Управление бюджетной системой административной территории: на примере Амурской области

Актуальность темы

исследования. В бюджетной системе страны, связанной с экономическим развитием соответствующих территорий, бюджеты субъектов Российской Федерации занимают важное место. Являясь средним звеном этой системы, они осуществляют связь между бюджетами всех уровней.

Одной из составных частей проводимых в России социально-экономических преобразований является реформирование бюджетной системы в целом, а также межбюджетных отношений. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (а не просто регламентированного правом) сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного экономического равноправия всех органов власти в значительной мере зависит экономический успех в стране. Создание такого механизма — сложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 83 субъекта и несколько десятков тысяч муниципальных образований, различных по территории, численности и плотности населения, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям. Нельзя не отметить в этой связи экономические и социальные противоречия, существующие между «федеральным центром» и субъектами Федерации, равно как и внутри последних — между органами местного самоуправления и государственными органами власти субъектов.

Еще одним актуальным моментом является то, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности, как соответствующих бюджетов, так и всей бюджетной системы в целом. Поэтому становление действенного механизма межбюджетных отношений существенным образом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений и увеличения доли собственных доходов бюджетов всех уровней.

Важнейшее условие достижения стабильности бюджетной системы и межбюджетных отношений — увязка процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней, которая должна складываться из собственных доходов каждого бюджета, финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Недостаточная обоснованность алгоритма разграничения доходов между уровнями бюджетной системы чревата конфликтами в межбюджетных отношениях, устойчивость которых в существенной мере сопряжена с повышением удельного веса собственных доходов в доходной части бюджетов.

Таким образом, разработка теоретических основ управления бюджетной системой административной территории и на уровне Российской Федерации является одной из наиболее сложных проблем бюджетной реформы.

Постоянный поиск путей экономического развития, финансовой стабильности в стране и отдельных ее регионах, направленных на достижение фактического равенства в правах для всех граждан Российской Федерации независимо от места их проживания и одновременно стимулирования территорий к подъему региональной экономики побуждают органы законодательной и исполнительной власти к поиску путей решения проблем социально-экономического развития административной территории, обеспечения сбалансированности бюджетов. Поэтому стало очевидным то, что к проблемам формирования и исполнения региональных бюджетов, разработке оптимальных методик стали все чаще обращаться многие исследователи.

Региональный бюджет отражает бюджетную политику государства и должен формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления бюджетным процессом.

К сожалению, в период 2003;2006 г. г. в налоговую систему Российской Федерации были внесены изменения, которые привели к реальному снижению уровня налогового потенциала регионов: отмена транспортного налога, снижение региональной доли платежей за негативное воздействие на окружающую среду и пользование недрами, отмена налога с продаж (2003 год), передача в федеральный бюджет платежей за пользование лесным фондом (2004 год), изменение в пользу федерального бюджета норматива отчислений от налога на прибыль, налога на добычу полезных ископаемых и водного налога (2005 год), изменение порядка уплаты акцизов на алкогольную продукцию, земельного налога и налога на доходы физических лиц (2006 год).

Бюджеты административных территорий Дальневосточного федерального округа характеризуются высокой дотационностью, зависимостью от федерального центра. Их налоговый потенциал недостаточен для обеспечения всех расходных обязательств территории.

Специфичность Амурской области заключается в том, что, являясь аграрной территорией с богатой сырьевой базой (лес, золото), она перечисляет налоги в федеральный бюджет, при этом уровень дотационности бюджета области составляет почти сорок процентов.

Концепция исследования базируется на том, что стратегия бюджетного процесса должна строиться исходя из долгосрочных тенденций. Основным направлением бюджетной политики должно быть управление бюджетной системой административной территории, направленное на повышение результативности бюджетных расходов, которые должны быть ориентированы на конечный результат, достигнутый наиболее эффективным способом.

Впервые законодательно определена методика делегирования субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Исследование показало, что данная методика не в полной мере учитывает особенности Амурской области, в ней учтены не все факторы, влияющие на обеспеченность субъекта Федерации бюджетными средствами для реализации всех полномочий.

