Управленческая информация в системе государственного регионального управления: Социологический аспект

Актуальность темы

исследования. Нынешнее состояние государственного управления в субъектах Российской Федерации тесно связано с происходящей трансформацией общественного строя в России. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен, прежде всего, на формирование рыночных отношений в экономике, что, в свою очередь, отражается на политических и социальных институтах, информационной системе общества.

В современном государственном управлении России, находящемся в стадии становления, апробирования его различных моделей, поиска путей совершенствования, изменилось представление о том, что сегодня является основным богатством нации, организации, человека. Роль, место и приоритеты информации в принятии управленческих решенийнеоспоримы. Как инструмент познания процессов и явлений, она становится глобальным ресурсом научно-технического прогресса и развития всего человечества. Анализ мировых тенденций позволяет заключить, что в этом тысячелетии информация станет магистральной силой новой цивилизации, источником ее постоянного развития. Сегодня прочно вошла в жизнь новая специфическая сфера в жизнедеятельности общества — информационная, пронизывающая все остальные ее сферы и уровни, включая региональные.

При этом очень важно: кто, как, когда и с какой целью преподносит информацию. В этой связи среди важнейших проблем государственного управления чаще всего выделяется и исследуется один из социально значимых факторов, а именно, — основа его совершенствования. Ныне общепризнанным является то, что информация, формируемая государственными органами, — государственная информация — является системообразующей, она уже стала основным ресурсом, способствующим принятию управленческих решений на федеральном, региональном и л •• местном уровнях.

Управленческая информация рассматривается в настоящее время в большей степени в содержательном аспекте, а не с точки зрения изучения процесса ее сбора, накопления, обработки, передачи, хранения и представления, что в совокупности и составляет суть государственно-управленческих информационных технологий. Их научно-обоснованное применение и использование в государственном аппарате позволит перейти на качественно новый уровень выработки и принятия управленческих решений, что особенно актуально для регионального уровня государственного управления.

Управленческая информация становится стратегически важным ресурсом государственного управления. Эффективность управленческой информации, как и в целом государственного управления, зависит от состояния разработанности методик и критериев оценки, принципов функционирования, изученности свойств и качеств применяемой управленческой информации. Отсутствие образцов и стандартов интегрированных технологий сбора и обработки информации лишает возможности повышения эффективности самих управленческих решений.

Большим препятствием в решении этих задач является неразработанность теоретико-методологических основ формирования и использования информации в системе государственного управления, особенно на региональном уровне, несовершенство законодательства в данной области, а также недостаточность фундаментальных исследований по многочисленным проблемам жизни человека в современной информационной среде. Поэтому государственная региональная политика в сфере информатизации сегодня, наряду с нормативным и правовым обеспечением функционирования информационных систем, формированием и использованием общенациональных информационных ресурсов, должна включать в себя в первую очередь качественно новую систему сбора, обработки и применения государственно-управленческой информации при принятии важных решений на уровне субъектов Федерации. Это еще более актуализирует рассматриваемую тему.

Сегодня на региональном уровне не решены ни теоретические, ни практические проблемы повышения эффективности государственного регионального управления на основе автоматизированных информационных технологий. Необходимость своевременного систематического измерения наметившихся негативных тенденций с учетом современных информационных технологий и программно-технологических средств, методов и моделей подготовки и принятия управленческих решений требует фундаментальных социологических исследований по вопросам совершенствования территориального управления, создания специальных методов и средств интеграции информационных систем государственного управления со всеми другими коммуникационными системами, обеспечивающими своевременное кодирование, доставку, декодирование и эффективное применение полученной информации.

Отечественная социология управления нуждается в современных технологиях социального проектирования эффективных управленческих систем, построенных по схеме «анализ-диагноз-прогноз».

Анализ результатов социологических исследований1, проведенных автором в государственном управлении Волго-Вятских республик (более подробно — в Мордовии, Марий-Эл и Чувашии) — малоисследованных и относительно неблагополучных регионов — показал, что, как со стороны лиц, принимающих решения, так и со стороны лиц, готовящих их, эти проблемы воспринимаются неадекватно. К тому же в большинстве регионов процесс внедрения новых информационных технологий сводится в основном к приобретению дорогостоящей компьютерной техники, часто использующейся не по назначению.

