Реформирование системы государственной службы Российской Федерации: политико-правовой аспект

Тема места и роли повышения эффективности функционирования института государственной службы и оптимизации политико-административного управления Российской Федерации является актуальной для политической науки. Ее актуальность определяется следующими факторами.

Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от модернизации государственного аппарата, ибо такая модернизация является необходимым условием успешных преобразований в политической и социально-экономической сферах общества.

Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии перманентного системного кризиса. Функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению стратегических задач развития общества и государства.

В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет политические функции и является мощным политико-административным институтом.

Понятие «политико-административные отношения» в рамках концепции нового государственного менеджмента достаточно давно используется представителями зарубежной политической науки1. Начинает оно использоваться и в российской политологии применительно к политическим элитам, управлению, отношениям. Взаимоотношения между политикой и администрацией с момента возникновения современных политических систем постоянно находятся в центре дискуссии между теоретиками и практиками государственного управления. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную.

1 Политико-административные отношения: кто стоит у власти?/Под ред. Т. Верхейна, пер. с англ. М., 2001. направленность.

Для отечественного обществознания традиционным является представление об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил. То есть, здесь можно говорить о подчиненной, «ведомой» роли государственного аппарата в реализации политического курса. А при использовании политологами этого нового для них понятия не всегда еще можно уловить новое содержание.

Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России и несет в себе опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами бюрократических организаций. Именно в этом проявляется новое содержание понятия «политико-административное». То естьбюрократический аппарат начинает на равных с политической элитой влиять на политический процесс.

Переживаемый российским государством и обществом транзиторный период, характеризуется радикальной сменой политической системы, ценностей и принципов государственного управления. Это заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования исполнительной власти, содержание понятия «политико-административное», получающего новое измерение в сложившихся условиях.

Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования.

Исходя из изложенного, закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти.

Представляется своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу института государственной службы. Это даст возможность определить, применим ли (особенно учитывая разную исходную политическую базу) европейский опыт проведения реформы государственной службы к условиям нашей страны. А анализ промежуточных результатов проводимой в настоящее время административной реформы позволит понять тенденции развития бюрократии в России, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности, как перед политической властью, так и перед обществом.

Степень научной разработанности проблемы исследования. Проведение исследования политико-административных отношений в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые окажут влияние на права и свободы граждан, их благосостояние. На современном этапе осуществлялись исследования, посвященные различным аспектам государственной службы (Атаманчук Г. В., Гусев А. В., Казанцев Н. М., Козбаненко В. А., Комаровский B.C., Лытов Б. В., Мальцев В. А., Охотский Е. В., Старилов Ю. Н. и др.). Большое значение в области оценки современного состояния госаппарата для диссертанта имели работы Оболонского А. В. В сфере нормативно-правового регулирования государственной службы основные проблемы освещены в трудах ученыхА.А. Гришковца, А. В. Шарова и др. Важную роль в определении статуса государственной гражданской службы и в рассмотрении вопросов посвященных разграничению полномочий между органами государственного управления сыграли публикации М. В. Столярова, в отражении проблем муниципальной службы, а также взаимодействия федеральных и местных органов власти работы И. Г. Мачульской. В контексте рассмотрения отношений между федеральной политической элитой и бюрократическим аппаратом были использованы научные исследования О.В. Гаман-Голутвиной, а при анализе особенностей организации государственной службы в субъектах федерации — Н. П. Медведева.

Концепция административной реформы широко освещена в исследовании И. Л. Бачило. Также по проблеме эффективности государственного управления в условиях открытого государства актуальными явились исследования В. В. Смирнова. Проблемы влияния демократических процедур на эффективность государственной службы освещены в работе В. И. Лысенко.

Отдавая должное значительному вкладу в разработку развития системы политико-административных отношений и реформирования государственной службы отечественных ученых, нельзя не отметить, что есть необходимость обобщить и систематизировать, а в некоторых случаях и переосмыслить разработанных ранее подходы с учетом изменяющейся социальной обстановки. Большой интерес представляет анализ выступлений Б. Н. Ельцина, В. В. Путина и других высших должностных лиц государства.

Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных отношений и их эволюция в процессе реформирования института государственной службы в России остается недостаточно исследованной проблемой современной политологии.

Состояние изученности проблемы в сочетании с актуальностью последней предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.

