Губернаторский корпус и центральная власть: проблема взаимоотношений (по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX — начала XX вв.)

Прочность государства, устойчивость его административно-политических институтов и прогресс страны взаимозависимы. Когда государственная власть перестает отвечать потребностям прогрессивного развития, а общество предъявляет к администрации повышенные требования, происходит трансформация государственно-политических институтов: Она может носить реформаторский, эволюционный’характер, а может проистекать радикально, ускоренными темпами, решительно ломая старые, отжившие элементы системы. Для России временем серьезного испытания эффективности и адекватности государственной машины, жизнеспособности ее имперской модели* стал XIX в.

С последней четверти XVIII — по начало XX века. Россия сделала значительный, шаг как в. общественно-политическом, так и в социально-экономическом развитии. В это время окончательно сформировалась и как никогда остро заявила о себе главная стержневая^ ось. взаимоотношений* внутривластной вертикали — центр и регионы. Понимание этой основной проблемы в высших эшелонах власти привело к созданию в начале XIX в. Министерства внутренних дел (МВД). На новое ведомство была возложена ответственность за аграрную, этно-конфессиональную и сословную политику, борьбу с антиправительственными выступлениями. МВД ведало’развитием некоторых отраслей промышленности, вопросами здравоохранения, благотворительности, почтовой связью и др. Все это делало МВД самым влиятельным из центральных государственных учреждений.

Одновременно с этим повысилось внимание к развитию, совершенствованию и укреплению ключевой опоры правительства на местах — губернаторам, которые с начала XIX в. фактически, а с 1837 г. юридически были отнесены к ведению МВД. На губернаторе замыкались все нити управления губернией, что делало его ответственным за все происходящее в ней. Представитель императорской власти и главный чиновник МВД на местах вовсе не случайно официально именовался «хозяином», «начальником губернии», что в принципе вполне адекватно отражало его реальный статус.

Великие" реформы привнесли в устоявшуюся жизнь провинции новые реалии. Для четкой реализации новаций правительство нуждалось в инициативных, деятельных, но лояльных администраторах. Губернаторская власть стала более сложным явлением самодержавной системы управления. Интенсивность распространения* в стране социально-экономических перемен, эмансипация, населения, активизация общественных сил ставили перед губернаторами непростую задачу — не допустить противостояние власти и общества.

Губернатор, как главный монарший агент на местах и одновременно, чиновник МВД в разной степени подчинял себе на местах деятельность других ведомств. Кроме того, в его лице МВД осуществляло надзор за значительной) частью сословных учреждений, а также органов общественного самоуправления.

За более чем двухсотлетний срок существования в императорской России института губернаторства, должности руководителей местной администрации различного ранга имели около" полусотни разновидностей. Основными из них, в исследуемый период были должности генерал-губернатора, губернатора и начальника области. Необходимость существования генерал-губернаторов и начальников областей определялось особенностями управления отдельными регионами, и (или), как правило, чрезвычайными административными задачами в отдельные периоды времени. Однако, наибольшее распространение в XIX в. приобрел губернаторский пост. Он стал основным, базовым элементом системы местного управления в целом. Поэтому в нашем исследовании для собирательного обозначения руководителей местной администрации мы посчитали правомерным употреблять термин «губернатор». При этом, конечно, для конкретизации изложения событий в соответствующих случаях используются и другие вышеуказанные определения.

В рамках такой двуединой константы «центр — регионы», и как ее производной оси «МВД — губернатор» первостепенную важность приобретал вопрос эффективной реализации на местах решений принятых в центре. Залогом построения действенного механизма администрирования становились многие факторы. В их числе можно выделись, пожалуй, такие, без которых система местного управления вообще не могла работать. Во-первых, одним из важнейших условий результативности проводимого правительственного курса был эффективный подбор кадров на губернаторские посты. Губернатор в конечном итоге был ответственен за все, происходящее в своем крае, поэтому правительство, а в первую очередь император, ждали от него понимания поставленных перед ним задач и конкретных шагов по их решению. Во-вторых, местному аппарату были необходимы такие инструменты регулирования и управления всеми процессами в регионе, которые бы обеспечивали надежное претворение в жизнь внутриполитического курса. При необходимости весь комплекс мер, который был на вооружении у местной власти, должен был сохранять свою силу в случае возникновения нестандартных ситуаций^ Губернатор был обязан моби-лизовывать все административные ресурсы своего края, в том числе и органы самоуправления. Наконец, центральная власть нуждалась, в надежном инструменте контроля над действиями местного руководства;

Вопросы, обрисованные выше приобрели сегодня еще большую актуальность. Современные реформаторы не могут пройти мимо досоветского опыта административного строительства^ явившего образец в. целом достаточно стабильной модели управления. Между тем, современной системе управления: страны как раз не хватает стабильности. Только за последние двадцать лет произошли серьезные изменения, коснувшиеся как органов верховной, центральной власти, так и управления на местах. Между тем, судя по всему, точка в административных преобразованиях еще не поставлена. Более того, современное российское руководство как будто с большим усилием занято разработкой административной реформы, одним из основных вопросов которой является повышение эффективности местного управления. Важными вехами этой работы стали новые страницы в законодательстве о выборах и органах местного самоуправления1. Сегодня, словно наверстывая упущенное время, идет процесс привлечения общественных сил к выработке разных административных мер. Изменился порядок выборов глав местных администраций (губернаторов), который, по сути, стал шагом в сторону их назначения2. Кстати, возвращение понятия* «губернатор» в современный политический лексикон — тоже является весьма знаковым проявлением интереса к административной теме и ее истории. Налицо продолжающийся поиск оптимальной модели взаимоотношений центра и регионов. Совсем недавно в этом направлении был сделан еще один заметный шаг. 28 июня 2007 г. вышел президентский указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъл ектов Российской Федерации». Он предписывает губернаторам ежегодно г представлять доклады «о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти».

