Трансформация административной культуры России под воздействием современных политических процессов

Актуальность темы

исследования.

Происходящие в последние десятилетия XX и в начале XXI века политические процессы в нашем государстве привели к глубокому изменению политической, экономической систем и социальной структуры общества. Одним из центральных направлений реформ является трансформация административного аппарата государственной и местной власти в соответствии с новыми культурно-политическими ценностями. Особое значение эта проблема имеет для отечественной политической теории и практики:

— в силу исторических традиций российский административный аппарат в глазах общества был и остается равнозначным понятию «государство»;

— является по сути монополистом в предоставлении многих услуг населению;

— реализует на практике принятые политические решения, осуществляя управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;

— обладает достаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного политического курса и др.

В силу указанных причин важно понять, способен ли российский административный аппарат государственной и местной власти быть участником и необходимым гарантом происходящих демократических перемен, какие коррективы необходимо внести в его деятельность.

Реформирование административного аппарата в России проходит сегодня достаточно неорганизованно. Трансформируют в основном формальную организационную структуру. Реформаторы забывают о том, что ценностные установки невозможно изменить простым росчерком пера, уменьшением количества отделов или комитетов.

Между тем, в развитых демократических государствах осознана первостепенная роль в управлении, в том числе государственном, культурных факторов, формируется новая административная культура. Сегодня в новых политических условиях повышается интерес к проблематике административной культуры и в Российской Федерации.1.

Необходимо учитывать консервативный характер административной культуры. Игнорирование культурных факторов приводит к негативным последствиям реформ. Актуальность настоящей работы обусловлена теоретической и практической потребностью в исследованиях по административной культуре в условиях реформы политической системы современной России.

Степень научной разработанности проблемы.

Анализ отечественных и зарубежных работ по теме диссертации позволяет автору сделать вывод, что проблема трансформации административной культуры в условиях политического развития современной России до настоящего времени не стала предметом специального исследования. Однако накоплен солидный объем литературы, в той или иной степени затрагивающий данную проблематику. Источники, используемые при написании работы, можно разделить на несколько групп.

К первой группе относятся работы, дающие представление о тенденциях и особенностях политического развития современной России. Среди зарубежных ученых, рассматривающих концептуальные положения политической модернизации, демократизации общества, трансформации его политической системы, политической культуры особо следует отметить: Г. Алмонда, Д. Аптера, Д. Бэлла, JI. Пая, С. Хантингтона и др. В ряду отечественных авторов выделяют М. Г. Анохина, Г. П. Артемова, В. В. Ильина, Е. Н. Мощелкова, Р. Г Мухаева, А. С. Панарина, Б. М. Пугачева, JI.B. Сморгунова и др., которые.

1 Например, в 1999, 2000 годах проведены научные исследования по состоянию и развитию организационной культуры государственной службы в рамках научного проекта «Организационная культура государственной службы» кафедрами РАГС и СЗАГС.

2 Анохин М. Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М.: Агентство «Инфомарт», 1996; Артемов Г. П. Метаморфозы политической культуры. // Вестник СПбГУ. Серия 6, 1994, выпуск 2- Мачкув Е. Преобразование коммунистического тоталитаризма и посткоммунистическая системная трансформация: проблемы, концепции, периодизация.//ПОЛИС. 2000. № 4- Мощелков Е. Н. Переходные процессы в России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996; Мухаев Р. Г. Модернизация посткоммунистических режимов: ее специфика и возможности в России. Опыт сравнительного анализа. //Вестник Моск. ун-та. 1993. № 3- Огнева В. В. Политический анализ процессов демократизации общества и рассматривают различные стороны политического реформирования в переходный период в России.