Основную роль в региональном управлении продолжает играть акт принятия решения, базирующегося на переработке и осмыслении информации, поступающей руководителю, главным образом в виде письменного или устного доклада. Анализ принимаемых решений в отмеченных регионах показал, что при подготовке решений государственным служащим чаще всего не хватает аналитического материала (87% опрошенных экспертов), возникали трудности со своевременным получением информации от соответствующих специалистов.

78% экспертов-респондентов). В результате, в большинстве случаев становится невозможной оперативная подготовка научного обоснования принимаемых решений, что вынуждает руководителей регионального уровня пользоваться неполной, а иногда даже и случайной информацией, руководствоваться в основном интуицией. Этими причинами обусловливаются противоречия между сложностью решаемых проблем и неразвитостью имеющихся в распоряжении руководителя информационных технологий и средств.

Таким образом, в условиях непрерывных реформ образовался разрыв между потребностью регионов в кадрах новой формации, соответствующего профиля, уровня социально-политической, психологической подготовки и владеющих современными социально-управленческими и информационными технологиями. Резко возросла значимость процесса управления персоналом государственных учреждений, то есть поиска, оценки, подбора и подготовки и расстановки кадров, владеющих достаточными знаниями в сфере политического менеджмента, современных информационных технологий и компьютерных средств. Пути разрешения этой проблемы на федеральном уровне указывают известные современные 2 отечественные социологи, практически не затрагивая региональные проблемы.

Это, в свою очередь, обусловливает необходимость более глубокого и всестороннего социологического анализа рассматриваемого процесса во взаимосвязи различных факторов, способствующих принятию оптимального управленческого решения. Требуется изучение эмерджентных свойств нелинейного развития информационных систем, функционирующих на региональном уровне. Эмпирические данные проведенного автором исследования свидетельствуют о том, что проблемы совершенствования л методов и форм управления кадрами в системе государственного.

1 См. «Документальную и эмпирическую базу исследования».

2 Например, в трудах Афанасьева В. Г., Атаманчука Г. В., Иванова В. Н., Корченова В В., Осадчей Г. И., регионального управления рассматриваются зачастую вне их связи с комплексом коммуникационных процессов, протекающих как внутри, так и вне управляемой системы и без учета синергетической компоненты управляющих систем.

Развитие информационно-коммуникационного потенциала управленческих кадров и их коммуникативных качеств является одним из ключевых в решении современных задач государственного регионального управления. На региональном уровне для этого требуется тщательный предварительный анализ конструкций и механизмов региональной власти, структуры и содержания информационного обеспечения, результативности функционирования коммуникативных систем.

Качественно новый подход к региональной государственно-управленческой информации должен базироваться на научно-методологической основе создания информационно-поисковых и других интерактивных информационных систем и информационной сети региональных банков кадровой информации (важнейшей разновидности новых информационных технологий, механизма информационного обеспечения по проблемам управленческих кадров). Одной из таких возможностей является внедрение и использование эффективных систем информационной и интеллектуальной поддержки принятия решений (СИИППР), способствующих оперативному процессу выработки управленческих решений. Актуальным сегодня становится внедрение в качестве главного элемента подобных систем разработанной автором концепции регионального банка кадровой информации (РБКИ), являющейся центральным оценочным механизмом формирования кадрового резерва, подбора, расстановки и аттестации государственных служащих, а такжемощным и рациональным средством СИИППР, точкой отсчета информационного обеспечения государственного регионального л управления. Разработка механизма адаптации данной системы к различным регионам с учетом их специфики позволит существенно обогатить.

Тавокина Е.П., Тощенко Ж. Т., Федотовой Л. Н., Фролова С. С., Шаркова Ф. И. и мн. др. информационно-аналитическое обеспечение системы управления государственной региональной кадровой политики.

Однако, несмотря на целесообразность подобного решения в настоящее время, в рассматриваемых регионах, также как и во многих других, предпринимаемые в субъектах Федерации меры по применению управленческой информации в государственном региональном управлении осуществляются без учета следующих принципов: достаточного научного обоснования и системного подходаконцептуальной разработки и проектированияучета социально-экономического приоритета и социально-психологического состояния непосредственных участников преобразований — профессиональных государственных служащих.