Принцип представления губернаторских кандидатур «сверху», привлечение общественных сил к решению местных вопросов, а также установление фактической губернаторской отчетности не являются изобретениями современных администраторов. Такие меры имеют исторические традиции, уходящие корнями в императорскую Россию. Справедливо встает вопрос: насколько оправдан такой путь? Не будет ли это повторением старых просчетов и обманчивых ожиданий? Для того, чтобы дать ответы на эти вопросы необходимо разобраться в сущности тех явлений, их внутренней природе и роли в истории государственного строительства досоветской России. Без этого нельзя понять советскую административную систему, которая во многом определила обстоятельства формирования современной модели политического развития России. Это делает проблему взаимоотношений центральной и местной власти, важной и необходимой для изучения как с научной, так и практической точек зрения.

Объектом предлагаемого диссертационного исследования являются взаимоотношения центральной и местной власти второй половины XIXначала XX в. Под «центральной властью» понимается система руководящих действий императора и МВД, направленных на координацию управленческих решений на местах. Понятие «местная власть» определяется нами в первую очередь как носитель ее ключевых полномочий — губернатор.

Предметом исследования является правительственная политика, направленная на повышение эффективности системы местного управлениям Анализ формирования губернаторского корпуса, построения, конструктивной модели реализации полномочий губернаторов и поиска оптимальных форм контроля над их действиями обусловлен тем, что данные составляющие внутренней политики во многом определяли динамику и темпы модернизации самодержавной системы управления.

Территориальные рамки исследования охватывают Воронежскую, Курскую, Орловскую, Рязанскую и Тамбовскую губернии. Данный регион, занимавший Черноземный центр России был однороден по этнокультурному составу и экономической специализации. Здесь в полной мере были реализованы все новации пореформенного времени. На этой территории преобладало крупное поместное землевладение, а правительство желало * видеть в лице земства надежного* союзника самодержавия. Не случайно первые земства были образованы именно здесь: в Воронежской, Курской, Рязанской и Тамбовской губерниях — в 1865 г., а в Орловской губернии — в 1866 г. В1 данном регионе отразились особенности кадровой политики в отношении губернаторского корпуса, которая коррелируется между выбранными губерниями. Кроме того, тут имели место перемещения губернаторов между выбранными губерниями, что позволяет анализировать эти процессы в масштабах одного общего региона. Наконец, схожесть социально-экономической специализации губерний, дает возможность проследить специфику ее отражения в губернаторских отчетах, и наряду с этимособенности губернаторских инициатив.

Губернии выбранного региона отличало своеобразие управленческих традиций, которые влияли на поведение губернаторов. Это обуславливалось однородностью этнического состава населения, определившего отсутствие межэтнических трений в их острой форме.

Для сравнения процессов и явлений, характерных для данного региона, с общероссийскими данными в работе широко использован" фактический материал по другим губерниям. Это позволяет вычленить общее и особенное во взаимоотношениях губернаторов и центра. Таким образомматериал губерний Черноземного центра рассматривается в контексте всего имперского пространства.

Хронологические рамки работы охватывают период с середины XIX в. по 1914 г. С одной стороны, они определяются началом ряда широкомасштабных «Великих реформ», явившихся поворотным пунктом в истории государства. Крестьянская реформаа вслед за ней — судебнаяземская* и городская — поставили губернаторов в новые условия деятельности. Менявшийся на протяжении второй половины XIX в. облик провинции требовал сбалансированной политики правительства, при которой залогом эффективности управления становилось не только точное исполнение распоряжений центра, но и творческая инициатива снизу. Именно вторая половина XIX в. была отмечена чередой непрерывных мероприятий, направленных на укрепление губернаторской власти. В это время шел постоянный поиск кадровых резервов: в регионы передавались дополнительные административные ресурсы. Правительство стремится наладить, взаимодействие коронной администрации с органами общественного самоуправления. Надзор центра за действиями губернаторов принимает устойчивые делопроизводственные традиции.

Верхняя хронологическая граница обусловлена началом Первой мировой войны, когда деятельность губернаторского корпуса и задачи, которые ставила передними центральная власть, переориентируются главным образом на удовлетворение военных нужд. Например, издание обязательных постановлений губернаторов приобретает массовый характер, а распространение губернаторских отчетов на большей территории страны прекращается. При необходимости анализа процессов и явлений, трансформировавшихся на протяжении всего XIX столетия и развивавшихся вплоть до падения имперского строя, в соответствующих случаях мы допускали расширение хронологических рамок.

Исходя их уровня разработанности данного" круга проблема историографии и диапазона источниковой базы, анализ которых посвящена' специальная, I глава настоящего исследования," мы, сформулировали цель нашей работы, которая заключается в определении характера и роли взаимоотношений губернаторов с центральным руководством в совершенствовании самодержавной системы управления пореформенной России.

Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач: изучить функциональные обязанности губернаторов в контексте развития пореформенного законодательствапоказать факторы, определявшие выбор кандидатов на губернаторские постывыявить обстоятельства, обуславливавшие смещение губернаторовопределить механизмы выбора губерний для дальнейшей службы при перемещениях губернаторов из одного региона в другойисследовать изменения порядка представления годовых всеподданнейших отчетовохарактеризовать процедуру составления отчетов губернаторов на местахраскрыть значение губернаторских отчетов в формировании внутренней политикиизучить взаимоотношения губернаторов и вице-губернаторовпроанализировать характер взаимодействия губернаторов и органов общественного самоуправления (на примере, земских учреждений) и политику правительства, направленную на повышение ее эффективностивыяснить значение обязательных постановлений губернаторов: в процессе управления регионами.

