Общественная палата в системе политического управления регионом

Актуальность темы

исследования. Современное российское гражданское общество как новая социально-политическая реальность переживает процесс своей институционализации. Одним из конституирующих факторов данного процесса является появившийся недавно институт — Общественная палата, существующая с недавнего времени как на федеральном уровне, так и во многих регионах России.

Однако в современной России данный институт гражданского общества вызывает к себе весьма противоречивое отношение. Дискуссии, имеющиеся в научной и экспертной среде, свидетельствуют о том, что роль региональных Общественных палат в системе политического управления регионом и становлении гражданского общества неоднозначна. По мнению одних экспертов, сегодня с законодательным закреплением самостоятельного функционала Общественные палаты претендуют на координационную роль в публичном пространстве и артикулируют «голос общества». Другие аналитики подвергают резкой критике особенности формирования региональных Общественных палат, дублирование депутатской деятельности, «формальность» участия и функционирование в качестве декларации власти. Отсутствие консенсуса взглядов вызывает необходимость уточнения понимания, детализации задач и функций, оценок реальных практик и возможных перспектив.

О наличии серьезных просчетов и трудностей в работе региональных Общественных палат свидетельствует и практика. В процессе формирования региональных Общественных палат четко прослеживается тенденция на создание гражданского общества, управляемого «сверху». О том, что в деятельности Общественных палат существуют серьезные проблемы и противоречия, красноречиво свидетельствуют и социологические исследования. Уяснение данного феномена и осознание места региональных Общественных палат в системе институтов гражданского общества представляется в связи с этим весьма актуальным.

На заседании президиума Государственного Совета о мерах по укреплению межнационального согласия 11 февраля 2011 г. в г. Уфе Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что потенциал Общественных палат в субъектах Российской Федерации в значительной степени не реализован, тогда как опыт деятельности Общественной палаты России мог бы вполне быть распространен на регионы, и в тех субъектах Федерации, где эти палаты не созданы, они могли бы занять свою нишу и быть полезными как институт гражданского общества1.

Таким образом, интерес к различным аспектам контроля общества над государством сегодня вполне закономерен и объясняется реформационными процессами в России, где идея построения гражданского общества и функционирования в его системе Общественной палаты нашла свое место в качестве одного из необходимых элементов проводимых в стране общественных преобразований. Поэтому задача разработки в современной проблематике гражданского общества теоретических положений, посвященных специфическим особенностям и общим закономерностям функционирования Общественных палат, отвечает современным потребностям общества.

Все изложенное в значительной мере определяет целесообразность и востребованность диссертационного исследования в целом. Сложности, существующие в деятельности Общественных палат регионов, определяют рассматриваемую проблематику как весьма актуальную для дальнейших исследований и дискуссий. Это и обусловило выбор темы диссертации, в которой автор в фокус своего внимания ставит деятельность Общественной.

1 См.: Заседание Президиума Государственного Совета о мерах по укреплению межнационального согласия 11 февраля 2011 г., г. Уфа: стенографический отчет // Рос. газ. 2011. 12 февр. палаты субъекта Российской Федерации, рассматривает ее в компаративном контексте и анализирует особенности ее восприятия населением на примере Саратовской области.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной литературы свидетельствует о наличии небольшого количества специальных работ, посвященных как региональным Общественным палатам в системе политического управления. регионом и становления институтов гражданского общества, так и специально Общественной палате Саратовской области.

Поскольку в данной работе Общественная палата рассматривается в качестве элемента институциональной среды гражданского общества, нельзя обойти вниманием круг исследований по тематике гражданского общества в целом. Научная разработанность данного вопроса весьма обширна, поэтому выделим в основном публикации, значимые в контексте настоящего исследования. Данные труды целесообразно рассматривать на основании их условного деления на несколько блоков, которые, в свою очередь, логично распределить на подгруппы в зависимости от проблем, поднимаемых авторами.

Первое направление представлено работами, имеющими методологическую значимость. Д. Норт, Р. Коуз, О. Уильямсон, Г. Саймон, Г. Демсец, Дж. Бьюкенен, М. Олсон, А. Алчиан, Т. Эггертсон раскрывают особенности неоинституционального подхода. Особую ценность имеют труды нобелевского лауреата Д. Норта, который стал основоположником формализованной неоинституциональной теории.

Сюда же можно отнести работы российских авторов, посвященные осмыслению функционирования институтов (в нашем случае — социальных и политических) как таковых. Среди них работы таких ученых, как О.В. Гаман-Голутвина, А. Н. Олейник, В.П. Макаренко1.

