Административная политика самодержавия в Сибири в XIX — начале ХХ веков

Современные социально-экономические и политические процессы, регионализация государственного управления, изменение баланса властных полномочий между центром и регионами актуализировали многие давние проблемы, связанные с определением места и роли Сибири в составе России, организацией местного управления. Все чаще политики и публицисты обращаются к идеям сибирских областников, вновь активно используется тезис о колониальном положении Сибири1. В этих условиях изучение исторического опыта административной политики самодержавия в отношении Сибири имеет не только академический интерес, но приобретает и практическую значимость.

Насущность ретроспективного взгляда объясняется известной схоже-стйю мйогшспроблем, с которыми вынуждено сталкиваться нЫ’йе1пй&е руководство в организации управления сибирским регионом. У чет как положительного, так и отрицательного опыта регионального’Управлё-ния позволит в значительной степени предвидеть, а, значит, и избежать многих негативных последствий, нередко вызываемых реформами. Актуальность проблем взаимоотношений центра и регионов сохраняется, имея тенденцию к обострению. В полемике с марксистами, стоявшими йа принципах пролетарского интернационализма и заявлявшими об общности интересов всех рабочих России, один из идеологов сибирского областничества Г. Н. Потанин заявлял: «Рассматривая отношение колонии к метрополии, нельзя не признать существования особых сибирских интересов. ПрёдпойоЯКим, что в метрополии класс заводовладельцев унйчтбжёйхозяевами заводов и фабрик стали артели рабочихчто же, с этим na, ifP нйем заводовладельцев исчезнут те претензии на Москву, которьШ 'Knejfe предъявляются Сибирью?» 2.

ЧТипицкий 13. Между Сциллой, Харибдой и Сибирью.// Дружба народов. 1997. Ш 1. G. 123−132-ГОчирова Т. Н. Присоединение Сибири как евразийский социокультурный ректор, внешней политики Московского государства / / Цивилизации и кудьтурн,-М., 1194. Вып. 1. Россия и Восток: цивилизационные отношения. С. 131−152- Сверкунова Н. В. Феномен сибиряка // Социологические исследования. 1996. № 8. С. 90−94- АванеСб-ва Г. А. Сибирьюш центральная власть. (Государство и власть как факторы культурно^ цивилизационной интеграции российского общества: пример Сибири) / / Культура Сибири. 1996. № 2. С. 6−10, 75−77. *'' 1″ «' 2Потанин Г. НВоспоминания // Литературное наследство Сибири. Новййй Историк И. Е. Забелин указывал на особую значимость для России изучения региональной истории. Его призыв звучит как нельзя более современно: «Без точного знакомства с местными особенностями нашей исторической жизни и наше плавание по жизненной исторической нашей реке будет если не опасно, то трудно, тягостно, и может потребовать излишних напрасных усилий, напрасной траты времени и народных дарований» 3.: '

Слабая заселенность, раннее преобладание русского населения над коренным, отсутствие со стороны последнего серьезного сопротивления при присоединении — все это придавало Сибири специфические черты среди других окраин Российской империи. Однако административной политике самодержавия на окраинах были присущи некоторые общйе!" йрйР цШы,-хараШе^ные для российской модели регионального уйрйШёнй^. пКё? ть От ко^Фи й плоть от плоти общерусского управления," —' как ей®Ме*Ш еЩе дореволюционный исследователь политики самсйерЖаЙия:% Сибири C. Mv Прутченко, — система сибирского управления находилась в непосредственной зависимости от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности, которые неразлучйы с постановкой управления слагающегося государства" 4. Эти принципы вырабатывались в результате длительного исторического опыта строительства огромного многонационального и регионально-разнообразного по социально-экономическим и социокультурным параметрам гоёудйрства. Правительственный курс по отношению к тШу или иному региону являлся не только отражением общих принципов," йо й^ значительной’степени зависел от личных взглядов государственных: деятелей того времени.

Предметом^{следования} является административная политика самодержавия в области организации государственного управления СибирыЬ. Главное внимание при этом сконцентрировано на управленческой специфике Сибиризаконодательно закрепленной административной реформой 1822 г., на правительственных поисках сибирской управленческой модебирск, 1983. Т. б. С. 211. !

3Цит. по: Энъ-Пэ. Прошлое Сибири (Потребность в изучении его) // Русская старина, 1912. Ш 6. С. 547.

4Прутченко С М. Сибирские окраины. СПб., 1899. Т. 1. С. 5−6. ли. Исследовательский акцент, таким образом, смещается с управления в Сибири на управление Сибирью. За разногласиями между местной сибирской администрацией и центральной властью, личными конфликтами царских бюрократов разных уровней управления автор постарался увидеть общие проблемы региональной административной политики. За пределами исследования сознательно оставлены политика в отношении органов местного самоуправления (крестьянского, городского, инородческого и казачьего)5 и суда. Исключение сделано лишь для анализа попыток самодержавия установить более тщательный контроль за крестьянским самоуправлением. Изучение реформы сибирского судоустройства и судопроизводства представляло интерес в рамках данной темы только с точки зрения взаимодействия административной и судебной отраслей государственной власти. тт

Основные задачи изучения административной политики самодержавия в данном регйоне Российской империи могут быть сведень! к Сле² ющйм: ''. поиск оптимального административно-территориального устройства регионаразграничение компетенций высших, центральных и местных учреждений во властной вертикали управления- = :•£определение принципов и форм организации властной горизонтали управленияг -4 r ! правительственная политика по формированию государственного аппарата в сибирском регионе.

Вопрос о географических рамках исследования не так прост, как может показаться на первый взгляд. Административное деление задетую не совпадало с географическими границами региона. Не случайно Н. Н. Серебренников призывал отличать Сибирь географйчейсую <�э*г Сибири административной, имея в виду то, что, например, некоторые

5 Общие сведения об управлении казачеством (линейным и городовым) на территории Сибири содержатся в монографиях А. Т. Топчия, Л. С. Зуева (Топчий Л. Т. Крестьянская реформа на государственных землях Западной Сибири. Томск, 1976. С. 30−44, 104−16.7- Зуев А. С. Русское казачество Забайкалья во второй четверти XVIII-первой половине XIX вв. Новосибирск, 1994; История казачества Азиатской России. Екатеринбург, 1995. уезды Пермской и Оренбургской губерний находятся на азиатской стороне Урала. Сам же он к Сибири относил не только Дальний Восток, но и Акмолинскую и Семипалатинскую области6. А. Я. Максимов в 1884 г. на вопрос о границах Сибири отвечал, что «Географическое общество, ведающее антропологические и этнографические задачи, еще не занималось решением вопроса о том, где начинается западная граница Сибири. А где кончается восточная или южная граница, на это не сумеет дать ответа даже и специальный Азиатский департамент Министерства иностранных дел» 7. Автор диссертации придерживается административных территориальных рамок, включавших в состав Сибири, применительно к рубежу XIX—XX вв., Тобольскую, Томскую, Енисейскую, Иркутскую губёрний^ Забайкальскую и Якутскую области, а также г. Омск:^ Рдё ЙЬ 1882 г. ЙаМодилась резиденция западно-сибирского генерал-губЬрнат^йа в последующие годы продолжало оставаться несколько сибирских учреждений 8'.: П'-нп- .-v^.,. -. ЯП

Хронологические рамки работы охватывают чуть больше столетия (1801−1905 гг.), что позволяет проследить динамику управленческих процессов и эволюцию взглядов в центре и в Сибири на основные направления сибирской административной политики. В административной политике царизма в Сибири этого времени можно выделить несколько этапов:

6СеребрённИЙв Н. Н. Сибиреведение. Харбин, 1920. С. 21−22. Ю. А. Гагемейстер в середине XIX в. описывал границы Сибири следующим образом: «Сибирью называется весь северный отдел Азиатского материка, который обозначается на Западу продольною цепью Уральских гор, на Востоке Тихим океаном, с Севера омывается Ледовитым морем, а к югу Уранинит с владениями Китая и свободного Туркестана» (Гагемейстер Ю. АСтатистическое обозрение Сибири. СПб., 1854. Ч. I. С. 1). < ' ^

7NfaKOT]yiOB А. Я, В немшонной стране. (Из воспоминаний) // Исторический вестщр:. 1884. № 2. С. 301−302.

8Хотя, до цоявдения в 1882 г. Степного, а 1884 г. Приамурскоготтенёрай? губернаторству вСибирь в административном смысле включали дальнев^трчные^ северо-казахстанские территории. Омск же с 1868 г. стал административным центром Акмолинской обйастй. Установление административных границ не только оформляло исторически сложившиеся регионы, но и способствовало (как это было в Сибири) их складыванию. Как отмечают современные исследователи: «До начала XX в. понятие „Восточная Сибирь“ употреблялось не столько в смысле географическом, сколько в административном. Оно было тождественно понятию Восточно-Сибирское генерал-губернаторство» (Единархова Н.Е., Кудрявцев Ф. А. Восточная Сибирь и сопредельные страны в XIX в. г//, Взаимоотношения народов России, Сибири и стран Востока:4-иртор||Я и современность. Иркутск, 1996. С. 3).

1801−1822 гг. — поиск и создание особой региональной системы сибирского управления- 1822−1851 гг. — реализация административной реформы М. М. Сперанского и первые попытки ее корректировки;

1851−1891 гг. — пересмотр административно-территориального устройства и реорганизация государственных учреждений Сибири, попытки выработать комплексную программу ее освоения;

1891−1905 гг. — реформирование сибирского управления в связи со строительством Транссибирской магистрали и ускорением хозяйственного освоения Сибири.

В основном подобная периодизация повторяет общепринятую в отечественной историографии истории Сибири. Если начало XIX в. совпало с попытками самодержавия упорядочить управление Сибирью, что и было закреплено в «Сибирском учреждении» 1822 г., то середина йека бзйамё-новалась новым всплеском правительственного и общественного внимания к азиатскому региону империи. Об этом свидетельствовали: деятельность восточно-сибирского генерал-губернатора Н. Н. Муравьева, ревизия Западной Сибири Н. Н. Анненкова, учреждение в 1852 г. II Сибирского комитета и попытка создать комплексную государственную программу освоения Сибири. В последующие годы самодержавие неоднократно возвращалось к проблемам административного переустройства Сибири, решало непростые вопросы ее управления. Наибольшую сложность вызывает обоснование хронологической границы между вторым и третьим периодами. Обычно в качестве начальной даты называют 1861 год, считая его гранью между феодализмом и капитализмом. Эта дата автоматически переносится и на периодизацию правительственной политики по отношенйЙ) к Сибири. Однако уже в «Истории Сибири» отмечается, что крестьянская реформа «не затронула основную массу сибирского крестьянства и оказала лишь опосредованное влияние через рост переселенческого движения и распространение капитализма вширь на развитие Сибири9. ' '

9История Сибири. Л., 1968. Т. 3. С. 20. JI.M. Дамешек утверждает, что с Крымской войной и подготовкой отмены крепостного права Сибирь в кругу государственных интересов была отодвинута на второй план и о ней вспомнили только в 1866 г. при разработке реформы государственной деревни (Дамешек JI.M. Внутренняя политика

Великие реформы" 60−70-х годов XIX в., хотя и сыграли видную роль в истории Сибири, не имели столь прямого и быстрого действия, как в центре страны. На Сибирь были распространены одновременно (или с небольшим запозданием) с Центральной Россией реформы, ка-савшиеся отмены телесных наказании, установления государственного контроля, городского самоуправления, цензурных правил, воинской повинности, замены откупной системы акцизом и т. д. 11. Но Сибирь не успела воспользоваться университетским самоуправлением, провозглашенным уставом 1863 г. Новый университетский устав 1884 г. поставил Сибирский университет в жесткие рамки бюрократической опеки. Сибирское судоустройство до конца XIX столетия так и не удалось привести в соответствие с общероссийским. Земских учреждений дореволюционная Сибирь так и не дождалась.

