Правовое регулирование деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1991 по 2002 год

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена тем, что проблема преступности и беспризорности несовершеннолетних является значимой как на уровне мирового сообщества в целом, так и на национальном уровне. В современной России в условиях деградации многих традиционных общечеловеческих ценностей в совокупности с финансовыми проблемами и резким снижением уровня жизни в 90-е годы прошлого столетия широких слоев населения имеет место достаточно высокий уровень беспризорности и преступности несовершеннолетних. Актуальность данной проблемы была отмечена Президентом РФ В. В. Путиным в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г., который обозначил в аспекте одной из национальных задач государственных органов — помощь и поддержку гражданам, столкнувшимся с проблемой беспризорности и преступности несовершеннолетних1.

Точные статистические данные о количестве беспризорных в России в настоящее время отсутствуют в связи с латентностью этого явления. Различные источники определяют их число от одного до трех миллионов человек. Одной из причин беспризорности и преступности несовершеннолетних, является высокий уровень разводов и бытового пьянства. Снизилась ответственность родителей за воспитание и образование детей, во многом утрачены воспитательные функции школы.

За первое полугодие 2007 г. 54 000 неблагополучных родителей поставлены на учет в подразделениях по делам несовершеннолетних МВД. Возбуждено 1864 уголовных дела в отношении родителей, не исполняющих обязанности по воспитанию несовершеннолетнего. По фактам жестокого обращения с детьми привлечено к ответственности 2300 родителей и опекунов.

Означенная ситуация сложилась за счет многолетнего дефицита внимания государства и общества к проблемам семьи и детства. Наряду с преступ.

1 «Парламентская газета» от 27 апреля 2007 г. № 60. ностью несовершеннолетних растет и степень опасности, которой они подвергаются в современном обществе, так как криминальная среда стремится вовлечь их в преступный мир, прикрывая себя перед судом недееспособностью или ограниченной дееспособностью несовершеннолетнего. В связи с этим опыт предупреждения милицией г. Москвы (как крупного мегаполиса, где проблема выражена наиболее остро) массовой беспризорности и преступности несовершеннолетних в период с 1991 по 2002 г., характеризующийся становлением российской системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, представляет существенный научный и практический интерес.

Анализ эффективности нормативной базы применительно к деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних позволяет сформулировать практические рекомендации по применению этого опыта в современных социально-экономических условиях.

Степень научной разработанности темы.

Проблема предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних всегда привлекала внимание исследователей.

Отечественная наука уделила определенное внимание проблемам борьбы с детской беспризорностью и преступностью. Анализ опубликованных работ и диссертаций дает основания утверждать, что наибольшее количество исследований посвящено 20−30 годам прошлого века, когда на государственном уровне велась масштабная, борьба с детской беспризорностью и безнадзорностью. Имеется богатый фактический материал, представляющий научную ценность как добротный источник. Интерес к вопросам борьбы с детской беспризорностью и преступностью снова возрос в 50-е, а затем и в 90-е гг. XX в. и продолжает расти в настоящее время.

2 См. например: Позпышев С. В. Детская беспризорность и меры борьбы с ней. М. 1926. Маро (Левитина М.И.) Работа с беспризорными: практика новой работы в СССР. Харьков 1921; Гернет М. Н. Социально-правовая охрана детства за границей и в России М. 1924; Арнаутов В. А. Голод и дети на Украине. — Харьков. 1922; Калинина А. Д. Десять лет работы по борьбе с детской беспризорностью. М.- Л., 1928; Лившиц Е. Социальные корни беспризорности. М., 1925;

Общетеоретическое значение для диссертационного исследования имеют труды Л. Ш. Берекашвили, А. С. Емелина, В. Н. Казакова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова, В. М. Курицына, С. Я. Лебедева, С. С. Маиляна, В. П. Малахова, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, С. В. Недобежкина, А. П. Печникова,.

A.С. Прудникова, Т. Н. Радько, В.В. Черникова3.

Различные аспекты предупреждения преступности и беспризорности несовершеннолетних отражены в трудах М. Н. Гернета, Н. Крупенникова, А. Кистяковского, Н. С. Захарова, Б. С. Волкова, М. Д. Лысова, Б. С. Утевского,.

B.C. Орлова, А. И. Чернышева, П. В. Лихолата, М. М. Бабаева, Ю. Г. Байбакова, Цао Цзы-дана, З.И. Ворониной4. Ими заложены основы теории предупрежде.

