, рассматривалась советскими историками в контексте национально-государственного строительства и «социалистических» преобразований, которые стали причиной качественного улучшения жизни северного населения, освобождения от длившего веками «национального угнетения, перехода строя северных аборигенов от «полупервобытного», феодального сразу к социалистическому, минуя капитализм14.

Случившийся в 1980;х гг. кризис советской государственности и последовавший за этим ее распад не мог не отразиться и на историографии. На постсоветском этапе ее развития благодаря открытию многих неизвестных ранее источников формулируются новые концепции и интерпретации советской политической системы, которые, как правило, остаются за рамками формационно-классового подхода и тяготеют к критической переоценке старых идей15.

Исследователи все более единодушны в намерении рассматривать Советское государство как один из этапов в большой истории российской государственности, как форму, крайне неоднозначно воспринятую населением страны и в конце концов рухнувшую под влиянием целого комплекса причин. Так, C.B. Леонов обнаружил глубокие противоречия между ленинской теорией государства и реальным опытом деятельности государственных органов на практике, что, по мнению историка, было вызвано как объективны.

14 Очерки истории народа комн-зырян. — М.-Л., 1932; Гудоенко B.K. Социалистическая коллективизация сельского хозяйства в национальных районах Кольского полуострова: Автореферат дис. канд. ист. наук. -Л., 1954; История Якутской АССР. — М., 1963. Т. ШИстория Чукотки с древнейших времен до наших дней / Под ред. Н. Н. Днкова. -М., 1989.

15 Этот противоречивый XX век. К 80-летию со дня рождения академия РАН Ю. А. Полякова. — М, 2001; История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства. Серия очерков. — М., 1991. Книга 2. ми условиями России 1917;1920 гг., так и выявившейся утопичностью ряда большевистских идей — об относительной простоте подавляющего большинства функций управленияо высокой революционной сознательности масс, не требующей материального стимулированияо поддержке пролетарского государства со стороны мирового пролетариата16.

Похожую позицию в начале 1990;х гг. занимала и Т. П. Коржихина, считавшая, что в результате отрыва от населения страны государственная система в 1930;х гг. переросла в диктатуру Сталина17.

Еще дальше идет в своих идеях И. В. Павлова, доказывая, что развитие Советского государства в 1922;1923 гг. происходило в русле секретной партийно-государственной реформы, разработанной И. В. Сталиным в целях формирования тоталитарного режима своей единоличной власти18.

Оценки, которые современные исследователи дают характеру советской государственности, нередко распространяются ими и на результаты политики СССР в целом. Так, H.A. Симония, рассматривая экономические показатели сталинских пятилеток, приходит к выводу об отсутствии реальных достижений экономики в эпоху правления Сталина. Приведённые автором факты, по его словам, «полностью разрушают широко бытующее среди населения иллюзии о „славных“ сталинских временах, когда мы якобы бурно и успешно развивались». Автор иллюстрирует административно-командный характер власти Советского государства на примере неэффективного управ.

19 ления экономикой страны .

Г. А. Бордюгов и В. А. Козлов анализируют процесс постепенного усиления Советского государства, выражавшийся в возникновении культа личности Сталина и превращения государственных органов власти в механизм угнетения населения. Причиной данных процессов авторы видят в том, что.

16 Леонов C.B. Советская государственность: замыслы и действительность (1917;1920) //Вопросы истории. 1990. № 12. С. 43,46.

17 Коржнхина Т. П. Политическая система СССР в 20−30-е годы. // Политические системы СССР и стран Восточной Европы. 20−60—е. годы. -М., 1991.

18 Павлова И. В. Местное управление в системе сталинской власти. — Новосибирск, 1997; Ее же. Механизм власти и строительство сталинского социализма — Новосибирск., 2001.

19 Симония H.A. Что мы построили. — М., 1991. уровень цивилизованности нашего общества в то время оказался всё-таки недостаточным для того, чтобы противостоять этим явлениям, создать им эффективный демократический противовес"20. А по мнению М.С. Вослен-ского, именно номенклатура, превратившись в «господствующий класс Советского Союза», отрывала государство от народа21.

История административно-территориального устройства Советского государства еще не нашла должного отражения в отечественной историографии. Первой попыткой проанализировать данную проблему на общероссийском материале и в длительной исторической перспективе (IX — XX вв.) стал коллективный труд «Административно-территориальное устройство России. История и современность», написанный группой исследователей под руководством профессора A.B. Пыжикова. Советский этап в истории административно-территориального устройства показан в книге как процесс перманентного поиска модели территориального управления. Если в 1920;е гг., по мнению авторов книги, административно-территориальное устройство страны было реформировано на основе экономического принципа, то в дальнейшем оно было реорганизовано в соответствии с принципами административно-командной системы управления, что, впрочем, не исключало продолжавшуюся эволюцию отдельных его звеньев и элементов, вплоть до отказа от советской модели управления в начале 1990;х гг.