Методология исследования5 базируется на основополагающих принципах объективности, историзма, а также представлениях о многомерности-исторического процесса. Именно они позволяют учесть специфику конкретных временных рамок и условий. Ведущую роль при исследовании сыграли традиционные дляисторической: науки методы: проблемно-хронологический, структурно-функциональный, и историко-сравнительный.

С позиций проблемно-хронологического метода были определены ключевые аспекты взаимоотношений центральной и местной власти в контексте внутриполитического курса пореформенной России.

Структурно-функциональный метод «позволяет ориентироваться* в логике развития губернаторской должности в пореформенное время как центрального звена губернской администрации: Он дает возможность изучить внутренние закономерности эволюции статуса губернатора в их конкретных проявлениях, рассмотрев их корреляцию с пореформенной трансформацией всей системы управления.

Историко-сравнительный метод позволил выявить закономерности в реализации правительством кадровой политики, создании условийдля взаимодействия губернаторов со своим окружением и исполнении контролирующих функций. Во-первых, основные характеристики подвергались сопоставлению в пространственном измерении между каждой из пяти губерний изучаемого региона и, по возможности, с другими территориями страны. Во-вторых, сравнение проводилось во временной протяженности.

Это позволило проследить эволюцию отношения правительства к губернаторскому корпусу в более длительных процессах строительства, выявить внутрии межрегиональную специфику полученных данных. Наряду с этим определились особенности взаимоотношений губернаторов и органов самоуправления при решении разных административных и хозяйственных задач. Наконец, историко-сравнительный метод дал возможность рассмотрения и анализа системы годовой губернаторской отчетности, специфики композиции этого документа, как между изучаемыми губерниями, так. и. разными губернаторами одного региона.

Научная новизна исследования заключается в следующем: в работе впервые в историографии дается анализ кадровой политики в отношении губернаторского корпуса на протяжении пореформенного времени. Ротация состава губернаторов представлена как важная составляющая внутренней политики самодержавия.

В работе впервые обосновывается значимость всеподданнейших-отчетов губернаторов как системы контроля правительства над деятельно? стью губернаторов и местным управлением в целом.

Кроме того, впервые дается* развернутый сравнительный анализ эволюции всеподданнейшего отчета с момента сбора предварительных сведений до практических воплощений губернаторских инициатив в конкретные внутриполитические мероприятия.

Впервые определено конкретное соотношение положительных и отрицательных сторон взаимоотношений губернаторов и органов земского самоуправления. Также дан анализ правительственной политики по формированию взаимоприемлемых условий их совместной работы.

Впервые предметом специального изучения стали обязательные постановления губернаторов. Дана характеристика условий их разработки, реализации и значения как важного инструмента административного регулирования на местах.

Выводы и заключения, сформулированные в работе, основаны на широком круге источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые.

Теоретическое и научно-практическое значение исследования заключается в возможности использования его выводов при дальнейшем* изучении внутренней политики России второй половины XIX — начала XX в., в том числе для создания комплексных и обобщающих работ. Данные, содержащиеся в диссертации в современной административной практике применимы как аналитический* материал при разработке реформ системы местного управления.

Результаты исследования, а также введенные в научный оборот источники могут быть использованы при написании, учебных пособий и подготовке учебных курсов по истории России, источниковедению, истории отдельных регионов. Кроме того, значительный фактический массив, содержащийся. в работе, может быть применим при составлении энциклопедий и справочников, в том числе биографической направленности.

Результаты исследования прошли апробацию посредством докладов на научных конференциях международного, всероссийского и межрегионального уровня. Основные положения и выводы диссертации отражены в монографии и статьях. Многие положения работы использованы в учебных курсах по источниковедению и истории государственных учреждений России в Орловском государственном университете.

Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений.

Выводы и заключения в предлагаемом? исследовании основываются на широком? кругеисторических источников-:который:включает в себя? законодательные акты, делопроизводственную документациюпериодическую печать и источники личного происхождения.

Законодательные источники,. использованные в работе, можно разделить на несколько групп. К первой относятся законодательные акты, устанавливавшие общие принципы государственного устройствадекларировавшие основные направления" развитияадминистративной" системы российского самодержавия. В их числе были манифесты 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», 25 июня 1811 г. «Об общем учреждении министерств», 29 апреля 1881 г. «О призыве всех верных подданных: к служению верою и правдою Его императорскому величеству и государству, к искоренению гнусной крамолы, к утверждению веры и нравственности, доброму воспитанию детей, к истреблению неправды и хищения, к водворению порядка и правды в действии учреждений России», 26 февраля 1903 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г., Указ 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» и др.

Вторая группа законодательных актов устанавливала объем полномочий и пределы компетенции губернаторской власти. Например, «Общий наказ губернаторам» 3 июня 1837 г., положение Комитета министров 22 июля 1866 г. «О пространстве и пределах властигубернаторов», Положение Комитета министров- 13июля? 1876 г. «О предоставлении местным административным властямправаиздавать обязательные постановления" — положение Комитета министров 19 августа 1879 г. «О предоставлении губернаторам особых прав при замещении постоянных должностей по земским и городским учреждениям» № др.