Таким образом, необходимость методологического и методического осмысления, социологического анализа управленческой информации с целью ее эффективного использования в теории и практике государственного регионального управления обусловливают актуальность и соответствующий выбор темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Общим подходам к изучению процесса информационного обеспечения государственного управления посвящено немало трудов отечественных и зарубежных авторов.

Теория информационных систем и системный подход, которые включают в себя базисные, универсальные законы их функционирования, а также специфические особенности, разработаны в трудах В. Г. Афанасьева, А. И. Берга, A.A. Богданова, Н. Винера, О' Доннела Г. Кунца, Д. Клиланда, У. Кинга, Т. Парсонса, Ф. И. Перегудова, Ф. П. Тарасенко, А. И. Уемова, А. Д. Урсула, Дж. Эшби, JI. Берталанфи и других.3.

3 См.: Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981; Берг А. И. Управление, информация, интеллект. М., 4976- Богданов A.A. Всеобщая организационная наука (тектология). В 3 Т. М., 1905;1921; Винер Н. Кибернетика и общество. — М.: ИЛ, 1958; Кунц Г., О, Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. Пер с англ. Т.1, 2. — М, 1981; Клиланд Д., Кинг У. Системный анализ и целевое управление. Пер. с англ. — М., 1974. Парсонс Т. The social theories of Talcott Parsons, ed. By M. Black, N. Y., 1961; Перегудов Ф. И., Тарасенко Ф. П.

Введение

в системный анализ: Учебн. пособие для вузов. — М.: Высш. шк., 1989; Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. — М.: Мысль, 1978; Эшби Дж. Кибернетика в управлении. М., 1959; Bertalanfi L.

Теория общественного развития и коммуникации разработана в трудах отечественных и зарубежных ученых: Д. Белла, М. Вебера, JI.H. Гумилева, В. Л. Иноземцева, О. Конта, Д. С. Лихачева, Г. Лебона, Д. С. Милля, К. Маркса, Х.М. Мак-Люэна, Д. Ритцера, А. Сен-Симона, А. Дж. Тойнби, Э. Тоффлера, И. Я. Фойницкого, Ю. Хабермаса, С. Хантингтона, Ф. Энгельса и других4.

Анализ общих проблем техники и технологии сбора и обработки информации содержится в трудах И. Ю. Алексеевой, А. И. Афоничкина, Г. Р. Громова, В. А. Ерофеевой, Е. И. Орлова, Рассела Л. Акоффа, Л. Планкетга, А. И. Ракитова, Г. Л. Смоляна, Е. П. Тавокина, В. Э. Фигурнова, Г. Хейла, Ф. Халсалла, Ф. И. Шаркова, Ю. А. Шафрина, A.B. Шкаева и других5.

An Outline of General Sistem Teoiy — British J. For Phil. Sei. 1950. Vol. 1. № 2.

