Модернизация территориального управления экономикой на этапе перехода страны к интенсивному развитию

Актуальность темы

работы. Переход России от депрессии к экономическому подъему невозможен без модернизации системы государственного регулирования общественного развития. Концентрация ресурсов на приоритетных направлениях, создание стимулов экономического роста, устранение бюрократических, региональных и прочих барьеров требуют совершенствования государственного управления, в первую очередь — регионального и межрегионального, поскольку экономические процессы происходят на конкретных территориях. Рыночные отношения, устанавливающиеся в нашей стране, требуют адекватной территориальной организации общества.

Принятая государством новая стратегия социально-экономического развития диктует необходимость консолидации ресурсов и действий всех субъектов РФ, согласованной работы по структурной и институциональной перестройке экономики, оптимизации закрепления за разными уровнями власти задач и предметов ведения. К сожалению, сложившаяся территориальная структура экономики не отвечает этим требованиям. Россия разделена на 89 разнородных субъектов федерации, различающихся по статусу, по устройству власти, по территории и численности населения, по экономическому потенциалу и степени его использования. Властной вертикали, как таковой, не существует, поскольку регионы наделены самостоятельностью, а органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти. Органы власти, относящиеся к разным ее ветвям и уровням, соперничают между собой, доводя дело до громких конфликтов. Единый национальный рынок, по существу, разделен на множество локальных рынков, огражденных таможенными, налоговыми и нормативными заплотами, преодолеть которые бывает очень сложно. Каждый регион установил для себя собственные «правила игры», закрепил свою независимость в конституции или уставе, многие положения которых противоречат Конституции РФ. Самостоятельность и независимость регионов часто реализуются не в инициативном поиске внутренних резервов и наиболее эффективном использовании собственных ресурсов, а в создании на своей территории удельного княжества, формировании национально-региональных элит, дублировании госаппарата. Чиновничий корпус за годы рыночных реформ чудовищно разбух, в России, в расчете на 100 тыс. жителей, сейчас почти в три раза больше чиновников, чем было в 1990 году.

Для энергичной и согласованной модернизации экономики необходимо, чтобы вертикаль государственной власти доходила до территорий, чтобы функции и полномочия федерального, регионального и муниципального уровней власти были рационально разграничены. При этом следует провести анализ ныне реализуемых государственных функций, сократить избыточные и приблизить исполнение оставшихся к регионам.

Все вышеизложенное со всей очевидностью характеризует актуальность определения экономического положения регионов, под которыми в работе понимаются субъекты федерации, в системе отношений современного российского общества. Только на этой основе можно установить их полномочия и предметы ведения, их связи с федеральным центром и муниципальными образованиями, четко сформулировать их миссию в процессе возрождения России и их роль в модернизации экономики. А уже после этого можно сконструировать систему территориального управления в стране, очертить функции и задачи каждого уровня власти. Актуальность исследования подчеркивается тем, что в стране разворачивается административная реформа, тем, что приняв в сентябре 2003 г. закон о местном самоуправлении, депутаты отложили вступление его в силу до 1 января 2006 г., дав более двух лет на доработку механизмов взаимодействия разных уровней власти.

Степень изученности проблемы. Вопросы региональной политики и территориального управления оживленно дискутируются в отечественной и зарубежной экономической науке и политологии. Большой вклад в российскую регионологию внесли И. Г. Александров, М. К. Бандман, H.H. Баранский, H.H. Колосовский, H.H. Некрасов, А. Е. Пробст, Ю. Г. Саушкин, Р. И. Шнипер и другие уважаемые и авторитетные ученые, перечислить которых здесь, к сожалению, нет возможности. Труды этих ученых сформировали объективную основу территориальной экономики, складывающуюся под влиянием географического положения, природно-климатических условий, наличия сырьевых ресурсов и других естественных факторов. Но эти исследователи по разным причинам не разрабатывали проблемы регионального развития в условиях рынка и децентрализованного управления экономикой.

Среди иностранных регионалистов необходимо отметить X. Армстронга, У. Изарда (Айзарда), А. Леша, X. Ричардсона, Дж. Тейлора, М. Тэмпла и др. Но, несмотря на неоспоримые достоинства трудов этих авторов, их нельзя пока еще использовать как руководство по совершенствованию территориальной организации российского общества, по модернизации системы управления экономикой РФ. Зато большую пользу для налаживания федеративных отношений в нашей стране можно извлечь из работ Д. Елазара, Е. Ерохиной, J1. Карапетяна, В. Острома, В. Оэйтеса, Л. Полищука, У. Райкера, С. Сольника, А. Токвиля, И. Умновой, В. Чиркина и др., которые способствовали созданию современной интернациональной теории федерализма.