Наконец, третья^ группа законодательных источников регламентировала внутреннюю организацию4 и основы функционирования отдельных звеньевкоронной администрациии органов самоуправленияВ их числе стоит указать «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1 января^ 1864 г., «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». 12 июня 1890 г., Высочайше утвержденное Городовое положение от 16/28 июня 1870 г. и Городовое положение 11 июня- 1892 г., Высочайше утвержденное мнение Государственного совета «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских, общественных и сословных собраниях» 13 июня 1867 г. «Положение о губернских и областных статистических комитетах» 26 декабря 1860 г. и др.

Порядок составления и представления губернаторских отчетов определялся рядомзаконодательных актов, анализ, которых дается в специальном разделе III главы настоящего исследования.

Законодательные акты, использовавшиеся в работе, публиковались в Полном собрании законов Российской империи. Оно издавалось в 18 301 916 гг. и насчитывает 133 тома. Это наиболее полный свод законодательства досоветского времени, хронологически охватывающий период с 1649 по 1913 гг. Кроме того в работе использованы нормативные материалы, опубликованные в II томе Свода законов — «Учреждение губернское», описывающем законодательные основы деятельности системы местного управления, а также — «Собрание узаконений и распоряжений издаваемые при Правительствующем Сенате», посредством публикации в котором происходило обнародование законодательных актов.

Законодательные источники отчетливо показывают отношение верховной власти к вопросам организации местного управления. На фоне общего внутриполитического курса именно законодательство дает возможность проследить зависимость изменений законотворческой деятельности по изучаемой теме от векторов правительственной политики в целом.

Заслуживающим вниманияисточником-, позволяющим разобраться в направлениях правительственной политики во время и после революции 1905;1907 гг., являются Особые журналы Совета министров170. Внимание к этим документам обусловлено преобладающей ролью, которую играла' исполнительная власть (Совет министров) в управлении государствомнесмотря на формальное провозглашение принципа разделения властей по новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. Особые журналы в отличие от общих не фиксировали все рассмотренные на заседании вопросы по принципу «слушали» — «постановили». В них отражалось рассмотрение наиболее важных проблем и могло содержаться решение, принятое по совокупности нескольких заседаний. Журнал подавался на рассмотрение императору. Первый лист каждого журнала содержит соответствующие высочайшие резолюции. Особый журнал, который был утвержден императором, принимал силу закона. Он публиковался в Полном собрании, законов Российской империи и Собрании узаконений в виде Высочайше утвержденных положений Совета министров или Именных указов Сенату. Наряду с этим, Особые журналы могли составляться и по делам, которые решались собственной властью Совета министров. Особенное распространение такая практика получила в годы премьерства П. А. Столыпина.

Многие из Особых журналов касаются вопросов местного управления, полномочий губернаторов. Ряд документов посвящен рассмотрению отдельных губернаторских отчетов. Журналы содержат сведения о работе по исполнению резолюций в соответствующих центральных ведомствах, реакции на них, а также мнения Совета министров по ним. Все это позволяет судить о том, насколько значимы были предложения губернаторов при обсуждении внутриполитической ситуации в стране на самом высоком уровне. Кроме того, посредством утверждения Особых журналов принимались решения о введении, продлении или отмене положения чрезвычайной или усиленной охраны в губерниях империи. При введении того или иного вида кризисного управления одним из аргументов была необходимость применения обязательных постановлений. Особые журналы дают возможность проследить географию «проблемных» регионов, особенно в период после революции 1905;1907 гг.

Следующая, наиболее многочисленная группа источников — делопроизводственная документация. Это обширный источниковый корпус, включающий множество разновидностей документов, которые являлись продуктом деятельности государственных органов. Материалы служебного делопроизводства отложились в федеральных и региональных архивохранилищах. Среди них выделим фонды Российского государственного исторического архива (РГИА) — Комитета министров (Ф. 1263), Совета министров (Ф. 1276), Совета министра внутренних дел (Ф. 1281), Канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282), Департамент общих дел МВД (Ф. 1284). В этих фондах хранится ведомственная переписка, которая предшествовала появлению императорского указа о назначении губернатора. Она является важным источником, раскрывающим основные черты этой бюрократической процедуры. По итогам переписки в министерстве формировались так называемые «Дела о назначении», которые ныне являются отдельными единицами хранения в соответствующих фондах РГИА. В основной массе эти документы представлены телеграммами, отношениями и донесениями. Они излагают обстоятельства и побудительные мотивы кадровых решений.

В фонде Центрального статистического комитета МВД (Ф. 1290) содержатся отчеты губернских статистических комитетов, а также переписка с губернаторами по вопросам усовершенствования процедуры подготовки губернаторского отчета.

Из фонда Департамента полиции МВД (Ф. 102) Государственного архива Российской федерации использованы донесения начальников губернских жандармских управлений о деятельности губернаторов и их взаимоотношениях с провинциальным общественным окружением. Кроме того, в этом фонде имеются материалы о работе по исполнению высочайших резолюций на губернаторских отчетах.

В региональных архивохранилищах также имеется значительный документальный массив, характеризующий деятельность начальников губернии. Он, как правило, сосредоточен в фондах губернаторских канцелярий. В работе использованы фонды Государственного архива Воронежской области — канцелярия воронежского губернатора (Ф. 6), Государственного архива Курской области — канцелярия курского губернатора (Ф. 1), Государственного архива Орловской области — канцелярия орловского губернатора (Ф. 580), Государственного архива Рязанской области — канцелярия рязанского губернатора (Ф. 5) и Государственного архива Тамбовской области — канцелярия тамбовского губернатора (Ф. 4).