3 Берекашвили Л. Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Учебное пособие с альбомом схем. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2003; Емелин А. С. История государства и права России (октябрь 1917 — декабрь 1991 гг.). М., 2001; Казаков В. Н. Роль милиции в системе охраны правопорядка // Правоохранительные органы России: история и современность. М., 2000; Административная деятельность органов внутренних дел. Общая и особенная части: Учебное пособие для юридических ВУЗов / Под. ред. В. Я. Кикотя. М., 2003; Административное право России: Курс лекций / Под. ред. И. Ш. Килясханова. М., 2003; Курицын В. М. История государства и права России (1920;1940 гг.). М., 1998; Маилян С. С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002; Малахов В. П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001; Малыгин А. Я/, Мулукаев Р. С., Карташов Н. Н. Милиция России (1917;1993 гг.): Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Прудников А. С. Безопасность личности и её обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование): Автореферат дисс.. канд. юрид. наук. М., 1999; Радько Т. Н. Методологические вопросы познания функций права. Волгоград, 1974; Органы охраны правопорядка. Сборник нормативных актов / Сост. В. В. Черников. М., 2004.

4 Герпет М. Н. Дети — преступники. М., 1912; Крупенников Н. Малолетние преступники. Несколько слов об особом суде для малолетних. Очерк. Казань, 1914; Кистяковский А. Молодые преступники и учреждения для их исправления, с обозрением русских учреждений. Киев: Университетская тип., 1878- Правонарушения несовершеннолетних и их предупреждение / Захаров Н. С., Лысов М. Д., Волков Б. С. и др.- Науч. ред. Б. С. Волков, М. Д. Лысов. Казань: Изд-во Казан, ун-та, 1983; Утевский Б. С. Борьба с преступностью несовершеннолетних. М., 1932. Орлов B.C. Ответственность несовершеннолетних по советскому уголовному праву: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1969; Чернышев А. И. Преступность несовершеннолетних и меры борьбы с ней в СССР. 2-е изд., доп. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1981; Лихолат П. В. Борьба с преступностью несовершеннолетних в Украинской ССР: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Киев, 1970; Бабаев М. М. Индивидуализация наказания несовершеннолетних по советскому уголовному праву: Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1966; Байбаков Ю. Г. Уголовно-правовая борьба с преступностью несовершеннолетних: По материалам Сев. Кавказа: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Ростов н/Дону, 1971; Цао Цзы-дан Уголовно-правовая борьба с преступностью несовершеннолетних в СССР: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Л., 1959. ния преступности несовершеннолетних, обоснованы подходы к практическому решению исследуемой проблемы.

Проблема деятельности государственных органов по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних отмечена некоторым количеством научных исследований в различных отраслях науки: юридической, исторической, педагогической и др5.

К настоящему времени по исследуемой проблеме выполнено некоторое количество научных трудов, которые помогают проанализировать богатый исторический опыт предупреждения детской беспризорности и преступности несовершеннолетних в России6. Однако среди них мало работ, посвященных деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступности и.

5 См. например: Герасимова Г. Г. Борьба коммунистической партии и Советского правительства с детской беспризорностью в период восстановления народного хозяйства (19 211 925 гг.) (на материалах Московской и Ленинградской губерний): Автореферат, дис. канд.истор. наук. — М. 1971; Диптан И. И. Деятельность чрезвычайных государственных органов борьбы с детской беспризорностью Украинской ССР (1919;1925 гг.): Автореферат. дис.. канд. ист. наук. — Киев. 1991; Завражин С. А. Подготовка педагогических кадров к работе с трудновоспитуемыми детьми и подростками в учреждениях Наркомпросса РСФСР (1919;1935 гг.) Автореферат, дис.. канд. пед. наук. — М., 1970; Какрамышева Н. Н. Охрана детства в СССР в годы Великой Отечественной войны (на примере Восточной Сибири): Дис.. канд. истор. наук, — М., 1993; Кошелкин А. Б. Предупреждение правонарушений среди безнадзорных подростков. — М., 1985; Марейн К. Н. Опыт воспитательной работы в коммуне им. Дзержинского. — М., 1953; Юлдашев X. К. Управление процессом социально-психологической профилактики несовершеннолетних в системе народного образования: Автореферат, дис. доктора юрид. наук. — Ташкент. 1995.