1 Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформации в сравнительной ретроспективе / под ред. А. Олейника и О. Гаман-Голутвиной. М., 2008; Макаренко В. Русская власть. Ростов н/Д, 1998.

Второе направление представляют труды ученых по тематике гражданского общества и его партикулярных институтов. Отметим, что в научной литературе нет единства взглядов на, содержание и структурный состав элементов, образующих гражданское общество. Проблемы противостояния, общества и государства и противоречийвозникающих между ними, основательно исследуются в работах философов Т. Пейна (концепция «негативной свободы»), Т. Ходжскина (отождествление капитализма с бесчеловечной инструменталыюстью), Ж. Э. Сиэйеса, В. Гумбольта (концепция «минимального государства»). Анализ условий сбалансированности взаимоотношений в триаде государство — общество — индивид проводился такими видными теоретиками в области государственного и общественного развития, как Д. Мэдисон, А. де Токвиль, Д. Милль, Д. Дьюи.

Третье направление исследований — это работы, в которых рассматриваются вопросы управления, взаимосвязи политики и управления и непосредственно политического управления, государственного управления. Это работы Ч. Линдблома, Б. Гай Питерса, В. Райта, В. Г. Афанасьева, И. А. Василенко, В. Н. Екеринг, М. Г. Анохина, В. М. Горохова, А. И. Соловьева, О.Ф. Шаброва1.

Четвертое направление — исследования, важные для понимания сути происходящих в стране процессов, публикации специалистов, изучающих реальный опыт развития третьего сектора в России. Эмпирические данные,.

1 Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980; Он же. Мир живого: системность, эволюция и управление. М., 1986; Linldlom Ch" Woodhouse Е. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs, 1993; Екерннг В. Управление и организованные интересы // Государственная служба: группы интересов, лоббирование. (Взгляд из-за рубежа). М., 1995. Вып. 4- Анохин М. Г., Гаман О. В., Горохов В. М. [и др.]. Политическое управление. М., 1996; Купряшин Г. Л., Соловьев А. И. Государственное управление. М., 1996; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997; Гай Питере Б., Райт В. Социальная политика и управление: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления М., 1999; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000; Фомин О. Н. Политические отношения в обществе: властвование, управление, регулирование, менеджмент. Саратов, 2002. полученные в ходе интервью с активистами и руководителями организаций третьего сектора и представителями властных структур, интерпретированы в рамках тех или иных сложившихся в мировой науке представлений и концепций, в результате чего появились аналитические модели форм и видов взаимодействия общественных объединений и органов власти1. Труды этих специалистов позволили осуществить анализ деятельности Общественной палаты в. контексте иных механизмов взаимодействия власти и гражданского общества.

Пятое направление исследований посвящено региональным процессам и динамике их политических отношений. На региональном уровне происходит непосредственное соприкосновение власти и общества, поэтому существенный интерес представляют исследования ученых из регионов: С. И. Барзилова, А. Г. Чернышова, С. И. Рыженкова, А. К. Магомедова, Н. Б. Яргомской, Е. В. Белокуровой, М. В. Ноженко, Д. В. Торхова, A.A. Вартумяна2.

Особый интерес современных российских авторов к изучению института Общественной палаты проявился лишь в последние годы. Следует отметить проведенные в 2004;2010;е годы исследования по деятельности и итогам.

1 См., например: Белокурова Е. В. Третий сектор и региональные власти // Политическая социология и современная российская политика / под ред. Г. Голосова, Е. Мелешкиной. СПб., 2000. С. 272−294- Белокурова Е. Концепция гражданского общества и современная российская политика // Политическая наука. 2003. № 1. С. 79−102.

См., например: Чернышов А. Г. Регион: границы политического пространства // Регион как субъект политики и общественных отношений. М., 2000; Яргомская Н., Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / под ред. М. Б. Горного. СПб., 2004. С. 52−147- Белокурова Е., Ноженко М. Молодежная политика в регионах Северо-запада: сравнительное исследование общественного участия на разных стадиях принятия решений // Фабрики мысли и центры публичной политики: исследовательская функция / под ред. М. Б. Горного. СПб., 2006. С. 51−151- Магомедов А. К. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М., 2000; Россия регионов: трансформация политических режимов / общ. ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000; Вартумян A.A. Региональный политический процесс в современной России: динамика, тенденции, особенности: дис.. д-ра полит, наук. М., 2005. существования Общественной палаты Российской Федерации, которая стала объектом пристального внимания политологов, социологов, юристов, философов. В диссертационных работах она рассматривается как важнейший элемент гражданско-правовой сферы, анализируется с точки зрения ее вклада в развитие гражданского общества, изучаются правовые основы ее деятельности1.