Среди документов, хранящихся в этих фондах, одно из важных мест занимают циркулярные распоряжения МВД. Они касались как вопросов толкования отдельных положений законодательства, так и служили инструментом исполнения правительственных решений. Содержание циркуляров демонстрирует диапазон проблем, которые решались в процессе взаимоотношений центральных и местных органов власти. Как уже говорилось, многие циркуляры регулировали процедуру составления всеподданнейших отчетов, а также служили отправными пунктами подготовки отдельных обязательных постановлений. В циркулярах министерства нашла свое отражение и оценка центральным руководством результатов работы на местах. Посредством циркуляров МВД информировало губернаторов об отношении монарха к тем или иным вопросам внутренней политики как страны в целом, так и отдельных регионов. За отдельные годы имеютсясводные публикации циркуляров МВД171.

Кроме того, значительный и куда больший объем в документообороте занимали разного рода отношения, донесения, представлениярапорты,. справки, телеграммы и прочие документы служебной переписки. В них отразились процедурные моменты разработки самых разных вопросовСамую, пожалуй, многочисленную группу документов составляет переписка между іубернаторами и земскими управами.

Другой разновидностью делопроизводства является организационно-распорядительная документация органов земского, управления. Архивные материалы позволяют реконструировать всю процедуру составления постановлений земских управ, их разработку, обсуждение, принятие, и, самое главное, утверждение губернатором.

Самостоятельный интерес представляют материалы делопроизводства органов городского и земского самоуправления. Журналы заседаний и постановления городских дум и земских собраний показывают, насколько инициатива и первоначальные варианты планируемых мер сохранялись в своем окончательном виде при издании обязательных постановлений. Нередко процедура разработки обязательного постановления могла сопровождаться обменом мнениями с губернским руководством и полицейскими органами. Иными словами данные документы показывают, как будущее постановление редактировалось с учетом мнения' администрации. Поэтому документы земских и городских органов, их переписка с губернскими властями показывают все эти делопроизводственные изменения.

Одним из основных источников нашего исследования послужили и ежегодные губернаторские отчеты. Это были документы, отразившие буквально все многообразие внутренней жизни страны, став многогранным явлением отечественного делопроизводства имперского периода. Истории формуляра отчетов посвящен специальный раздел III главы работы. Поэтому в данной, вводной части исследования представляется наиболее значимым остановиться на эвристических аспектах работы с этим источником. Этот вопрос имеет большое научно-практическое значение и, к тому же, недостаточно изучен в историографии.

Самая большая и наиболее полная коллекция отчетов хранится в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА). Основную ценность, точнее сказать — уникальность, представляют оригиналы отчетов, то есть те, которые были рассмотрены императором и на которых имеются его резолюции. Подавляющее большинство таких отчетов нахо.

1 79 дится в составе фондов Комитета министров и Совета министров. Их нахождение именно в фондах этих государственных органов объясняется^ обстоятельствами рассмотрениятак как там< проходила дальнейшая работа' с отчетами после их чтения императором.

Между тем, подавляющее большинство исследователей часто поль-зуюется коллекцией печатных ежегодных губернаторских отчетов, хранящейся в фонде библиотеки Ь Отделения РГИА. Это удобно, так как «библиотечные» отчеты находятся в читальном зале в открытом доступе, а оригиналы (из вышеупомянутых фондов) нужно заказывать. Печатные экземпляры отчетов представляют собой особый источниковый комплекс, использование которого требует учета ряда его особенностей.

Откуда вообще появились печатные (скажем точнее, изготовленные типографским способом) копий оригиналов губернаторских отчетов, если это были секретные документы, предназначавшиеся лично для императора? Необходимость типографского размножения этих документов была продиктована обстоятельствами их рассмотрения. Поскольку в Комитете министров проходило обсуждение отчетов уже с учетом сделанных императором резолюций, для членов Комитета важен был не столько текст отчета, как императорские резолюции на нем. Поэтому для каждого министра изготавливался отдельный печатный экземпляр каждого отчета с указанием сделанных на нем императорских резолюций. Пометка, информирующая о наличии в тексте резолюций, располагалась в верхней части первой страницы отчета с выравниванием по правому краю. Ряд отчетов содержит правку черными чернилами, что, по всей видимости, говорит об их сверке с оригиналами.

Проверка коллекции печатных отчетов РГИА de visu показала, что большинство экземпляров отчетов, судя по пометкам на них, было предназначено К. П. Победоносцеву. Пометка писалась от руки черными чернилами в левом нижнем углу первой страницы отчета. Данные пометки выполнены. единообразно, в них указаны после обращения только фамилия, инициалы и титул (если таковой имелся). Например, «Его сият[ельст]ву графу И.И. Воронцову-Дашкову». Встречаются отдельные экземпляры, предназначенные для А. Д. Оболенского, П. С. Ванновского, A.A. Ширин-ского-Шахматова, И. Г. Шегловитова, А. Д. Самарина, В. Б. Фредерикса и других государственных деятелей, которые в разное время участвовали в заседаниях Комитета (Совета) министров.