В региональной историографии современного периода история местного управления теряет формационно-классовую направленность и все больше начинает рассматриваться в контексте того нового понимания, которое связывает процесс развития российской государственности с судьбой регионов, региональных сообществ и регионализма. В работах С. И. Шубина, В.И. Ко-ротаева, П. С. Журавлева, Ю. М. Килина, Н. И. Уткина, рассматривается исторический опыт формирования советской государственности на территории.

20 Бордгогов Г. А., Козлов В, А История и конъюнктура Субъективные заметки об истории советского общества. — М., 1992.

21 Восленскии М. С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. — М., 1991.

22 Адашнистративно-территориальное устройство России. История и современность / Под общей ред. A.B. Пыжикова — М, 2003.

Европейского Севера, обусловленного сложным комплексом внешнеполитических и внутреполических причин. Так, С. И. Шубин на примере истории Северного края показывает, как усиление административно-командной системы СССР привело к эволюции административно-территориального районирования и смене модели взаимодействия между центром и регионом. Региональная идеология постепенно поглощалась государственным централизмом, в результате чего региональное сообщество все более удалялось от процесса выработки политических решений24. Интересный подход предложил В. И. Коротаев, рассматривающий процесс взаимодействия между центром и региональными органами власти Северного края не столько в рамках политической системы, сколько в контексте демографической и социальной ситуации 1930;х гг.25.

Если исторический опыт Северного края вписывается в динамику внутренней политики государства, то на материалах Карелии Ю. М. Килин и Н. И. Уткин склонны показывать взаимосвязь между развитием административно-территориального устройства и внешней политикой страны. В частности, превращение Карелии в 16-ую союзную республику СССР в 1940 г. Н. И. Уткин считает профилактической и предупредительной мерой, направленной на сдерживание финской агрессии. Между тем Ю. М. Килин видит в этомподготовительный шаг к взятию реванша за неудачи в советско-финляндской войне27. Опасаясь развязывания войны на территории Карелии и ее оккупации, советское руководство, по мнению историка, фактически отказалось ох полномасштабной индустриализации на территории республики28.

23 Шубин С. И. Северный кран в истории России: Проблемы региональной и национальной полигики в 192 030;е годы. — Архангельск, 2000; Коротаев В. И. На пороге демографической катастрофы: принудительная колонизация и демографический кризис в Северном крае в 30-е п XX века. — Архангельск, 2004; Журавлев П. С. Процессы районирования и их влияние на развитие Европейского Севера России в XX — начале XXI вв. // Европейский Север: проблемы территориального управления и развития. — Архангельск, 2010. С. 26−33- Килин Ю. М. Карелия в политике советского государства, 1920;1941. — Петрозаводск, 1999; Уткин Н. И. Россия-Финляндия: «карельский вопрос». — М., 2003.

24 Шубин С. И. Указ. соч. С.416−422.

25 Коротаев В. И. Указ. соч.

26 Уткин Н. И. Указ. соч. С. 330.

27 Килин Ю. М. Указ. соч. 216.

28 Килин Ю. М Указ. соч. 128−139.

В границах тех же регионов исследователи приступили к изучению истории провинциального чиновничества, рассматривая его как необходимое условие становления всей системы управления, В работах Ю. Ф. Лукина разрабатываются проблемы развития регионального управления и местного самоуправления на Европейском Севере в длительной исторической перспективе30.

По-новому осмысливается процесс реорганизации административно-территориального устройства в районах проживания малых народов Севера. Так, Г. Б. Медведева, изучившая исторический опыт создания и развития Ненецкого округа, пришла к выводу о том, что хотя «политика советских и партийных органов в 1930;е годы позволила округам решать многие проблемы по формированию условий, обеспечивавших жизнедеятельность малочисленных народов Севера, «национально-территориальное районирование, по-существу, превратилось, в административно-территориальное», происходил процесс свертывания самоуправления коренных народов, начался отход северных аборигенов от своей культуры, языка, разрушению подверглось тра.

— I диционное хозяйство. С точки зрения сохранения национального автономного статуса концептуализируется сегодня и исторический опыт административно-территориального устройства на территории Коми и Якутии32. В исследовании СЛ. Ларькова и Ф. А. Романенко рассматривается репрессивная политика Советского государства на национальных окраинах Крайнего Севе Малахов P.A. Провинциальное чиновничество Европейского Севера России 1918;1920;е гг. (на материалах Архангельской и Вологодской губерний). Автореферат дне. канд. ист. наук. — Вологда, 1999., Бондарен-ко С. Я. Провинциальное чиновничество Европейского Севера России в 1940;х — начале 1950;х гг. (На материалах Архангельской и Вологодской областей): Дис.. канд. ист. наук. — Вологда, 2004., Воробей А, П. «Кадровая революция» на Европейском Севере России (1929;1930 гг.). // Отечественная история. — 2004. — № 6.-С.67−73.

