Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти региона

Одним из значимых явлений в государственном управлении можно обозначить реформирование, проводимое в структуре системы управления с 2000 года. Административная (структурная) реформа в органах государственного управления Российской Федерации призвана повысить эффективность деятельности государственного аппарата и согласовать качество управления и количество полномочий государственных органов. Приоритетными задачами реализации административного реформирования в России являются оптимизация функций, осуществляемых государственными органами и формирование аппарата процессуальных систем взаимодействия между гражданами Российской Федерации и государством.

Основой государственного управления в период переходной экономики России стал принцип рыночных отношений: «затраты на содержание должны окупаться». Исследования, проведенные в 2003 году Министерством экономического развития России, показали отрицательные результаты состояния государственного управления. Оно характеризуется низкой позицией России по основным показателям международного рейтинга эффективности государственного управления: отрицательной оценкой гражданами деятельности органов управления, высокими издержками бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупции. На основании полученных исследований и было принято решение реструктуризации системы управления в целом как одной из мер повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.

Актуальность научных исследований в рамках административной реформы предопределена, с одной стороны реформированием структуры системы государственного управления, с другой — недостаточной методической разработанностью внедрения административных регламентов в деятельности исполнительных органов государственного управления.

Проблема разработки и внедрения административных регламентов является очевидной для всех исполнительных органов управления на федеральном и региональном уровнях. Местные органы самоуправления также должны регламентировать свои полномочия, делегированные им государственными органами управления. В рамках проводимого реформирования в законодательстве Российской Федерации был разработан ряд нормативно-правовых актов, которые послужили основой для ее реализации. Особенность их в том, что они носят лишь методологический и рекомендательный характер. Нормативно не закреплен понятийный аппарат «услуги», «функции» в рамках государственного управления, не ясна разница в их регламентации. Применимо к регламентации государственной функции определить показатели стандартизации количественно более просто. Что же касается исполнения государственных функций, то этот процесс совершенно не изучен в рамках проведения регламентации. Отсутствуют показатели эффективности их исполнения. Поэтому, на наш взгляд, разработка методических основ оценки эффективности административных регламентов будет являться базой для повышения эффективности деятельности органов государственной управления в России.

Большинство исполнительных органов управления реализуют государственные функции. Деятельность таких структурных подразделений, как министерства, департаменты и службы, построена на их исполнении. Реализация полномочий данных исполнительных органов управления выражается в разработке социально-экономических показателей, составлении программ развития отраслей.

Разработка административных регламентов исполнения государственных функций и их текущий и постоянный мониторинг, по мнению авторов, будут способствовать увеличению производительности работы гражданских государственных служащих, уменьшению бюрократического давления на принятие управленческих решений. Следовательно, это повлечет повышение эффективности деятельности исполнительных органов власти.

В ходе научных изысканий диссертационного исследования доказана необходимость изучения и совершенствования механизма мониторинга действий административных регламентов исполнения государственных функций с целью обеспечения эффективного управления обществом.

Проблемы эффективности государственного управления в зарубежной научной литературе стали подниматься теоретиками (в частности В. Вил-сон, М. К. Вебер, Н. Тревелайн) в конце 18-начале 19 века, когда реформирование государственного сектора стало необходимостью. В рамках научных исследований были изучены труды таких зарубежных авторов, как М. Хольцер, Д. Н. Бахрах, А. Мухерджи, O.E. Хьюгз, Р. Денхард, JI. Милинс, Ф. Х. Майер, Д. А. Кэйя, и др.

В 2000 году при реформировании государственного управления экономисты — современники обратились к изучению его отдельных аспектов. Это такие экономисты, как Паршина М. В, Шарова A.B., Васильева А. Н., Южакова В. Н., Блинова А. О., Жулина А. Б., Клищ H.H., Мицкевич JI.A., Суходолова А. П., Спивака В. В., Маковецкой С. Г., Соколовой Л. Г., Ельки-на В.А. и др.

Теоретические вопросы и вопросы практики государственного управления были рассмотрены в трудах таких ученых как JI.JI. Попов, М.С. Сту-деникин, А. П Коренев, Г. В. Атаманчук, В. А. Козбаненко, Е. А. Киселева, В. П. Мельников, B.C. Нечипоренко, A.B. Понеделков, И. Л. Шаханин, A.M. Старостин и др.