Коллекция губернаторских отчетов состоит из 133 единиц хранения, каждая из которых представляет собой конволют по какой-либо одной губернии. Вероятно, эти копии начали изготавливаться типографским способом в начале 1880-х гг. Самые ранние из представленных печатных экземпляров — всеподданнейшие отчеты о состоянии Новороссийского и Бессарабского генерал-губернаторства за 1882 г. и Амурской области за 1883 г173. В основном же первые отчеты по большинству губерний и областей начинаются с 1884 г. Крайние даты фонда 1853−1917 гг., как говорилось выше, собственно печатные копии отчетов представлены, начиная с 1882 г. Более ранние экземпляры — рукописные копии. Это отчеты Курляндского, Лифляндского и Эстляндского генерал-губернатора за 1853 г., Новороссийского и Бессарабского генерал-губернатора за 1855−57 гг. Имеются также конволюты за 1903, 1904, 1905, 1907, 1908, 1909, 1910 гг., в которых отчеты губерний, областей и градоначальств представлены конкретно за указанный год. Наконец, две единицы хранения содержат россыпь отчетов за различные годы в алфавитном порядке. Обе эти подшивки продолжают одна другую. Первая содержит отчеты, начиная с Бакинской по Петербургскую губернии, вторая продолжает с Петроковской губернии по Якутскую область. Крайние даты этих документов — 1884−1910 гг. Таким образом, в фонде представлены всеподданнейшие: отчеты не только губернаторов, генерал-губернаторов i и начальников областей, но и некоторых градоначальников, обер-полицмейстеров, а также атаманов отдельных казачьих войск. Всего в коллекции представлено 117 административно-территориальных субъектов империи.

Заключение

.

Российскому самодержавию во второй половине XIX столетия предстояло выдержать суровый экзамен на способность контролировать самую большую по территории страну в мире. Устойчивость его политических институтов, наряду с формированием мощного экономического потенциала и модернизацией вооруженных сил, вплоть до начала XX в. стала определяющим фактором в тяжелейшей борьбе России за сохранение своего статуса евроазиатской сверхдержавы.

С началом «Великих реформ» страна бесповоротно встала на путь глубоких общественно-политических и социально-экономических изменений. Государство столкнулось с ростом капиталистических отношений в промышленном секторе экономики, но сельское хозяйство — основная производящая сила страны — еще сохраняло многие черты старого крепостей1 ческого характера. При такой многоукладной социальной и экономической структуре России, сложившейся к концу XIX в., государство оставалось единственным гарантом поддержания стабильности в обществе и обеспечения экономического развития страны, которая все теснее вовлекалась в систему мировых экономических отношений.

Великие реформы" показали чрезвычайно большой дисбаланс в преобразовании социально-экономической сферы по сравнению с системой управления. Со времени разработки крестьянской реформы 1861 года и вплоть до последних лет своего существования самодержавие не расставалось с мыслью о необходимости коренного переустройства системы местного управления и модернизации статуса его центрального звена — губернатора. Стремление повысить эффективность губернаторской власти обуславливалась комплексом внутренних и внешних факторов, которые определяли характер реализованных в этом направлении мер. Если в первую половину 1860-х гг. правительство в духе либеральных программ было решительно настроено привести объем административных ресурсов губернаторов в соответствие с полномочиями появившихся земских органов, то в период с 1866 г. и до начала Русско-турецкой войны 1877−1878 гг., несмотря на отказ от либеральных начал, реформы были продолжены, но уже в охранительном ключе. Время неотступно диктовало важность функцио$ нальной эффективности местной администрации и усиления контроля над населением.

Последствия Русско-турецкой войны вновь со всей очевидностью подчеркнули значение крепкой власти на местах. Экономическое истощение деревни, усиливавшиеся слухи о переделе земли, грозили опасностью всплеска социального недовольства. Напряженность в обществе нагнетала либеральная пресса, акцентируя внимание на недееспособности правительства. Ряд откровенных по дерзости и беспощадности актов индивидуального террора рубежа 1870−1880-х гг. стали настоящим вызовом самодержавию и императору лично. Эти обстоятельства определили еще одну попытку укрепить административную вертикаль. Деятельность Верховной распорядительной комиссии-1880 г. и программа реформ М.Т. Лорис-Меликова должны были стать репрессивно-полицейским заслоном антиправительственным силам и начать новый виток государственных преобразований.

Однако смерть Александра II предвосхитила пересмотр внутренней политики в целом и отношение правительства к местному управлению в частности. При Александре III еще большую практическую реализацию получили меры консервативно-охранительного характера. Они усиливали карательные, надзорные функции хозяев губернии. Данная политика была продолжена и в первые годы царствования последнего российского самодержца. Всплеск интереса к проблеме укрепления губернаторской власти снова возник в первые годы XX столетия, когда вновь активизировались радикальные общественные силы. Однако разработанная программа реформ так и не была претворена в жизнь. Вначале она была отложена из-за смерти В. К. Плеве, а затем, при П. А. Столыпине, уже не получила поддержки правящих кругов в целом.

Несмотря на различие побудительных мотивов, определивших возобновление реформаторской активности по отношению к губернаторской власти в различные временные периоды, всякий раз круг основных, базисных объектов внимания реформаторов оставался неизменным. В их числе была проблема укрепления кадрового состава, рычагов административного влияния и инструментов взаимодействия с остальными губернскими органами власти, а также в целом проблема взаимоотношений губернаторов и центрального руководства. Иными словами, самодержавие заботилось о проецировании своего облика в каждом субъекте империи. Таким образом, весь ход развития системы управления имперской пореформенной России обнажил коренные, ключевые ее проблемы, ставшие предметом анализа в настоящем исследовании. Кадровое обеспечение губернаторского корпуса было одной из ключевых проблем внутреннего развития России второй половины XIX — начала XX вв. Механизмы замещения губернаторских постов явились одним из определяющих факторов результативности всех реформ: Любой губернатор помимо представителя императора и главного местного контролера был еще и проводником всех правительственных решений. В главе провинциальной администрации самодержавие видело своего активного помощника, фигуру, которая своей властью реализует на практике те теории, которые разрабатывались в министерских кабинетах.