30 Северное регноноведение в современной регионологии / Отв. Ред. Ю. Ф. Лукин. — Архангельск, 2005; Лукин Ю. Ф. Новая архангельская летопись. — Архангельск, 2008.

31 Медведева Г. Б. Процесс исторического развтгия округов на Крайнем Севере России. 1929;1996 годы (на матер! галахНенецкого округа): Автореферат дисс. канд. ист. наук — Архангельск, 2007. С. 21.

32 Жеребцов И. Л., Сметанин А. Ф. Коми край. Очерки о десяти веках истории. — Сыктывкар, 2003; Миронов Д, Н. Конституционно-правовой статус Республики Саха (Якутия): Дис. д-ра юрид. наук. М. 1998. Ермолаев Т. С. Становление и развитие государственности Республики Соха (Якутия). 1917;1995 гг.: Дисс. канд. ист. наук. — Якутск, 1999. ра РСФСР, анализируется феномен сопротивления северных народов советскому политическому режиму33.

История формирования органов управления на Кольском Севере фактически ещё не стала предметом специального исследования, однако определённые предпосылки для разработки этой темы были заложены целым рядом публикаций. Первым опытом обращения к истории советско-партийного аппарата на Кольском Севере стал справочник «Руководители организаций РКП (б)-ВКП (б)-КПСС и органов государственной власти Мурманской области (1920;1991)», созданный в Государственном архиве Мурманской области (ГAMO)34. В другом справочнике, подготовленном также в ГАМО, нашел отражение краткий обзор истории административно-территориального деления Мурманской области в 1920;1995 гг.

Определенные основания для осмысления истории региональной политики центра на Кольском Севере были заложены монографией П. В. Фёдорова «Северный вектор в российской истории: центр и Кольское Заполярье в XVI—XX вв."36. Автор исследования, используя новые подходы в осмыслении истории Кольского Севера в рамках длительной исторической перспективы (XVT-XX вв.), уделяет внимание и некоторым аспектам развития органов власти на Мурмане, изучению их кадрового состава. В работах А. А. Киселёва, О. В. Миколюк были проанализированы политические репрессии среди руководящего состава региональных и местных органов власти37. Истории взаимоотношений между партийными организациями и органами НКВД Кольского полуострова была посвящена работа Л.М. Романова38.

33 Ларьков С. А., Романснко Ф. А. «Враги народа» за Полярным кругом. — М., 2010.

34 Руководители организадий РКП (б)-ВКП (б)-КПСС и органов государственной власти Мурманской области (1920;1991). Справочник. — Мурманск, 2008.

35 Административно-территориальное деление Мурманской области (1920;1993 гг.). — Мурманск, 1995.

36 Федоров П. В. Северный вектор в Российской истории, центр и Кольское Заполярье в XVI—XX вв.- Мурманск, 2009.

37 Миколюк О. В. Политические репрессии на Мурмане в 30-е годы XX века: Автореферат дисс. канд. ист. наук. — Мурманск, 2003; Киселёв A.A. ГУЛАГ на Мурмане. Репрессии 30−50-х годов XX века на Кольском полуострове. — Мурманск, 2008.

38 Романов Л. М. Взаимоотношения. между партийными организациями и органами НКВД Кольского полуострова в конце 30-х — начале 40-х годов. И Вопросы истории Европейского Севера. — Петрозаводск, 1994.

Благодаря появившемуся в последнее время целому ряду новых работ получила переоценку история вооружённого восстания 21 февраля 1920 г. Руководители восстания всё больше начинают рассматриваться не как основатели советских органов власти в регионе, а как создатели властных структур, переходных к постоянным советским органам39.

Представленный историографический обзор позволяет сделать вывод, что проделанная работа по изучению процесса государственного строительства, истории государственной политики центра на Европейском Севере вообще и Кольском Севере в частности имеет большое теоретическое и практическое значение. Вместе с тем процесс формирования регионального управления на Кольском Севере в 1920;1941 гг., будучи феноменом, отражающим региональную политику Советского государства на Крайнем Севере, еще не стал предметом специального изучения.

Объектом диссертационного исследования является процесс государственного строительства на Кольском Севере в 1920;1941 гг.

Предметом исследования является процесс формирования регионального управления на Кольском Севере в 1920;1941 гг.

Под «региональным управлением» понимается взаимосвязанная сеть органов, обеспечивающая непосредственное управление территорией региона. Под «регионом» понимается, с одной стороны, административно-территориальная единица, напрямую подчиненная центральным органам власти, а с другой стороны, механизм для решения стратегических задач управления в рамках конкретной территории.

В качестве цели исследования рассматривается раскрытие общих черт и особенностей процесса формирования регионального управления на Кольском Севере в 1920;1941 гг. как отражения региональной политики РСФСР.