Ко второй группе автор диссертационного исследования относит литературу, анализирующую основные подходы рассмотрения собственно организационной культуры. Все основные теоретические положения по проблемам организационной культуры справедливы и для административной культуры как подвида организационной. Среди западных исследований проблем организационной культуры заслуживают внимания публикации таких авторов как Т. Оучи, А. Петтигрю, У. Питерса, Д. Сильвермана, Р. Уотермена, Ч. Хэнди, Г. Хофштеде, Э. Шейна, и целого ряда других.1 В работах российских (советских) ученых организационная культура до недавнего времени специально не рассматривалась. В литературе, связанной с организацией и управлением, исследовались лишь отдельные ее аспекты: организационный климат, стиль руководства, мотивация и др. (А.А. Богданов, А. К. Гастев, Д. М. Гвишиани, Ю. Д. Красовский, A.M. Омаров, А. И. Пригожин и др.). Сегодня такие публикации появились. Важную роль в научном осмыслении темы сыграли произведения О. С. Виханского, А. И. Егорова, В. Д. Козлова, А. И. Наумова, А. А. Радугина, С. В. Щербины и других авторов. государства в постсоветский период развития. Автореф. дис. докт. полит, наук. М., 1997; Пивоваров Ю. С. Политическая культура: методологический очерк. М.:ИНИОН РАН, 1996; Политическая наука и политический процесс в России. /Под ред. В. А. Ачкасова и В. А. Гуторова. СПб, 1999; Политические процессы в России в сравнительном измерении./Под ред. М. А. Василика и J1.B. Сморгунова. СПб: Изд-во СПбГУ, 1997; Пугачев Б. М. Основные тенденции политического развития России. М.: Независимый институт социально-исторических проблем, 1995; Реформы и контрреформы в России: циклы модернизационного процесса. Под ред В. В. Ильина. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996 и др.

1 Олдхэм Дж. Культура организации. Юффективный менеджер, KHHraS. LINK, 1994; Питере Т., Уотермен Р. поисках эффективного управления. М.: Прогресс, 1986;Рюттингер Р. Культура предпринимательства. М.: Эком, 1992; Edgren L. The «Commando» Model: A Way to Gather and Interpret Cultural Data. // Organizational Symbolism. New York: de Gruyter, 1990; Frost P. et al. Organizational culture. Newbury Park etc.: Sage publication, 1989; Graves D. Corporate culture — diagnosis and change. New York: St-Martin's press, 1986; Handy C. Understanding organizations. — 3rd ed., London: Penguin Books, 1985; Hofstede G. Culture’s consequences: International differences in work-related values. Newbury Park etc.: Sage, 1991; Kotter J., Heskett J. Corporate culture and performance. New York: The Free press, 1992; Williams A. et al. Changing culture. London: Institute of Personal management, 1989 и др.

2 Виханский O.C., Наумов А. И. Менеджмент. М.: Гардарика, 1998; Егоров А. И. Социологический анализ организационной культуры. Автореф. дис. канд. соц. наук. Саратов, 1998; Заржевский С. Г. Организационная культура в современной России: Автореф. дис. канд. филос. наук. M., 1997;Козлов В. Д. Управление организационной культурой. М.: Изд-во Академии общест. наук, 1990;Липатов С. К. Организационная культура: концептуальные модели и методы диагностики.// Вестник МГУ. Серия 14. 1997. № 4- Пригожин А. И. Деловая культура: сравнительный анализ. //СОЦИС. 1995. № 9- Щербина С. В. Организационная культура в западной традиции: природа, логика формирования и функции. //СОЦИС. 1996. № 7 и др.

Третья группа публикаций рассматривает особенности собственно административной культуры государственных и муниципальных служащих в России и за рубежом. Часть из них анализирует феномен бюрократии и имеет концептуальное значение для исследования, поскольку раскрывает специфику организации и функционирования административного аппарата государственной и местной власти. Сюда относится обширный пласт произведений таких зарубежных авторов как П. Блау, М. Вебер, М. Крозье, Л. фон Мизес, Г. Саймон и др.1, отечественных ученых: М. Н. Афанасьева, Ю. Н. Давыдова, О. В. Крыштановской, В. П. Макаренко, М. В. Масловского, А. В. Оболонского, Г. В. Пушкаревой и др.2.

Множество зарубежных публикаций посвящены реформированию административного аппарата государственной и местной власти и раскрывают новые тенденции в развитии административной культуры в развитых демократических странах (одним из наиболее распространенных направлений исследований является концепция «административного менеджмента»).3.

Для анализа исторической динамики развития российской, а также советской административной культуры автор диссертационной работы использует работы.