6 Воронина З. И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. СПб., 1993. Кобзарь И. А. Организационные и правовые основы противодействия преступности несовершеннолетних в переходный период: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2002; Косевич Н. Р. Профилактика преступности несовершеннолетних в малом и среднем городе: Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2001; Нечаева Т. А. Профилактика преступлений в студенческой среде высших учебных заведений: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Ставрополь, 2002; Осипцев А. И. Криминологическое обеспечение профилактики преступности несовершеннолетних: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Краснодар, 2000; Габдрахманов Ф. В. Региональная система предупреждения преступлений несовершеннолетних (опыт Республики Марий Эл): Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2000; Прозументов Л. М. Групповая преступность несовершеннолетних и ее предупреждение: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Томск, 2001; Цветков B.JI. Антиобщественное поведение подростков, не достигших возраста уголовной ответственности, и его предупреждение: Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2000; Чапурко Т. М. Уголовно-правовые проблемы предупреждения преступлений несовершеннолетних. Краснодар, 2000; Полтарыгин Р. В. Профилактика преступности несовершеннолетних и молодежи в условиях курортного региона: Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2002. беспризорности несовершеннолетних в период с 1991 по 2002 гг., особенно касающихся проблематике крупных мегаполисов (г. Москва) и рассматриваемых в историко-правовом аспекте. В то же время очевидно, что центр борьбы и вся тяжесть практической деятельности по предупреждению детской беспризорности и преступности приходились на крупные города, особенно на столицу Российской Федерации. Работы, выполненные ранее в основном были посвящены региональным и общим исследованиям. Кроме того значительная часть исследований проводилась в рамках психологической, криминологической, и уголовно-правовой наук. Анализ специальной литературы показывает, что период 90-х гг. XX в. лишь фрагментарно затронут ис-торико-правовой наукой.

Объектом исследования является деятельность московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период.

Предметом исследования является система юридически значимых форм и средств предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в рассматриваемый исторический период.

Основной целью исследования является обобщение опыта правового регулирования деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в период с 1991 по 2002 г., выработка рекомендаций и предложений по их применению в практической деятельности подразделений милиции. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

1. Определить основные причины и особенности возникновения беспризорности и преступности несовершеннолетних в г. Москве в рассматриваемый период;

2. Исследовать организационно-правовой механизм формирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

3. Проанализировать нормативные документы, на предмет их эффективности в правоприменительной деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних;

4. Раскрыть систему работы подразделений органов внутренних дел г. Москвы по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних с 1991 по 2002 гг.;

5. Выявить наиболее эффективные и действенные организационно-правовые формы и механизмы предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период и рассмотреть возможность их использования на современном этапе применительно к современным социально-экономическим условиям и структуре органов внутренних дел.

6. Выработать предложения и практические рекомендации, направленные на совершенствование деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в современных условиях.

Хронологическими рамками исследования являются 1991 — 2002 гг. Данный исторический период охватывает в комплексе организационную и нормотворческую деятельность государственных органов и в частности МВД РФ по предупреждению подразделениями органов внутренних дел беспризорности и преступности несовершеннолетних.

Политические и социально-экономические потрясения, произошедшие в стране в 1991 г. (распад СССР, форсированный переход к рыночной экономике и т. п.) способствовали всплеску беспризорности и преступности несовершеннолетних. Так, за 90-е гг. XX в. количество беспризорных детей выросло с нескольких сотен тысяч до нескольких миллионов. В связи с этим был принят ряд нормативно-правовых актов, в которых были определены основные обязанности и функции органов внутренних дел по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних.

К 2002 г. в результате усовершенствования законодательства в отношении исследуемой проблемы и систематизации органов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, а так же кадровых изменений в подразделениях органов внутренних дел, впервые за долгие годы установилась тенденция снижения уровня беспризорности и преступности несовершеннолетних.

Методологическая основа исследования. При решении научных задач, обеспечивающих достижение поставленной цели, применялись общенаучные и специальные методы исследования. В основу методологии были положены принципы всесторонности, объективности и историзма. Использован весь комплекс частнонаучных методов исследования. Их применение позволило автору рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и взаимообусловленности.

Диссертант стремилась достичь оптимального сочетания историко-правовых и специальных методов. Так, формально-юридический метод использовался для толкования и выяснения внутреннего смысла юридических текстов, содержащихся в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере исследуемой проблемы. При проведении исследования был использован системный подход, что позволило уяснить структуру системы органов профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, а также место и роль органов внутренних дел в этой системе.