Актуальность темьь исследования обусловлена необходимостью определения долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и его реструктуризации, сбалансированного внедрения программно-целевых методов и методик прогнозирования бюджета административной территории на среднесрочную перспективу в современных условиях хозяйствования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическим основам исследования совершенствования управления бюджетной системой административной территории и необходимости программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом посвящены работы зарубежных ученых, таких как Долан Э., Кейнс, Миллер Р., Роуз П, Самуэльсон П. Среди российских ученых и специалистов-практиков следует отметить труды Барановой Л. Г., Барчукова А. В., Белкина В. Г., Березкина Ю. М., Вотинцевой Л., Врублевской О. А., Дадашева А. З., Двуреченских В. А., Ивантера В.,.

Минакира П.А., Родионовой В. М., Рябухина С. Н., Савалея В., Самарухи В. И., Яндиева М.И.

Вопросы исследования теоретических основ управления бюджетным процессом на уровне субъекта федерации нашли отражение в трудах Поляка Г. Б., Александрова И. М., Зверева Г. С., Терского М. В., Рожкова Ю. В., Леонтьева Р. Г., Уварова В.А.

Фундаментальный вклад в исследование методических подходов к разработке и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период, принципов и методики прогнозирования бюджетной системы административной территории, которые составляют основу для работ в данной области, внесли Лавров A.M., Курляндская Г. В., Сорокина Т. В., Ляпунова Г. В., Файберг Т. В. и многие другие авторы.

Однако, несмотря на значительный интерес в публикациях авторов к применению методики прогнозирования бюджета в решении вопросов социально-экономического развития административных территорий, влияния её на бюджетную обеспеченность, системный анализ управления бюджетной системой административной территории не проводился. Практически нет комплексных исследований, посвященных проблемам формирования и исполнения бюджета территории, в условиях меняющихся параметров внешней среды, а также прогнозированию последствий принимаемых решений. Поэтому существует объективная необходимость в дальнейшем исследовании формирования и управления бюджетной системой региона, совершенствования механизма применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом с учетом региональных особенностей, чему и посвящена данная работа.

Объектом исследования является бюджетная система административной территории.

Предметом исследования являются процессы осуществления бюджетной политики государства на административно-территориальном уровне.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке основных теоретических и методологических положений по эффективному управлению бюджетной системой административной территории.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

— выявить принципы построения и место в бюджетной системе Российской Федерации региональных бюджетов, их особенностиклассифицировать факторы, определяющие структуру бюджетной системы региона;

— исследовать влияние долгосрочных стимулов в повышении качества управления бюджетной системой на региональном и муниципальном уровне;

— предложить меры по социально-экономическому развитию региона на основе экономического равноправия всех субъектов хозяйствования;

— проанализировать систему формирования областного бюджета на 2009 год, структуру доходной и расходной его частей в условиях реструктуризации бюджетной системы;

— оценить состояние и специфику функционирования модели формирования регионального бюджета (на примере областного бюджета Амурской области за период 2003 — 2008 гг.);

— систематизировать методы мобилизации и распределения доходов региональных бюджетов и выработать предложения по их эффективному управлению в системе экономических отношений;

— определить основные проблемы формирования управления бюджетной системой административной территории в условиях финансового кризиса и изыскать пути их эффективного решения.

Методы исследования. В процессе диссертационного исследования были использованы методы системного, статистического, сравнительного анализа, графической интерпретации.

Методологической основой диссертационного исследования явились положения экономической теории, мировой экономики, концепции и основные положения ведущих ученых различных направлений экономической мысли.

Информационную базу исследования составили результаты наблюдения, статистические данные, экспертные оценки, законодательные акты Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу Российской Федерации и Амурской области, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций и периодических изданий, концепции, теории и гипотезы, представленные и обоснованные в трудах российских и зарубежных ученых в области управления и формирования бюджетной системы, связанные с темой исследования, а также результаты наблюдения в практической деятельности.