1 Блау П. Исследование формальных организаций.//Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М.: Прогресс, 1972; Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. М.: Дело, 1993; Bureaucracy: Three paradigms./Ed. by Neil Garston. Boston: Kluwer acad. publishers cop., 1993; Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: (Jniv. of Chicago press, 1964; Handbook of bureaucracy/Ed. by Ali Farazmand. New York etc.: Dekker, 1994; Jann W. Staatliche Programme und Verwaltungskultur. Opladen, 1983; Weber M. Economy & Society: An outline of interpretive sociology. Berkley etc.: Univ. of California Press, 1978. V. 2- Wilson J. Q. Bureaucracy: What Government Agencies Do & Why They Do It. New York: Basic books, 1989 и др.

2 Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба. (Государственное чиновничество на распутье). //ПОЛИС. 1995. № 6- Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность: социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. М.: Политиздат, 1991; Комаровский B.C. Политическое управление. М.: Изд-во РАГС, 1999; Левинсон А. Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах. //Вопросы философии. 1994. № 7−8- Макаренко В. П. Правительство и бюрократия. //СОЦИС. 1999. № 2- Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород: Изд-во Нижегород. Ун-та, 1997; Оболонский А. В. Бюрократия и государство: очерки. М.: ИГПАН, 1996; Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования. //Общественные науки и современность. 1997. № 5 и др. Государственная служба за рубежом: Реф. бюл./РАГС. М.: РАГС. 1994;2001гг.- Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М.: Рос. Академия Наук, 1993; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов, пять стратегий обновления государства. М.: Издат. группа «Прогресс», 2001; Саймон Г. и др. Менеджмент в организациях. М.: Экономика, 1995; Enteman W.E. Managerialism: The emergence of a new ideology. Madison: Univ. of Wisconsin press, 1993; Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. AddisonWesley Publishing Company, 1992; Smith В. C. Bureaucracy & political power. New York: St-Martin's press, 1988 и др.

М.С. Восленского, О. В. Гаман, О. Г. Джавланова, П. А. Зайончковского, Т. П. Коржихиной, С. М. Троицкого, JI.E. Шепелева и др.1.

Целый ряд отечественных исследователей внесли существенный вклад в разработку теоретических основ и аспектов практической деятельности административного аппарата государственной и местной власти в РФ на современном этапе. Среди них особо следует отметить Т. П. Зинченко, В. Г. Игнатова, B.C. Комаровского, В. А. Мальцева, В. С. Нечипоренко, А. В. Оболонского, Е. В. Охотского, В. JI. Романова, Ю. Н. Старилова и др.

Объект исследования — административный аппарат государственной и местной власти современной России, выступающий в виде совокупности административных организаций различных ветвей (законодательной, исполнительной и судебной) и уровней (центрального, регионального) государственной власти, а также местной власти.

Предметом исследования является административная культура как способ деятельности административного аппарата государственной и местной власти. При этом носителем административной культуры выступает определенным образом организованная совокупность государственных и муниципальных служащих, чиновников.

Цель исследования: определить основные тенденции и перспективы развития административной культуры под воздействием политических процессов в современной России.

1 Восленский М. С. Номенклатура: господствующий класс. London: OPI, 1984; Гаман О. В. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. M.: Изд-во РАГС, 1997; Джавланов О. Г., Михеев В. А. Номенклатура: эволюция отбора. M.: Луч. 1993; Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870−1880гг. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1964; Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия.//Вопросы истории. 1993. № 7- Мельников В. П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.:РАГС, 2000; Слатинов В. Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. Орел: ОРАГС, 1999; Шепелев Л. Е. Чиновный мир России 18-н.19 В. СПб: Искусство-СПб, 1999 и др.

2 Агеев О. В. Институт государственной службы в системе властных отношений современной России. Автореф. дис. канд полит, наук. Н. Новгород, 2002; Бойков В. Э. Профессиональная культура государственной службы. // СОЦИС. 1999. № 2- Государственная служба. /Под ред. Оболонского А. В. M.: Дело, 1999; Зинченко Г. П. Как изменить работу чиновника. Ростов-на-Дону: РостИздат, 2000; Карпичев В. С. и др. Организационная культура государственной службы. M.: Изд-во РАГС, 2001; Комаровский В. С, Оболонский А. В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций.//Вест. Моск. Ун-та. Серия 12. Полит, науки. 1997. № 25- Служебная карьера. Под ред. Е. В. Охотского. М.: Экономика, 1998; Социология власти. Инф.-аналит. бюл./РАГС. М.:РАГС. 1997;2001 гг.- Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: Бек, 1996 и др.