Научная новизна состоит в том, что в диссертационном исследовании проведен всесторонний историко-правовой анализ организационно-правовых основ деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних как крупной общегосударственной проблемы. Фактический материал, обобщающий практику некоторых регионов страны в отношении исследуемой проблемы, был оценен автором применительно к деятельности московской милиции. В основу этого анализа был положен положительный опыт Краснодарского края, Кемеровской области, Татарстана, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ставропольского края и др. Это позволило автору дать всестороннюю оценку деятельности по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в московском регионе, которая в некоторых вопросах не совпадает с традиционными взглядами в отношении означенной проблемы.

Диссертантом дана критическая оценка реализации ряда федеральных программ начала 90-х гг., направленных на решение проблем предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, в связи с тем, что они явились абстрактными и не получили должного развития. Слабая разработанность механизма действия, а также постоянное обновление этих программ, привело к тому, что практически ни одна из них не была выполнена. Проанализировав Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», автор приходит к выводу, что нормативно-правовой акт внутренне несогласован, так как имеют место некоторые существенные противоречия в его нормах. Автором расширен круг органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в сравнении с тем перечнем, который обозначен в указанном законе.

Элементом новизны являются основания выбора хронологических рамок диссертационного исследования, а также деление обозначенного периода на этапы становления, развития и правового регулирования деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних.

Оценив практику применения уголовного наказания к несовершеннолетним, автор пришла к выводу, что предусмотренные законом более мягкие меры практически не применяются, хотя, с точки зрения автора являются наиболее эффективными. Диссертантом внесены предложения по введению дополнительной специализации судей, рассматривающих уголовные дела о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, а также введения в Москве института «школьных» инспекторов.

По итогам исследования сделаны выводы, которые расширяют как общее представление об истории правоохранительных органов, так и содержат ряд практических рекомендаций в сфере предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, которые могут быть использованы в современных условиях.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Становление, развитие и правовое регулирование деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период проходит два относительно самостоятельных этапа: с 1991 по 1996 гг., и с 1997 по 2002 гг. Основанием выделения этих этапов является различная оценка государством роли специализированных подразделений органов внутренних дел в системе субъектов предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних, а также различие в тенденциях правового регулирования данной сферы;

2. Одним принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» формирование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ограничиваться не может, так как для завершения этого процесса первоочередным является создание института ювенальной юстиции, введение должности уполномоченного по правам ребенка во всех регионах страны, а также включение в данную систему воспитательных колоний;

3. Фактором, оказывающим серьезное влияние на эффективность деятельности милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних, является отсутствие достаточной информации о количестве беспризорных и несовершеннолетних правонарушителях, что не позволяет принимать адекватные меры предупреждения этих явлений;

4. Недостатком действующих нормативно-правовых актов является то, что реализация прав и законных интересов несовершеннолетних в большинстве случаев предусматривается посредством родителей либо законных представителей, хотя как показывает практика, нередко родители безнадзорных оказываются несостоятельными для защиты их прав и законных интересов или в силу неустановленности места жительства беспризорного невозможным является определение его законных представителей;

5. В московском регионе такие новые формы профилактической деятельности по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних, как деятельность института инспекторов по делам несовершеннолетних в общеобразовательных учреждениях, специализированных подразделений по предупреждению правонарушений в семейно-бытовой сфере, подразделений по работе с неблагополучными семьями, а также введение элементов ювенального правосудия, должным образом не воспринимаются. Правительство г. Москвы, располагая существенными возможностями в качественном улучшении профилактической деятельности милиции, не обращается к положительному опыту других регионов, в том числе тех, где показатели криминальной активности несовершеннолетних являются сопоставимыми с московскими.

Обоснованность и достоверность результатов исследования.

В процессе работы над диссертацией были изучены и использованы материалы и документы из Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) — Российского государственного военного архива (РГВА) — Центрального Государственного архива Московской области (ЦГАМО), архива Управления организации деятельности участковых уполномоченных милиции и подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД г. Москвы и архива Московского Государственного Института Криминологии. Необходимые сведения о правовых основах деятельности государственных и общественных организаций по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних взяты из нормативных правовых актов, содержащихся в Ведомостях Верховного Совета СССР, Собраниях Постановлений Правительства СССР, Собрании Законов СССР, Собраниях Законодательства Российской Федерации, периодической печати, сборников опубликованных документов и иных источниках. Данные о деятельности подразделений органов внутренних дел по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в исследуемый период были получены из ведомственных приказов, инструкций, директив, обзорных писем, докладов и иных материалов.