Основные результаты исследования:

— теоретическое обоснование методических основ сочетания экономических, социальных, экологических и других интересов на всех уровнях бюджетной системы путем достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти, форм согласования принципов рыночной экономики с принципами федерализма, регионального и местного самоуправления;

— обоснование результативного процесса управления бюджетной системой, состоящего из общих, конкретных и целевых функций управления формированием и расходованием регионального бюджета;

— проведена оценка уровня межбюджетных отношений в Амурской области;

— определены тенденции совершенствования управления бюджетной системой административной территории;

— предложены методические подходы к разработке и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период и механизм применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом.

Достоверность полученных результатов исследования основывается на определении особенностей состояния и специфики бюджетной системы административной территории, апробации результатов исследования автора и применении их в практической деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

— сформулированы методические подходы к разработке региональной бюджетной системы на прогнозный период социально-экономического развития Амурской области до 2012 года;

— определены принципы и методика прогнозирования бюджетной системы на основе реализации имеющихся факторов развития экономики региона;

— предложен механизм применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом административной территории;

— предложена модель управления бюджетным процессом административной территории;

— обоснованы особенности формирования бюджетной политики административной территории в сфере местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в применении методических подходов к формированию и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период и разработке на их основе механизма использования программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом административной территории.

Практическая ценность результатов состоит в возможности их использования при стратегическом планировании, принятии управленческих решений в целях социально-экономического развития Амурской области, взаимосвязи этого процесса с бюджетной обеспеченностью территории, формированием и исполнением областного бюджета, а также при оценке уровня межбюджетных отношений административной территории. Результаты диссертационного исследования используются при чтении курсов: «Региональная экономика и управление», «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит».

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования излагались в документах и сообщениях на международных научно-практических конференциях «Методология контроля общественных финансовых средств» (Москва, 2004), VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, «Проблемы и перспективы развития внешнего государственного и муниципального финансового контроля в свете реформы местного самоуправления» (Красноярск, 2005), «Роль инноваций в современном обществе» (г. Петропавловск.

Камчатский, 2007) — «Реформа местного самоуправления: опыт и перспективы социально-экономического развития территорий» (Хабаровск, 2007) — научно-практической конференции «Высшая школа — государственный ресурс регионального развития» (Биробиджан, 2007), на конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе «Роль и задачи контрольно-счетных органов в повышении эффективности финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления и выполнения приоритетных национальных проектов» (Абакан, Республика Хакасия, 2007), на семинаре-совещании на тему «О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса» (Москва, декабрь 2008 года).

Публикации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано 9 печатных работ, в том числе монография «Управление бюджетной системой административной территории (на примере Амурской области)», общим авторским объемом 15 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включает 8 таблиц, 55 рисунков и 24 приложения. Основной текст составляет 180 страниц. Библиографический список использованной литературы включает 123 наименования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенные исследования позволяют выделить основные положения решаемой проблемы и получить следующие результаты теоретического, научно-методического и практического характера.

Специфичность Амурской области заключается в том, что она, являясь территорией с богатой сырьевой базой (лес, золото), отдает налоги в федеральный бюджет, а уровень дотационности бюджета области составляет почти сорок процентов.

Среди главных проблем развития бюджетного федерализма выделяется колоссальная разница между экономическим развитием благополучных регионов с одной стороны и депрессивных — с другой.

Сбалансированность бюджетов административных территорий носит формальный характер, потому что, если сравнить с потребностью, можно увидеть, что большинство административных территорий, что в полной мере относится и к Амурской области, финансируют социальную сферу и лишь в малой степени инвестируют средства в развитие экономики регионов.

Проводимая реформа бюджетной системы должна быть направлена на повышение финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Федерации.

Для этого требуется совершенствование законодательства в области межбюджетных отношений, а именно необходим переход от выравнивания по непонятным критериям к выравниванию на основе социальных стандартов, прожиточного минимума и региональной дифференциации, введение в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятия аудита эффективности с целью его внедрения и применения, то есть процедур внешнего финансового контроля.