Реализация цели подразумевает постановку следующих основных задач:

— раскрыть основные методологические подходы к пониманию административной культуры, дать анализ основных типологий административной культуры, рассмотреть способы изучения административной культуры и механизмы ее изменения;

— показать особенности отечественной административной культуры на основе анализа тенденций исторического опыта ее формирования и развития в рамках различных политических систем;

— рассмотреть перспективы развития административной культуры, соответствие ее современным политическим процессам, указав положительные и отрицательные тенденции в деятельности административного аппарата государственной и местной власти РФ. Теоретические и методологические основы исследования.

В основу построения концепции диссертационной работы легла идея о взаимосвязи и опосредованности развития российской административной культуры политическими процессами, происходящими в обществе, и политической культурой.

Для выявления основных составляющих административной культуры, факторов ее формирования, динамики изменения диссертантом использовались системный, функциональный, исторический, сравнительный, социокультурный подходы. В социокультурном анализе административного аппарата государственной и местной власти диссертант опирается на две концепциирационально-прагматическую и феноменологическую.

Сравнительно-исторический анализ помог определить типологии административной культурырассмотреть эволюцию административной культуры в российском государстве в рамках различных политических процессов.

Модель бюрократии М. Вебера позволила охарактеризовать особенности организации и функционирования административного аппарата государственной и местной власти. Для обобщения основных современных тенденций в развитии административной культуры развитых демократических стран использовалась «концепция административного менеджмента».

Изучение и диагностику административной культуры местной администрации одного из муниципальных образований Ленинградской области диссертант основывает на приемах модели «Десант» («Commando»). Данная модель анализа административной культуры подразумевает использование таких социологических методов как интервью, наблюдение, контент-анализ документации (Постановлений и Распоряжений Главы МО). Диссертант дополняет данную модель изучения административной культуры применением опросника Р. Харрисона, основанного на типологии административной культуры, предложенной Ч. Хэнди. Для обоснования перспектив развития российской административной культуры в современных политических условиях автором используются социологические данные, полученные в ходе различных опросов государственных и муниципальных служащих.

Процесс функционирования административного аппарата государственной и местной власти жестко определяется нормативной базой, поэтому в работе используются Конституция РФ, Законы РФ, определяющие юридический статус и организацию деятельности административного аппарата государственной и местной власти в Российской Федерации. Научная новизна.

Научная новизна исследования заключается в следующих положениях:

— в обобщении основополагающих подходов отечественных и зарубежных исследователей к проблеме изучения, формирования и изменения административной культуры и разработке комплексной модели административной культуры;

— в рассмотрении основных направлений исторического развития административной культуры российской государственности в рамках различных политических систем;

— в выявлении тенденций и перспектив развития российской административной культуры под воздействием политических процессов на основе результатов социологических опросов по тематике административной культуры и по смежной проблематике, а также изучения диссертантом культуры местной администрации с помощью количественных и качественных методов социологического анализа. Положения, выносимые на защиту:

1. Административная культура способна мобилизовать сознание и деятельность чиновников на достижение определенных организационных целей, являясь системой ценностей, традиций, нормативных образцов поведения, ритуалов, которыми руководствуются государственные и муниципальные служащие в процессе работы.

2. В современной российской административной культуре продолжают доминировать авторитарно-бюрократические ценности. В условиях широкомасштабной политической трансформации административная культура, доставшаяся в наследство от дореволюционной и советской, выступает своеобразным «тормозом» изменений.

3. Однако современные политические процессы демократической направленности в российском государстве и мировые тенденции развития административной культуры в развитых демократических странах оказывают влияние на российскую административную культуру. Наблюдаются следующие тенденции: гласности и открытости выдвижения и назначения на должность, сменяемости, конкурсности, аттестационной основы продвижения на государственной и муниципальной службе поощрения инициативности и плюрализма мнений.