Вышеназванная совокупность источников и историографическая база создали возможность для проведения настоящего исследования.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы в определенной мере являются вкладом в развитие научных знаний о правовых основах организации деятельности органов внутренних дел в 1991;2002 гг., развивают и дополняют те разделы историко-правовой науки, которые посвящены, деятельности органов внутренних дел после распада СССР.

Результаты исследования могут быть использованы в процессе дальнейшего научного осмысления обозначенной проблемы, в проведении научно-исследовательской работы при написании обобщающих работ по истории Москвы.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что результаты исследования, выработанные предложения и рекомендации могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел при организации и проведении работы по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних. Кроме того, собранный и обобщенный в результате диссертационного исследования материал, положения и выводы могут быть учтены в процессе совершенствования правовой базы, организации и взаимодействия современных государственных органов и МВД России, а также использованы в преподавании учебных курсов: истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел, оперативно-розыскной деятельности, криминологии, уголовно-правовых дисциплин.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях (научных статьях и тезисах научных докладов), в выступлениях на научных и практических конференциях и семинарах. Основные положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ряда образовательных учреждений системы МВД России, а также используются в практической деятельности и в воспитательной работе с личным составом подразделений по делам несовершеннолетних г. Солнечногорска и Солнечногорского района Московской области.

Структура и объем диссертационного исследования были определены исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав объединяющих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное на основе архивных материалов исследование позволяет сформулировать ряд выводов и рекомендаций.

В настоящее время одной из задач общенационального масштаба является предупреждение беспризорности и преступности несовершеннолетних. Наличие причин, способствующих преступности и беспризорности несовершеннолетних не означает, однако, фатальной неизбежности совершения ими преступлений. Рассмотренные в данной работе причины в определенной степени подлежат регулированию и, по возможности, устранению.

Попытки как-то предупредить, остановить процесс превращения детей в беспризорников и преступников осуществляется главным образом в двух направлениях. Во-первых, по линии организационно-правовой, во-вторых, путем создания преград на пути поглощения беспризорного ребенка улицей.

Говоря об организационно-правовой стороне проблемы, надо сказать, что без четкого обозначения компетенции государственных органов и учреждений, занимающихся профилактикой беспризорности и преступности, трудно рассчитывать на успех. При этом крайне важно определить конкретно каковы и обязанности тех служб, которые взаимодействуют, борясь за права ребенка, поскольку мешает общему делу ведомственная разброшенность. Выполнению этой задачи призваны служить:

Федеральная целевая программа «Дети России», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 года № 172−202.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24.06.99 года — Комплексная городская целевая программа профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на.

202 Собрание законодательства РФ от 2 апреля2007г. № 14 Ст. 1688.

203 См.: Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Собрание законодательства РФ 1999. № 26 Ст. 3177.

2006;2010 годы204.

Приказ МВД РФ от 26 мая 2000 г. № 569 «Об утверждении инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» и «Инструкция по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел"205. Также необходимо отметить и проекты нормативных актов, касающихся исследуемой проблемы, например Распоряжение заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы от 11 апреля 2007 г. № 65-РЗМ «О подготовке проекта закона города Москвы «О защите прав ребенка».

Основной задачей законопроекта является: совершенствование правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов для возрождения и укрепления престижа семьи, семейных традиций, родительского авторитета, закрепления гарантий защиты семьи, материнства, отцовства и детства, восстановления приоритета семейного воспитания детей, установления повышенной ответственности родителей за их воспитание.

Другое направление деятельности, связанной с беспризорностью и преступностью несовершеннолетних несколько иное. Оно заключается в создании преград на пути превращения безнадзорных детей в беспризорников и преступников. Такими преградами служат создаваемые в наше время социальные приюты.

Вкладом в предотвращение детской беспризорности и преступности служат также любые другие формы устройства несовершеннолетних, лишившихся родительского попечения. В их числе и так называемые патронат-ные семьи, семейные детские дома, деревни «SOS», детские пансионаты и т. п. Тем более, что инициатива в поиске таких форм не скована федеральным законодательством, Семейным кодексом. Однако, предпринимаемые в наше время усилия по предотвращению беспризорности и преступности несоиз.