Современные российские специалисты по региональной экономике пытаются осмыслить изменения, которые чрезвычайно быстро происходят в экономической и политической жизни России, в меру своих способностей и имеющихся возможностей систематизируют, обобщают и оценивают их. Наибольший вклад в разработку современной российской региональной теории, по нашему мнению, внесли Ю. Н. Гладкий, А. Г. Гранберг, A.A. Кисельников, В. В. Кистанов, В. В. Котилко, A.M. Лавров, В. Н. Лексин, A.C. Маршалова, Т. Г. Морозова, A.C. Новоселов, А.И.

Чистобаев, А. Н. Швецов, Б. М. Штульберг и др. Вопросы становления местного самоуправления внимательно рассматривают и дают полезные рекомендации Е. Г. Анимица, Р. В. Бабун, А. Г. Воронин, B.C. Занадворов и A.B. Занадворова, Е. М. Ковешников, Ю. В. Филиппов, Н. В. Шумянкова и много других известных ученых и государственных деятелей. Но, к сожалению, не всегда можно системно осмыслить процессы, происходящие во всей вертикали власти, увязать воедино проблемы экономического роста, административно — территориального деления, распределения функций и предметов ведения между уровнями и ветвями власти, разделения финансовых и материальных ресурсов. Отсюда и труды этих признанных специалистов часто узконаправленны, ограничиваются только экономическими проблемами территорий, не затрагивают правовых, политических, национально — культурных и пр. аспектов государственного управления современным российским обществом.

Поэтому осуществление данного исследования потребовало внимательного изучения трудов по теории и методике государственного регулирования рыночной экономики, авторами которых являются И. М. Албегова, Г. В. Атаманчук, O.E. Кутафин, В. И. Кушлин, Д. С. Львов, Б. З. Мильнер, И. Н. Мысляева, В. П. Орешин, A.B. Пикулькин, Б. А. Райзберг, М.Дж. Скидмор и М. К. Трипп, В. Л. Тамбовцев, Э. Т. Ушакова, Л. Г. Ходов, Ф. И. Шамхалов и др.

Только на основе синтеза конструктивных идей перечисленных работ и внимательного анализа современной российской социально — экономической ситуации удалось разработать рекомендации по модернизации территориального управления развитием страны. Следует отметить, что только ко времени завершения нашего исследования в средствах массовой информации появились первые сообщения о готовящихся Администрацией Президента РФ проектах изменения законов о местном самоуправлении и о представительных и исполнительных органах власти субъектов РФ. Это не может не радовать, поскольку говорит о совпадении нашего желания изменить систему регионального управления с намерениями Администрации Президента РФ. Правда говорить о какой — либо степени теоретической проработанности и практической реализуемости проектов комиссии Д. Козака пока очень трудно, поскольку они не опубликованы и широкой общественности мало известны. Предложения по изменению и дополнению существующих федеральных законов были внесены Президентом в Государственную Думу РФ только в январе 2003 года, первые слушания безрезультатно завершились 21 февраля 2003 года, а вторые со скандалом были перенесены на июнь 2003 года. Закон о местном самоуправлении был принят Федеральным Собранием Российской Федерации в сентябре 2003 года после бурных обсуждений. Подписание закона Президентом РФ в октябре 2003 года остроту дебатов не снизило. Против закона в такой его редакции выступают представители всех уровней власти — как федеральной, так региональной и муниципальной. Главная причина несогласия с документом — неправильное, по мнению многих, распределение функций и ресурсов между этими уровнями. Закон вступит в силу только 1 января 2006 года, что дает возможность внести в него необходимые исправления и дополнения. Обоснованию некоторых из них и посвящена данная работа.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка перспективной концепции модернизации территориального управления, основанной на современном понимании экономического положения и роли регионов в условиях перехода страны к интенсивному развитию.