Изучение различных аспектов взаимодействия власти и гражданского общества находится в поле зрения и саратовских ученых". Определенный вклад в развитие теоретической и эмпирической базы исследования процесса взаимодействия гражданского общества и государства, выявления структуры, видов политических отношений в обществе и его коммуникационного пространства внесли С. Ю. Наумов, О. Н. Фомин, А. Н. Николаев, Л.

A.C. Федотов, М. В. Мамонов, O.A. Лиценбергер, О. И. Цыбулевская .

Таким образом, тема гражданского общества достаточно широко представлена в научной литературе. Существенное внимание отечественными и зарубежными исследователями уделено вопросам его становления в России и функционирования отдельных организационных.

1 См.: Андропова И. В. Политико-правовые и социокультурные факторы становления гражданского общества в современной России. Саратов, 2004; Брянцев И. И. Некоторые аспекты формирования механизма консолидации регионального сообщества // Известия Сарат. ун-та. 2007. Т. 7. Сер.: Социология, Политология. Вып. 2- Великая Н. М., Голосеева A.A. Роль институтов гражданского общества в общественном диалоге в современной России // Вестник РГГУ. 2009. № 2.

2 См.: Федотов A.C. Гражданское общество в России: параметры адекватной модели: дис.. д-ра полит, наук. Саратов, 2004; Андронова И. В. Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского общества в современной России / под ред. A.A. Вилкова. Саратов, 2004; Общественные движения в России и точки роста / под ред. П. Романова, Е. Ярской-Смирновой. М., 2009.

3 См.: Фомин О. Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции / под ред. В. М. Долгова. Саратов, 2002; Он же. Трудный путь к согласию: региональный опыт. Саратов, 2002; Наумов С. Ю. На пути к гражданскому обществу // Ассамблея народов России. 2002. № 1 (7). С. 20—21- Мамонов М. В. О трансформации природы политических решений // Актуальные вопросы политической науки. Саратов, 2007. Вып. 2- Фомин О. Н., Мамонов М. В., Брянцев И. И. Заббаров А.Г. Сетевые структуры третьего сектора в системе взаимодействия власти и гражданского общества. Саратов, 2010; Лиценбергер O.A. (в соавт.). Становление гражданского общества в России: правовой аспект. Саратов, 2005; Становление гражданского общества в России (правовой аспект) / под ред. О. И. Цыбулевской. Саратов, 2000. механизмов. Вместе с тем аспекты становления и функционирования региональных Общественных палат в общем контексте процессов демократизации в стране и реальные механизмы их функционирования, тенденции развития, определение роли в преобразовании гражданского общества в современной российской научной литературе изучены явно недостаточно. Имеющиеся исследования не в полной мере раскрывают значимость проблемы и не дают глубокого представления о том, какое значение имеют региональные Общественные палаты для современного российского общества, находящегося в периоде активного генезиса.

Объектом исследования выступает Общественная палата как важнейшая составляющая политической системы регионального уровня.

Предметом исследования является процесс участия Общественной палаты в механизме политического управления Саратовской областью.

Цель исследования: выяснить место и значение Общественной палаты в политическом управлении Саратовской области в ходе ее политической трансформации.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

— выявить специфику функционирования Общественных палат в регионах Российской Федерации, определить модели их формирования;

— рассмотреть правовой статус Общественных палат в субъектах Российской Федерации, причинную обусловленность его нестабильности и изменчивости. Сопоставить различия между общим, специальным и административным правовыми статусами, показать общие проблемы и региональные особенности законодательной основы правового положения Общественных палат, сравнить правовые нормы региональных законов;

— охарактеризовать деятельность региональных Общественных палат в структуре механизмов взаимодействия власти и общества, дать им компаративную оценку по разным основаниям: по времени появления, охвату целей, процедуре формирования состава, характеру взаимоотношений с органами власти, степени влияния на принимаемые решения, уровню активности их деятельности;

— проанализировать особенности возникновения, специфику деятельности Общественной палаты Саратовской области как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом процессе. Определить их различия, вызванные объективными и субъективными причинами формирования;

— на основании результатов авторских эмпирических исследований провести комплексное и всестороннее изучение характерных особенностей восприятия населением Саратовской области Общественной палаты региона, рассмотреть проблемы оценки эффективности практик диалога в восприятии местным населением, проанализировать уровень доверия населения к региональной Общественной палате.

Теоретико-методологическая база исследования. Методологической основой для решения поставленных в исследовании задач стали разнообразные по своему характеру и направленности принципы и методы научного познания. Применение сравнительного метода обусловило обращение к неоинституциональному подходу к пониманию институтов, фокусирующему внимание исследователя не столько на ограничениях и рамках, связанных с их функционированием, сколько на структуре отношений, обусловленных их существованием.