Исследования показали, что в числе важнейших направлений деятельности органов государственной власти Амурской области остается разработка стратегии и реализация мероприятий, направленных на увеличение собственной доходной базы и проведение бюджетной политики, направленной на повышение эффективности бюджетной системы административной территории.

Для этого представляется целесообразным:

1.

Введение

регионального стандарта минимальной оплаты труда и применение его для решения вопросов об участии той или иной организации в региональных проектах и программах, размещении регионального заказа, предоставлении государственной поддержки.

2. Проведение регулярного анализа налогового потенциала области для определения возможных путей его увеличения.

3. Создание необходимых условий для увеличения производства и реализации на территории области подакцизных товаров, для стабильной работы и укрепления конкурентных позиций организаций, производящих данную продукцию.

4. Отказ от предоставления налоговых льгот.

5. Разработка и законодательное утверждение стандартов качества предоставления услуг по видам бюджетных услуг, а также предоставления права бюджетным учреждениям самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами.

6. С целью внедрения передовых методов управления бюджетным процессом, в частности перехода к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, необходима разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ. Программный метод планирования должен стать основой формирования среднесрочного финансового плана.

7. С целью повышения эффективности использования бюджетных средств необходимо проведение работы по оценке инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности их исполнения, сроков реализации проектов.

8. Политика в сфере государственных закупок должна быть направлена на эффективность расходования бюджетных средств, в том числе за счет внедрения программного продукта, обеспечивающего создание системы электронных государственных закупок. Информация о проведении конкурсов и регистрации договоров на поставку товаров и услуг получателями средств областного бюджета должна использоваться для проведения предварительного контроля на стадии финансирования расходов областного бюджета.

9. Совершенствовать механизм проведения финансово-экономического анализа, как в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, так и муниципальных образований области с помощью внедрения программного комплекса. Это позволит более оперативно получать информацию для обеспечения бюджетного планирования и оперативного принятия решений при исполнении областного бюджета.

10. Реформирование системы управления на уровне муниципальных образований следует стимулировать за счет создания и распределения средств Фонда развития муниципальных финансов и контроля их использования. При определении объемов финансовой помощи муниципальным образованиям необходимо учитывать результаты мониторинга оценки качества управления бюджетным процессом и платежеспособности муниципальных образований.

11. Сократить долговую нагрузку на бюджет Амурской области и создать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в экономику Амурской области.

Исследования показали, что для более эффективного вовлечения органов местного самоуправления в бюджетный процесс и создания у муниципальных образований стимулов по увеличению налоговых поступлений в соответствующие бюджеты представляется необходимым и достаточным:

1. Разработать методику расчета расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления в осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, ЖКХ), содержании и ремонте дорог общего пользования, транспортном обслуживании, организации предоставления социальных и бытовых услуг населению.

2. Провести пересмотр закрепленных за местными бюджетами постоянных нормативов отчислений от налогов и специальных налоговых режимов, в первую очередь от тех, на развитие налоговой базы которых непосредственно влияют органы местного самоуправления — имущественных, на совокупный доход, налога на доходы физических лиц.

3. Внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, предусматривающие увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от него в бюджеты муниципальных районов и городских округов.

4. Реалии времени требуют принятия закона о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков, нормативных правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, введение периодического пересмотра оценки их стоимости, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в аренду всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, Федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства», Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований».

5. Предоставить органам местного самоуправления:

• возможность получения от налоговых органов информации о начисленных и уплаченных суммах налогов и сборов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в разрезе налогоплательщиков.

• полномочия по совершению отдельных нотариальных действий.

Таким образом, реализация предложенных мер может объективно дать следующий эффект:

•S повышение эффективности бюджетного процесса и результативности бюджетных расходов;

S расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств;

S совершенствование управления государственной и муниципальной собственностью.

Внутренние резервы промышленного производства, богатейшие природные ресурсы области, активное привлечение средств крупных инвесторов и федерального центра, оптимизация бюджетного процесса, эффективное управление дают возможность увеличения доходной части бюджета Амурской области не менее чем на 3,5 млрд. рублей, или 12% объема доходов консолидированного бюджета области.