4. Для успешного реформирования российской административной культуры необходимо выполнение ряда основных условий:

— дальнейшая разработка политическим руководством программы реформирования государственной и муниципальной службы РФ на основе принципов аналогичной Концепции (2000года), центральное место в которой должны занять вопросы административной культурыреализация на местах данной программы и создание алгоритма оценки эффективности работы административного аппарата по проблемам административной культуры;

— разработка внутриорганизационных механизмов, способных осуществлять процесс рекрутирования, подготовки и работы чиновников в рамках административной культуры демократического государства посредством регулярного изучения административной культуры, как внутренними кадровыми службами, так и экспертами со стороныанализа полученной информации и выработки рекомендаций для руководства всех уровней организационной иерархии;

— развитие неформальных механизмов контроля над российской бюрократией в современных условиях с помощью СМИ, общественных объединений, заинтересованных групп граждан и других институтов гражданского общества.

Научно-практическая значимость исследования и апробация работы.

Основные положения данной диссертационной работы могут использоваться: 1) для дальнейшей разработки теоретических и прикладных аспектов трансформации административной культуры в РФ- 2) при создании и реализации программы реформирования административного аппарата государственной и местной власти в целом, а также в его отдельных подразделениях- 3) при подготовке лекций, спецкурсов и семинаров на соответствующую тему в курсе «Политология», «Политическое управление», «Государственное и муниципальное управление», «Административный менеджмент».

Работа обсуждалась на заседаниях кафедры политологии Северо-Западной академии государственной службы, ее результаты отражены в научных статьях и выступлениях на межвузовских научных конференциях. Автор имеет три публикации по теме диссертации.

Структура диссертационной работы.

Исходя из целей и задач исследования, определена структура диссертации, состоящая из введения, трех глав, заключения, библиографии, списка научных трудов автора и трех приложений.

Заключение

.

В ходе исследования были решены поставленные задачи.

Автор диссертационного исследования показал различие существующих сегодня подходов к пониманию природы, механизмов и функций административной культуры. Подробно рассмотрены две основные концепции административной культуры: феноменологическая и рационально-прагматическая. Деятельностный подход представлен как компромиссный между двумя вышеперечисленными.

Анализ многочисленной литературы как отечественной, так и зарубежной, проведенные исследования по изучению и диагностике административной культуры позволяют сделать вывод о том, что последняя представляет собой служившийся годами стиль деятельности, отношения и атмосферу в том или ином подразделении административного аппарата государственной и местной властей, закрепленные в стандартах работы, ценностях и целях, которые преследуются чиновниками. Структуризация административной культуры позволяет выделить следующие уровни: символика, ценности, возможности, базовые предположения. Уровни формализации составляющих административной культуры могут быть различны от Этического кодекса государственного служащего или Настольной книги штатного сотрудника, где прописаны все процедуры, до стихийно сложившихся, но ставших традиционными, хотя нигде в нормативных документах не зафиксированных форм поведения.

Административная культура социальна, так как на ее становление оказывают влияние многие (если не все) сотрудники организации, но особая роль отводится руководителям-лидерам.

Разработано множество типологий организационной культуры по различным основаниям. Определение того, какой тип административной культуры преобладает в административном аппарате государственной или местной властей и того, который является наиболее подходящим для организации — одна из самых сложных проблем. Позитивные и негативные черты того или иного типа административной культуры во многом определяются ситуацией, целями деятельности и целым рядом других факторов. Типология Ч. Хэнди позволяет рассмотреть четыре стороны жизни административного аппарата, классифицируя их как «культуру власти, роли, задачи и личности».

Традиционно культура административного аппарата строится на принципах бюрократии М. Вебера и соответствует «культуре роли» в типологии по Ч.Хэнди. Однако реализация на практике бюрократической модели государственной службы выявила не только ее достоинства, но и недостатки: отрыв от действительности и реальных проблемсклонность к формализму, работа на процесс, а не на результат, медлительность и громоздкость, развитие индивидуальной и коллективной безответственности и ряд других. Реакцией на это, в начале 80-х гг., стали программы коренного реформирования систем государственной службы в ведущих западных странах.

Ведущей целью реформ стало внедрение в практику государственной службы «нового менеджериализма». Существенными чертами административной культуры в рамках данной методологии управления являются новые способы мотивирования чиновников, поощрение инноваций, децентрализация принятия решений, делегирование ответственности вниз и более широкое ее распределение, разрушение простых, линейных иерархий и замена их более сложными «сетями» ответственности, большее внимание к таким аспектам как динамизм, командный дух, деловая этика.