Для достижения поставленной цели в работе были решены следующие задачи:

— уточнение роли государства в современном мире и конкретизация его функций;

— определение экономической сущности федерализма и формирование системы общественных отношений, необходимых для ее реализации;

— рациональное распределение функций государства между уровнями власти в условиях федерализма и субсидиарностивыявление места и роли муниципального хозяйства в социально — экономической системе современного федеративного государства, установление круга полномочий и ресурсов местного самоуправления;

— анализ сложившихся в мировой практике взаимоотношений региональных и местных органов, разделения между ними полномочий по регулированию социально — экономического развития территорийосмысление сформировавшейся в России системы федеративного управления страной, определение ее влияния на темпы выхода из экономического кризиса, выявление недостатков и противоречий этой системы;

— разработка рекомендаций по устранению отступлений от принципов разделения властей и федерализма в устройстве государственной власти России, выработка эффективной модели административно — территориального деления страны;

— формулирование предложений по реформированию взаимоотношений региональных и муниципальных властей, обеспечивающему единство их действий по социально — экономическому развитию регионов.

Объект исследования — система территориального управления страной, совокупность органов власти всех уровней народнохозяйственной иерархии.

Предмет исследования — экономические отношения, возникающие между уровнями власти в Российской Федерации, распределение между ними функций и предметов ведения.

Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Теоретической основой диссертационной работы являются общая теория систем, теория экономического районирования на основе энергопроизводственных циклов, теория федерализма. Предложения по разграничению функций государства (общественных благ) по уровням власти базируются на постулатах теории общественного сектора.

Методологической основой работы послужила диалектическая теория развития. В процессе предпринятого исследования в рамках диалектического и системно — самоорганизационного подходов использовались как общенаучные методы: исторический, логический, сравнительный, анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция, наблюдение и др., так и специальные — программно-целевой, нормативный, балансовый.

Нормативную и правовую базу исследования составили Конституция и законы РФ и ее субъектов, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты представительных и исполнительных органов субъектов РФ и местного самоуправления.

В качестве информационной основы использовались данные зарубежных и российских источников об объемах полномочий, закрепленных за разными уровнями власти, и о расходовании бюджетных средств на их осуществление. Применялась статистическая информация из ежегодников и тематических сборников Госкомстата РФ, в первую очередь — «Регионы России», «Социально — экономическое развитие Российской Федерации», из статсборников межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия и федеральных округов.

Научная новизна результатов исследования состоит в том, что в диссертации проблема совершенствования территориального управления рассматривается на основе всестороннего анализа сложившейся в стране системы федеративного управления, места и роли регионов в рыночной системе страны в условиях реализации принципов федерализма и субсидиарности. Тем самым, вопрос о имманентных региону полномочиях разрешается системно, в результате анализа всей совокупности функций государства и их распределения между уровнями власти сообразно возможностям последних в конкретных исторических и экономических условиях России. Такой подход характеризуется следующими элементами научной новизны: система функций российского государства сформирована и структуризована на базе учета типа государства, формы правления, степени зрелости рыночных отношений, исторических и национально — культурных особенностей страны и ее конституционного устройстваэкономический механизм федерализма разработан как совокупность отношений и инструментов, обеспечивающих разрешение объективных противоречий между регионами и государством в целом, взаимовыгодно объединяющих хозяйственные и социальные комплексы регионов в единую рыночную систему страны;

— сформулированы базовые принципы и условия превращения регионов в полноправных участников выработки стратегии и тактики государственного территориального управления: укрупнение, изменение структуры управления, переход к функциональному управлению и др.- доказано, что из-за несоблюдения в.

России этих условий ее регионы субъектами федерации в полном смысле не являются;

— обсновано экономическое положение существующих в настоящее время регионов в перспективной модернизированной системе территориального управления, обеспечивающей доведение властной вертикали до населения и восстановление дееспособности местного самоуправления.

Научная новизна положений и выводов диссертационной работы заключена в следующих отстаиваемых результатах.

Результаты исследования, выносимые на защиту. Главным результатом являются предложения по изменению роли, места и взаимоотношений субъектов РФ в системе территориального управления экономикой в условиях перехода страны к интенсивному развитию. Эти предложения, обоснованные с позиций выравнивания социальноэкономического положения регионов, повышения качества управления, мобилизации и концентрации ресурсов страны, предусматривают:

— формирование в России централизованного делегированного федерализма с равноправными субъектами федерации, основанного на принципе субсидиарности, как наиболее соответствующего социально — экономической ситуации в странеизменение административно — территориального деления страны путем укрупнения нынешних субъектов федерации и создания 16 симметричных федеральных земель;