Анализ неинституционализированой практики ограничивается изучением формализованных общественных (внеличностных) институтов. Понятие «институт» определяется с позиций классического неоинституционального подхода с использованием терминологии Д. Норта. Институты понимаются в традиции неоинституционального подхода, то есть представляют собой не организации, а нормы, структурирующие поведение агентов в публичном пространстве. Предлагается классификация критериев и основных параметров оценки оснований легитимации и признания социального статуса органа общественно-властного диалога: 1) ресурсы влияния- 2) осуществление полномочий, степень участия в жизни общества и политических процессах- 3)" репутация, имидж, оценка эффективности населением. Их подробный анализ позволяет сделать следующие выводы. Источники легитимации деятельности органов властно-общественного диалога представлены как оценками научно-экспертного сообщества и представителями организаций гражданского общества, так и оценками, осуществляемыми населениеми те, и другие могут работать на повышение (укрепление) или понижение (ослабление) легитимационного ресурса.

Помимо неоинституционального подхода важными для данной работы явились элементы структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон), что логично при изучении любой структуры, в качестве которой в данном случае выступает Общественная палата. Изучение законодательства потребовало применения нормативно-правового анализа. Обращение к механизмам межсекторного партнерства в виде взаимодействия общественных и государственных институтов базировалось на представлении такого взаимодействия как особого вида коммуникации. Существенной в данном случае оказалась теория коммуникативного действия (Ю. Хабермас, Н. Луман). Она же легла в основу оценки оснований легитимации деятельности Общественной палаты и восприятия ее населением.

Функциональное предназначение используемых в работе методов позволило не только описать и проанализировать собранные данные, но и сформулировать теоретические гипотезы и построить абстрактно-логические модели со средствами концептуализации и интерпретации, объяснения и конструирования.

Эмпирическая база исследования. По способу обоснования методологических положений работа имеет эмпирический характер, поскольку многие ее теоретические выводы строятся на интерпретации фактического материала. Для их подтверждения автор использовал следующие социологические приемы: экспертный опрос, анкетный опрос, включенное наблюдение (на заседаниях Общественной палаты Саратовской области), контент-анализ официальных Интернет-сайтов региональных Общественных палат и нормативно-правовых актов об Общественных палатах субъектов Федерации, анализ вторичных данных крупнейших социологических центров.

Практическая часть работы построена на материалах первичных эмпирических данных по Саратовской области, полученных автором в ходе собственного социологического исследования, проведенного в этом регионе в 2010;2011 гг. Выборочной совокупностью при проведении экспертного опроса явились 11 экспертов, которые подтвердили авторские гипотезы.

В диссертации использовались результаты вторичного анализа социологических данных, верифицирующего связь институционализации гражданского общества и восприятия Общественной палаты населением. Информационной базой исследования послужил анализ результатов российских и зарубежных социологических исследований, в частности российских социологических служб: Фонда «Общественное мнение» (ФОМ), Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Аналитического Центра Юрия Левады (Левада-Центр), группы ЦИРКОН, материалов исследований, проводимых Общественной палатой Российской Федерации. Особое место занимают исследования гражданского общества Саратовской области, проведенные Центром информационно-аналитического и социологического обеспечения деятельности государственной службы ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной служб имени П.А. Столыпина» в 2009;2011 гг.

Автором осуществлен анализ региональных законодательных актов об Общественных палатах, существующих в регионах Российской Федерации, проведен контент-анализ новостных лент, размещенных на Интернет-порталах региональных Общественных палат.

Научная новизна диссертационного исследования. В исследовании впервые на примере Саратовской области проведен комплексный научный анализ роли, региональной Общественной палаты в системе политического управления регионом, что подтверждается элементами научной новизны:

1. Выявлена специфика регионального управления в аспекте диалога власти и общества. Проведен анализ эффективности региональной Общественной палаты с точки зрения оснований легитимации ее деятельности и ресурсов влияния.

2. Дана авторская классификация моделей формирования Общественных палат в регионах Российской Федерации на основе оценки времени появления, специфики взаимоотношений с властью, степени активности и влияния.

3. Проанализированы особенности правового статуса Общественной палатыдетализированы общий правовой статус, специальный статус Общественных палат в регионах России, административный статус органов Общественной палаты.

4. Определены объективные и субъективные причины возникновения и процессов создания трех Общественных палат Саратовской области, специфика их деятельности как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом процессе.

5. Оценена степень информированности и эффективности Общественной палаты региона (на примере Саратовской области) в восприятии населенияпроанализированы взаимосвязи между этими показателями и выявлены особенности формирования оценок населения.