Для анализа также были использованы нормативно-правовые документы федерального, регионального и муниципального уровней, информационная база исследований Всемирного Банка, статистические данные Федеральной Службы государственной статистики, результаты апробации административной реформы на уровне регионов, а также материалы, полученные в ходе исследовательской работы. При проведении анализа научной литературы и изучении практики реформирования государственного управления, были сделаны выводы о неполноте исследования данных процессов.

Целью работы является оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти государственного управления в части исполнения государственных функций. Для реализации цели в рамках исследования были определены основные задачи, определившие логику и структуру научной работы:

1. Систематизировать факторы влияние и выявить особенности реформирования структуры органов исполнительной власти государственного управления в РФ и за рубежом.

2. Уточнить терминологический аппарат оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ в части регламентации исполнения государственных функций.

3. Оценить состояние нормативно-правовой базы РФ системы государственного управления с точки зрения регламентации и выявить особенности юридического закрепления терминологического аппарата по данной проблеме.

4. Рассмотреть опыт регламентации как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в отдельных субъектах РФ в 2006;2009 гг.

5. Исследовать эффективность деятельности органов исполнительной власти и провести аналоговый анализ.

6. Разработать методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти на основании авторского алгоритма регламентации деятельности органов исполнительной власти.

Объектом исследования в диссертационной работе является деятельность органов исполнительной власти государственного управления РФ на региональном уровне в части исполнения государственные функций.

Процесс оценки исполнения государственных функций органов исполнительной власти как элемент механизма регулирования социально-экономического развития на региональном уровне определен как предмет исследования.

Научные результаты, полученные авторами в ходе исследования, состоят в следующем:

1. Выявлены исторические особенности формирования системы органов исполнительной власти в РФ, предопределившие необходимость реформирования ее структуры. Определены направления реформирования органов исполнительной власти: структурное (регламентация), функциональное, процедурное как факторы повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ.

2. Дополнена существующая методическая база расчета эффективности государственного управления методическим подходом к оценке деятельности органов исполнительной власти посредством анализа процессов регламентации в части исполнения государственных функций.

3. Показано влияние процесса регламентации на эффективность деятельности органов исполнительной власти, особенно в период структурных преобразований, находящих выражение не только в изменении структуры органов исполнительной власти, но и в повышении их конкурентоспособности.

4. В ходе анализа процесса реформирования системы государственного управления субъектов РФ установлено, что существующая система показателей оценки, сложившаяся в теории и практики не позволяет достоверно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти.

5. Выявлены несовершенства в части отсутствия показателей и алгоритма оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций на региональном уровне.

Глубина исследования, обоснованность результатов, достоверность выводов диссертационной работы достигнуты, благодаря использованию концептуальных трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных теоретическим и практическим проблемам реформирования в сфере государственного управления, обширной информационной базы, включающей нормативные и правовые акты, методический материал.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических положений и разработке методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций. Основные ее положения состоят в следующем:

1.Уточнено определение понятия «государственная функция», позволяющее, в отличие от законодательно закрепленной его интерпретации, конкретизировать сущность и отличия от категории «государственная услуга».

2.Предложена классификация государственных функций на основании следующих признаков: типизации, уровня делегирования, формализации процесса для формирования их реестра. На созданной основе становится возможным обоснование выбора критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти.

3.Разработан алгоритм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, применение которого, благодаря построенной матрице показателей, повышает его достоверность и информированность органов государственного управления региона о социальных, политических, экономических процессах, как во внешней, так и во внутренней средах.

4. Предложен методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти при исполнении государственных функций, включающий систему необходимых и достаточных показателей эффективности, имеющих как экономическую, так и социальную основу. Подход позволяет проводить сравнительный анализ эффективности деятельности отдельных органов исполнительной власти.