4 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. — М., 1999; Вебер М. Избранное. Образ общества: Пер. с нем. — М., 1994. — С. 567−568- Гумилев Л. Н. Древняя Русь и Великая степь. — М, 1989; Иноземцев B.JI. За пределами экономического общества. Постиндустриальные теории и посгэкономические тенденции в современном мире. (Электронная версия: http:/ www.inosemtsev.ru): Он же Указ. соч. — С. 93- Конт О. Дух позитивной философии (Слово о положительном мышлении). — СПб., 1910. — С. 69- Лихачев ДС. Общественное сознание, книжность, литература периода феодализма. — Новосибирск, 1990; Он же. Раздумья о России. — СПб., 1999; Лебона Г. Психология народов и масс. — СПб., 1898- Он же. Психология социализма / Пер. с франц. — СПб., 1996; Милль Дж. С. Рассуждения и исследования: политические, философские и исторические. Под ред. А. Соколова. В 2-х ч. — СПб., 1864- Мильтон Дж. О свободе печати. Речь к английскому парламенту. (Ареопагитика). — М., 1907; Маркс К, Энгельс Ф. К критике политической экономии // Соч. 2-е изд. Т. 13. — С. 6−7- Мак-Люэн Х М. См. напр.: («Галактика Гутенберга» — 1962 г.), («Понимающая коммуникация» — 1963 г.), («Среда понимания: пространства человека» — 1964 г.), («Город как аудитория» — 1977 г.) — Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5-е изд. -«ПИТЕР», 2002, 686 е.- Сен-Симон А. О теории общественных организаций // Избранные сочинения. — М.-Л., 1948. — Т. 1. — С. 441- Он же. Катехизис промышленников // Избранные сочинения. Там жеТойнби А. Дж. Цивилизация перед судом истории: Сборник / Пер. с англ. Под ред. В. И. Уколовой и ДЭ. Харкгоновича. — М., 2002; Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Пер. с англ. — М., 2001. — С. 424. Он же. Шок будущего: Пер. с англ. — М., 2001; Фойницкий И. Я. Моменты истории законодательства о печати // Сборник государственных знаний / Под ред. действ, члена Императорской Академии наук В. П. Безобразова. Т. 2−7. — СПб., 1875−1879- Хабермас Ю. Философский спор вокруг идеи демократии // Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. — М., 1995. — С. 51- Он же. Моральное сознание и коммуникативное действие / Пер. с нем. Ю. Хабермас. — СПб., 2000; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций / Пер. с англ. Т. Велимеева, Ю. Новикова. — М., 2003, а также работы других авторов.

5 См. напр.: Алексеева И. Ю. Анализ состояния основных тенденций информатизации экономики управления и науки в США, странах Западной Европы и России. — М: Информационная технология и информационная политика, 1994; Афоничкин А. И. Техника и технология обработки информации. Саранск. 1992; Громов Г. Р. Очерки информационных технологий. М.: РАУ, 1993; Ерофеева В. А. Учет, информация, управление: прямые и обратные связи. М.: Финансы и статистика, 1992; Орлов Е. И. Концепция создания систем информационного обеспечения в Совете Федерации РФ. М:. РАГС, 1995; Рассел Л. Акофф. Исследование операций. Пособие для административно-управленческих работников. — М., 1966; Ракитов А. И. Философия компьютерной мысли. М.: Политиздат, 1991; Е. П. Тавокин. Обработка социальной информации. — М.: РАГС, 1995; Планкетг Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Пер. с англ. — М., 1984; Ф. Халсалл Передача данных, сети компьютеров и взаимосвязь открытых систем. / Пер. с англ. — М.: Радио и связь, 1995; Шарков Ф. И., Родионов A.A.

Особую группу исследований составляют работы, посвященные совершенствованию государственного управления: И. Ансоффа, Г. В. Атаманчука, Д. К. Гелбрейдга, Д. Грейсона, В. Н. Иванова, М. Я. Клепцова, Д. Карнеги, Н. Макиавелли, Т. Питерса, Р. Уотермена, В. И. Патрушева,.

A.Н. Райкова, В. А. Столяровой, Ж. Т. Тощенко, А. Файоля, Г. Эмерсона, Ф. Тейлора, Г. Форда, Роберта М. Фалмера, Ю. Г. Федулова и других6.

В работах В. Я. Афанасьева, И. В. Бизюковой, Б. М. Генкина, Мизеса Людвига фона, В. А. Мальцева, В. И. Матирко, В. А. Полякова, В. А. Пызина,.

B.А. Сулемова, М. Скидмора, М. Триппа, Б. Швальбе и других анализируется состояние информации о кадрах, формах и методах работы с ними с учетом повышения эффективности их деятельности .

Социология массовой коммуникации. Часть L Техника и технология сбора и обработки информации. М.: Изд. Дом" Социальные отношения", изд-во «Перспектива», 2002; Шафрин Ю. А. Основы компьютерных технологий. — М.: ABF, 1996; Шкаев A.B. руководство по работе на персональном компьютере. 2-е изд., доп. и перераб. — М.: Радио и связь, 1994; Фигурнов В. Э. ШМ PC для пользователя. — М.: Финансы и статистика, ИПО «Информатика и компьютеры, 1994 и другие.