Предпринятое исследование позволило выявить место и роль Общественной палаты в системе институтов гражданского общества конкретного региона и спроецировать полученные выводы на другие субъекты Российской Федерации. Изложенный материал углубляет и конкретизирует сложившееся представление о несовершенстве процесса формирования и функционирования региональных Общественных палат. Элементы новизны проявляются в освещении вопроса взаимоотношений Общественных палат регионов с органами власти. Автор критически проанализировала различные аспекты изучаемой темы, стремясь преодолеть существующую односторонность и субъективность в оценке деятельности региональных Общественных палат.

Положения, выносимые на защиту.

1. За исторически непродолжительное время своего существования в современной России региональные Общественные палаты, обеспечивающие взаимодействие гражданского общества с государством, стали важнейшим институтом российской общественно-политической системы и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти.

2. Имеющиеся в деятельности Общественных палат проблемы, а также их слабость как нового института властно-общественного диалога не должны становиться поводом для их отрицания и критики. Такой подход не только не продуктивен, но и разрушителен тотальным неприятием данных структур и перманентным скепсисом. Независимо от конкретных практических итогов осуществления политики властно-общественного диалога и успехов деятельности органов контроля общества над государством сам факт существования Общественных палат в регионах России значим как прецедент становления элементов гражданского общества. В структуре механизмов взаимодействия власти и общества Общественные палаты занимают самостоятельное место, что делает неоправданными утверждения о дублировании функций представительных органов.

3. Региональные Общественные палаты различны по времени возникновения, характеру взаимоотношений с властью и степени влияния.

Во многом это обусловлено спецификой общей политической культуры регионов и институциональной среды, сложившейся в них. Для региональной Общественной палаты как органа контроля общества над государством одним из ключевых качеств является легитимность ее действий, описываемая в уровне рейтингов доверия социальным и политическим институтам, реализующим властные и общественные права и полномочия. Региональная Общественная палата в дискурсе общественного мнения, а также формируемая в рамках Общественной палаты система социально-политических отношений может быть использована для изучения общественного мнения и служить источником информации о существующих в регионе проблемах и способах их решения.

4. На сегодняшний день низок уровень информированности населения о деятельности региональных Общественных палат. Он не обусловливает восприятие степени эффективности ее деятельности. Это восприятие формируется на основании оценки процесса более, чем результата деятельности. Процесс при этом подразумевает взаимодействие с органами власти, которое в большей степени обусловливает восприятие эффективности, чем взаимодействие с институтами гражданского общества. Это восприятие также не зависит от таких социально-демографических характеристик населения, как пол, возраст и образование. Единственная характеристика, оказывающая влияние на информированность населения о деятельности Общественной палаты, — это профессиональный род деятельности.

5. Саратовская область демонстрирует пример традиции и динамики изменения правил формирования и места Общественной палаты в политическом управлении областью в течение пятнадцати лет: с 1997 г., когда была создана первая Общественная палата, к 2008 г. — началу работы второй палаты, и к 2011 г. — периоду действия третьей Общественной областной палаты. За это время произошли изменения реального статуса палаты: из структуры, подчиненной губернатору, она стала политическим игроком, вышедшим из-под влияния областной исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость работы. Практическая значимость диссертационного исследования имеет несколько' аспектов: аналитический, научный, учебный, правотворческий, познавательный:

Результаты, полученные в работе, сделанные выводы имеют прежде всего аналитическую ценность, вносят определенныйвклад не только в анализ механизмов взаимодействия власти и общества, но и в разрешение дискуссий в отношении функций, выполняемых региональными Общественными палатами. Исследование показывает, что они самостоятельны и не замещают иные институты и механизмы, существующие в регионах Российской Федерации.

Получены важные результаты с точки зрения восприятия деятельности Общественной палаты населением. Уровень информированности населения в целом достаточно низкий, однако имеющиеся знания не являются ложными. Отсюда логична рекомендация в отношении политики по повышению уровня информированности населения. Она не требует корректирующих коммуникационных технологий, а лишь интенсификации распространения информации. В незначительной степени оценка эффективности определяется и личным участием населения в мероприятиях, проводимых с участием Общественной палаты. При этом она напрямую зависит от степени активности взаимодействия данной структуры с органами власти.

При формировании целевых групп в реализации информационной политики следует учитывать иные основания, отличные от социально-демографических характеристик. Полагаем, что в качестве таковых могут выступать особенности стиля жизни, политических предпочтений. Однако для подобных выводов требуется проведение дополнительных исследований.