Собственно в самой Сибири крепостных помещичьих крестьян было мизерно мало, чтобы их освобождение (значение которого, разумеется, нельзя сбрасывать со счетов) могло серьезно повлиять на социально-экономическую ситуацию в регионе12. Большее значение имело освобождение мастеровых казенных и кабинетских заводов, приписных крестьян13. J ¦

Распространение закона 26 марта 1866 г. о государственных крестьянах, основной массы русского сибирского населения, затянулось до 1879 г. для Западной и до 1882 г. — для Восточной Сибири. Реформа государцаризма и народы Сибири (XIX-начало XX в.). Иркутск, 1986. С. 57).: 10Отмена телесных наказаний, оставившее наказание розгами для крестьян, но решению волостных судов, имело еще одно ограничение, касающееся во многрм именно Сибири — она не распространялась на ссыльных. В случае побега или нового преступления каторжан! могли подвергаться наказанию даже плетью. Притом, приведение в исполнение приговора о наказании плетью совершалось только в Сибири (Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. СПб., 1905. С. 221). Лишь в 1893 г. последовало освобождение от телесного наказания ссыльных женщин. иКорягин Б. Pi Проведение буржуазных реформ 60−70-х гг. XIX в. в Западной Сибири: Двтореф.. канд. ист. наук. Томск, 1965.

12Иркутский городской голова В. П. Сукачев так оценивал воздействие на Сибирь крестьянской рефорЙы? «Сибирь не знала крепостного права, ей не пришлось на себе изведать радость, его падения, но все, что вне этого влекло и волновало тогда русское общество, близко, в некоторых случаях даже более жизненно касалось и ее» (Сукачев В. П. Иркутск. Его место и значение в истории и культурном развитии Восточной Сибири. М. 1891-.- С: 89).

13Топчий А. Ту Крестьянские реформы в Сибири. Томск, 1979. С. 120−129. ственной деревни в Сибири касалась лишь преобразования крестьянского управления’и привела к ограничению самоуправления и ужесточению бюрократического контроля. Вопросы же землеустройства и податной политики были отнесены на еще более поздний срок. По справедливому замечанию А. А. Храмкова, реформа государственной деревни в Сибири не была закончена вплоть до 1917 г. 14. Не произошло серьезных изменений в 1860—1870-е гг. в переселенческой политике, столь важной для Сибири как колонизуемом регионе. И после 1861 г. Сибирь была «фактически закрыта для легальных форм переселения» 15. Заметные изменения в правительственной переселенческой политике наметились лишь в 1880-е гг. Но, как отметил еще управляющий делами Комитета Сибирской железной дороги А: Н. Куломзин: «Дело колонизации Сибири может быть резко разделено на два периода: 1) на переселение крестьян на свободные сибирские земли до начала сооружения Сибирской железной дороги и 2) на переселение, связанное с проведение Сибирского пути. .» 16. :>

Определенный прорыв в сибирской политике наметился со строительством Сибирской железной дороги. Почти летаргическое состояние Сибири, если смотреть с позиции развития многих переселенческих колоний мира, продолжалось вплоть до начала 90-х гг. XIX в., когда для Сибири с известными оговорками настала «эпоха реформ». В последнее десятилетие’XIXв. был издан целый ряд законов, что свидетельствовало о кардинальном изменении правительственной политики в отношении Сибири17 14Храмков А. А. Вопрос о праве собственности государства на надельные крестьянские земли в Сибири при выработке закона 23 мая 1896 года // Актуальные вопросы истории Алтая. Барнаул, 1980. С. 83.

15Худяков В. Й. Аграрная политика царизма в Сибири в пореформенный период. Томск, 1986. С. 76.

16 В се I юдданнейший отчет статс-секретаря Куломзина о поездке в Сибирь. СПб,., 1896-С. 49 =

17Речь идет прежде всего о «Временных правилах для образования переселенческих и запасных учартщэв в районе Сибирской железной дороги» 13 июня 1893 г., законе 1896 г. о главных основаниях поземельного устройства крестьян Сибири, а также правилах 1896 г. о порядке определения земельных наделов. В целях координации правительственных усилий по строительству Транссибирской магистрали и освоения всего сибирского региона был создан в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги. В 1895 г. проведена реформа губернского управления в Сибирив 1897 г. начала осуществляться судебная реформав 1898 г. на Сибирь в виде крестьянских начальников был рас

Но и применительно к этому периоду, как уже указывалось в работах В. Н. Худякова и И. В. Островского, следует с большой осторожностью Говорить о преемственности «эпохи 1861 года» и законодательных актов рубежа XIX—XX вв.18. Сибирские реформы совпали по времени с антиреформаторскими настроениями, господствовавшими в правительственных сферах. Это не замедлило сказаться на скорости прохождения реформаторских проектов и на их качестве. Несмотря на это, не 1861-й, а 1891-й год стал поворотным в сибирской политике самодержавия.

Быстрый рост колонизационного движения за Урал, ускорение темпов хозяйственного и культурного освоения региона сдвинули с мертвой точки десятилетиями пробуксовывавшие сибирские административные преобразования.-Русско-японская война и начало первой российской революции серьезно изменили общественно-политическую обстановку в России в целом и в Сибири в частности. 1905;й год открыл новую важную страницу сибирской истории, что получило свое отражение и в административной политике самодержавия по отношению к сибирскому региону. Ввод в эксплуатацию Транссибирской магистрали, ускорившееся хозяйственное освоение ^ большей ясностью обозначили социально-экономическое значение Сибири для России. Русско-японская война показала военно-политическую уяЗвимость России на Востоке, для самодержавия замаячила перспектива если не территориальных потерь, то утраты своего влияния в Азии. В этих условиях Сибирь приобретала новое стратегическое положение, что не могло не усилить к ней правительственного и общественного внимания. Если раньше в имперских планах Сибири Отводилась роль плацдарма и ближайшего материального ресурса для продвижения на юг и восток Азии, то теперь появилась необходимость задуматься дб использовании самой Сибири. Война с Японией, по словам пространен институт земских начальниковв 1896—1899 гг. издано несколько законов, регламентирующих землеустройствов 1896 г. создано Переселенческое управление и издан целый ряд. законодательных актов способствовавший нарастанию процесса переселения. В 1893 г. были образованы землеотводные партии. В 1898 г. появился закон «О видах на жительство для инородцев», изданный в связи с общей паспортной реформой 1895 г.- 12. июня 1900 г. отменялась судебная общеуголовная ссылка и существенно ограничивалась ссылка административная и т. д.

18Худяков В.Н.' Указ. соч. С. 170−171- Островский И. В. Аграрная политика царизма в Сибири периода империализма. Новосибирск, 1991. С. 32.

Фритьофа Нансена, изменила общий взгляд на развитие Сибири: «открылись глаза на то, что было упущено в этом смысле, и на огромное значение этого развития для будущего всей страны19.

В дореволюционной отечественной историографии и государствоведе-нии, несмотря на устойчивый интерес к вопросам истории государства (А.Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский и др.), управление окраин империи не нашло должного освещения. Краткие упоминания о государственно-правовом устройстве окраин в общих работах по государственному Праву свидетельствовали о слабой разработанности вопросов региональной административной политики и управления. Не изменили положения й небольшие по объему и весьма скудные по приведенному историческому материалу специальные работы В. В. Ивановского и В. Крыжановского20. Известный российский правовед Б. Э. Но льде констатировал, что русское право «никогда само не разбиралось систематически в том, что оно здесь (на окраинах. — А.Р.) творило., наше право знало лишь отдельные земли и индивидуально характеризовало их отношение к целому русского государства». Путь отыскать в этом «осуществление Одной и той же государственно-правовой мысли», полагал Б. Э. Но льде, «лежит через изучение каждой из автономных земель, взятой в отдельности» 21.

Несмотря на это обстоятельство, дореволюционные историки и правоведы оставили ряд интересных исследований по истории административных преобразований в Сибири, по отдельным отраслям ее управления. Уже в это время удалось поставить проблемы, связанные с поиском принципов и форм административно-территориального устройства Сибири (М.И. Венюков), взаимодействия центральных и местных властей,

19Нансен Ф. Страна будущего // Дальний Восток. 1994. № 5/6. С. 178.

20Ивановский В. В. Административное устройство наших окраин. Казань, 1891- Кры-жановский В. О,.состоянии и изменениях высшего местного управления Восточной Сибири с 1822 по 1887 г. // Русский архив. 1913. № 7.

21Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 280−281. Схожей точки зрения придерживался и B.C. Дякин: «Официальных документов, формулировавших принципы национальной политики царизма в целом не существовало. Эта политика формулировалась всегда применительно к конкретным конфессиям и народам на том или ином этапе. Можно, однако, проследить общие закономерности этой политики» (Дякин B.C. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX в.) // Вопросы истории. 1995. № 9. С. 131). организации функционирования генерал-губернаторской и губернаторской власти (А.Д. Градовский, В. В. Ивановский, К. Соколов), объединения сибирского управления (И.Я. Фойницкий). Однако ограниченный круг источников (что обусловливалось, хотя и не очень тщательной, канцелярской тайной) и доминировавший формально-юридический подход к изучению административного строя Сибири не позволили им выйти за рамки описания и комментирования законодательных актов.

Применительно к истории управления Сибири первой половины XIX в. следует особо упомянуть два двухтомных труда В. И. Вагина и С. М. Прутченко, в которых была предпринята попытка взглянуть на сибирскую административную политику через призму господствовавших в то время политико-правовых идей и в соответствии с тогдашней государственно-управленческой практикой22. Возможность использовать неизвестные исследователям архивные документы не только позволила

B.И. Вагину й С. М. Прутченко ввести их в научный оборот, но и написать значительные по объему и насыщенности фактическим материалом историческое й историко-юридическое сочинения23. В. И. Вагин скрупулезно, как это позволяли собранные им источники, представил состояние сибирского общества и управления накануне реформ 1822 г., дал впервые развернутый анализ «Сибирского учреждения» и затронул важную для своего времени тему судьбы введенных М. М. Сперанским в Сибири новых административных институтов. Он одним из первых публично указал на ограниченность реформ, на неудачу совещательных учреждений при генерал-губернаторах и губернаторах и, вообще, на невозможность обойтись в организации местного управления только силами бюрократии. Однако в целок В. И. Вагин признавал выдающийся вклад М. М. Сперанского не только в организацию сибирского управления, но считал, что ревизия и рефЬрмы имели благотворное влияние на все сибирское обще

22Вагин В. И. Исторические сведения о деятельности графа М. М. Сперанского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1−2- Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1−2.