Практическая ценность выводов и научных разработок, сделанные в рамках диссертационного исследования заключаются в применения их в качестве методической основы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственного управления. Результаты исследовательской работы могут быть использованы при разработке административных регламентов исполнения государственных функций в органах государственного управления субъектов России. В связи с проведением регламентации и стандартизации деятельности органов государственного управления на современном этапе результаты исследования допустимо использовать при разработке методов и способов улучшения работы системы управления непосредственно в их практической повседневной деятельности, как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне государственного управления.

Проектная часть диссертационного исследования использовались при разработке административных регламентов деятельности исполнительных органов в структуре Правительства Иркутской области. В частности, Министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области, Министерство экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области и Министерства жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области.

Основные теоретические положения данного диссертационного исследования используются в качестве учебного материала программ повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих в БГУЭП.

Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования: диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка’использованной литературы и 9 приложений.

Заключение

.

При написании данного диссертационного исследования были поставлены основные задачи, определившие логику и структуру диссертационной работы:

1. Систематизировать факторы влияние и выявить особенности реформирования структуры органов исполнительной власти государственного управления в РФ и за рубежом.

2. Уточнить терминологический аппарат оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в РФ в части регламентации исполнения государственных функций.

3. Оценить состояние нормативно-правовой базы РФ системы государственного управления с точки зрения регламентации и выявить особенности юридического закрепления терминологического аппарата по данной проблеме.

4. Рассмотреть опыт регламентации как фактор повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в отдельных субъектах РФ в 2006;2009 гг.

5. Исследовать эффективность деятельности органов исполнительной власти и провести аналоговый анализ.

6. Разработать методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти на основании авторского алгоритма регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В основу научного исследования лег анализ исполнения государственных функций органами исполнительной власти.

В диссертационной работе были проанализированы теории развития форм управления, и на основании анализа авторами было выделены направления проблем традиционной модели управления:

— проблемы политического контроля;

— проблемы бюрократического устройства управления;

— изменения в экономических теориях;

— глобализация и технологические изменения.

Проведя анализ истории становления государственного управления, сделаны выводы, что в России становление системы государственного управления как таковой произошло в XVI веке при создании централизованного государства. Авторы придерживаются мнения, что снижение роста численности управленческого аппарата пропорционально зависимо от принципов управления. Эффективное изменение системы построения и управления в структуре государственного управления приводит к подвижности системы государственного управления. Правильное распределение функций государственного управления, а не передача функций с верхнего на нижний уровень, разделение ответственности ведет к повышению эффективности. В России становление новых подходов к реформированию можно отнести к периоду вступления В. В. Путина в должность Президента РФ в 2000 году.

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В ходе научного исследования были выделены основные препятствия на пути экономических реформ: недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству управления.

По мнению авторов научной работы, для повышения эффективности действий аппарата управления органами исполнительной власти должен проводиться постоянный мониторинг с последующей корректировкой действий, причем основные показатели должны были быть определены с момента начала процесса управления. Одним из предложений, сделанных в ходе анализа региональной реализации административной реформы, был рассмотрен вопрос о подготовке органами исполнительной власти отчетов об эффективности деятельности системы государственного управления.

Тема научного исследования совпадает с задачами административного реформирования, запланированными на 2008;2009 гг. Минэкономразвития России. В настоящее время введение системы мониторинга рассматривается как процесс прохождения одного из этапов административной реформы. Механизм мониторинга и оценки прогресса в достижении ожидаемых результатов программы предлагается прописывать изначально. Следовательно, по каждому из основных направлений административной реформы должно разрабатываться показатели результативности и эффективности, на основании которых будет проходить мониторинг.

Как основное направление работы в 2008 году на федеральном уровне был составлен проект мониторинга и его ключевые показатели для оценки результативности внедрения административных регламентов. Но данный проект более адаптирован к оценке результативности административных регламентов государственных услуг, реализуемых во многофункциональных центрах. Для оценки эффективности деятельности органов государственного управления, предоставляющих государственные услуги, и реализующих государственные функции методики должны быть использованы различные методики.

В рамках научного исследования дана общая характеристика различий понятийного аппарата государственной функции и государственной услуги и выделил характерные отличительные черты. Из приведенных аргументов отличий государственной услуги и государственной функции сделаны выводы, что говорить об идентичности данных понятий невозможно и рассматривать их как термины синтаксического уровня нельзя. Выделив терминологическое определение понятия «государственная функция», проведен анализ в исследуемых административных регламентах государственной функции.