Аналитико-познавательный аспект состоит в том, что выводы, сделанные в диссертации, дают возможность попытаться извлечь необходимые уроки из существующей практики формирования и деятельности Общественных палат, чтобы избежать повторения ошибок и преодолеть негативные тенденции в последующем. Анализ достижений и просчетов в рассматриваемой проблеме может быть использован в решении современных общественно-государственных задач и в деятельности региональных Общественных палат в процессе взаимоотношений государства и гражданского общества.

Научный аспект вытекает из новизны проблематики и состоит в возможности использования материалов диссертации в дальнейшей научной разработке проблем функционирования Общественных палат в регионах России. Квалифицированное решение проблем институционализации и становления современного гражданского общества в России невозможно без глубокого изучения проблем формирования и деятельности региональных Общественных палат. Не меньшее значение имеет и учебный аспект, подразумевающий применение материалов диссертации в педагогической деятельности. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебных курсах по общей и прикладной социологии, политической социологии, политологии, государственному и муниципальному управлению, регионоведению, а также могут быть включены в программы обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Диссертация представляет собой обобщенный результат исследований автора. Основные выводы и положения, сформулированные в диссертации, нашли свое отражение в выступлениях на пяти международных и всероссийских научно-практических конференциях, «круглых столах» и дискуссиях с учеными и специалистами: международной научно-практической конференции «Подготовка кадров для инновационной экономики» (Саратов, апрель 2011 г.) — международном Конституционном форуме «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования: и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, декабрь 2010 г.) — V Международной научно-практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, февраль 2009 г.) — всероссийской научно-практической конференции «Механизмы взаимодействия общества, государства и бизнеса: социальное партнерство в действии» (Саратов, 2008 г.) — всероссийской научно-практической конференции «Пути и механизмы обеспечения конкурентоспособности российских регионов» (Саратов, 200~7 г.).

Материалы диссертации были использованы автором в процессе составления замечаний и предложений к законопроекту 2007 г. «Об Общественной палате Саратовской области».

В ходе работы над диссертацией многие аспекты обсуждались с представителями Общественной палаты Саратовской области. Итоговый вариант работы прошел обсуждение на кафедре социологии, социальной политики и регионоведения Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина.

Основные выводы диссертации нашли отражение в семи публикациях автора общим объемом 3,2 пл., в том числе в двух изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В процессе анализа структурного оформления гражданского общества и отдельных элементов его системы особый интерес представляет современный общественный сектор со сложившейся в нем широкой сетью гражданских организаций. И хотя современная отечественная действительность констатирует обилие подобных структур и разнообразие ассоциативных форм проявления гражданского общества, очевидно, что без хорошо отлаженного механизма их функционирования теория гражданского общества не будет воплощена в общественную практику.

В ряде регионов современной Российской Федерации в настоящее время активно действуют Общественные палаты, ставшие в последние годы значимым элементом региональных политических систем. С середины 1990;х гг. в регионах России появились первые «прототипы» Общественной палаты в ее современном варианте. Основное их отличие состояло в том, что функционировали они в подавляющем большинстве случаев на основании подзаконных актов, а не законов и создавались при органах власти, как исполнительных, так и законодательных. Некоторые подобные структуры были созданы при главах администраций или субъектов.

Вопросы, касающиеся развития и прогнозирования дальнейших сценариев существования региональных Общественных палат заметно актуализировались после принятия ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3. Массовое появление в России региональных Общественных палат вызвало волну публикаций, оценок, мнений, зачастую противоречащих и опровергающих друг друга. В большинстве своем эти оценки касались самого факта существования региональных Общественных палат, процесса их формирования, легитимности, участия в общественно-политических процессах. По состоянию на январь 2011 г. в России было сформировано и действовало 60 региональных Общественных палат.

В диссертационном> исследовании осуществлен* анализдеятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации (на примере Саратовской^ области) на основе изучения автором научной литературы, документов и материалов органов власти и Общественной палаты, анализа публикаций в СМИ' и Интернете. Кроме этого, автором проведено самостоятельное социологическое исследование в Саратовской области в ноябре 2010 — феврале 2011 гг., а также сделан анализ вторичных данных российских социологических исследований и законодательства о региональных Общественных палатах в регионах России.

Изучение особенностей функционирования Общественной палаты Саратовской области и в других субъектах Российской Федерации приводит к выводу о наличии в процессе их развития и деятельности как общих проблем, так и специфических региональных особенностей. Обобщить результаты проведенного анализа можно путем систематизации материала по трем основным параметрам:

1) основания легитимации и ресурсы влияния региональных Общественных палат как институтов гражданского общества;

2) правовой статус и модели формирования;

3) оценка эффективности в восприятии населением.