Административная культура познаваема, способна изменяться. Но ее невозможно постичь с помощью какого-либо одного подхода, поскольку она многогранна и в зависимости от применяемого метода каждый раз раскрывается по-разному. Для изучения административной культуры используются количественные и качественные методы. Автором предлагается комплексная модель изучения культуры, основанная на способе «Десант» («Commando»).

Изменение административной культуры — достаточно сложная проблема, прежде всего потому, что она не привносима в государственную службу ни законами, ни распоряжениями, ни модификацией организационных структур. Исследователями разработаны определенные методы изменения административной культуры.

Административная культура находится в постоянном развитии. На ее формирование и развитие оказывает влияние множество факторов. Важнейшими из них являются политические процессы, происходящие в обществе и политическая культура общества.

Во второй главе диссертационного исследования показана историческая логика формирования административной культуры под воздействием различных политических процессов.

Исторически сложилось так, что российская бюрократия существовала в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов. Она была органичным элементом политических систем России времен абсолютной монархии и Советского Союза. При этом и царская, и советская бюрократия не только формировала важные особенности государственной власти в Российской империи и СССР, но и сама была объектом воздействия со стороны разнообразных политических процессов. Бюрократии, с одной стороны, политическим руководством государства были предоставлены очень значительные властные полномочия. С другой стороны — правители часто почитали благом, списывая собственные ошибки на неудовлетворительную деятельность госаппарата, пытаться предстать, таким образом, перед обществом в более выгодном свете. Само российское общество относилось к чиновникам традиционно негативно, с чем исследователи напрямую связывают исторически нарастающее отчуждение граждан от государственной власти.

Многие специалисты отмечают ряд аналогий между дореволюционным, советским и современным российским административными аппаратами. Это автократическая форма управления чиновничеством, традиционная оторванность от общества, практика делегирования властных полномочий административному аппарату со стороны политической власти, крайне значительная роль неформальных отношений в управленческих структурах, правовой нигилизм, коррупция и другие характеристики исторически присущие российской бюрократии.

Все эти отрицательные черты определялись специфическими отношениями, сложившимися между властью и обществом. Как монархи, так и партийные вожди пытались контролировать деятельность административного аппарата авторитарными методами, что иногда давало определенный эффект в виде некоторого улучшения качественных параметров бюрократии. В этой связи можно отметить преобразовательскую деятельность М. М. Сперанского в начале правления Александра I, широкомасштабные реформы Александра II, способствовавшие модернизации государственной службы, попытки совершенствования административного аппарата, предпринятые С. Ю. Витте, и некоторые другие примеры воздействия на бюрократию, позволявшие локализовать патримониальные тенденции (по типологии М. Вебера) бюрократического аппарата и способствовавшие его рационализации. Подобный контроль над бюрократией «сверху» осуществлялся и во времена Советского Союза, что также приносило определенные результаты, так как целый ряд исследователей оценивает советскую бюрократию как более эффективную по сравнению с современным российским административным аппаратом по параметрам исполнительской дисциплины и некоторым другим критериям. При этом механизмы контроля над бюрократией непосредственно со стороны общества традиционно отсутствовали, что способствовало отчуждению власти от общества. В целом административную культуру на протяжении всей истории существования Российского государства можно охарактеризовать как авторитарно-бюрократическую.

В третьей главе диссертационного исследования основные теоретические выводы получили подтверждение на практике. Рассматривая основные тенденции и перспективы развития административной культуры на современном этапе в России, автор опирается на данные социологических исследований организационной культуры государственной службы, а также на результаты, полученные при изучении культуры местной администрации.

Показывая основные тенденции в развитии административной культуры сегодня, автор отмечает, что, несмотря на временные и формационные изменения последняя характеризуется многочисленными знакомыми негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом. Коррупция, широкое распространение неформальных связей, формализм, волокита, непрофессионализм значительной части государственных служащих России свидетельствуют о том, что центральными ценностями остаются авторитарно-бюрократические. Из-за слабости контрольных функций со стороны государства и общества российская бюрократия не только обрела значительную автономию и узурпировала значительный объем властных полномочий, но и получила возможность «конвертирования власти в собственность» в ходе широкомасштабного и одномоментного процесса приватизации. Это привело к подмене общественных интересов корпоративно-бюрократическими.