— превращение федеральных земель в полноценные субъекты федерации, имеющие представительные и исполнительные органы власти и наделенные всеми полномочиями, которые в настоящее время находятся в совместном ведении регионов и Центраупразднение представительных и существенное сокращение исполнительных органов нынешних субъектов федерации, которые хотя и сохраняются, но из частей национально — государственного деления страны превращаются в административно — территориальные единицы, передаточные звенья между органами государственной власти федеральных земель и органами местного самоуправления муниципальных образований, обеспечивающие четкую организацию и координацию действий всех хозяйствующих на территориях земель субъектовизменение конституционно — правового статуса органов местного самоуправления и превращение их в нижний уровень вертикали государственной власти, но при этом, с помощью перераспределения полномочий и предметов ведения между уровнями власти, сохранение независимости представительных и значительной самостоятельности исполнительных органов местного самоуправления в определенных им сферах деятельности;

— закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников на основе принципов «мой мандат — мой бюджет» и «один налог — один бюджет" — сохранение самостоятельных бюджетов только у федеральных земель и у муниципальных районов (округов), составление смет расходов нынешними субъектами федерации и муниципальными поселениями.

Практическая значимость диссертационного исследования. Разработка проблем совершенствования федеративных отношений и местного самоуправления в России, осуществленная в диссертации, будет полезна для практической модернизации территориального управления и осуществления административной реформы, инициированной Президентом РФ В. В. Путиным. Выводы и рекомендации исследования помогут рационально распределить полномочия между уровнями власти в государстве, закрепить функции и доходные источники за органами власти, отрегулировать отношения между ними. Все это, в конечном счете, позволит оптимизировать структуру органов представительной и исполнительной власти, их штатную численность, сократить затраты на управление.

Теоретические положения и обобщения работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин: «Государственное и муниципальное управление», «Государственное регулирование национальной экономики», «Региональная экономика», «Национальная экономика» и др.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования получили одобрение участников Всероссийской научно — практической конференции «Теория и практика развития экономики региона» (Калуга, ВЗФЭИ, 2003 г.), региональной научно — практической конференции «Экономика России: проблемы и перспективы ее модернизации» (Прокопьевск, 2003 г.), V межрегиональной научнопрактической конференции «Управление регионом: тенденции, закономерности, проблемы» (Горно-Алтайск, 2003 г.), региональной научно — методической конференции «VI экономические чтения» (Томск, 2003 г.), региональной конференции «Модернизация высшей школы в условиях реформирования общества» (Томск, ВЭГУ, 2003 г.), Всероссийского научнометодического семинара «Развитие научно — образовательного потенциала Сибири» (Томск, 2002 г.), Международной научно — практической конференции «Гуманитарные исследования и их роль в разв итии педагогического образования» (Томск, 2002 г.), регионального научнометодического семинара «Совершенствование преподавания экономических дисциплин» (Институт «Открытое общество», Фонд Сороса, ТГУ. — Томск, 2002 г.) и др. Выводы и результаты работы излагались соискателем на теоретических семинарах экономических кафедр ТГУ и ТГАСУ.

По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 2,35 п.л.

Результаты исследования, представленные в данной работе, позволяют сделать следующие выводы.

1. Функции государства — основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами. Сущность общественной роли государства состоит в том, что отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно должно оказывать целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на все общество. О функциях государства нельзя говорить абстрактно, без учета типа государства, формы правления, степени зрелости рыночных (вообще — общественных) отношений, национально-исторических, культурных и религиозных особенностей и традиций. Все функции следует делить на внешние и внутренние. Внешние функции государство обычно закрепляет за Центром, а внутренние делятся между уровнями власти в стране.

2. Разделение функций между уровнями власти в стране осуществляется на основе нескольких принципов, одним из которых является федерализм. Современная наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Наиболее фундаментальным является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора. С точки зрения характера отношений соподчиненности уровней власти выделяются два типа федерализмацентрализованный и нецентрализованный. Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди нескольких уровней, чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, является главной характеристикой федеративной демократии.