39 Ушаков И. Ф. И. И. Александров по воспоминаниям П. П. Лоиинцсва. // Белый Мурман: Сборник статейМурманск, 2004. С.96−99- Ермолаев Д. А. Переворот 21 февраля 1920 г.: причины, особенности, становление новой власти. // IV Ушаковские чтения: Сборник научных статей. — Мурманск. 2007. С. 157−185- Герасимов Д. А. Мурман в начале 1920 года: между белыми и красными. // Сборник научных статен международной научной конференции «1920 год в судьбах России и мира: апофеоз Гражданской войны в России и её воздействие на международные отношения». — Архангельск, 2010. С. 193−196.

Для раскрытия данной цели сформулированы следующие задачи:

— рассмотреть традиции и новации в управлении Кольским краем до 1920 года;

— выявить причинно-следственные связи трансформации административно-территориального устройства Кольского Севера с изменениями региональной политики Советского государства;

— выявить степень соответствия созданной на Кольском Севере административной системы возникшим в РСФСР традициям управления и на этой основе раскрыть конструктивные особенности регионального аппарата власти в период его становления;

— определить институциональный, профессиональный уровень и социально-культурный облик советского управленца на фоне развития края;

— выявить роль местных и региональных органов власти в реализации политики Советского государства на территории Кольского Севера.

Методология и методы исследования. Для раскрытия поставленных задач, автор опирается на ряд методологических подходов и методов общенаучного и исторического анализа.

Фундаментальной основой диссертации стал системный подход, в котором региональное управление рассматривается в качестве территориальной подсистемы государства, а местное управление, в свою очередь, — подсистемой регионального управления. Проблемно-хронологический подход был использован автором для разработки структуры исследования, что позволило выделить основные тенденции, этапы эволюции территориального управления.

Применение историко-генетического метода позволяет последовательно раскрывать свойства, функции и процесс становления регионального аппарата власти Кольского Севера в условиях изменения его статусно-организационных форм.

В работе используется сравнительно-исторический метод, позволяющий сравнивать функции и структуру органов государственного аппарата в различные периоды. Применение сравнительно-типологического метода позволил дать характеристику советской и партийной структур в регионе, местных исполнительных и представительных органов власти. Также применялся метод статистической обработки данных. Статистическая обработка использовалась для анализа качественного и количественного состава советских служащих.

Использование различных методов позволило автору синтезировать различные источники и на этом основании проследить процесс развития органов управления на Кольском Севере в 1920;1941 гг., на основе чего предложить собственное концептуальное видение истории региональной политики на Кольском Севере.

Территориальные рамки исследования включают Кольский полуостров на том основании, что его территория в основном совпадала со всеми административно-территориальными образованиями, последовательно появлявшимися в 1920;1941 гг. (Мурманский уезд Архангельской губернии, Мурманская губерния, Мурманский округ Ленинградской области, Мурманская область). Термины «Кольский край», «Мурманский край», «Кольский Север», «Кольское Заполярье», «Мурман» используются в диссертации как тождественные всем вышеперечисленным названиям.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1920;1941 гг. В это время на Кольском Севере возникает форма территориального управления, соответствующая статусу нового российского региона. Нижняя граница обусловливается включением Кольского Севера после Гражданской войны в политико-правовое поле РСФСР и созданием здесь принципиально новой системы организации органов власти. Верхняя временная граница заканчивается 1941 г., в связи с завершением процесса формирования регионального управления.

Источниковой базой по данной теме служат как опубликованные, так и впервые введённые в оборот источники. Исследование основано преимущественно на материалах из 22 фондов 3 архивов — Государственного архива.

Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Мурманской области (ГАМО) Национального архива республики Карелия (НАРК).

Использованные в исследовании источники можно разделить на несколько видов: 1) документы центральных органов власти- 2) документы региональных и местных органов власти- 3) материалы учета и статистики- 4) периодическая печать.

Использованные в диссертационном исследовании документы центральных органов власти представляют собой законодательные и подзаконные акты высших государственных органов власти, как непосредственно адресованные территории Кольского Севера, так и не адресованные ей, но регламентирующие общие принципы структуры и функционирования местных органов власти в регионах СССР40. Изучение законодательной базы позволяет проследить политику в отношении местных систем управления и эволюцию отношений центра и северных окраин. Важными источниками, регламентирующими структуру и функции региональных и местных органов власти, являются Конституции СССР и РСФСР.

История развития административно-территориального устройства Кольского Севера отражена в материалах фондов ГАРФ: Р-5677 (Административная комиссия при ВЦИК) и Р-130 (Совет Народных Комиссаров РСФСР).

Особую подгруппу составляют документы высших партийных органов41. Они освещают политику Коммунистической партии, раскрывают её структуру, методы и формы работы, в том числе в области государственного строительства.

Вторую группу источников составляют документы региональных и местных органов власти.