Для современных условий России чрезвычайно актуально высказывание известного американского специалиста Дж. Гордона о том, что если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении — политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Данные ряда социологических исследований позволяют автору сделать вывод о постоянно снижающемся уровне доверия населения как к проводимой политике, так и к чиновникам.

Исходя из вышесказанного автор делает вывод о необходимости глубокого и всестороннего реформирования административной культуры. Некоторые шаги в этом направлении сделаны. Это отчетливо видно при рассмотрении перспектив развития административной культуры в России. Демократические политические процессы в России и общемировые тенденции оказывают непосредственное влияние на развитие российской административной культуры.

Заложены правовые основы для формирования постоянного, профессионального административного аппарата. Однако сразу же автор отмечает необходимость дальнейшей разработки правовой базы деятельности государственных и муниципальных служащих в России. В соответствии с новыми правовыми нормами прием на службу осуществляется на конкурсной основе, введен институт аттестации, в некоторых регионах применяются современные кадроведческие технологии. Но в своем большинстве кадровые службы государственных органов еще не осознали важность проведения целенаправленной кадровой политики, не уделяют должного внимания отбору и оценке персонала, повышению квалификации, не проводят карьерное и служебно-должностное планирование. Мероприятия, направленные на повышение качества государственной и муниципальной службы, часто проводятся формально.

По данным социологических исследований, чиновники, уставшие от всевластия руководителей, постоянной боязни быть уволенным в случае проявления нелояльности к начальству и извращенного бюрократизма, предпочитают ценности равноправия, профессионализма, личной инициативы. Данный факт свидетельствует о том, что часть служащих осознала необходимость трансформации административной культуры и готова к изменениям.

В административном аппарате государственной и местной власти развивается планирование, программирование. Сама система становится все более открытой, идет постоянный обмен опытом с другими административными органами, в том числе и зарубежными и т. п. Чиновники постоянно повышают свою квалификацию, проводятся регулярные аттестации. Отмечается то, что государственные служащие пытаются анализировать информацию, работать в команде, ставить конкретные цели и добиваться их достижения. Творчество, инициатива в некоторых случаях поощряются руководством.

Несмотря на попытки внедрения элементов «культуры задачи», ее нельзя рассматривать как идеальную. Это связано со спецификой деятельности административных органов государственной и местной власти (по целому ряду признаков отличающихся от любой другой организации). Бюрократический тип управления, как подтвердивший свою полезность в прошлом, во многом сохраняет свою актуальность для административного аппарата государственной и местной власти и сейчас.

Любая организация обладает сильными и слабыми сторонами, в том числе и в административной культуре. Слабости необходимо преодолевать, используя сильные стороны. Традиции, обряды, ценности, сложившиеся в ходе эволюции деятельности административного аппарата государственной и местной власти и продолжающие объединять сотрудников, ни в коем случае нельзя отвергать. При проведении изменений и переходе к новому типу административной культуры нет смысла слепо следовать западным или восточным образцам. Необходимо найти меру и жизнеспособные формы проявления элементов существующей административной культуры в сочетании с применением новейших методов и структур управления.

Для проведения кардинальных преобразований административной культуры поэтапно, во всей совокупности элементов в целом политическому руководству необходимо разработать и внедрять на практике программу административной реформы. Важнейшей задачей является поиск методов на основе разработанных систем стимулирования, которые обеспечат заинтересованность чиновников в разрешении проблем граждан. Это позволит перейти от «государевой» службы к публичной.

Автор отмечает, что в случае сохранения демократической направленности политических процессов в России существует определенная степень вероятности, что трансформация административной культуры в сторону «культуры задачи» будет развиваться.

Однако на взгляд автора диссертационного исследования, основные черты «культуры власти» сохранятся, и будут оказывать влияние на.

176 административную культуру в течение длительного периода времени. Это обусловлено тем, что демократическая практика государственного строительства в России находится в стадии развития, а авторитарно-бюрократические традиции самовоспроизводятся, имея длительную историю существования.

Проблематика, связанная с административной культурой, обширная и сложная. Многие понятия, используемые в диссертации, являются темами отдельных работ. Представляется возможным использование полученных результатов для дальнейшего теоретического и практического изучения трансформации административной культуры под воздействием политических процессов в обществе.