204 Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 16// «Вестник Мэра и Правительства Москвы», июнь 2006 г., № 32.

205 СМ.: Приказ МВД РФ от 26 мая 2000 г. № 569. Собрание законодательства РФ 2000. № 32. Ст. 3563. меримы с масштабами имеющей место проблемы, прямо относящейся к будущему России. В связи с этим можно говорить, что одной из причин преступности вообще является преступность несовершеннолетних. Основными направлениями совершенствования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

1. гуманизация превентивной практики, преобладание защитных мер над мерами наказания и принуждения;

2. профессионализация в воспитательно-профилактической и защитной деятельности, подготовка специальных кадров социальных работников, социальных педагогов, психологов, специализирующихся на практической работе по коррекции отклоняющегося поведения детей и подростков, оздоровлению условий их семейного и общественного воспитания;

3. усиление роли медико-психологической помощи и поддержки в коррекции отклоняющегося поведения детей и подростков, реабилитации несовершеннолетних с различными формами социальной и психической дезадаптации;

4. признание семьи в качестве ведущего института социализации детей и подростков, осуществление социальных мер социально-правовой, социально-педагогической и медико-психологической помощи семье, прежде всего семьям группы социального риска;

5. строгое разграничение воспитательной и профилактической компетенции между государственными социальными службами, правоохранительными органами, общественными объединениями при их тесном взаимодействии и максимальном участии в реализации государственной молодежной политики.

Таким образом, учитывая все изложенное, мы хотели бы подчеркнуть, что сегодня недостаточно выразить «особую национальную тревогу» или «большую озабоченность» развитием процессов беспризорности и преступности в молодежной среде, ибо практика показывает, что нужна твердая постановка и реальное обеспечение целей и задач по решению проблем беспризорности и преступности несовершеннолетних, — безусловно, с учетом реальных возможностей ресурсного потенциала, как правоохранительных органов, так и общественного мнения.

Начиная с XVII в. российское государство предпринимало попытки создать систему государственных органов для малолетних правонарушителей. Однако все эти начинания существенных результатов не принесли. В XVIII и XIX вв. создаются специальные заведения для воспитания нравственно-неблагополучных детей, совершенствуется правовая регламентация в области борьбы с детской беспризорностью и преступностью. В первые годы Советской власти для борьбы с правонарушениями и беспризорностью несовершеннолетних были учреждены комиссии о несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях. На протяжении военных лет Советское государство уделяло огромное внимание исследуемой проблеме. В данный период СССР был осуществлен ряд организационных и практических мер, направленных на совершенствование деятельности органов НКВД по борьбе с детской беспризорностью, безнадзорностью и преступностью. Был создан специальный орган Отдел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью НКВД СССР.

В исследуемый период деятельность подразделений органов внутренних дел г. Москвы, осуществляющих предупреждение беспризорности и преступности несовершеннолетних соответствовала основным задачам, поставленным перед ними МВД РФ. Координацию действий министерств и ведомств по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляет Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации.

Основными направлениями их работы явились:

1) ограничение влияния негативных социальных факторов, связанных с причинами и условиями преступности несовершеннолетних;

2) воздействие на причины и условия, способствующие данному виду преступности;

3) непосредственное воздействие на несовершеннолетних, от которых можно ожидать совершения преступлений;

4) воздействие на группы с антиобщественной направленностью, способные совершить или совершающие преступления, участником которых является несовершеннолетний, подвергающийся предупредительному воздействию.

В рассматриваемый период всплеск беспризорности и преступности несовершеннолетних — это следствие политических событий в нашей стране (распад СССР), форсированного перехода к рыночной экономике. Катастрофическое падение производства, связанное в том числе, и с разрывом, в результате указанных политических событий, наработанных экономических связей, что вызвало массовую безработицулиберализация цен и обусловленная этим гиперинфляция и тотальное обесценивание денежных накоплений населения лишили значительную часть населения страны средств к существованию, а так же сложившейся духовно-нравственной ситуации в стране, которая дистанционированием школы от детей с трудной судьбой, криминализацией среды.