23Впрочем, по поводу труда В. И. Вагина Н.М. Ядринцев не без основания утверждал:".. Вагин есть, в большей части, сырой материал, сваливающий все в кучу." (Письма Н. М. Ядринцева к Г. Н. Потанину // Сибирские записки. 1918. № 2/3.

C. 17). 1 ство.

В отличие от В. И. Вагина идеолог сибирского областничества Н. М. Ядринцев оценивал заслуги М. М. Сперанского перед Сибирью более сдержанно, подчеркивая, что «с исторической точки зрения можно сказать, что при старых условиях и при существовавшей обстановке, без солидных учреждений „.“, при поголовном невежестве общества, злоупотреблениях исполнителей, он и не мог произвести существенных изменений дел в ходе сибирской администрации» 24. Ревизия и реформа М. М. Сперанского, заключал он, не смогла искоренить ни разграбления казны, ни злоупотреблений властью, ни взяточничества. Сфинксом сибирской истории, по словам Н. М. Ядринцева, являлось то, что с усилением местной власти и наделением ее значительной самостоятельностью возрастал чйноёничий произвол, а с ее уменьшением и жестким подчинением центральным бюрократическим инстанциям происходило «замедление» в управлении. Попытки М. М. Сперанского поставить сибирскую администрацию в законные рамки и организовать местный независимый надзор оказались, по его мнению, неудачными.

С.М. Прутченко, как чиновнику канцелярии Комитета министров, было поручено подготовить к публикации документы I и II Сибирских комитетов25. Несмотря на заказной характер своей работы, он сумел выйти далеко за ра&ки поставленной задачи и оставил глубокое по содержанию и богатое по привлеченному фактическому материалу исследование, поднимавшее ряд проблем управления Сибирью. Прежде всего это касалось утверждения о необходимости учета особенностей окраин при организации из£ управления, Основные причины низкой результативности реформ Прутченко видел в отказе М. М. Сперанского опереться на поддержку общества, ввести представительный элемент в управление, неспособности Вьгйти за рамки чисто бюрократического подхода. При этом Прутченко признавал большую значимость правовой регламентации сибирского управления. «Сибирские окраины» С. М. Прутченко стали наиболее крупным достижением дореволюционной историко-правовой мысли

24Ядринцев Н. М. Сперанский и его реформы в Сибири // Вестник Европы. 1876. № 6. С. 478.

25Из-за финансовых трудностей это издание С. М. Прутченко пришлось принять на себя (РГИА. Ф. 1263. Он. 2. Д. 5547). в области изучения сибирской окраинной политики самодержавия. ' В советское время ситуация с изучением административной политики самодержавия на окраинах ухудшилась. Критический настрой по отношению к самодержавию, обусловленный политическим тезисом о сломе старой государственной машины, явно не способствовал объективному восприятию как позитивного, так и негативного административного опыта дореволюционной России. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX-начала XX в. в советской историографии и значительный интерес к этой теме зарубежных исследователей26. Тенденция к изменению историографической ситуации наметилась лишь с 1970;х гг., особенно после появления работ П. А. Зайончковского, его учеников и последователей. Постепенно возрождается интерес к историко-государствоведческим исследованиям. В сферу Внимания историков попадают и нереализованные проекты, свидетельствовавшие о напряженной внутриправительственной борьбе и об альтернативных возможностях в эволюции государственного строя России27. В. Г. Чернуха одна из первых в советской историографии обратила особое внимание на правительственные проекты реорганизации государственный учреждений, что позволило по-новому взглянуть на многие проблемы внутренней политики самодержавия, представить внутри-правительственную борьбу во всей ее сложности и многообразии. Поднятая ею проблема «объединенного правительства» показала, насколько острой она была на всех уровнях государственного управления. Так, американский историк С. Маркс указал на то, что «междоусобные» конфликты между министерствами затягивали решение вопроса о строительстве

26Медушевский А'.Н. Государственный строй России периода феодализма (XV-XIX вв.) (Зарубежная историография): Научно-аналитический обзор. М., 1989. С. 36−41. В зарубежной историографии известна всего лишь одна работа, специально посвященная сибирскому управлению XIX в. (RaefF М. Siberia and the reforms of 1822. Seattle, 1956).

27Зайончковск1ш ЦД. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981; Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIIIXIX вв. Л., 1988; Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989; Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. JI., 1978 и др.

Сибирской железной дороги28.

Стало больше уделяться внимания истории организации государственной службы в дореволюционной России, рассматриваются вопросы, связанные с принципами и правилами подбора чиновников, порядком замещения должностей и продвижения по службе, учетом чиновников, изменением сословных, образовательных, материальных, конфессиональных характеристик бюрократического аппарата29.

В последние годы стали появляться работы, специально рассматривающие структуру и функции местного управления дореволюционной России30. Существенным образом изучение проблем организации местного управления и взаимодействия губернских органов с центральной вла

28Marks S.G. Road to Power. The Trans-Siberian and the Colonization of Asian Russia 1850−1917. New York, 1991. P. 112.

29Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Дубенцов Б. Б. Самодержавие и чиновничество в 1881—1904 гг. (политика царского правительства в области организации государственной службы): Автореф. дис.. .к.и.н. Д., 1977; он же. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX в. (Из практики Министерства финансов) // Проблемы отечественной истории. М.- Л., 1976. Ч. 1- Елпатьевский А. В. Документирование прохождения государственной службы в России XVIII-начала XX вв. // Тр. ВНИИДАД. М., 1974. Т. 5. Ч. 1- Малкова 3-Й., Плюхина М. А. Документы высших и центральных учреждений XIX-начала XX вв. как источник биографических сведений // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX-начала XX вв. П., 1967; Писарькова Л. Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996. № 4. Состояние изучения этого вопроса в зарубежной историографии см.: Медушевский А. Н. Государственный строй России периода феодализма (XV-XIX вв.) (Зарубежная историография): Научно-аналитический обзор. М., 1989; Бюрократйя и великие реформы в России (1860−1870-е гг.). Современная англоамериканская историография. М., 1996.

30Парусов А.И.- К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Уч. зап. Горьковского ун-та. Горький, 1964. Вып. 72. Т. 1- Ерошкин Н. П. Местное государственной управление дореформенной России (1800−1860 гг.). М., 1985; Развитие русского права в первой половине XIX в. М., 1994; Морякова О. В. Местное управление в России во второй четверти XIX в. (по материалам сенаторских ревизий) // Вестн. Московского ун-та. Сер. 8. История. 1994. № 6- Зырянов П Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861−1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107- Оржеховский И. В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60−70-х гг. XIX в. Горький, 1974; Иванов В. А. Губернское чиновничество 50−60-х гг. XIX в. в России (по материалам Московской и Калужской губерний). Историко-источниковедческие очерки. Калуга, 1994 и др. стью продвинулось благодаря работам Р. Роббинса31 и М.М. Шумилова32. Их работы позволили лучше понять роль и место губернатора в системе местного управления, представить степень несовпадения правового и реального статуса губернатора во властной иерархии, сложность и запутанность его компетенции, вызванной прежде всего неотрегулированно-стью механизма взаимодействия с ведомственными учреждениями центрального и губернского уровней. Р. Роббинс указал на ограниченность взгляда на губернатора только как на представителя МВД. Взаимоотношения губернатора с МВД и другими центральными учреждениями во многом зависели от его личных качеств. Наиболее полно в современной отечественной историографии эта тема изучена М. М. Шумиловым. В центре внимания его исследования находятся вопросы, связанные с децентрализацией губернского управления, определением функций губернатора, единством губернской администрации, стремлениями самодержавия превратить губернатора в подлинного «хозяина губернии». Нерешенность этих вопросов, как отмечает М. М. Шумилов, вызывала «кризис власти» на местном уровне.

Если губернское управление в последние годы оказалось в центре внимания историков, то институт генерал-губернаторской власти остается до сих пор неизученным. В дореволюционное время ему были посвящены лишь соответствующие разделы в общих курсах по государственному праву и несколько статей. Самые общие сведения, скорее справочного характера, содержатся в учебных пособиях по истории государства и права и истории государственных учреждений дореволюционной России. П. А. Зайончковский также оставил лишь самые краткие сведения о генерал-губернаторах первой половины XIX в. и почти ничего не написал о так называемых окраинных генерал-губернаторах33. Комплекс

31Robbins, Jr. Il.G. The Tsar’s Viceroys. Russian Provincial Governors in the Last Years of the Empire. Ithaca and London, 1987.

32Шумилов M M. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX в. (Учебное пособие по спецкурсу). JL, 1988; он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX в. М., 1991; он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX в.: Автореф.. дис. д-ра ист. наук. СПб., 1992.

33Зайончковский П. А. Правительственный аппарата самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 144−149. Больше внимания он уделил временным генерал-губернаторствам 1879−1882 гг. ное исследование управления окраин Российской империи также все еще впереди34″

На периферии научного интереса оказались и вопросы истории управления в Сибири35. Крайне скупо эти вопросы изложены на страницах многотомной «Истории Сибири» (JL, 1968. Т. 2−3). При изучении крестьянства и рабочего класса дореволюционной Сибири36 советские историки, разумеется, обращали внимание на организацию местного управления и самоуправления, на структуру административного устройства региона, но основной упор делался на изучение органов власти, а анализ правительственной политики, особенно центральной, по сути дела ограничивался пересказом наиболее важных законодательных актов да набором примеров о злоупотреблениях чиновников разного ранга. Традиционно советские исследователи, как и их дореволюционные предшественники, обращаясь к истории правительственной политики самодержавия в Сибири, сосредоточивали свое внимание на освещении четырех главных тем: 1) административные реформы М. М. Сперанского (М.А. Корф, В. И. Вагин, А. П. Щапов, Н. М. Ядринцев, С. М. Прутченко, В.А. Ватин-Быстрянский, Н. А. Фатеев, В. Г. Карпов, Л. И. Светличная, А.И. Парусов^ JI.M. Дамешек)37, 2) управление коренными народами Си

34Такую работу планировал, но, к сожалению, не успел осуществить Н. П. Ерошкин. См.: Ерошкйн НШ: Местное государственное управление. .С. 4.

35Примечательно, что в книге JI.M. Горюшкина и Н. А. Миненко по историографии Сибири дооктябрьского периода тема сибирской политики самодержавия и сибирского управления не только не выделена в отдельный раздел, но и не получила сколько-нибудь заметного освещения (Горюшкин JI.M., Миненко Н. А. Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVI-начало XX в.). Новосибирск, 1984).

36Крестьянство Сибири в эпоху феодализма. Новосибирск, 1982; Крестьянство Сибири в эпоху капитализма. Новосибирск, 1983; Рабочий класс Сибири в дооктябрьский период. Новосибирск, 1982.