6 См.: Ансофф И. Стратегическое управление. Пер. с англ. — М, 1989; Атаманчук Г. В. Базовые аспекты концепции государственной службы в РФ. // Ежегодник РАГС. М., 1995; Он же. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.: Славянский диалог, 1996; Гречихин В. Г. Лекции по методике и технике социологических исследований. М., 1988; Гелбрейдг Д. К Экономические теории и цели общества. Пер. с англ. — М., 1976; Грейсон Д. Американский менеджмент на пороге XXI-го века. Пер. с англ. — М, 1991; Иванов В. Н., Мальцев В. А., Патрушев В. И Ресурсы региона: инновационные технологии реализации. М — Н.Новгород. Изд. Волго-Вятской академии госслужбы. 1995; Иванов В. Н. Социальные технологии в современном мире. М. — Н. Новгород, 1996; Клепцов М. Я. Информационные системы органов государственного управления. М.: РАГС, 1996; Карнеги Д Как завоевать друзей и оказывать влияние на людей. Пер. с англ. — М: Прогресс. 1990, 228 е.- Макиавелли Н. Государь. — М., 1992; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с англ., — М, 1986; Райков А. Н. Совершенствование информационного обеспечения органов управления. М.: РАГС. // Информационные технологии, № 1, 1994; Опросы взрослого населения как элемент мониторинга общественных перемен. — / Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения результатов труда работников аппарата управления. М., 1995; Тощенко Ж. Т., Цветкова Г. А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа). // Социс, 1997, № 6- Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор, Форд Г. Управление — это наука и искусство. Пер. с англ. — М, 1992; Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления: В 5-Т. Пер. с англ., — М: ВПИКэнерго, 1992; Федулов Ю. Г. Основы автоматизированного организационного управления. — М.: РАГС, 1997 и другие.

7 См. напр.: Афанасьев В. Я. Подготовка управленческих кадров для государственной службы. — М.: Гос. ун-т упр., 2000; Бизюкова И. В. Кадры управления. Подбор и оценка. М. г Экономика, 1998; Генкин Б. М., Колонова Г. А., Кочетков В. И. и др. Основы управления персоналом: Учебник для вузов / Под ред. Генкина Б. М. — М., 1996; Мизес Людвиг фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. / Пер. с англ. — М.: Дело, 1993; Мальцев В. А. Государственный служащий современного тина. М. — Н. Новгород, Изд. Волго-Вятской академии государственной службы, 1995; Поляков В. В. Технология карьеры. Практическое руководство. — М: ДелоЛТД, 1995; Пызин В. А. Профессиональный выбор и отбор персонала управления. — М., 1996; Сулемов В. А. Кадровое обеспечение государственной службы. И РАУСев.-Кавказ. кадр, центрнаучи, ред. Куличенко В. А. — Ростов-на-Дону, 1994; Скидмор М., М Трипп. Американская система государственного управления. Пер. с англ. — М., 1993; Швальбе Б. Личность, карьера, успех. / Пер. с анг. — М: Прогресс, 1993 и другие.

Некоторые подходы к разработке проблем в сфере информационного обеспечения находят отражение в научно-практических конференций, опубликованных в региональных сборниках8, а также материалах дискуссий, развернутых в средствах массовой информации9.

Информационно-правовую основу диссертации составляют соответствующие законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и рассматриваемых субъектов Российской Федерации10.

К сожалению, с научной точки зрения, пока нет должного научного обобщения теории и практики обеспечения информацией государственного управления, особенно с учетом современной специфики протекания информационных процессов на региональном уровне.

Таким образом, анализ литературы и данных социологических исследований показывает, что избранная тема является практически не разработанной в региональном аспекте.

Объект исследования — государственная региональная управленческая информация.

Предмет — управленческая информация в системе государственного регионального управления как особое средство социальной интеграции.

Цель диссертационной работы — определить и обосновать методологические и методические основы создания и функционирования.