В особую подгруппу входят распорядительные и делопроизводственные документы региональных и местных органов Кольского Севера. Дела.

40 «Декреты Советской власти», «Ведомости Верховного Совета СССР», «Собрание узаконений/законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР».

КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8 изд., ч. 2−10. — М., 1970;72. партийных органов представлены в следующих фондах Г AMO: П-431 (Мурманский уездный комитет РКП (б)), П-3 (Мурманский губернский комитет ВКП (б)), П-2 (Мурманский окружной комитет ВКП (б)), П-1 (Мурманский областной комитет КП РСФСР). В ГАМО хранится целый ряд фондов волостных, районных, городских и первичных партийных организаций (П-267, П-2600, П-313, П-1631, П-1143, П-283, П-1697, П-295, П-326, П-112 и т. д.). Ценный фактический материал по организации местных органов власти и их работе содержат стенограммы проведения партийных конференций и пленумов.

Несомненный интерес представляет доклад члена организационного бюро по созданию Мурманской организации большевиков С. Г. Мазавина в партийный комитет при Петроградском Совдепе от 24 мая 1920 г. 42 В документе проясняются противоречивые отношения организаторов вооружённого восстания 21 февраля 1920 г. и вновь прибывших наМурман представителей центра.

Документы советских органов представлены в фондах ГАМО: Р-478 (Александровский уездный Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и его исполнительный комитет), Р-54 (Мурманский уездный Совет рабочих, крестьянских, красноармейских и рыбацких депутатов и его исполнительный комитет), Р-88 (Мурманский губернский Совет рабочих, крестьянских, красноармейских и рыбацких депутатов и его исполнительный комитет), Р-162 (Мурманский окружной Совет рабочих, крестьянских, красноармейских и рыбацких депутатов и его исполнительный комитет), Р-288 (Организационный комитет Президиума Верховного Совета РСФСР по Мурманской области) и др.

Наибольшую ценность в этой подгруппе документов представляют собой стенограммы съездов Советов, дающие толкование причин принятия тех или иных решений, а также отчёты исполнительных комитетов. Среди дело.

42 Мазавин С. Г, Из доклада в партийный комитет при Петроградском совдепе о событиях в Мурманском крае с 21 февраля по 14 мая 1920 года. // Гражданская война на Мурмане глазами участников и очевидцев. Сборник воспоминаний и документов. — Мурманск, 2006. С.258−260. производственных документов наибольший интерес для раскрытия темы исследования представляют собой доклады о состоянии работы в отделах исполкома, отчёты о работе различных учреждений местного аппарата власти, инструкции по работе государственных органов, переписка с центральными органами власти по вопросам организации системы управления, переписка между учреждениями. По этим документам можно проследить характер взаимоотношений между местными государственными структурами, систему принятия решений и делопроизводства, степень регламентации деятельности органов власти.

Важное место в исследовании темы отводилось изучению документов низших уровней местной власти — городского, районного, волостного и сельского. Изучение данных источников периода 1920;1925 гг. было осложнено тем, что документация и переписка велись в основном вручную, иногда малограмотными людьми, часто с использованием карандашей. Со второй половины 1920;х практически все волости перешли на ведение делопроизводства с помощью печатной машинки.

Ряд документов партийных и советских органов власти Кольского Севера были ранее опубликованы, в том числе постановления III Пленума Мурманского окружного исполнительного комитета IV созыва, материалы работы VII конференции Мурманской губернской организации РКП (б), и 43 др.

В особую подгруппу можно выделить распорядительные ti делопроизводственные документы региональных органов власти, являвшгася посредниками между территорией Кольского Севера и центром в период вхождения Мурмана в более крупные административно-территориальные образования, такие, как Архангельская губерния (1920;1921 гг.) и Ленинградская область (1927;1938 гг.). Распоряжения Архангельского губернского исполкома,.

43 Постановления III Пленума Мурманского окружного исполнительного комитета IV созыва 19−20 августа. — Мурманск, 1935; VII конференция гиурманской губернской организации российской коммунистической партии (большевиков). Работа и резолюции по секретарским записям. 26−28 октября 1925 г. — Мурманск, 1925. адресованные Мурманскому уездному исполкому, содержатся в фондах Р-54 и П-431 ГАМО. Распорядительные акты Ленинградского облисполкома и Ленинградского областного партийного комитета, касающиеся Мурманского округа, стенограммы и резолюции заседаний Ленинградского облисполкома, а также документы работы представительства Мурманского окружного исполнительного комитета в г. Ленинграде сохранились в фондах ГАМО Р-162 и Р-195. Некоторые распорядительные документы по Ленинградской области публиковались в Бюллетенях постановлений Ленинградского облисполкома.