3. Среди уровней власти особое место занимает местное самоуправление. Оно является властью, наиболее близкой к человеку, поэтому определение имманентных ему функций является важнейшей задачей государства. Для правильного ее решения необходимо исходить из того, что местное самоуправление является одной из форм организации государственного управления на местах, которое осуществляется не правительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Двойственность местного самоуправления вытекает из сочетания самостоятельности и реализации государственных полномочий в решении местных вопросов. Такой подход сохраняет единство государственных функций, их преемственность уровнями публичной власти, сотрудничество и взаимосвязь этих уровней в осуществлении функций. Он не допускает разрыва вертикали власти и не ставит, тем самым, местное самоуправление в положение изгоя. Этот подход воплощается в так называемой англосаксонской модели местного самоуправления, где местные представительные органы выступают как действующие автономно и прямое их подчинение вышестоящим органам отсутствует. Но исполнительные органы остаются в вертикали власти государства, которое контролирует их работу.

4. Говорить о каком-либо единообразном наборе функций органов местного самоуправления или о единых принципах разграничения функций между уровнями управления в разных странах не приходится. Различия обусловлены множеством причин, главной из которых является дифференциация роли местных органов как субъектов экономической деятельности. Эта роль, в свою очередь, определяется разграничением собственности между уровнями власти. Экономическая деятельность осуществляется в интересах собственника недвижимости, финансовых ресурсов, имущества. Полномочия и функции закрепляются за собственниками. Другими словами — наделение полномочиями сопровождается наделением ресурсами. Полномочия местных органов в законодательстве стран современного мира подразделяются на обязательные и добровольные. Услуги, предоставляемые ими, делятся на общие и индивидуальные. Порядок закрепления полномочий за местными органами основывается на принципах позитивного и негативного регулирования.

5. Самой серьезной коллизией российского федерализма является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ, провозглашенным Конституцией РФ, и разным их фактическим статусом. В России узаконено сложное, асимметричное, противоречивое и нерациональное административно-территориальное деление, которое является важным фактором дестабилизации социально-экономической обстановки. Формирование систем горизонтальных и вертикальных связей в стране тормозится правовой неурегулированностью всего комплекса проблем взаимоотношений разных уровней власти в области собственности и обеспечения каждого из них соответствующими финансовыми ресурсами. Поэтому можно с уверенностью констатировать, что в России пока даже с формально-юридической стороны не созданы основы экономического механизма федерализма.

6. Особенностью российской федеративной системы является то, что она формировалась в значительной степени спонтанно, основные участники этого процесса не связаны жесткими ограничениями формального права или конституционной традиции. Вопрос о том, как в индивидуальном порядке наделить регион теми или иными функциями был решен в форме договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, в которых вопросы собственности были отрегулированы бессистемно и хаотично. Сложившаяся в России модель «переговорного федерализма» находится в очевидном противоречии с центральной идеей федеративного государства — разделением властных функций между двумя уровнями, каждый из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Договорный процесс усилил дифференциацию регионов страны, сделал территориальное устройство еще более асимметричным.

7. Положение местного самоуправления в федеративной системе России характеризуется тремя фундаментальными особенностями: оно отделено от органов государственной властионо является креатурой федерации, а не ее субъектовоно неадминистративно подчиняется субъектам федерации. В результате почти везде между органами региональной и местной власти существует конфронтация, из-за которой местное самоуправление организовано в разных субъектах федерации по-разному, с предоставлением неодинаковых полномочий и ресурсов. Разделение полномочий между субъектами федерации и местным самоуправлениемсамая неопределенная и запутанная сфера сложившейся в России системы территориального управления. Исправить эту ситуацию можно только путем изменения экономического положения регионов в национальной системе, с помощью перераспределения прав собственности.

8. Социально-экономическое неравенство субъектов РФ, слабый производственный и финансовый потенциал большинства из них, неодинаковые их политические права и представительство в центральных органах власти — все это, помноженное на экономический кризис и общепризнанную недоработанность законодательной базы, приводит нас к выводу о том, что в России идеальный федерализм пока невозможен. В период реформирования экономических отношений и структурной перестройки производственного аппарата главным принципом российского федерализма должен быть принцип субсидиарности. Этот принцип означает, что государство должно дополнять регионы, помогать им. Субъекты федерации не имеют полной самостоятельности как в модели делегированного нецентрализованного федерализма, но они передают Центру только те политические, экономические и иные функции, которые не могут эффективно выполнять. Мы глубоко уверены, что и отношения субъектов федерации и муниципальных образований также должны строиться на принципе субсидиарности.