Процесс становления и развития деятельности подразделений органов внутренних дел г. Москвы по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних в рассматриваемый период можно подразделить на два этапа. Первый этап — с 1991 по 1996 гг.- второй — 1997;2002 гг. Первый этап — с 1991;1996 гг. — характеризуется тем, что в условиях декларирования о примате в деятельности всех должностных лиц общественных и государственных учреждений направления по снижению уровня беспризорности и правонарушений несовершеннолетних на практике произошла недооценка значимости роли специализированных подразделений органов внутренних дел, призванных осуществлять предупреждение детской беспризорности и преступности. Это привело к упразднению системы субъектов ранней профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Второй этап — с 1997 по 2002 гг. — характеризуется выделением в правовом регулировании деятельности милиции по предупреждению беспризорности и правонарушений несовершеннолетних двух противоположные тенденций: с одной стороны — шел процесс конкретизации нормативно-правовых основ деятельности специализированных подразделений органов внутренних дел, осуществляющих предупреждение беспризорности и преступности несовершеннолетнихс другой стороны — происходило свертывание функции профилактики беспризорности и преступности в остальных подразделениях и службах милиции.

В начале 90-х гг. XX в. проблема преступности несовершеннолетних принимает новые формы, действия несовершеннолетних принимают более жестокий характер, совершаются более тяжкие преступления, возраст несовершеннолетних, совершающих преступления, снижается. В Москве с 1991 г. деятельность по предупреждению совместно с другими государственными органами и общественными объединениями детской безнадзорности, организация работы приемников-распределителей для несовершеннолетних была отнесена к компетенции Московской местной милиции (милиции общественной безопасности): патрульно-постовой службы милиции и участковых ин.

90 ft спекторов, инспекторов по делам несовершеннолетних. Учреждениями местной милиции явились: Милиция общественной безопасности ГУВД г. МосквыУправление по организации работы местной милиции городаотдел местной милиции УВД административного округа г. Москвырегиональное отделение местной милиции.

Противоречивость процесса реформирования органов внутренних дел в начале 90-х гг. XX в. наиболее наглядно проявились в отношении специализированных подразделений, занимающихся предупреждением беспризорности и преступности несовершеннолетних. Это было вызвано общей тенденцией к сокращению объема предупредительных функций органов внутренних дел.

К середине 90-х гг. деятельность милиции по предупреждению преступности и беспризорности несовершеннолетних, как на общефедеральном.

206 Постановление Правительства г. Москвы от 24 декабря 1991 г. № 278.// «Вестник мэрии Москвы», январь 1992 г., № 2. уровне, так и по г. Москве дала свои результаты. Активизировалась нормативно-правовая деятельность, деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступности несовершеннолетних. Законодателем были поставлены определенные задачи, по решению данной проблемы, был принят Уголовный кодекс РФ, который включил в себя главу «Особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних», подчеркнув тем самым, что проблема преступности несовершеннолетних требует особого внимания и разрешения. Из компетенции милиции была выведена обязанность проведения профилактической работы с несовершеннолетними на ранней стадии их девиантного поведения. В 1996 г. произошло сворачивание специализации оперуполномоченных, следователей и судей. В уголовном розыске, в органах следствия были упразднены отделы по делам несовершеннолетних и т. д., которые были восстановлены только к 2002 г.

С 1997 по 2002 г. происходит формирование системы органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также отнесение к одному из субъектов этой системы — органов внутренних дел. Данный тезис подтверждается фактом принятия Федерального Закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ, который определил основные задачи, принципы и направления деятельности подразделений милиции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Также были систематизированы и определены государственные органы, деятельность которых направлена на решение проблемы беспризорности и преступности несовершеннолетних, в том числе органы внутренних дел, где ключевую роль в деятельности по обеспечению предупреждения преступности и беспризорности несовершеннолетних играют Подразделения по делам несовершеннолетних, Центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, Подразделения криминальной милиции.

В результате целого комплекса мер, направленного на предупреждение беспризорности и преступности несовершеннолетних, проводимых нашим государством и благодаря концентрации внимания на данной проблеме произошло значительное снижение уровня беспризорности и преступности несовершеннолетних как на общефедеральном уровне, так и в г. Москве в частности.

На основании проведенного исследования необходимо сделать выводы и обозначить основные рекомендации.

Предупредительная деятельность подразделений органов внутренних дел, организованная с учетом вышеобозначенных направлений, должна обеспечивать всестороннее профилактическое воздействие на несовершеннолетних, склонных к совершению преступлений, на микросреду и социальные условия, в которых они находятся.