37Наличие нескольких историографических работ по истории управления Сибирью избавляет от необходимости подробного историографического обзора. См.: Дамешек JI.M., Кузнецов А. С. Сибирская реформа 1822 г. // Очерки истории Сибири. Иркутск, 1973. Вып. 3- Маркова И, Б. Вопросы организации управления Сибирью периода позднего феодализма в советской историографии // Вопросы историографии Сибири и Алтая. Барнаул, 1988. С. 51г63- Копылов А. Н. Управление и политика царизма в Сибири в период феодализма // Итоги и задачи изучения истории Сибири досоветского периода. Новосибирск, 1971. С. 102−111) — Борблик Е. М. Проблемы управления Колывано-Воскресенским горным округом в XVIII-I четверти XIX в в досоветской историографии // Вопросы историографии Сибири и Алтая. Барнаул, 1988; Соболева Т. Н. Управление Колывано-Воскресенским (Алтайским) горным округом в XIX-начале XX вв. К историографии бири (С.С. Щашков, А. П. Щапов, Н. М. Ядринцев, С. В. Бахрушин, Н. А. Миненко, М. М. Федоров, Л. М. Дамешек, А. А. Хоч, А.Ю. Конев)38, 3) аграрная политика и крестьянское управление (А.А. Кауфман, Н. А. Миненко, Ю. В. Кожухов, В. В. Рабцевич, А. Ф. Ассонова, В. Н. Худяков, И.В. Островский)39, 4) организация и управление сибирской ссылкой (И.Я. Фойницкий, Н. М. Ядринцев, С. В. Максимов, С. В. Кодан, Л.П. Ро-щевская, А.Д. Марголис)40.

Первые значительные специальные работы собственно об управлении в Сибири XIX-начала XX вв. появились в 1970;1990;е гг. Наиболее крупными исследованиями в этой области стали диссертация, статьи и монография В. В. Рабцевич, монография Г. Ф. Быкони, диссертации И. Б. Марковой и Т.Н.^Соболевой, статья А.И. Парусова41. Лучше всего изучен, вопроса // Вопросы историографии и источниковедения Сибири периода капитализма. ТОМСК, 1985.

38Далыце всего продвинулось изучение правительственной политики в отношении сибирских коренных народов, организации управления ими. От отдельных статей исследователи данной темы пришли к крупным монографическим работам (Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX-начало XX в.). Иркутск, 1986; он же. Историография и источниковедение истории народов Сибири эпохи капитализма. Иркутск, 1990, Конев А. Ю. Коренные народы Северо-Западной Сибири в административной системе Российской империи (XVIII-начало XX вв. М., 1995; Зибарев В. А. Юстиция у малых народов Севера (XVII-XIX вв.). Томск., 1990; Федоров М. М. История правового положения народов Восточной Сибири в составе России. Иркутск, 1991).

З90стровский И. В. Дореволюционная историография аграрной политики царизма в Сибири в период империализма // Социально-экономические отношения и классовая борьба в Сибири дооктябрьского периода. Новосибирск, 1987. С. 84−97.

40Организаций управления сибирской ссылки изучалась в основном в связи с революционным движением и политической ссылкой (См., например: Кодан С. В. Сибирская ссылка декабристов (историко-юридическое исследование) Иркутск, 1983; Рощев-ская Л. П. Революционеры — разночинцы в западносибирском изгнании. Л., 1983. Глава I. «Политическая ссылка в системе карательных мер царизма против революционного движения». .

41Рабцевич В. В. Местное управление Западной Сибири в 80-х гг. XVIII-первой четверти XIX столетия: Автореф. дис.. .канд. ист. наук. Новосибирск, 1973; она же. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; она же. К вопросу о социальном составе сибирской администрации в 80-х годах XVIII-первой четверти XIX в. // Материалы, научной конференции, посвященной 100-летию Тобольского историко-архитектурного музея-заповедника. Свердловск, 1975; она же. Крестьянская община в системе местного управления Западной Сибири (1775−1825 гг.) // Крестьянская община в Сибири, XVII-начала XX вв. Новосибирск, 1977; она же. Административно-территориальное деление Сибири в последней четверти XVIII-первой половине XIX в. // Крестьянство Сибири периода разложения феодализма и развития капитализма. Новосибирск, 1979? Быконя Г. Ф. Русское неподатное население Восточной Сибири в XVIIIблагодаря В. В. Рабцевич, уездный и волостной уровень сибирского управления в дореформенный период. Ею исследована роль города как важного фактора административной и хозяйственной организации Сибири. Она ввела в научный оборот понятие «управленческого модуля», статус которого определялся комплексом характеристик (географическим, демографическим, этническим, административно-фискальным, коммуникативным, хозяйственным). В рамках «модуля», поясняет В. В. Рабцевич, количественные показатели отдельной характеристики могли быть разными, а их набор — неизменным. Это позволяло создать гибкую и относительно дешевую систему местного управления. При увеличении населения и повышении его плотности (в этом В. В. Рабцевич видит главный фактор) менялся статус административно-территориального образования (малолюдный — средний — многолюдный округ (уезд) — область — губерния), йзменялся набор государственных учреждений и штат чиновников42. При всей перспективности данной схемы, видимо, она потребует еще уточнений и проверки на уровне конкретных исследований. Как показывает анализ правительственных проектов, численность и плотность населения при определении административных границ и статуса территории далеко не всегда были определяющими.

Удалось подробно выяснить административно-территориальную и институциональную структуру Сибири в XIX в. (лучше и полнее это сделано для первой половины века), проследить изменения в ее организации, выявить специфические черты местного аппарата управления. Единственной, к сожалению, неопубликованной работой по управлению Сибири в 1820—1860-е гг. остается диссертация И. Б. Марковой, в которой, наряду с описанием структуры всех уровней государственного управления (в том числе I и II Сибирских комитетов, ряда межведомственных комиссий и комитетов, сенаторских ревизий), была предпринята попытка выявить принципы их взаимодействия. В монографии JI.M. Дамешека, начале XIX вв. Красноярск, 1985; Маркова И. Б. Управление Сибирью в 20−60-е гг. XIX в.: Автореф. дис. .канд. ист. наук. Новосибирск, 1985; Соболева Т. Н. Управление Колывано-Воскресенского (Алтайского) горного округа (1822−1896 гг.): Автореф. дис.. канд. ист. наук. Томск, 1987; Парусов А. И. Ревизия и реформа аппарата управления Сибири в 1819—1822 гг. // Уч. зап. Горьковского ун-та. Горький, 1964. Вып. 72. Т. 1.

42Рабцевич В. В. Сибирский город в дореформенной системе управления (1775−1861): Автореф. дис. .д-ра. ист. наук. Свердловск, 1991. С. 20−21. наряду с анализом политики царизма в отношении народов Сибири, попутно затрагиваются и некоторые общие вопросы сибирской административной политики43. Г. Ф. Быконя, И. Б. Маркова и В. В. Рабцевич, на основе обработки формулярных списков, представили специфику формирования сибирской бюрократии, оставив, правда, вне своего внимания правительственную кадровую политику, выразившуюся прежде всего в введении сибирских льгот и привилегий. Весьма продуктивные наблюдения, не получившие, к сожалению, дальнейшего развития, содержатся в статьях иркутского историка А. С. Кузнецова. Он предпринял подробный анализ деятельности II Сибирского комитета, определил структуру и основные функции этого важного в управлении Сибири в 1852—1865 гг. высшего государственного учреждения44. В последние годы восточно-сибирская бюрократия середины Х1Х в. активно изучается Н.П. Матхановой45. Слабо Изучена и все еще ждет своего исследователя история сибирского суда 46.

В постсоветский период ситуация начинает быстро меняться. Заметно обострился интерес правоведов и историков к проблемам истории и теории федерализма, регионализма, империи как формы пространственной организации полиэтнического и регионально разнообразного государства47. Но, заостряя свое внимание на национальных аспектах

43Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX-начало XX в.). Иркутск, 1986.

44Кузнецов А. С. Сибирская программа царизма 1852 г. // Очерки истории Сибири. Вып. 2. Иркутск, 1971; он же. Второй сибирский комитет // Политика царизма в Сибири в XIX — начале XX в. Иркутск, 1987.

45Матханова Н. П. Высшая администрация Восточной Сибири и политические ссыльные в годы первой революционной ситуации // Ссыльные декабристы в Сибири. Новосибирск, 1985; она же. Генерал-губернатор в системе управления России: закон и практика (на примере Восточной Сибири середины XIX в.) // Проблемы истории местного управления Сибири XVIII — XX вв/ Новосибирск, 1996; она же. Губернаторский корпус Восточной Сибири в середине XIX в. // Гуманитарные науки в Сибири. 1996. № 2- она же. От Трескина до Муравьева-Амурского (биография сибирского чиновника) // Там же. 1994. № 2- она же. Чиновник и мемуарист Бернгард Васильевич Струве // Там же. 1995. № 1.

46 См.: Игнатьева М. Н. Управление и суд в Сибири во второй половине XIX в. Якутск, 1995.

47Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. М., 1992. Кн. 1- Шиловский М. В. Проблема регионализма в дореволюционной литературе //Из прошлого Сибири. Новосибирск, 1995. Вып. 2. Ч. 1. С. 22−29- Никонов А. В. Национальный фактор в социально-экономическом развитии регионов в границах отечественной государственности (90-е гг. XIX-20-е гг. XX в.): Автореф. дис.. .д-ра. данной тематики, они значительно меньше внимания уделяют изучению исторического опыта административной политики, управленческой организации Российской империи. В связи с реформой местного управления возрос интерес к истории губернаторской власти48.

Оценивая степень изученности темы, следует сделать одно общее замечание, проясняющее особенности представленного в диссертации исследовательского подхода. В имеющихся на сегодняшний день работах по сибирской административной тематике основной акцент сделан на изучение структуры государственной власти в Сибири. Единственным исключением может служить монография Л. М. Дамешека, где, наряду с анализом политики царизма в отношении народов Сибири, освещаются и некоторые общие вопросы сибирской административной политики49. В целом же, проблемы административной политики затрагивались лишь эпизодически, хотя в ряде выводов, сделанных исследователями, была намечена основная проблематика истории управленческих взаимоотношений центра и сибирского региона. Так, например, чрезвычайно важным представляется указание В. В. Рабцевич на то, что нельзя ставить знак равенства между позицией центральных и местных сибирских властей. Она считает, что можно говорить об определенной самостоятельности сибирской администрации, о специфике сибирского аппарата управления.

Изучение истории государственного управления и административной политики потребовало новой теоретические основы, расширения понятийного аппарата за счет заимствований из административной науки50. В содержание административной региональной политики входят определение административно-территориального устройства региоист. наук. М., 1995; Родионов А. И. Децентрализм в истории развития Российской государственности: Автореф. дис. .д-ра. ист. наук. М., 1996; Чапелкин М. А., Дьякова Н. М. Исторический очерк формирования государственных границ Российской империи (2-я половина XVII-начало XX вв.). М., 1992; Национальная политика России: история и современность. М., 1997. Гл. II и др.

48Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. 1996. № 3. С. 3−21- Алексушин Г. В. Самарские губернаторы. Самара, 1996 и др.

49Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX-начало XX в.). Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1986.

50Драго Р. Административная наука. М., 1982; Василенко И. А. Административно-государственное управление как наука // Социологические исследования. 1993. № 8- 1994. № 4. на, разработка и внедрение принципов организации государственного механизма по управлению регионом и меры по формированию бюрократического персонала органов местного управления и самоуправления. Институциональный аспект исследования предполагает изучение «техники» государственного управления, определение общих принципов организации государственных институтов, а также выяснение мотивов и методов устранения устаревших управленческих элементов и структур.

Понятие регион является многозначным, выступая часто в качестве синонима по отношению к термину район, чаще же как общее обозначение различных по уровню таксонов или же для определения территорий, не подходящих к принятой системе территориального деления. Это придает понятию регион большую эластичность, по сравнению с районом (который обычно Связан с экономическими характеристиками)51. Основными критериями определения региональных границ обычно считают: геоэкономический (природно-географический и экономико-географический), геокультурный (цивилизационный) и геополитический. При этом следует, видимо, отказаться от единого набора признаков и признать, что применительно к каждому региону этот набор будет иметь свою специфику, разную иерархию этих признаков со своей регионообразующей доминантой. Изменение в структуре признаков может повлечь за собой и изменение территориальных очертаний регионов. Но несмотря на динамичность административных и экономических границ региональное сообщество имеет достаточно прочную устойчивость и долгую историческую инерцию в осознании своего историко-психологического един

51Алаев Э.Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь. М., 1983. С. 69−70. Современные отечественные политологи, оценивая восприятие этого ставшего ныне модным термина, отмечают: «Под регионом (регионами) в настоящее время понимается преимущественно провинция и в том своем качестве, чем она отличается от столицы». При этом в качестве определения предлагается следующее: «Под регионом мы понимаем социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей» (Барзилов С., Новиков А., Чернышов А. Особенности развития политико-экономических процессов в российской провинции. СаратовМ., 1997. С. 19, 20). См. также: Серебренников В. П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск, 1981. С. 17. ства. Таким образом, под регионом в диссертации понимается, в первую очередь, не политическое, а географическое, исторически сложившееся пространство, административно оформленное рамками генерал-губернаторств, сначала Сибирского, а затем Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского.

В ходе исторического развития Российской империи на ее огромном и многообразном пространстве сложились большие территориальные общности (регионы), заметно выделяющиеся своей индивидуальностью. Специфика такой. социально-территориальной общности объяснима уже в силу закрепления населения в определенных территориальных рамках, локального характера (социально неравноценных) условий его жизнедеятельности52. Совокупность в рамках государства таких социально-территориальных общностей и образует его региональную структуру, имеющую свои субъекты и объекты отношений (центр-регион, регион-регион). Регион может иметь (а может и не иметь) свое особое административное устройство, существенные отличия в социально-экономическом и этническом облике. Важным представляется то, что население, проживающее в данном регионе, осознает себя принадлежащим к особой территориальной общности, имеющей свою хозяйственную и социокультурную специфику, регионально идентифицирующих себя, противопоставляя жителям других регионов. Такая региональная самоидентификация носит как правило надэтнический характер и определяется не национальной, а территориальной принадлежностью, особыми территориальными интересами, сообщающими в собственных глазах и глазах окружающих особенные социально значимые психологические и даже антропологические черты,

Региональная политика самодержавия преследовала цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой и административной однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике определенную противоречивость. Как отметила французский политолог

52Межевич Н.М., Межевич М. Н. Региональная политика и политическая география // География, политика и культура. JL, 1990. С. 48.

М. Мэндрас, «в российской империи многообразие всегда рассматривалось как слабость, а не как возможный фактор богатства. Если все же поймут, что единая страна может быть многообразной, то все станет проще» 53. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Переход от поливариантности в административном устройстве к внутренне усложненной моновариантной модели неизбежно приводил к росту централизации и бюрократизации управления, допускающих лишь некоторую деконцентрацию власти на окраинах. Административная централизация представлялась мощным орудием не только управления, но и политического реформирования. Как справедливо заметил С. М. Прутченко: «Нужды управления, потребности наилучшей административной организации становились служебными иным целям, подчинялись политическим задачам» 54. Административный статус мог лишь усиливать или ослаблять региональные позиции. В этом смысле, административная политика являлась составляющей частью региональной политики.

В организации государственного пространства противоречия между административным делением и стихийно формируемыми экономическими районами вполне естественны. В этой части задача государственной власти заключается в том, чтобы правильно уловить границы формирующихся экономических районов и совместить с ними, по возможности, административные границы55. При высокой степени вмешательства государства в хозяйственную жизнь российская экономика в XIX в. постоянно ощущала сдавливающее воздействие административно-территориальных рамок. При общей справедливости такой оценки следует заметить, что уже в конце XVIII-начале XIX в. приходит понимание порочности искусственного административного деления, исходящего лишь из размеров территории или численности населения .

53Мэндрас М. Регионы и строительство Российского государства // Куда идет Россия. Альтернативы общественного развития. М., 1995. С. 316.

54Прутченко С. М. Указ. соч. Т. 1. С. 124.

55Хорев Б. С. Территориальная организация общества. М., 1981. С. 102−103.

560чутившись в сибирской ссылке, А. Н. Радищев задумывался о поиске естественных границ административных образований. «Тогда бы, — писал он из Тобольска в 1791 г. гр. А. Р. Воронцову, — из двух губерний вышла иногда одна, и из одной пять или

Существенную роль в региональных процессах играл город (административный центр), который выступал в качестве регионообразующего фактора, стягивая регион не только административно (как это было преимущественно в ранние периоды), но и экономически. Отсюда понятно, почему так много внимания уделяли выбору административного центра, объяснима с этой точки зрения и его частая миграция, особенно на окраинах. Это явление отразило внутрирегиональные процессы, перемены в административных, военно-колонизационных, хозяйственных, а на окраинах и стратегических геополитических приоритетов.

Стремление к регионализму (сверх обычного деления на губернии или области) объясняется известным несоответствием традиционного административно-территориального деления новым потребностям экономики и политики, требующих более широких административных объединений. Административно-территориальное деление Российской империи носило в значительной степени (с точки зрения экономики) искусственный характер, было предназначено прежде всего для достижения военно-административных, судебных и фискальных целей. Экстенсивный характер экономики (не только аграрной, но и промышленной), консервация хозяйственно-культурных локальных типов, в значительной степени самодостаточных (автаркичных), различия в уровне развития правосознания, национальные и территориальные особенности организации низшего звена управления и суда, функционирующих на основе обычного права, несложность управленческих задач позволяли самодержавию вплоть до XIX в. управлять страной при помощи достаточно простой структуры местных государственных учреждений.

Уже дореволюционное русское государственное право различало такие понятия, как централизация, деконцентрация и децентрализация, понимая под первым — полное сосредоточение управленческой власти в центре, под вторым — делегацию части властных полномочий от центральных органов государственного управления местным, под третьим — передачу некоторых государственных функций выборным оргашесть. Но к сочинению таковой карты не исправниково искусство нужно, но головы и глаза Палласа, Георги, Лепехина, да без очков, и внимания не на одни цветки и травы" (Радищев А. Н. Полн. собр. соч. Т. 3. М.- Л., 1952. С. 356). нам самоуправления57. Усложнение структуры местного управления за счет увеличения числа ведомственных учреждений вело к рассредоточению власти и порождало дополнительные конфликты на горизонтальном уровне. Появление новых каналов управленческих связей местных и центральных ведомственных учреждений, при отсутствии четкого разделения компетенции между ними, как по горизонтали, так и по вертикали, тормозило процесс принятия решений, затрудняло координацию действий местной администрации.

Самодержавие в организации регионального управления лавировало между Сциллой централизации и Харибдой федерализма. По этому поводу российская государственноведческая мысль утверждала: «Если мы в провинции дадим власть лишь представителям центрального правительства, без какого-либо участия местного общества, то настанет время страшнейшего деспотизма несмотря на самую либеральную форму правления государства. Если же мы устраним представителей центрального правительства, которые служат связью провинции с центром и предоставим все местному обществу, то государство перестанет быть единым целым и в лучшем случае обратится в федерацию провинций58. Деспотизм близко стоящей власти казался еще более тягостным, чем деспотизм центра. Необходимо было не только освободить центральные органы от непосильного бремени управления, передав часть функций на места, но и найти разумное сочетание централизации, деконцентрации и децентрализации власти. Только так, отмечал И. А. Блинов, можно решить многие управленческие проблемы. Лишь благодаря децентрализации возможна польза от деконцентрации. Для этого же необходимо развивать общественную самодеятельность, что, в свою очередь, сможет не только повысить эффективность управления, но и устранит в значительной степени почву для массового недовольства руководством из центра59. Однако движение по пути децентрализации, как это хорошо понимали в царском правительстве, таило опасность сепаратизма. Власть оказалась не готова начать торг о полномочиях между центром и окраинами, хотя бы в области экономики. Спасением от реальных, а еще больше кажущихся,

Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 3.

58Там же. С. 3.

59Там же. С. 16−18. центробежных устремлений казалась унификация в управлении и русификация в культурной сфере. Это неизбежно толкало самодержавие на создание единой и жестко организованной имперской модели.

Как известно, эффективность управления во многом зависит от качества, полноты и своевременности поступления информации, способности ее анализировать и применять при принятии управленческих решений. Поэтому при изучении правительственной политики исследователь должен особое внимание обращать на те источники информации, которые формировали в правительственных кругах представление о той или иной части государства, категории населения или отрасли управления. Эти представления не всегда могли быть адекватными реальности. В воображении чиновников, прежде всего столичных, формировались свои образы и мифы, подчас далекие от действительности. Ими-то зачастую и руководствовались при принятии решений. С этой точки зрения важно оперировать не только фактами, но и бюрократическими представлениями о них. Пройдя через государственный механизм, они становились важным фактором политики, «новой реальностью», которая стремилась подмять под себя реальность истинную, сконструировать ее, исходя из химер бюрократического сознания.

Источники и каналы поступления информации с мест, таким образом, становятся существенным элементом управления, оказывают влияние как на отбор информации, так и на ее направленность и достоверность. Поступавшая из региона информация в виде губернаторских и генерал-губернаторских отчетов, как правило, оказывалась недостаточной для подготовки важных преобразований. В таких случаях центральное правительство организовывало целевой сбор информации, используя для этого запросы к местной администрации, направляя на места специальных чиновников, привлекая в качестве экспертов к разработке проектов людей, хорошо знакомых с краем.

Другим фактором, определявшим правительственный взгляд на регион, могли служить политические установки, сформировавшиеся под влиянием научных теорий своего времени, предшествовавшего отечественного и зарубежного опыта управления.