Несмотря на главенствующую роль МВД во внутриполитическихвопросах, руководители других ведомств постоянно предпринимали попытки влиять на назначения, лоббировать свои кандидатуры. Поэтому подбор губернаторских кадров нередко становился предметом дискуссий в правительстве. Здесь находила одно из своих ярких проявлений борьба ведомств, как явная, так и скрытая. Полемика о кандидатурах губернаторов имела место как на официальных заседаниях министров, так и при их кулуарных встречах.

Важным фактором, определявшим направление кадровой политики, была личность императора, за которым оставалось последнее слово вне зависимости от степени влияния закулисья. Стиль управления, который задавал император, обуславливал и характер его окружения. Тот круг лиц, которые занимали должности в высшем и центральном эшелоне управления, соответствовали уровню административной компетентности монарха.

Подбор кандидатов и их проверку определяло МВД. Самодержавие было заинтересовано в эффективном бюрократическом персонале, вело поиск перспективных чиновников, давало возможность проявить свои административные способности талантливым и молодым кадрам. Нередко именно им намеренно оказывалось покровительство.

Правительство стремилось подбирать на губернаторские посты ответственных и компетентных людей. Значительный губернаторский, вице-губернаторский и прочий руководящий стаж, опыт выполнения специальных поручений кандидатов подтверждал это. Однако вмешивавшаяся в практику кадровых решений протекция зачастую обуславливала и безот1 ветственные решения.

Центральное руководство внимательно следило за эффективностью работы губернаторов, особенно за их отношениями со своим, административным и общественным окружением. В случае возникновения каких-либо трений губернаторы, выступавшие раздражителями, немедленно удалялись. Например, отношения губернаторов с первенствующим сословием было одним из объективных показателей уровня и тональности контактов власти и общества.

К началу XX в. кадровые рычаги не только не исчерпали себя, но продолжали оставаться одними из популярных мер, посредством которых самодержавие старалось контролировать обстановку в стране. Не случайно в годы Первой русской революции волна массовых беспорядков и антиправительственных выступлений была остановлена посредством назначениям регионы новых руководителей.

Назначение на губернаторский пост способного и ответственного администратора еще не являлось гарантией эффективности губернской администрации. Окружение губернатора, арсенал его средств управления были в не меньшей степени определяющими факторами действенности всего губернского аппарата. Анализ источников показал, что, губернатор по большей части был одинок-перед необходимостью решения* поставленных перед ним задач. Говоря^ современным-языком, редким губернаторам удавалось создать свою «команду», которая-бы являлась надежной-опорой в повседневной работе. Его ближайший помощник вице-губернатор, по сути, лишь формально был вторым лицом в губернии. Вместе с тем, немало примеров говорит о явной и скрытой конфронтации между первыми лицами региона. Гораздо большее участие в конкретных делах принимал правитель губернаторской канцелярии. В' его руках было сосредоточено-все ключевое делопроизводство. По > обыкновению от же был авторомвсех бумаг, выходящих из-под пера его начальника.

Другое важное, системообразующее звено" губернской, администрации — органы общественного управления — также не реализовали в. полной мере свой конструктивный потенциал. Предполагалось, что после «Великих реформ», взяв на себя-, весомый, груз административно-хозяйственной* ответственности, они станут крепкой опорой губёрнаторов в повседневной работе. Губернаторы, действительно, ожидали от органов самоуправления, в особенности земств, поддержки на ответственном народнохозяйственном участке администрирования. Большинство губернаторов с большим энтузиазмом шло на открытое сотрудничество1 с органами самоуправления. По многим важным вопросам, таким, как формирование хлебозапасной системы, развитие кустарной промышленности, здравоохранение, просвещение и др. между губернаторами и земствами шло активное взаимодействие. Земства и губернаторы взаимно нуждались друг в друге. Без помощи коронной администрации органы самоуправления не могли приводить в исполнения свои решения. Губернаторы в свою очередь видели в земстве индикатор народных нужд, четко определявший актуальные вопросы хозяйственно-экономической сферы.

Между тем, между губернаторами, как представителями правительственной власти на местах, и органами самоуправления имели место и серьезные разногласия. Они были вызваны попыткой отдельных земских структур как губернского, так и уездного уровня вывести свою деятельность за рамки, отведенные законом. Особенным раздражителем для губернаторов было участие в работе земских структур так называемого «третьего элемента». В изучаемом регионе правительство не просто столкнулось с необходимостью противодействия «политическим» стремлениям земств. Ряд губернаторов лишились своих постов именно из-за недостаточно жесткой позиции в данном вопросе. Данные негативные явления, безусловно, тормозили работу аппарата управления, создавали общую нездоровую атмосферу в провинциальном обществе.

К началу XX в., после долгого периода противоречивых отношений, на наш взгляд, взяла верх конструктивная, позитивная сторона во взаимоотношениях администрации и самоуправления. Губернаторы и органы общественного управления стали интенсивно использовать такой инструмент администрирования, как обязательные постановления. Взаимная работа по их подготовке свидетельствовала о высоком уровне контактов между ними. Данный факт убедительно свидетельствовал, что между властью и общественностью имелась возможность направлять свои профессионализм и компетенцию в позитивное русло. Губернаторы прислушивались к земским инициативам, передавали их в центр, доказывали их перспективность. Многие инициативы земств становились одними из приоритетных объектов государственного финансирования. Тем самым внимание правительства привлекалось к наиболее проблемным участкам местной жизни.