Как считают авторы диссертационного исследования, необходимо четко разграничивать оценку деятельности исполнительных органов государственного управления, исполняющих государственные функции, и деятельность исполнительных органов государственного управления, предоставляющих государственные услуги. На основе полученных выводов, в рамках научного исследования был разработан методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций и апробировать ее на утвержденных и применяемых административных регламентах, как на федеральном, так и на региональном уровнях государственного управления.

Для научной разработки методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций предложены 11 показателей.

В Постановлении Правительства РФ (в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2007 г. № 813) прописана необходимость анализа проведения административных регламентов исполнения государственной функции и направления оценки. Поэтому разработанный методический подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций является актуальной, соответствующей требованиям сегодняшнего времени.

Общие критерии оценки выбраны были таким образом, что позволят отразить уровень эффективного исполнения. За основу оценки административного регламента была взята балльная оценка, разработан оценочный лист, с помощью которого и производился непосредственный анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций.

Эффективность государственного управления на данный момент определяется на всех уровнях управления. Этап административной реформы, такой как разработка административного регламента, является одной из конечных ступеней реализации. Разработанный методический подход к оценке позволяет оценить полноту исполнения государственной функции.

Результаты разработки методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций были апробированы на административных регламентах исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства Министерства иностранных дел.

РФ и исполнения государственной функции «Лицензирование в сфере образования Иркутской области» Службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области.

В результате анализа административного регламента исполнения государственной функции по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и аннулированию виз иностранных граждан и лиц без гражданства Министерства иностранных дел РФ определена на 82,5% эффективности действующего административного регламента, что является показателем ниже нормы эффективности. В свою очередь анализ административного регламента субъекта РФ Иркутской области исполнения государственной функции «Лицензирование в сфере образования Иркутской области» утвержден Приказом Службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области от 20.12.2007 № 791/1 дал следующие результат: 94% эффективности действующего административного регламента, что является показателем нормы эффективности. По данным административным регламентам были даны рекомендации по улучшению и корректировки их составления.

В результате данной научной разработки, по мнению авторов, возможно создание мобильной системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. На начальной стадии реализации появится возможность координировать деятельность исполнительных органов управления более 10 субъектов РФ одновременно, во взаимодействие вступят более 10 ООО респондентов, появиться возможность выявления эффективности административных регламентов исполнения более 100 государственных функций.

Создание методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций на федеральном и на региональном уровнях управления сделает возможным формирование позитивного информационного поля в связи с переходом на новый качественный уровень управления в нашей стране в части исполнения государственных функций.

Проведя несколько исследований с использованием предлагаемого методического подхода, по их результатам, авторы видят возможным составление аналитических докладов по результатам оценки внедрения административных регламентов государственных функций и разработку базы по результатам исследований, с учетом наиболее встречающихся недоработок и рекомендаций по их устранению (по органам исполнительной власти субъектов РФ, их подразделениям и отдельно реализуемых ими государственных функций).

Применение методического подхода к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в части исполнения государственных функций органами управления целесообразна на федеральном и на региональном уровнях управления. Необходимость проведения мониторинга действия административных регламентов очевидна. Предложено создание общей информационной базы результатов исследований исполнительных органов управления с выявленными недочетами, что позволит повысить эффективность и производительность деятельности органов исполнительной управления, то есть решить одну из наиболее важных стратегических задач государственного управления Российской Федерации.

Актуальность темы

исследования была доказана в рамках научного исследования. Цель и поставленные задачи при написании исследования полностью достигнуты. Значимость диссертационной работы заключается в возможности применения разработанного методического подхода в качестве основы для оценки эффективности деятельности органов государственной управления. Также, возможно применение результатов настоящего исследования и при разработке административных регламентов исполнения государственных функций в органах управления субъектов России. В связи с прохождением административной реформы на современном этапе развития результаты исследования могут быть учтены при разработке методов и способов улучшения работы органов государственного управления и непосредственно в практической повседневной деятельности органов исполнительной власти, как субъектов РФ, так и на федеральном уровне государственного управления.