Одним из наиболее сложных во все времена остается вопрос о роли и месте Сибири в составе Российской империи. Отвергая областническую трактовку Сибири как колонии в полном смысле слова, новосибирский историк JI.M. Горюшкин, развивая ленинские замечания60 о месте Сибири в составе России, обосновывал характеристику Сибири периода капитализма в качестве «колонии в экономическом смысле». Однако подобная характеристика не только не проясняла положения Сибири в составе Российской империи, но приводила к известной путанице между понятиями «колония» и «колонизация». Первое из них является более сложным, имеющим различные исторические напластования и свою типологию (колонии торговые, земледельческие, переселенческие и т. д.). Оценивая позицию областников, выдвигавших лозунг сибирской автономии, как реакционную, JI.M. Горюшкин отказывается признавать наличие, помимо классовых, территориальных противоречий. Он проигнорировал приведенные областниками факты политико-правового неравноправия Сибири в составе империи. Из его рассуждений о месте Сибири в составе России фактически выпали: уголовная ссылка, централизация управления и финансов, нераспространение на Сибирь судебной и земской реформы, затягивание и урезание целого ряда других преобразований, осуществленных в центральной части страны. При этом он признавал колониальный характер управления коренными народами Сибири. В отношении же русского населения, настаивал JI.M. Горюшкин, система управления принципиально не отличалась от таковой же в Европейской России. Эта точка зрения долгие годы господствовала в советской исторической литературе.

Приходится признать, что определение Сибири как колонии в экономическом смысле по сути верное, но недостаточное, так как описывает только сферу хозяйственных отношений центра и Сибири, отрывает политику от экономики, утверждая, что Сибирь не была колонией в смы

60 В. И. Ленин признавал трудность в определении статуса тех или иных территорий в составе Российской империи (Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 4. С. 86- Т. 30. С. 121). Отсюда некоторая неясность и неопределенность в его определении колониального характера Сибири: «как бы колония», «колония в экономическом смысле». Последнее утверждение было воспринято последующей советской историографией, которая, опираясь на этот термин, стремилась преодолеть некоторый максимализм, присущий исторической литературе 1920;1940;х гг., и пыталась найти более простое и политически безопасное объяснение положения Сибири. еле политическом61. Хотя еще Г. Н. Потанин отмечал: «Для сибирского населения, конечно, не то важно, как назовут Сибирь, колонией или расширением, а важно то, какая политика к ней применялась.» 62. Роль и место Сибири в составе Российской империи были более сложными, чтобы их можно было определить оперируя только понятиями колония и метрополия63. Это затрудняет в значительной степени сама неопределенность и расплывчатость этих терминов. Указание на то, что Сибирь являлась колонизуемым регионом, специализирующимся на производстве сельскохозяйственной продукции, казалось достаточным, чтобы отнести Сибирь к колониям в экономическом смысле. Содержание же социально-экономической и административной политики самодержавия по отношению к Сибири исследовалось слабо. История Сибири в составе Российской империи отнюдь не сводится только к истории колониальной эксплуатации, это еще и длительный процесс ее интеграции в единый российский народнохозяйственный комплекс, в единое административное пространство.

Целесообразно в теоретическом плане выйти за пределы дихотомии «метрополия — колония», за которой, помимо неясных социально-экономических характеристик, тянется длинный шлейф эмоционально-этических оценок, и попытаться разобраться в вопросе о роли и месте Сибири при помощи категории «мир-империя». Согласно определению Ф. Броделя, «мир-империя» подразумевает наличие «центра» и «перифе

61Горюшкин Л. М. Место Сибири в составе России в период капитализма //Исторический опыт освоения Сибири. Новосибирск, 1986. С.37−50. В последнее время Л.М. Го-рюшкин стал с большей симпатией трактовать взгляды областников с их претензиями на хозяйственный суверенитет Сибири, децентрализацию управления, финансовую самостоятельность (См.: Горюшкин Л. М. Областники о хозяйственной самостоятельности Сибири во второй половине XIX-начале XX вв. // Известия СО РАН. 1990. № 2. С. 37−44- он же. Место Сибири в жизни России и мировом развитии во второй половине XIX-начале XX в. (К постановке вопроса) // Гуманитарные науки в Сибири. 1995. № 2. С. 3−10).

62Потанин Г. Н. Областническая тенденция в Сибири. Томск, 1907. С. 53.

63Предлагая свою типологию империй, И. Г. Яковенко различает империи традиционные и колониальные, заявляя о том, что Россия лишь имела тенденцию превратиться из традиционной в колониальную империю (Яковенко И. Г. От империи к национальному государству (Попытка концептуализации процесса) // Политические исследования. 1996. № 6. С. 117−128). См. также: Подвинцев О. В. К вопросу о типологии империй нового и новейшего времени // Первые петербургские кареевские чтения по новистике. СПб., 1996. С. 35−37. рии". Внутреннее пространство «мир-империи» имеет свою иерархию, что подразумевает наличие различных видов неравенства периферийных регионов по отношению к центру. В центре «мир-империи» располагается сильная государственная власть, привилегированная, динамичная, внушающая одновременно страх и уважение64. Еще одно замечание Ф. Бро-деля относится уже собственно к Сибири. Он отметил, что «Сибирь создавалась [военной] силой, что экономика — т. е. управление — лишь следовала за этим» .

Империя представляла собой систему взаимосвязанных социально-экономических компонентов с ассиметричным распределением военно-политической власти. Эти компоненты были не только взаимосвязаны между собой, но и дополняли, укрепляли, а нередко и деформировали друг друга. Комбинация компонентов, специфика их взаимосвязи придавали тому или иному региону свои неповторимые черты. Они зависели как от формы хозяйственной и политико-административной связи окраины с центром, так и от уровня развития социально-экономической и политической структуры страны в целом65. Как утверждает канадский политолог Р. Т. Нейлор, данные «общественные конструкции необходимо рассматривать в конкретном историческом контексте, как результат особого стечения обстоятельств» 66

Стихийно присоединенное «баснословное пространство» (определение Ф. Броде ля) Сибири осваивалось чрезвычайно медленно, что предоставило самодержавию время «мало-по-малу принять свои предосторожности, навязать свой контроль, разместить казачьи отряды и своих чиновни

64Бродель Ф. Время мира. М., 1992. С. 18, 48−49. О современных теоретических взглядах на эту проблему см. также: Филиппов А. Ф. Наблюдатель империи (империя как понятие социологии и политическая проблема // Вопросы социологии. 1992. № 1- Гата-гова Л. С. Империя: идентификация проблемы // Исторические исследования в России. Тенденции последних лет. М., 1996; Грицай О. В. и др. Центр и периферия в региональном развитии. М., 1991; Неизбежность империи. М., 1996. Н. В. Сверкунова определяет место Сибири в Российском государстве как «провинция третьей ступени» (Сверкунова Н. В. Об особенностях культурного развития Сибири // Регионология. 1996. № 1. С. 208).

65Кихано А., Валлерстайн И. Роль Американского континента в современной мировой системе или концепция Америки // Международный журнал социальных наук. 1993. N 1 (май). С. 130.

66Нейлор Р. Т. Канада в период после Колумба // Там же. С. 89−90). ков, активных, даже если и склонных к казнокрадству". Сибирь не могла «ускользнуть» от России уже в силу своей экономической отсталости и почти автаркического положения многих ее областей67. Слабость экономической организации сибирского пространства, его интегрированности в российскую экономику, компенсировалась довольно жесткой административной структурой. Военно-административные и фискальные цели до конца XIX в. превалировали в сибирском управлении. Сибирь долгое время была привлекательна только для небольшой социальной группы людей в центре. Наибольший же интерес гнездился в спонтанном понимании стратегических экономико-политических возможностей этой потенциально богатой периферии империи. Самодержавие не умело пользоваться Сибирью, как справедливо упрекали областники, потому что не имело средств для создания дорогостоящего механизма эксплуатации сибирских природных ресурсов. Ему едва хватало средств на присоединение, удержание и управление новыми землями и народами на востоке империи.

Круг источников, отразивших ход административной политики самодержавия в Сибири, широк и разнообразен. Несмотря на традиционность источниковой базы для изучения внутренней политики самодержавия, перед автором стояла непростая задача определения приоритетов в отборе источников и методов их интерпретации. Основное внимание уделялось документам официального характера. Законодательные акты, сосредоточенные в Полном собрании законов (ПСЗ) и Своде законов Российской империи (СЗРИ), позволяли очертить лишь внешние контуры правительственной деятельности, не давая возможности увидеть движение и взаимодействие различных сил, определявших реальный политический курс. Системно-структурный метод изучения правовых актов подразумевает комплексное исследование процесса законотворчества: выяснение предыстории закона, его текстуальный анализ, определение условий реализации. Поэтому чрезвычайно важным оказалось изучение различных проектов, как реализованных, так и нереализованных, сохранившихся в большом количестве в центральных и местных архивохранилищах68. В про

67Бродель Ф. Указ. соч. С. 17, 470

68 В диссертации использованы материалы Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской федерации (ГАРФ), Росцессе подготовки административных преобразований в канцеляриях высших, центральных и местных учреждений накапливался огромный и разнообразный материал (представления министров, генерал-губернаторов, отзывы центральных ведомств и глав местной администрации, заключения экспертов, справки из текущего законодательства, исторические обзоры состояния того или иного вопроса в России и даже за рубежом). Изучение административных реформ (подготовка которых занимала иногда десятилетия) позволяет проследить сложную процедуру прохождения документов по бюрократическим лабиринтам. Особенно богатый материал сосредоточен в архивных фондах I и II Сибирских комитетов, Комитета министров, Государственного совета, министерств и главных управлений, разного рода особых совещаний и комиссий (РГИА), а также советах Главных управлений Западной и Восточной Сибири (ГАОО, ГАИО).

Оценки состояния сибирского управления содержатся в генерал-губернаторских и губернаторских отчетах, материалах сенаторских ревизий, донесениях жандармов. Следует заметить, что в верхах понимали, насколько «официальная ложь» прочно укоренилась в отчетах местной администрации. Поэтому в глазах правительства сведения, также далеко небезупречные, поставляемые различными ревизорами, независимыми информаторами (жандармами, путешественниками и даже политическими ссыльными) приобретали значительный вес. Информационный голод в Петербурге, известное недоверие к официальным источникам становились питательной почвой для всякого рода доносов и интриг в самой Сибири. Все это породило большое количество противоречивых по содержанию и оценкам документов, в которых трудно было порой разобраться правительственным чиновникам, а теперь историкам.