В процессе предупреждения преступности несовершеннолетних органы внутренних дел должны направлять свои усилия на выявление причин, условий, способствующих преступлениям, а также на их устранение, ограничение и нейтрализацию. В этих целях органам внутренних дел необходимо организовывать взаимодействие с государственными, общественными и иными организациями и учреждениями, участвующими в предупредительной деятельности, проводят комплексные операции, рейды, целевые проверки и другие мероприятия.

Первостепенное значение имеет предупредительное воздействие на личность несовершеннолетнего, т. е. индивидуальная профилактика. Целью индивидуальной профилактики преступлений, совершаемых несовершеннолетними, являются исправление и перевоспитание подростка либо изменение его криминогенной ориентации.

Особое внимание при этом (с постановкой на учет) сотрудники милиции должны уделять несовершеннолетним:

— ведущим антиобщественный образ жизни (употребляющим спиртные напитки, наркотики, не занятым учебой и общественно полезным трудом);

— группирующимся на антиобщественной основе;

— вернувшимся из специальных школ и профтехучилищ;

— осужденным условно или к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, а также тем, к кому применена отсрочка исполнения приговора;

— освобожденным из воспитательных колоний.

Основными организационно-тактическими формами применения методов и приемов индивидуального воздействия на несовершеннолетних являются беседы, проводимые сотрудниками органов внутренних дел, вовлечение их в социально полезные занятия трудового, общественного, спортивного, культурного и иного характера.

Мы полагаем, что эффективность профилактики в отношении несовершеннолетних во многом зависит от учета того обстоятельства, что в большинстве случаев преступления совершаются несовершеннолетними в группах. Это требует от работников, занимающихся такой профилактикой, высокого профессионализма, глубоких социально-психологических, психолого-педагогических и правовых знаний, организаторских способностей, настойчивости. Успешность этой работы будет достигнута тогда, если практические работники свои усилия будут направлять не на подавление и разрушение группы, а на искоренение причин и условий, порождающих эти группы.

В процессе предупреждения беспризорности и преступности несовершеннолетних необходимо оказывать воздействие и на их семьи, поскольку во многих случаях антиобщественное поведение подростка связано с семейным неблагополучием. Для успешной профилактической работы в семье несовершеннолетнего, способного к совершению преступлений, необходимо изучить такую семью во всех аспектах. Важно также владеть методами, разработанными специалистами в области психологии и психиатрии, использовать сведения из других областей знаний и опыт органов внутренних дел в индивидуальной профилактической работе.

Для предупреждения преступности несовершеннолетних большое значение имеет выявление взрослых лиц, вовлекающих подростков в преступную деятельность. Своевременность такого выявления позволяет быстро предотвратить готовящееся преступление или пресечь преступную деятельность.

При этом приходится признать, что без общегосударственной программы предупреждения с беспризорностью в стране многие профилактические направления, о которых говорилось выше, не могут быть реализованы.

Определенные шаги в этом направлении в стране уже предприняты. В частности, в программе предупреждения преступности предусмотрена разработка системы ювенальной юстиции для несовершеннолетних, во многих регионах создан институт «школьных» инспекторов, введены должности уполномоченного по правам ребенка, предложены проекты нормативных документов, запрещающих передачу коммерческим структурам помещений для обучения несовершеннолетних, разработаны и в некоторых регионах внедрены специальные образовательные курсы по методике работы с детьми, входящими в группу риска (в том числе и входящими в асоциальные группировки), предложены для обсуждения методики вывода несовершеннолетних из кризисных ситуаций (потеря работы, уход из семьи одного из родителей или собственное бегство, употребление алкогольных напитков и наркотиков, любовные неудачи и т. п.).

В заключение отметим, что преступность несовершеннолетних при значительных масштабах распространения требует решительных, энергичных и целенаправленных мер по ее предупреждению. Задача состоит прежде всего в снижении уровня преступности несовершеннолетних, недопущении разлагающего влияния несовершеннолетних преступников на других подростков и пополнения ими рядов взрослых преступников-рецидивистов.

Исследование практической деятельности московской милиции по предупреждению беспризорности и преступности несовершеннолетних заслуживает тщательного анализа. Дальнейшее изучение и использование опыта деятельности органов внутренних дел в указанной сфере необходимо рассматривать как одну из составных частей по укреплению законности и правопорядка в нашей стране.