Такая неуверенность в своем окружении, необходимость постоянной готовности к ведению острой полемики обуславливали лояльность губернаторов к опеке из центра. Именно поэтому в своей повседневной деятельности губернаторы были в большей степени сориентированы на позицию центральных властей. Правительство, видя такое стремление с их стороны, выстраивало соответствующую модель своих взаимоотношений с начальниками губерний. В соответствии с ней император определял главный вектор политики, а текущее руководство губернаторами окончательно закрепилось за Министерством внутренних дел. Такое распределение создало условиядля возвышения МВД' над другими ведомствами, ведь через губернаторов оно практически беспрепятственно контролировало деятельность местных органов других министерств.

Тем* не менее, такой путь, по сути, «монополизации» всех вопросов местного управления в руках МВД имел объективную перспективу для самодержавной модели управленияЭто продемонстрировало развитие системы годовых всеподданнейших отчетов губернаторов. За-XIX столетие из-узковедомственного документа они превратились в сложный механизм, взаимоотношений центральной и местной власти. МВД, координируя' составление и представление на высочайшее имя губернаторских отчетов, объединяло в этом направлении работу остальных ведомств. Более того, с последней четверти XIX в. губернаторскиеотчеты стали неотъемлемым атрибутом выработки важнейших политических решений. На их страницах обсуждались перспективные политические и социально-экономические новации, давалась оценка проводимых реформ. Словом, они давали аналитическую панораму перспектив развития страны.

Для императора и правительства губернаторские отчеты были еще № важным инструментом контроля над деятельностью губернаторов. Высочайшие резолюции на отчетах являлись как оценкой итогов проводимой политики в регионе, так и отправной точкой каких-либо преобразований. Если содержательная сторона отчетов делала их своего рода энциклопедией российской жизни, то высочайшие резолюции говорили о постоянном диалоге монарха и губернаторов.

Все это свидетельствовало о том, что система местного управления, с одной стороны, имела признаки эффективной модели (руководство губернаторами осуществлялось из единого центра, при их ротации учитывалось мнение, как представителей других ведомств, так и местной общественности). С другой стороны — баланс распределения влияния на губернатора из центра был смещен в сторону ведомства МВД. В условиях слабого развития демократических институтов и расплывчатой регламентации-полномочий губернатора ведомство" фактически узурпировало право влияния на все стороны жизни страны.

Таким образом, самодержавие с огромным пониманием относилось к необходимости реформирования" системы, местного, управления. В пореформенное время. в этом направлении велась постоянная целенаправленная работа. Однако она носила подготовительный, предварительный, а, зачастую, И1 консультативный характер. Вместе с тем, проведенный анализ изученного круга проблем’показал, что одной из причин, определивших нарастание кризиса самодержавной системы, управления, стало все-таки недостаточное внимание правительства к потенциалу общественных сил в управлении государством:

Действенность административных механизмов на местах, заботившая реформаторов самодержавной России, продолжает оставаться на повестке дня и у современного руководства страны. Возвращение к фактически прямому назначениюгубернаторов должно рассматриваться не как наступление на демократические основы, а как* объективно оптимальный' вариант формирования модели управления. Это весьма перспективная мера, которая в большей степени гарантирует, с одной стороны, преемственность проведения политического курса в регионе, а, с другой стороны — повышает уровень ответственности губернаторов перед главой государства и населением.

Вместе с тем, сегодня правительство располагает весьма рациональной программой «Кадровый резерв — профессиональная команда страны». Последняя вполне может выполнять роль своего рода фильтра в процедуре кадровой селекции будущих руководителей.

Сегодня важен и опыт построения взаимоотношений губернатора со своим местным административным и общественным окружением, который приобрела Россия в пореформенное время. Он необходим при оценке перспектив привлечения общественности к управлению страной. По-прежнему остро стоит проблема разграничения полномочий, согласования решений, контроля над имуществом и т. п. Современным законодателям еще предстоит формирование более четкого, конкретного распределения объема полномочий между администрациями субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Наконец, установленные с недавнего времени ежегодные доклады губернаторов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации имеют уникальную возможность стать эффективным инструментом контроля центрального руководства над действиями местных властей. Очевидно, что Президент и Правительство будут использовать их в качестве рабочего материала для разработки мероприятий общегосударственного масштаба. Если современное руководство будет тщательно заботиться о совершенствовании облика данных докладов так же, как это делалось по отношению к их документам-братьям в императорской России, то они имеют все шансы стать важным каналом обратной связи между руководителями регионов и главой государства.

В современной системе центральных органов управления обращает на себя внимание отсутствие какого-либо основного, «главного» министерства, роль которого в царской России принадлежала МВД. Нынешние функции этого, сохранившего свое название ведомства, иные, более узкие. Тем не менее, современные губернаторы также оказались не лишенными координационной инстанции в процессе реализации поручений президента и правительства. Ее место занял институт Полномочного представителя президента в федеральных округах, в обязанности которого входит контроль над деятельностью местной администрации и помощь в исполнении решений центрального руководства.

Система местного управления современной России, как и в позапрошлом столетии, по-прежнему не может самостоятельно, без помощи центра, придти к балансу государственных интересов и стремлений общественности. Сформировавшая в пореформенное время модель взаимоотношений центра и регионов имела высокую зависимость от волевых решений сверху. Потребность в помощи федерального центра у регионов чрезвычайно высока и сейчас. Решение данной проблемы возможно лишь посредством реформ, которые бы преобразили систему управления в целом, дав возможность решения государственных задач и удовлетворения общественных потребностей через взаимное сближение государства и общества.