Большую группу источников составили материалы личного происхождения (воспоминания, дневники, переписка). Коллекции документов по управлению Сибири отложились в личных фондах генерал-губернаторов сийского государственного военно-исторического архива (РГВИА), Российского государственного архива Военно-морского флота (РГА ВМФ), Отдел рукописей Российской государственной библиотеки (ОР РГБ), Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ), Отдел рукописей Института русской литературы им. А. С. Пушкина (Пушкинский дом) (ОР ИРЛИ), Государственного архива Омской области (ГАОО), Государственного архива Иркутской области (ГАИО). и губернаторов (Н.Г. Казнакова, Н.Н. Муравьева-Амурского, М. С. Корсакова, В. А. Арцимовича и А.И. Деспот-Зеновича). Многие из генерал-губернаторов и губернаторов (И.Б. Пестель, С. Б. Броневский, A.M. Корнилов, Д.Н. Бантыш-Каменский, А. О. Дюгамель, Н. П. Синельников, В.И. Мерцалов), другие сибирские чиновники (Б.А. Милютин, Б. В. Струве, П. П. Суворов, Н. Ф. Борисовский, И. Ф. Бабков, В.И. Вагин) оставили записки о своей службе в Сибири. В. И. Вагин собрал и издал в 1872 г. в качестве приложения к своей двухтомной книге о М. М. Сперанском воспоминания современников сибирской ревизии и реформы 1822 гг. Уникальная информация о правительственной политике в отношении Сибири на рубеже XIX—XX вв. хранится в архивном фонде А. Н. Куломзина. Опирающиеся не только на личные впечатления, но и имеющие солидную документальную базу, неопубликованные воспоминания А. Н. Куломзина «Пережитое» являются превосходным комментарием к журналам заседаний Комитета Сибирской железной дороги69.

Важным документом эпохи стали мемуары и дневники ссыльных. Они (особенно декабристы) оказывались хорошо осведомлены о состоянии государственного аппарата в Сибири. Эпистолярное наследие Н.Н. Муравьева-Амурского, собранное и изданное И. П. Барсуковым, является неоценимым источником о взаимоотношениях генерал-губернатора и центральных властей. Содержащиеся в письмах сведения о рассматриваемых административных проектах позволяют лучше понять замысел тех или иных преобразований. Свидетельства современников, знакомы с закулисной стороной деятельности правительственного аппарата, позволяют уточнить и существенно дополнить информацию официальных источников. Нередко только в них можно почерпнуть интересующие сведения, которые не хотели доверять официальным документам.

Общественно-политический фон, на котором разворачивалась борьба

69Ремнев А. В. Комитет Сибирской железной дороги в воспоминаниях А. Н. Куломзина // Политика самодержавия в Сибири XIX-начала XX вв. Иркутск, 1989. Автору диссертации удалось опубликовать небольшой отрывок из этих воспоминаний, касающийся поездки А. Н. Куломзина по Западной Сибири (Омское Прииртышье в воспоминаниях А. Н. Куломзина // Известия Омского отдела Русского географического общества. Омск, 1995. № 1 (18). С. 146−165). за сибирские административные реформы, рисуют воспоминания, дневники, переписка общественных деятелей, газетные и журнальные статьи.

Взятые в комплексе, эти источники дают возможность взглянуть на сибирскую административную политику с самых разных точек зрения: представить в столкновении политических, ведомственных, личных интересов и воззрений многокрасочную картину одного из важных аспектов сибирской истории XIX-начала XX вв.

Заключение

Сибирская административная политика, отразившая своеобразный симбиоз общего и особенного, может рассматриваться в качестве региональной компоненты российской имперской системы управления. Главными особенностями данной компоненты являлись географическая удаленность Сибири от центра управления страной, низкая плотность населения, смешанный конфессиональный и этнический состав, формирование на территории Сибири в результате колонизации особого русского этнотипа, имеющего свои социокультурные и психологические черты, господство государственной формы собственности на основные природные и трудовые ресурсы, специфика социально-экономических процессов.

Административно-территориальная организация Сибири имела ряд специфических черт:

1) Значительно большая, чем в европейской части России, территория аналогичных административных единиц — губерний, округов (уездов) и волостей.

2) Административные границы не столько обозначали уже сложившийся экономические районы, сколько активно формировали их.

3) Сибирские города располагались на большом расстоянии друг от друга и их роль, как центров, стягивающих административную территорию, была существенно слабее, чем в Европейской России. Это порождало известную автономность сельской местности, дисперсность административных функций.

4) Неразвитость коммуникаций, слабая интенсивность торговых отношений порождали и большую автономность в действиях местных органов управления и самоуправления, плохо обеспеченных соответствующей правовой базой.

5) Значительная удаленность региона от центра страны, где были сосредоточены высшие и центральные органы власти, приводила фактически к административной деконцентрации (лишь отчасти зафиксированной в законе), что снижало степень централизованной управляемости регионом.

6) Приниженная роль губернских ведомственных учреждений и губернатора, по сравнению с генерал-губернатором, при явном стремлении первых добиться большей самостоятельности, опираясь на поддержку министерств и главных управлений в столице.

7) Более высокая степень милитаризации управления, значительная зависимость административно-территориального устройства от военно-политических задач, когда на первый план выходят интересы комплектования и содержания вооруженных сил, охраны государственных границ, а также планы имперской экспансии.

Административно-территориальная модель в Сибири была более гибкой, чем таковая же в европейской части страны. Она включала кроме обычной административной триады (губерния — уезд — волость) еще и генерал-губернаторства, области, предусматривала полный и сокращенный набор государственных учреждений на областном и окружном уровнях управления. Последнее зависело не только от размера территории, численности и плотности населения, но и степени экономического развития района, его географического положения. Осложняло задачи управления то, что в Сибири, как и в целом в России, помимо общего административного деления существовали специальные ведомственные территориальные образования, границы которых могли не совпадать с границами губерний, областей, генерал-губернаторств.

Можно с уверенностью утверждать, что единого подхода к формированию административно-территориальной организации не существовало как по отношению ко всей Российской империи в целом, так и по отношению к ее азиатскому региону. Но в результате повседневной практики имперского строительства самодержавие усвоило некоторые приемы, которые позволяли не только поддерживать территориальную целостность страны, но и не допускать серьезных осложнений в региональном управлении. Неудачи и просчеты в административной организации западных областей империи, а также на Кавказе и в Закавказье, учет западного административного и колониального опыта заставляли самодержавие более осторожно подходить к вопросам автономии и децентрализации в региональном управлении и на востоке страны.

Во взаимоотношениях центра и Сибири накапливался целый ряд проблем, вызываемых отсутствием в правительственной политике сбалансированного сочетания общегосударственных и региональных интересов. Определение принципов регионального управления напрямую зависело от стратегических выводов о перспективах и приоритетах развития Сибири, осознания ее роли и места в составе Российского государства. Несмотря на то, что официально всегда подчеркивалось, что Сибирь есть лишь естественное продолжение России за Урал, существовало и сознание отдельности сибирского региона.

При разработке сибирской политики самодержавие постоянно сталкивалось с решением целого комплекса теоретических и практических задач политического, социально-экономического и административного свойства. Во-первых, это было вызвано социально-экономическим своеобразием Сибири, ее непохожестью на европейскую часть Россииво-вторых, определялось социально-психологическими особенностями не только коренного, но и русского населения Сибири, что вызывало определенное беспокойство у властейв-третьих, наличием сепаратистских, автономистских и децентрализаторских настроений не только среди сибирской интеллигенции и предпринимателей, но даже и у части местной администрации. Особенно отчетливо расхождение экономических интересов центра и региона обнаружилось в вопросах свободы торговли, как внутренней, так и внешней (porto-franco дальневосточных портов и устьев сибирских рек, «Челябинский тариф» и т. д.), а также при распределении бюджетных средств в пользу окраин. Серьезные разногласия намечались и в вопросе об определении характера развития сибирской промышленности, направленности транспортных артерий Сибири. Сибирская общественность сопротивлялась превращению региона в сырьевой придаток центра, призывала освободиться от «московского мануфактурного ига». Вызывало недовольство и то, что ряд реформ (прежде всего, судебная и земская), осуществленных в Европейской России, не были распространены на Сибирь. Сибирский регион оставался долгие годы местом уголовной и политической ссылки, отягощяющей местные финансы и развращающе действующей на сибиряков. Высказывались обвинения, что метрополия высасывает не только материальные, но и духовные силы Сибири, централизовав всю научную деятельность и систему высшего образования. Существовали серьезные расхождения во взглядах на цели и задачи переселенческой политики. Собственно сибирские нужды чаще всего отодвигались на второй план.

Административные реформы высших и центральных государственных органов власти, проведенные в начале XIX в., оказались плохо согласованными с организацией местного управления. Это отчетливо проявилось прежде всего при введении министерской системы учреждений. Сохранение больших региональных административно-территориальных образований в виде генерал-губернаторств при отсутствии надежных и эффективных коммуникаций с центром было оправдано, но противоречило отраслевому принципу формирования расходной части бюджета, наличию вертикальной иерархии ведомственных учреждений. В законодательстве не содержалось четкого распределения министерских и генерал-губернаторских полномочий. Юридическая неопределенность положения генерал-губернаторов в бюрократической иерархии приводила к серьезным управленческим коллизиям. Однако сохранение генерал-губернаторств отвечало важной потребности складывания экономических районов, для которых губернские рамки были слишком узки. В стране со столь разными экономико-географическими, этническими и политическими условиями невозможно было создать унифицированную административную систему с одинаковыми территориальными единицами. Провозглашая курс на административную унификацию, самодержавие вынуждено было проводить довольно гибкую политику, допуская существенные отступления от единожды провозглашенных принципов.

Желание правительства нивелировать административное устройство Сибири нередко наталкивалось на объективные условия и потребности экономического и общественно-политического развития сибирского региона. Усиливая зависимость сибирской администрации от центральных ведомств, самодержавие под давлением прежде всего политических причин постоянно расширяло властные полномочия сибирских губернаторов и генерал-губернаторов. Отказ от распространения на Сибирь судебной и земской реформ неизбежно вел к возрастанию бюрократического вмешательства, прикрываемого, по-чиновному понятой «децентрализацией» управления.

Генерал-губернатор так и не стал министром действующим на месте, да и его положение в управленческой иерархии не стало более понятным. В сохранении генерал-губернаторской власти можно было бы видеть попытку найти разумное сочетание централизаторских и децентрализаторских начал, если бы за столкновениями территориальной и отраслевой ветвей управления не стояло, зачастую, простое стремление перетянуть на свою сторону власть. Самодержавие оказывалось как бы в замкнутом кругу: усиление централизации и контроля за действиями местной администрации вели к медленности и запутанности в управлении, а расширение самостоятельности местной власти, при отсутствии противовеса в лице органов общественного самоуправления, неизбежно порождало произвол. По сути дела генерал-губернаторская власть подменяла и министерства, и губернаторов.

В правительственных кругах господствующим оставался взгляд, что только государство способно управлять краем и направлять его хозяйственное развитие. Это убеждение лежало в основе правительственного администрирования, предусматривавшего усиление бюрократического контроля за всеми сферами общественной и экономической жизни Сибири. Государственная собственность на землю, отсутствие помещичьего дворянства, удаленность от центра страны предопределили здесь большую, чем в Европейской России, роль бюрократии. Еще сибирский писатель первой половины XIX в. Н. С. Щукин отмечал эту сибирскую особенность: «В Сибири все обращается около начальникаон дает всему направление. Пословица „до бога высоко, до царя далеко“ родилась, вероятно, в Сибири» 1.