Каждый из данных параметров имеет присущие ему признаки и характерные черты. По мере возрастания числа выделяемых критериев указанных параметров увеличивается детальность их описания и точность выводов, поэтому подведем итоги рассмотрения предлагаемых параметров более подробно.

Изучение оснований легитимации и ресурсов влияния региональных Общественных палат как институтов гражданского общества позволяет сделать выводы по следующим основаниям.

Прежде всего подчеркнем, что в нашей работе понятие гражданского общества представляет собой категорию анализа, а не социальной практики, поэтому аналитические допущения представляются нам оправданным. В' связи с этим исключение из анализа неинституционализированных практик является осознанным авторским выбором.

Под легитимацией Общественной палаты мы понимаем доверие к ней и признание ее полномочий, общественностью, властью, населением. Основными источниками легитимационного (оправдывающего деятельность) ресурса Общественной палаты являются поддержка представителей организаций «старого советского типа» и части научного сообщества. В отношении основной массы населения данный ресурс оказывается нестабильным.

На основании проведенного исследования считаем возможным утверждать, что прямой взаимосвязи между ресурсом легитимности и источником инициации создания региональной Общественной палаты не существует. Мировой опыт свидетельствует об эффективности подобных практик. В зарубежной практике успешно функционируют структуры, созданные при органах власти ими самими, выполняя при этом важные задачи в общественно-политическом процессе. Дублирующими функциями в таком случае следует признать любую деятельность гражданских организаций или центров публичной политики, обладающих консультативной функцией, что представляется неверным.

Во-вторых, в российских условиях ресурс влияния, в отличие от зарубежного опыта, не обусловлен ресурсом легитимности, и носит фрагментарный характер. Первый подкреплен списочным составом, представленным отдельными известными и авторитетными фигурами общественной жизни. В-третьих, региональные тенденции свидетельствуют о положительной динамике численности Общественных палат в регионах, однако они не получают своего качественного выражения в увеличении ресурсов влияния и легитимности. В-четвертых, повышение информированности населения о деятельности Общественной палаты может быть объектом эффективной управленческой практики.

Анализ моделей формирования и правового статуса Общественных палат в регионах Российской Федерации позволяет заключить, что основные подходы к процессу формирования и деятельности Общественных палат в российских регионах представляют шесть основных моделей: 1) антидемократическая модель (полное утверждение членов палаты представителями органов государственной власти) — 2) бюрократическая модель (частичное утверждение членов палаты представителями органов государственной власти) — 3) делегированная модель (направление в состав палаты представителей общественных объединений) — 4) демократическая-модель (формирование палаты путем проведения Гражданского форума) — 5) смешанная модель (содержащая элементы сразу нескольких моделей, чаще всего второй и третьей одновременно) — 6) федеральная модель (копирование ФЗ «Об Общественной палате РФ» 2005 г. в части формирования региональных Общественных палат).

Что касается правового статуса региональных Общественных палат, то соответствующая правовая база была подведена под него еще в середине 1990;х гг. При этом нормативная основа создавалась с учетом региональных интересов, однако до 2005 г. правовое положение палат субъектов Федерации было юридически нечетким, аморфным, размытым. Для правового статуса Общественных палат были характерны такие особенности как его крайняя неустойчивость, слабая социально-правовая защищенность, неспособность государственных властных структур эффективно обеспечить интересы палат.

Со временем правовой статус региональных Общественных палат трансформировался. После 2005 г. была заложена новая концепция правового статуса региональных палат, основанная на федеральной модели их формирования.

Проведенная* нами компаративная оценка Общественных палат в регионах России свидетельствует о том, что, несмотря на то, что каждая" из существующих палат имеет свои специфические отличия и разнообразие* по формам работы, их деятельность во всех регионах приобретает все более конструктивный1 характер, и они стремятся играть заметную социальную и общественно-политическую роль.

При повышенном интересе российского экспертного сообщества к Общественной палате РФ учеными зачастую игнорируются аспекты, связанные с уровнем доверия населения к деятельности региональных Общественных палат. В современной научной литературе не существует практически ни одного исследования, направленного на глубокий анализ специфики состояния региональных Общественных палат и оценки эффективности деятельности региональной Общественной палаты населением. Данная диссертация служит попыткой восполнения данного пробела.

Авторское социологическое исследование показало, что уровень доверия населения г. Саратова к Общественной палате области невысок. Большинство респондентов мало информировано о ее деятельности, что свидетельствует о низкой эффективности Общественной палаты в сфере формирования позитивного общественного мнения вообще и собственного позитивного имиджа в частности. Проведенный анализ свидетельствует о наличии в информационной политике Общественной палаты серьезных проблем, что должно вызывать обеспокоенность аппарата Общественной палаты, а также сформировать у руководства палаты понимание важности и необходимости системной работы по формированию позитивного имиджа региональной палаты в глазах населения.