9. Нельзя чрезмерно ускорять и упрощать процессы децентрализации в России. Главным экономическим мотивом децентрализации властных полномочий является повышение эффективности государственного регулирования развития страны за счет приближения к реальным процессам экономики. Если ситуация стабильна и экономический рост удовлетворителен, то государство может снизить интенсивность своего воздействия, отдать бразды правления регионам. В условиях же перехода от депрессии к оживлению государство, напротив, должно активно влиять на регионы, содействовать мобилизации ресурсов и их концентрации на приоритетных направлениях. В России сейчас ситуация такова: Центр сконцентрировал в своих руках экономическую мощь, а большинство функций, не обеспеченных ресурсами, передал регионам и местному самоуправлению.

10. Необходимо, чтобы полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и собственно финансированию конкретных видов общественных услуг были закреплены за одним и тем же уровнем власти. Финансовые обязательства, установленные правовыми актами федерального, регионального и муниципального уровней, должны закрепляться за их бюджетами и полностью финансироваться за счет их собственных доходов («мой мандат — мой бюджет»). Экономический федерализм, который необходим нашей стране, требует для своего существования адекватных региональных бюджетно-налоговых систем, территориального разделения собственности, новой территориальной организации общества.

11. Сформировавшаяся в России система территориального управления стала оковами для экономического роста. Она не позволяет в полной мере осуществлять структурную перестройку, мобилизовать ресурсы и концентрировать силы на направлениях прорыва, распыляет их по субъектам РФ, функции которых туманны. Экономическое пространство страны, которое должно быть единым, разделено на 89 региональных рынков, кратно различающихся по масштабам и ценам. Основными направлениями модернизации системы территориального управления в условиях перехода к интенсивному экономическому росту, по нашему мнению, являются переход от отраслевого принципа управления к территориальному и функциональномуукрупнение субъектов РФизменение структуры исполнительной власти в регионах.

12. Отраслевой принцип управления экономикой, по нашему мнению, исчерпал себя и только вредит в условиях рынка и превалирования негосударственных предприятий, создавая разные бюрократические и монополистические барьеры. Управление должно быть сосредоточено на выполнении функций, о которых и говорится в данной работе. Эти функции реализуются на территории конкретных регионов, положение последних в социально-экономической системе страны характеризуется определенной политической и экономической обособленностью. Поэтому учет территориального принципа должен означать, что целью управления является создание сравнительно замкнутых, специализированных социально-производственных комплексов на территориях регионов (своего рода корпораций территориального развития).

13. Такие региональные комплексы будут эффективными только при достаточно больших масштабах, превышающих размеры современного субъекта федерации. По нашему мнению, вместо 89 субъектов федерации необходимо сформировать 16 федеральных земель, которые заменят существующие сейчас федеральные округа. Им следует передать часть функций Центра и все полномочия, находящиеся сегодня в совместном ведении федерации и регионов. Субъекты нынешней федерации сохраняются территориально, они будут иметь оперативно-хозяйственную самостоятельность и исполнительные органы, но лишаются представительных органов и самостоятельных бюджетов. Таким образом, они продолжают существовать, но из частей национально-государственного деления страны превращаются в административно-территориальные единицы, передаточные звенья между органами государственной власти федеральных земель и органами местного самоуправления, обеспечивающие четкую организацию и координацию действий всех хозяйствующих субъектов на территориях федеральных земель.

14. Реформа местного самоуправления, являющаяся важной составной частью модернизации регионального управления, должна, по нашему мнению, идти по следующим направлениям: уточнение (изменение) конституционно-правового статуса местного самоуправления, предполагающее отмену положения о невхождении этих органов в систему органов государственной властиизменение территориальной организации местного самоуправления, легализующее его «двухэтажное» территориальное устройствоболее рациональное разграничение полномочий между уровнями местного самоуправления, а также между местным самоуправлением и органами государственной власти федерации и федеральных земельзакрепление за уровнями местного самоуправления соответствующих бюджетно-налоговых полномочий, обеспечивающих их финансовую самодостаточность на основе нормативов бюджетной обеспеченности, рассчитываемых на несколько летсовершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, государственного контроля и надзора за деятельностью муниципальной властисоздание системы научно-методической и организационно-кадровой поддержки местного самоуправления.

Мы уверены, что осуществление наших рекомендаций позволит устранить основные недостатки российской системы территориального управления, унаследованные, по сути дела, от прошлой социально-экономической формации, привести ее в соответствие с формирующимися отношениями субсидиарного федерализма и превратить в мощный фактор ускоренного развития России.

Заключение

.