Цель исследования: анализ политико-административных отношений, изучение особенностей их функционирования и перспектив развития в условиях реформирования института государственной службы в Российской Федерации.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:

— исследование трактовок понятий «государственная служба», «бюрократия» и «политико-административные отношения» в зарубежной и отечественной научной литературе;

— рассмотрение современных концепций бюрократии и определение ее роли и места в российском политическом процессе;

— определение характера и проблем становления политико-административной системы в России;

— критический анализ опыта реформирования государственной службы в посткоммунистических странах Восточной Европы и его сравнение с аналогичной реформой в Российской Федерации;

— анализ хода проведения реформы отечественной государственной службы, подведение промежуточных итогов и определение перспектив дальнейшего реформирования института государственного управления.

Объектом исследования выступает политико-административная система в условиях реформирования института государственной службы.

Предметом исследования являются особенности процесса реформирования государственной службы Российской Федерации и связанная с этим трансформация системы политико-административных отношений.

Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются между политической (здесь в первую очередь подразумевается политическая элита) и административной (приближенный к политической элите государственный аппарат) ее компонентами.

Диссертант полагает, что совокупность этих связей и взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная характеристика исполнительной власти, и, что, проанализировав влияние административной реформы (точнее^ одного из ее компонентов — реформы государственной службы) на функционирование этой системы, можно точнее спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию бюрократической системы в целом.

Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для исследования представляет концепция дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и администрацию В. Вильсона — Ф. Гудноу. Важное методологическое значение имели концепции М. Крозье, внесшего вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего толкование бюрократии и управленческого кризиса. Теоретико-методологическая база включает также идеи Д. Истона и Г. Алмонда. Ими использован системный подход, который позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, ведь среда, в которой они действуют, особая, т.к. одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве управленческих услуги является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.

Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами^ как Ж. Эбербах, Б. Рокман и др.

В диссертации использовались такие методы^ как: системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой) — компаративистский, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессовправовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Также применялись общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системно-логический анализ литературных данных по проблеме реформирования государственной службы. Осуществлялся вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса в России.

Эмпирическую базу исследования составили: законодательство Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др.).

Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна заключаются в том, что:

1. Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств. Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия.

2. Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти. Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора.

3. Выявлено, что включение государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным процессом в современной системе государственной власти, и поэтому большое значение имеет совершенствование механизмов как внешнего, так и внутреннего контроля над бюрократией.

4. Проанализированы особенности становления политико-административной системы в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся:

— высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;

— растущая «функционеризация» политики и политизация госслужбы;

— устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими);

— высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;

— высокая степень закрытости госслужбы.

5. Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы в условиях проведения реформы государственной службы. В России, существующая и набирающая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности., сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры».

6. Компаративный анализ проводимой в разных странах административной реформы дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного опыта в ходе осуществления подобных преобразований в нашей стране. Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную системуприоритетным для настоящего исследования является рассмотрение государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора.

2. Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы, которая определяется как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся: а) между исполнительной властью и обществомб) внутри государственной власти: во-первых, между структурными элементами системы государственного управленияво-вторых, между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих.

3. Исследование внутренних политико-административных взаимодействий придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности.

4. Глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как:

— степень политизации или деполитизации государственной службы;

— характер политической культуры;

— политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики;

— степень открытости, прозрачности, легитимности государственной службы;

— уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур.

5. Становление политико-административной системы РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры. В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы.

Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется: отсутствием «перегородок» между политической властью и административнойогромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот;

— сильным, сохраняющим свой традиционный характер, клиентелизмом (отношениями политической и личной преданности и покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;

— наличием опасной для демократического развития тенденции политизации, госслужбы и «функционеризации» политики (т.е. активного перехода чиновников в законодатели и наоборот) — значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;

— высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбынизким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.

6. В настоящий момент реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это^в свою очередь, повысит доверие граждан к органам государственной власти.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Основные моменты исследования прошли апробацию в секторе политологии Института государства и права РАН, в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, а также в подготовленных им публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Заключение

.

На основе вышеизложенных материалов можно сделать вывод о том, что цель диссертационной работы, которая состояла в проведении анализа политико-административных отношений, а также в изучении особенностей их функционирования и перспектив развития в условиях реформирования института государственной службы в Российской Федерации была достигнута. Основанием для такого утверждения может служить то, что в ходе исследования были последовательно выполнены все поставленные задачи: было проведено исследование трактовок понятий «государственная служба», «бюрократия» и «политико-административные отношения» в зарубежной и отечественной научной литературерассмотрены современные концепции бюрократии и определена ее роль и место в российском политическом процессеопределены характер и проблемы становления политико-административной системы в Россиидан критический анализ опыта проведения административной реформы в посткоммунистических странах Восточной Европы и осуществлено его сравнение с аналогичной реформой в Российской Федерациипроведен анализ хода реформы отечественной государственной службы, подведены промежуточные итоги и определены перспективы дальнейшего реформирования института государственного управления.