Материалы учета и статистики представляют собой третью группу источников, в которой отражаются результаты деятельности органов власти в области экономики, социальной и культурной сферы, численные и качественные характеристики местного слоя управленцев. В диссертационном исследовании использованы как уже опубликованные, так и неопубликованные материалы учета и статистики. Опубликованные данные сосредоточенны преимущественно в статистических сборниках, которые нередко представляли собой материалы к партийным конференциям и Съездам Советов44. Неопубликованные материалы фиксируют данные по кадровому составу местных государственных учреждений и условиям труда работающих в них служащих45.

Четвёртая группа источников — периодическая печать, представленная такими изданиями 1920;1930;х гг., как газета «Полярная правда», журналы «Карело-Мурманский край» и «Советский Север». Материалы в периодической печати позволяют выявить не только ценный фактический материал, но и оценочные интерпретации социально-экономического и культурного положения населения Кольского Севера.

44 Сборник статистических материалов по Мурманской области. — Мурманск, 1926 — Выпуск 1- Мурман от VI к VII съезду советов СССР (1931;1934 г.). Материалы к отчету Мурманского Окрисполкома IV окружному Съезду советов. — Мурманск, 1934; Народное хозяйство Мурманской области за 1934 — 1939 гг. Материалы к выборам в местные советы депутатов трудящихся. — Мурманск, 1939.

45 ГАМО. Ф. Р-54. Д. 127,132- и др., Ф. Р-88. Оп.1. Д. 12,47,71,79,87,160,170- и др., Ф. Р-162. Оп.1. Д. 64,156,159,170.240,247- и др., Ф. Р-288. Оп.1. Д 42,126,127- и др., Ф. П-431. Оп.1. Д44- и др., Ф. П-2. Оп.1. Д. 2,41- и др., Ф. П-431. Оп.1. Д. 2,4,39- и др.

Таким образом, в ходе исследования выявлена широкая источниковая база, отвечающая принципам системности, репрезентативности и достоверности, её использование позволяет решить поставленные в исследовании задачи.

Научная новизна исследования заключается в том, что в настоящей работе впервые предпринята попытка реконструкции и осмысления процесса формирования регионального управления на Кольском Севере в 1920;1941 гг. Автором выявлены причинно-следственные связи трансформации административно-территориального устройства Кольского Севера с изменениями региональной политики Советского государства. В диссертации рассматривается степень соответствия созданной на Кольском Севере административной структуры возникшим в РСФСР традициям управления и на этой основе раскрываются конструктивные особенности регионального аппарата власти в период его становленияопределяется профессиональный уровень и социально-культурный облик советского управленца на фоне развития края.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что автор попытался восполнить серьезный пробел в истории государственного строительства на Крайнем Севере РСФСР на региональном уровне, представить весь ход административно-территориальных преобразований, происходивших на Кольском Севере в 1920;1941 гг., как единый процесс формирования первого заполярного региона.

Практическая значимость. Основные положения и материалы диссертации могут быть рекомендованы к использованию в учебном процессе в высших учебных заведениях в разработке спецкурсов и семинаров по истории Европейского Севера России. Материалы исследования также могут использоваться для написания научных работ по истории России начала XX века. Обобщенный в диссертации исторический опыт формирования регионального управления на Кольском Севере может быть учтён при разработке вопросов современной региональной политики, совершенствования национально-государственного устройства.

Апробация. Основные научные результаты исследования нашли своё отражение в выступлениях на межрегиональной научно-практической исто-рико-краеведческой конференции «1П Ушаковсвкие чтения» (Мурманск, 2006 г.) и международной научной конференции «1920 год в судьбах России и мира: апофеоз Гражданской войны в России и её воздействие на международные отношения» (Архангельск, 2010 г.). Положения диссертации были обобщены в 7 научных статьях и тезисах диссертанта, а также в целом ряде статей, включённых в Кольскую энциклопедию.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В период 1920;1941 гг. на территории Кольского Севера происходили административно-территориальные, экономические и социально-культурные преобразования, направленные на решение ряда стратегических задач Советского государства — укрепление Советской власти на окраинных территориях, создание крупной промышленности, использование возможностей незамерзающего Мурманского порта. В этот период шел поиск оптимальной модели управления Кольским краем: определялось административно-территориальное устройство, осуществлялась выработка организации управления, проводилась ее апробация.

В отношении Кольского Севера конкурировали два подхода, один из которых связывал будущее края с местным управлением и пребыванием в составе укрупненного региона с центром в Архангельске или Ленинграде, а другой — с превращением Кольского Севера в самостоятельную административно-территориальную единицу РСФСР с созданием здесь полноценного регионального управления. Разрешение этого вопроса не только зависело от выбранной центром модели организации власти, но и в значительной степени обуславливалось готовностью к реализации особого политического курса на Кольском Севере.

Первые попытки создания регионального управления на Кольском Севере относятся к периоду революционных потрясений и Гражданской войны 1917;1920 гг., но они не увенчались успехом. Процесс реорганизации системы управления Кольским Севером в 1920;1941 гг. приобрел более целеустремленный вид и обуславливался не только необходимостью организации политической власти после окончания Гражданской войны, но и возникновением северных территориальных приоритетов в региональной политике РСФСР, взятым курсом на создание социально-экономической инфраструктуры на Кольском Севере.