Важным этапом в решении «сибирского вопроса» стала реформа 1822 г. Ее основными задачами являлись разрешение административных проблем и упорядочение сибирского законодательства. Это была попытка перейти от традиционного патерналистского правления к рациональной организации правительственного аппарата в Сибири. Автор реформы М. М. Сперанский намеревался совместить централизаторские и децентрализаторские начала, найти сбалансированное соединение территориального и отраслевого, единоличного и коллегиального принципов регионального управления, поставить хотя бы под бюрократический

Щит. по: Очерки русской литературы Сибири. Новосибирск, 1982. Т. 1. С. 256. контроль власть местной администрации. Результатом преобразований 1822 г. явился известный компромисс различных принципов и подходов, определивших административное устройство Сибири. Не вводя общественный элемент в управленческую структуру, М. М. Сперанский попытался создать противовес усиливавшейся генерал-губернаторской и губернаторской власти в советах разного уровня местного управления, а также снизить недостатки, порожденные ведомственной разобщенностью. Главной же целью реформы было стремление подвести под сибирский административный аппарат твердую правовую базу.

Однако многие реформаторские идеи с трудом находили применение в административной практике, далеко не все из них удалось реализовать. В этом оказывались виноваты не только плохие исполнители, но и известное несоответствие законодательных актов 1822 г. уровню социально-экономического развития региона. Бюрократически усложненная модель сибирского управления, предложенная М. М. Сперанским, без поддержки со стороны самого сибирского общества, при отсутствии надежного контроля за действиями чиновников всех уровней управления, оказалась малоэффективной. Для критики М. М. Сперанского у его оппонентов и справа, и слева было достаточно оснований. Сибирская администрация активно пыталась «подправить» «Сибирское учреждение». Реформа М. М. Сперанского во многом не устроила сибирских генерал-губернаторов и последующие перемены в сибирском управлении прошли под знаком отказа от некоторых важных ее принципов. Увеличение объема власти генерал-губернаторов и губернаторов фактически сделало прежде всего ненужными коллегиальные советы при них.

Стержнем, пронизывающим сибирскую административную политику самодержавия в течение всего XIX в., можно считать отношение к особому административному устройству Сибири, закрепленному в результате реформ М. М. Сперанского. В этой связи, период с начала XIX в. до 1822 г. может рассматриваться как время поиска сибирской модели управления, а последующие годы, вплоть до рубежа XIX—XX вв., как стремление скорректировать, или даже пересмотреть, «Сибирское учреждение». Хотя последнее внешне казалось незыблемым и сохраняло свой особый правовой статус в рамках «Свода законов Российской империи» вплоть до 1917 г., постепенно произошла его внутренняя подмена, оставившая, как заметил уже в 1875 г. сподвижник Н.Н. Муравьева-Амурского Б. А. Милютин, от реформ М. М. Сперанского «одни обломки» 2. Вокруг особенностей сибирского управления и шла основная борьба в правительственных кругах. Со временем из «Сибирского учреждения» 1822 г. были удалены наиболее важные положения и институты. Изменилась прежде всего административная география зауральского региона империи: вместо двух генерал-губернаторств (Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского) на административной карте Азиатской России появились новые границы, определявшие пределы Иркутского и Приамурского (с 1903 по 1905 г. существовало Дальневосточное наместничество), Степного и Туркестанского генерал-губернаторств. Из Тобольска в Омск уже в 1839 г. переместился центр Западно-Сибирского генерал-губернаторства, а в 1882 г. и само генерал-губернаторство было упразднено. Исчезли из номенклатуры сибирских государственных учреждений коллегиальные советы. Советы Главных управлений и губернские советы так и не дождались лучших времен, когда в них, наряду с чиновниками, смогли бы появиться выборные представители от сибирского населения. Серьезным изменениям подверглись и специальные положения сибирской реформы 1822 г., прежде всего в области организации крестьянского управления, управления инородцами, ссылкой. Несмотря на разветвление системы государственных учреждений, улучшение системы коммуникаций, существенного обновления сибирского управления не произошло. Ни одна из управленческих проблем, ясно выявившихся еще во времена М. М. Сперанского, не потеряла актуальности.

I Сибирский комитет прекратил свое существование еще при жизни М. М. Сперанского. Возрождение Сибирского комитета в 1852 г., несмотря на насущную потребность и большие планы, дало временный и незначительный эффект, так и не сняв важную для Сибири проблему объединения управленческих усилий центральных и местных властей. Разрабатывавшаяся в нем программа не стала правовой основой для новой сибирской реформы и ускорения хозяйственного освоения края. О том,

2[Милютин Б.А.] Значение истекающего 1875 г. для Сибири и сопредельных ей стран // Сборник историко-статистических сведений о Сибири и сопредельных ей странах. СПб., 1875−1876. Т. 1. С. 57. что такая координация и объединение были необходимы свидетельствуют последующие попытки сибирских генерал-губернаторов разработать комплексную программу развития региона. В 1892—1903 гг. координирующие функции в отношении Сибири в значительной степени выполнял Комитет Сибирской железной дороги

Перестройка административной системы сибирского региона, направленная, с одной стороны, на усиление самостоятельности местной администрации в принятии управленческих решений, а с другой — на повышение контролируемости действий местной власти, натолкнулась на целый ряд препятствий. Самодержавие пыталось найти свой вариант решения сложной дилеммы: как достичь эффективности в деятельности регионального аппарата власти, не потеряв управляемости им из центра. Разнонаправленные процессы гомогенизации и дифференциации системы государственно-пространственной организации империи начали давать себя ощущать уже в первой половине XIX в., нарастая к концу XIX-началу XX вв. Один из парадоксов российской административной политики заключался в том, что меры по децентрализации или всего лишь деконцентрации регионального управления приводили к снижению управляемости окраин, росту бюрократического произвола и даже угрозе (пусть и преувеличенной в глазах столичных чиновников) сепаратизма.

Анализируя сибирскую административную политику самодержавия после реформ М. М. Сперанского и вплоть до рубежа XIX—XX вв., можно сделать несколько основных выводов:

В правительственных кругах постоянно ведутся разговоры о необходимости реорганизации системы управления в Сибири. Направленность, циркулирующих в большом числе проектов, может быть обозначена как стремление произвести ревизию реформ М. М. Сперанского, усилить значение генерал-губернаторской и губернаторской власти. Наибольшую инициативу, решительность и заинтересованность в подобном контрреформаторстве проявляет местная сибирская администрация, прежде всего в лице генерал-губернаторов.

Низкая результативность преобразовательных начинаний объясняется прежде всего опасением в центре кардинального пересмотра «Сибирского учреждения». Отсутствие надежных механизмов контроля за деятельностью местной администрации заставляет центр скептически относиться к идеям повышения самостоятельности сибирских генерал-губернаторов или изменения административной карты региона. Неясность стратегических установок в центральных ведомствах, пораженных болезнью правительственной несогласованности, приводит к серьезным разногласиям. Еще одна причина крылась в том, что центр оказался не готов вкладывать средства в развитие Сибири, в том числе и в реформирование ее управления.

Вместе с тем, процесс постепенной рационализации сибирского управления идет с нарастающей быстротой, усложняя и специализируя бюрократическую структуру региона. Однако этот процесс не привел ни к унификации управления внутри Сибири, ни к полной интеграции Сибири в имперское правовое пространство. С распространением на Сибирь многих общероссийских правовых норм и институтов, сохраняется (а иногда и усиливается) ее отставание в области организации управления и суда.

В организации крестьянского управления и самоуправления ясно видна тенденция усиления контроля со стороны государства за деятельностью выборных крестьянских органовпод давлением государственных институтов идет внутренняя бюрократизация крестьянского самоуправления, вытеснение обычно-правовых норм правом официальным. Деформирующее воздействие государства на самоуправление (особенно на уровне волости) ведет к процессу отчуждения выборного крестьянского начальства от избравшего его крестьянского общества. Волостное самоуправление постепенно поглощается государственной системой, которая все шире использует традиционные крестьянские институты самоорганизации для выполнения административно-полицейских и фискальных функций.

Великие реформы «эпохи 1861 г.» оказали на Сибирь поначалу лишь опосредованное и растянутое на длительный срок воздействие. Проведенные в регионе преобразования носят частичный, еще более чем в центре, непоследовательный характер. Реформирование проводится здесь зачастую тогда, когда в центре нарастают антиреформистские настроения. Земская реформа не была проведена в Сибири в дореволюционные годы.

Судебные преобразования в Сибири затягивались, их проводили в урезанном виде, сохраняя высокую степень зависимости судебных органов от администрации.

Испытывая настоятельную потребность в достоверной информации о положении дел в Сибири, а также стремясь создать дополнительный орган для борьбы с чиновничьими злоупотреблениями, самодержавие создает в лице жандармского ведомства некий суррогат независимого надзора и исправления. Жандармские доносы, хотя и позволили вскрыть многие недостатки сибирского управления, быстро теряли свою эффективность, лишь усиливая интриги и административную неразбериху. Вмешательство жандармов в управление вызывало противодействие со стороны сибирской администрации.

В полной мере не смогли выполнить своего предназначения сенаторские и ведомственные ревизии, особенно широко практиковавшиеся во второй четверти XIX в. Собранные ревизорами сведения об экономическом потенциале региона, безусловно, способствовали выработке нового правительственного взгляда на Сибирь. В административном же плане результативность ревизий была значительно ниже. Как правило, они заканчивались отставкой некоторых сибирских чиновников (в том числе генерал-губернаторов и губернаторов), но не меняли форм и методов управления по существу. Местная администрация постепенно вырабатывала надежные методы противодействия, саботируя действия ревизоров, а нередко интригуя против них, используя свои связи в высших петербургских сферах. Действия ревизоров повышали и без того высокую степень конфликтности в сибирской бюрократической среде, подрывали авторитет местного высшего начальства, в укреплении которого было так заинтересовано самодержавие. Признание низкой эффективности ревизий привело в дальнейшем к утрате интереса к ним центральной власти.

Возрастание роли чиновничества, усложнение возлагаемых на него управленческих задач, не было соответствующим образом обеспечено кадровым потенциалом сибирского административного аппарата. Взяточничество, казнокрадство, произвол, царившие в сибирской бюрократической среде, оказывали серьезное влияние на эффективность государственных учреждений. Выход из положения виделся прежде всего в правовой регламентации бюрократической деятельности, повышении образовательного, материального и нравственного уровней правительственных агентов. Но на всем протяжении XIX-начала XX вв. в Сибири не только не хватало квалифицированных чиновников, но и ощущалась острая потребность в простом заполнении вакантных мест.

Для Сибири, удаленной от центра страны, с плохими средствами коммуникаций, неблагоприятным климатом, низкой плотностью населения, своеобразным его национальным и социальным составом, проблемы подготовки, подбора и расстановки бюрократических кадров приобретали в глазах высших и местных властей первостепенное значение. Однако решение кадровой проблемы наталкивалось на целый ряд сложностей, вызванных как общим недостатком в стране подготовленных чиновников, имеющих требуемый сословный и образовательный ценз, ограниченностью государственного бюджета, так и малой привлекательностью сибирской службы. При отсутствии гласности, общественного контроля и низкой результативности государственного надзора за действиями чиновников, сословных критериях организации государственной службы, ограниченных финансовых возможностях казны, слабом развитии системы образования проблемы административной политики самодержавия в отношении сибирского региона приобретали «вечный» характер.