В данной работе были получены результаты, позволяющие отобразить основные процессы, происходящие в настоящее время в системе государственного управления в Российской Федерации, выделить факторы, влияющие на развитие института государственной службы, и, в целом, объединить теоретические конструкты и эмпирический материал для создания единой картины в понимании эволюции понятия политико-административные отношения.

Важно сделать вывод о том, что политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную системуприоритетным для политической науки является исследование государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора.

Современная российская бюрократия, призвана сыграть одну из решающих ролей в возрождении и укреплении российской государственности. В нынешних условиях, когда не сформировано гражданское общество, отсутствует самоорганизация народа, только начинают складываться мощные и эффективные общественно-политические движения и партийные структуры, высшие государственные учреждения не пользуются доверием и поддержкой населения, именно бюрократия скрепляет воедино огромное геополитическое пространство, решает целый комплекс задач, стоящих перед страной.

Источниками бюрократической власти являются^ прежде всего, стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков в силу того, что оно является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями.

Взаимоотношения политической и административной власти характеризуются крепким, сохраняющим свой традиционный характер клиентелизмом и существованием небезопасной для демократического развития тенденции политизации государственной службы и «функционализации политики».

Анализ источников бюрократической власти закономерно приводит к выводу о том, что, какими бы ни были формальные права и обязанности чиновничества, административные ведомства берут на себя осуществление значительной части политики в любом современном демократическом государстве. Чтобы решить проблему администрократии необходим внешний контроль, и он должен действовать наряду с классическим контролемвнутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты). Политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» государственной службы, составляющей одно из направлений административной реформы.

В России традиционным для бюрократии является наличие политических свойств, которые подкрепляются тем, что реформы обычно проводятся «сверху». Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слаббсти политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.

Становление российской политико-управленческой элиты протекало в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которыхвыходцы из прежних элитных слоев.

Таким образом, бюрократия продолжает оставаться субъектом модернизации в России, а служебная модель элитообразования по-прежнему остается доминирующей. В условиях, когда в стране наблюдается тенденция к исчезновению серьезной конструктивной оппозиции проводимому политическому курсу, а объединившиеся пропрезидентские «партии начальников» будут, по всей вероятности, набирать политический вес, увеличивая свое присутствие в парламенте, проведение реформ государственной бюрократией, которое по-прежнему в основном не обусловлено гражданской инициативой и идет в стороне от общества, будет отличаться неэффективностью, недемократичностью и административным способом осуществления, что сохранит раскол и взаимное отчуждение власти и общества.

Реформа российской государственной службы нацелена на рационализацию существующей квазибюрократии, т. е. сориентирована на классическую веберовскую модель, которая в странах Запада уже стала объектом критики. Очевидно, что построение новой постбюрократической модели в России будет возможно в далекой перспективе. В настоящее время реализуется «рациональная» модель, а постепенно в нее будут инкорпорироваться некоторые положительные элементы и технологии новой модели, которые прошли успешные испытания в Европе и могут эффективно действовать и в России, например такие, как ограниченная демонополизация, дерегуляция, демократизация госсектора, финансовый менеджмент, внедрение новых информационных технологий и т. д.

Реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это в свою очередь повысит доверие граждан к органам государственной власти.

Создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует, прежде всего, твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового социального государства. Переустройство российской бюрократической системы должно проводиться с учетом зарубежного опыта модернизации государственного аппарата, как положительных его сторон, так и отрицательных, при этом должны приниматься во внимание особенности национальной культуры, истории, современного состояния и положения дел в России.

К сожалению, на настоящем этапе результаты проведения реформы государственной службы нельзя назвать успешными. Плохо организована работа в государственных структурах, нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач.

В Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию РФ намечены следующие цели в реформировании государственной службы: модернизировать систему исполнительной власти в целом, создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. «Структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти».

Конечной целью реформы государственной службы является обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация государственной службы на соблюдение законных прав и свобод граждан и всех субъектов права, предотвращение возможности использования аппарата как средства подчинения его партийным или групповым влияниям и как источника незаконного присвоения общественного богатства. В России должен быть сформирован корпус государственных служащих, действующий на профессиональной основе, стабильный, немногочисленный, управляемый, политически нейтральный и законопослушный.