Проведенный в диссертации анализ конкретно-исторического материала позволяет придти к выводу, что при всей подверженности политической системы Советского государства командно-административной, унитарной форме развития, его внутреннее устройство не отрицало феномена регионального управления, который институциализировался на уровне административно-территориальных единиц РСФСР (губернии, края, области, автономные республики) и отличался особым качеством организации и функционирования аппарата управления как проводника регионально-ориентированной политики центра.

В настоящей диссертации было показано, как бывшая архангельская провинция — Кольский Север — в ходе государственных преобразований 1920;1941 гг. приобрела статус региона в рамках системы государственного управления РСФСР, а органы местного управления были преобразованы в органы регионального управления, с прямым подчинением центру.

После свержения белого правления 21 февраля 1920 г. были созданы временные органы власти, которые, по сути, являлись формой стихийного творчества участников вооружённого восстания на Мурмане. Однако с приходом в Мурманск частей Красной Армии полномочия местных органов, созданных руководителями восстания, были прекращены. Окончательная интеграция территории края в состав РСФСР завершилась в марте 1920 г. образованием Мурманского уезда и формированием постоянных местных органов власти, которые соответствовали действующим на территории Советской России принципам государственного строительства.

Создание в июне 1921 г. Мурманской губернии было продиктовано приготовлениями Советского правительства к восстановлению на Кольском Севере мощного узла обороны и морского порта, что привело к зарождению в крае регионального управления, которая, существуя на основе стандартных для РСФСР принципов организации, была ослаблена последовавшим вскоре отказом центра от первоначально выбранной стратегии регионального развития и отсталостью самого региона.

Последующие административно-территориальные преобразования второй половины 1920;х, связанные с созданием Мурманского округа Ленинградской области, хотя и привели к формальному понижению статуса территории, фактически стали следствием появления у центра новых планов по освоению Кольского Севера, обусловив превращение местного аппарата власти в важный инструмент реализации индустриальной стратегии. Ленинград, благодаря своему мощному экономическому и организационно-культурному потенциалу, содействовал быстрому организационному развитию окружного аппарата власти, укреплял кадровый состав советских служащих, чем способствовал освоению местной властью новых форм хозяйствования и социально-экономического строительства в округе.

После создания Мурманской области в 1938 г. местный аппарат власти перешёл на новый, более высокий статус, получив возможность прямых отношений с высшими государственными органами, став уже в чистом виде региональным. Процесс формирования регионального управления, включая создание сети местных партийных и советских органов, появления новых городов и населенных пунктов, окончательно завершился на Кольском Севере к началу 1940;х гг., в связи с формированием органов областного управления.

Трансформация административно-территориального устройства Кольского Севера из «места» в регион РСФСР в 1920;1941 гг. вызывалась, прежде всего, политическими причинами, стремлением превратить Кольский Север в мощный военный и индустриальный район страны. Опыт национального районирования территории Кольского Севера первой половины 1930;х гг. не получил развития и фактически был отвергнут.

Модель региональных органов власти на Кольском Севере была построена в соответствии с действовавшим законодательством и существующей в СССР практикой. Непосредственное управление регионом осуществлял Мурманский Совет депутатов и его исполком с сетью учреждений. Идейно-политическое руководство в регионе принадлежало местной коммунистической партийной организации. Происходившее сращивание советского и партийного аппаратов приводило к ослаблению демократических структур советских органов, коллегиальность и народовластие принимали всё более декларативный характер. Аналогичным образом строилась организация управления на местном уровне, в районах.

Таким образом, построение регионального управления на Кольском Севере происходило путём переноса из центра общей «матрицы» государственного управления, характеризовалось централизмом и доминированием административных рычагов управления регионом. В этом отношении надежды В. И. Ленина на то, что Советское государство будет государством «нового типа» фактически не оправдались.

Созданные в Мурманске региональные органы власти контролировали процесс создания подобных себе органов власти на местном уровне во всех административно-территориальных образованиях региона. Процесс формирования местной сети партийных и советских органов происходил в условиях интенсивного заселения территории Кольского Севера, появления новых городов и населённых пунктов. К 1941 г. на территории региона было создано 11 районных и 4 городских комитетов партий ВКП (б) и такое же количество исполкомов, а также 12 поселковых исполкомов и 46 сельских Советов.

Создание Советской власти на Кольском Севере осуществлялось в сложных условиях. Проблемы были во многом связаны с отсутствием в регионе политических и административных традиций, а также с недостаточным количеством подготовленных кадров управления.