Широкий спектр мнений, полученный в результате проведенного авторского социологического исследования, позволяет говорить о том, что невысокий уровень информированности, тем не менее, не всегда сопровождается «информационными заблуждениями» — вывод, который, вероятно, благоприятен для самой Общественной палаты региона. Полученные нами результаты свидетельствуют в пользу активизации информационной политики, однако без необходимости корректирующих восприятие стратегий.

Кроме того, анализ данных, полученных в ходе двух проведенных нами опросов и прогнозных оценок экспертов, позволил сделать вывод о том, что разработанный нами среднесрочный прогноз развития Общественной палаты Саратовской области довольно устойчив: в ближайшее время существенных изменений в ее деятельности не произойдет. Можно говорить о небольшой корректировке по поводу вероятности повышения уровня доверия к ней населения. По мнению экспертов, эта вероятность не столь высока. Чуть более возможным представляется повышение активности Общественной палаты Саратовской области в целом, увеличение форм и механизмов контроля над государством.

В целом существование и эффективная деятельность Общественных палат во многих регионах России стали непременным условием развития гражданского общества, отражающего согласование интересов органов государственной власти, граждан и общественных объединений. Учитывая достаточно небольшой период существования Общественной палаты в России было бы весьма полезным использование позитивного опыта зарубежных стран и более широкое привлечение общественных объединений и граждан к реализации государственной политики с целью выдвижения гражданских инициатив, имеющих общегосударственное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.

Анализ процесса формирования и деятельности региональной Общественной палаты на примере Саратовской области позволяет сделать вывод о том, что в, России на современном этапе происходит становление элементов демократического1 устройства, в частности, создание различных политических механизмов взаимодействия государства и гражданского общества. Рассматриваемые намиинституты, несмотря на формальный, декларативный, иногда демагогический характер деятельности, самим фактом своего существования свидетельствуют о том, что власть вынуждена придерживаться демократических стандартов, которые постепенно утверждаются в общественном сознании. При выявлении особенностей процесса организации диалога власти и общества на региональном уровне (на примере Саратовской области) становятся очевидными некоторые характерные тенденции.

Первое. Исследование региональной Общественной палаты, проведенное на примере Саратовской области, показало, что значимость деятельности Общественных палат в субъектах РФ только возрастает. Наибольшее влияние она оказывают на проведение контроля над государством, обеспечение публичности и открытости органов власти, существенно их влияние и в сфере защиты прав человека, в развитии социальной защиты и благополучия граждан России, сохранения и развития культурного наследия, образования и здравоохранения. Региональные Общественные палаты являются переговорными, экспертными и дискуссионными площадками, обеспечивающими повышение качества коммуникаций между институтами гражданского общества и государственными органами.

Второе. Обнаруженные нами несовершенства в процессе формирования и деятельности региональных Общественных палат не должны нивелировать того важного обстоятельства, что в современной России как в общественном сознании, так и во властной управленческой среде утвердилась мысль о необходимости взаимодействия общества и государства на демократической основе. Сам факт создания различных договорных и согласительных структур, ярким образцом которых является и Общественная палата, служит подтверждением реальности начавшегося в стране процесса становления гражданского общества, его активной институализации и социальной конвергенции.

Третье. Полученные в результате авторского социологического исследования данные свидетельствуют о том, что Общественная палата Саратовской области в целом позитивно оцениваются гражданами и экспертами, рассматривается ими в качестве площадки для широкого обсуждения вопросов развития гражданского общества, как возможность решения социально значимых проблем и общественного контроля над органами государственной власти.

Четвертое. Проведенный экспертный опрос подтвердил высокую степень дифференциации и неопределенности представлений экспертов о состоянии и перспективах развития Общественной палаты региона. Практически ни по одному из параметров, характеризующих развитие Общественной палаты области, не обнаружено согласованного или хотя бы доминирующего мнения.

Пятое. Существующие механизмы межсекторного партнерства и имеющиеся в регионах институты гражданского общества регулируют различные стороны реализации диалога, поэтому существующие в экспертной среде опасения возможной избыточности функций Общественной палаты, на наш взгляд, не оправданы. Будучи свободной от законодательного творчества, Общественная палата выполняет функции центра публичной политики, имея в своей деятельности выраженный общественно-ориентированный элемент. Таким образом, Общественная палата занимает определенное место в структуре механизмов партнерства власти и общества.