Уездные и губернские органы постоянно сталкивались с нехваткой финансирования. Особенно остро этот вопрос встал в 1921;1923 гг., когда сокращённое центром финансирование привело к закрытию ряда губернских государственных учреждений. Скудная финансовая база Кольского Севера не позволяла содержать широкую сеть советских органов для управления населенными пунктами на значительной территории Кольского Заполярья, а дефицит рабочих кадров не давал возможности сформировать штаты советских учреждений, в результате чего некоторые из них существовали лишь «на бумаге».

Отрицательно сказывалась на местных органах власти большая текучесть управленческих кадров. Ещё одним препятствием для улучшения штата высококвалифицированных управленческих кадров в регионе стали политические репрессии (1920;1930;х гг.). Пик репрессий чиновников пришёлся на 1936;1938 гг. За это время было осуждено шесть секретарей Мурманского окружкома ВКП (б) (Абрамов А.И., Бабаченко Е. Г., Годгильдиев Э. М., Пайо Ф. А., Прохоров И. Н., Сорокин А.П.), а также два полных состава секретариата и некоторых заведующих отделами окружкома. Арест руководителей округа рикошетом отражался и на руководителях более мелких звеньев советских, партийных, комсомольских и иных организаций.

Местная власть, тем не менее, проводила мероприятия по преодолению трудностей. Со второй половины 1920;х гг. она добилась от центра увеличения финансирования региона, в том числе и на административные расходы. Благодаря быстрому притоку населения и созданию многоуровневой системы подготовки партийных и советских служащих Кольского Севера, системы материальных льгот и организационной помощи ленинградских властей, в 1930;е годы ситуация с управленческими кадрами на Кольском Севере, особенно в его административном центре, заметно улучшилась.

Поэтому региональные органы власти Кольского Севера в годы индустриализации смогли превратиться в организационную опору Советского правительства и центральных ведомств при выполнении государственных задач по хозяйственному освоению Кольского Заполярья, укреплению Советской власти на окраине, более широкому использованию выгодного стратегического положения осваиваемой территории.

В 1930;е гг. на Кольском Севере были построены крупные промышленные предприятия, электростанции. За время преобразований население Кольского Севера увеличилось с 15 тысяч человек в 1920 г. до 291 тысячи в 1939 т., что стало беспрецедентным опытом для всех районов, находящихся на Крайнем Севере. Если в 1927 г. численность рабочих округа не превышала 5700 человек, то в 1940 г. среднегодовая численность рабочих, занятых в сфере промышленности и строительстве составляла около 60 тысяч человек.

Региональные органы власти, находившиеся в 1920;е годы на обочине государственного внимания, в 1930;е гг. превратились в важный инструмент реализации индустриальной политики центра. Если непосредственным строительством промышленных предприятий занималась привязанная к Наркоматам система ведомственного управления, то на органы региональной власти Кольского Севера государством возлагалась задача по созданию городов, всей необходимой социальной инфраструктуры. В 1930;х гг. на Кольском Севере были построены — Кировск, Мончегорск, фактически заново был отстроен Мурманск. В городах Заполярья, наряду со строительством деревянных домов, началось возведение многоэтажных каменных зданий.

Для решения проблемы продовольственного снабжения населения был не только организован завоз продуктов, но и создавалось собственное сельское хозяйство. Приток населения также потребовал от местной власти организации учреждений здравоохранения, образования и культуры. Для обеспечения школ педагогическим кадрами были учреждены педагогический техникум и учительский институт в Мурманске.

Преобразования, происходившие на Кольском Севере при непосредственном участии региональных органов власти способствовали закреплению нового населения, что позволило обеспечить промышленные предприятия края кадрами на долгие годы вперёд.

Процесс формирования регионального управления на Кольском Севере представляет в истории РСФСР особый феномен, поскольку отражает собой первый эксперимент Советского государства по созданию полноценного российского региона в Заполярье. Фактически синхронно с Мурманом данная политика Советского государства проводилась центром на территории Коми.

Полученный здесь опыт территориального управления, однако, не получил должного развития в других районах приарктического Севера России.

Вдоль российского побережья Ледовитого океана в конце 1920;х — начале 30-х гг. появилась сеть административно-территориальных образований-округов, в т. ч. Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Долгано-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Эвенкийский и Чукотский. Данные образования, при всех своих различиях и национальных специфических особенностях, в целом, так и не доросли до статуса полноценных регионов.

Представляется, что причиной столь бурного развития Мурмана в 1920;е — начале 40-х гг. стал практиковавшийся властью на этой территории комплексный подход, выразившийся в создании здесь оборонного, индустриального и транспортного комплексов с опорой на урбанистическую организацию жизни.

Сформированная к началу 1940;х гг. на территории Кольского края структура регионального управления продолжала функционировать вплоть до распада СССР в 1991 г. Она помогла Советскому государству в годы Великой Отечественной войны превратить Мурманскую область в хорошо организованный военный тыл, способствовала освоению заполярного края в мирное время.