8 Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях рыночной экономики: Тезисы докл. Всеросс. научн. конф., 16−17 окт. 2000 г. — Владивосток: изд. ДВГАЭУ, 2000. — 208 е.- Государственное управление: центр-регион (проблемы экономики, социологии и права): Материалы Всеросс. шк. — семинара «Национальные отношения и современная государственность». / Совет ученых — гуманитариев Республика Марий-Эл, Ин-т «Открытое общество» (Фонд Сороса) РоссияЙошкар-Ола. Map. гос. пед. ин-т, 2000. — 113 е.- Проблемы компьютеризации информационных систем: Сб. научн. тр. / МЭСИРегиональные информационные системы: Сб. научн. тр. / Кольский научный центр РАНпод ред. В. А. Путилова. — Апатиты, 1995; Управление развитием региона и города: Материалы межрег. научно-практ. конф., окт. 1999. / - М.: РАГС. — 236 с. и другие.

9 Белкин С., Воронин В., Устименко С. Интернет и власть. // Власть. — 1999. № 9. — С. 21−26- Белов В. Информационная достаточность и информационная безопасность. // Проблемы информатизации. -2001. № 1. — С.55−60- Веревкин JI. Состояние информационного поля России. // Государственная служба. — 2000. № 3. — С. 18−24- Кривое В. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности органов государственной власти: некоторые вопросы совершенствования. // Власть. — 1996. № 1. — С. 77- Рейдман Л. Д. Информационное общество и роль телекоммуникаций в его становлении. // Вопросы философии. — 2001. № 3. — С. 3−10- Панарин А. Глобальное информационное общество: вызовы и ответы. // Власть. — 2001. № 1. — С. 14−20 и многие другие.

10 См.: «Библиографический список использованных источников и литературы» — Раздел I. Официальные издания и документы. качественно нового типа управленческой информации в системе государственного управления на региональном уровне как средства социальной интеграции.

Эта цель предполагает реализацию следующих задач исследования: ^ на основе анализа состояния информационного обеспечения государственного управления в регионах раскрыть сущность, цели, функции управленческой информации государственного регионального управления, выявить его компоненты и структуру- ^ обосновать управленческую информацию как средство социальной коммуникации и особый способ социальной интеграциипутем трансформации государственной региональной политики в сфере информатизации предложить меры по ее совершенствованию- ^ обосновать критерии эффективности управленческой информации как социально-коммуникативного механизма- ^ обосновать направления, способы и механизмы совершенствования управленческой информации в регионах на основе использования качественно новых автоматизированных информационных технологий- ^ определить оптимальные формы и методы информационноаналитического обеспечения органов региональной власти- ^ разработать концепцию регионального банка кадровой информации как средства управления процессами, направленными на социальную интеграциювыработать практические рекомендации по удовлетворению потребностей в управленческой информации на региональном уровне в сфере государственного управления.

Теоретической, методологической и методической основой диссертации являются следующие подходы гуманитарных наук:? системный, позволяющий рассматривать государственнол ¦¦ управленческую информацию на регионально уровне как особый тип социальной интеграции (преимущественно в системе информационно-интеллектуальной поддержки принятия решений (СИИППР), а также раскрывать онтологическую сущность государственно-управленческой системысравнительно-исторический, давший возможность исследовать социальные противоречия в истории становления и развития государственного управления, особенно его регионального аспекта, на различных этапах информационного развития обществаструктурно-функциональный, раскрывший модели, структуры, функции органов государственного управления в субъектах Федерации на основе использования функциональных информационных систем, в частности регионального банка кадровой информации (РБКИ) — информационно-коммуникативный,. включивший в исследовательские процедуры новые механизмы взаимодействия с помощью информационных систем различных уровней и ветвей власти, как между собой, так и с населением на основе разработанных интерфейсов (функциональных, технико-технологических, программных и др.) — социального моделирования, реализовавшегося посредством создания территориально-распределенной информационной системы, оказывающей сильное влияние на общественное сознание и формирующей информационную пару, воздействующую на мнение профессионально-социальных групп и в целом на общественное мнение населения. При этом наиболее приемлемой представляется модель институционального анализа, позволившая создать стройную структуру, включающую ряд институциональных подсистем государственной службы.

В работе над диссертацией, кроме того, автор использовал теоретические концепции и понятийный аппарат, разработанный в трудах российских и зарубежных ученых по проблемам социального управления, социальной политики, политологии, социальной психологии, менеджмента, ж ¦ государственного управления, государственной службы, кадровой политики, информатизации, информационных технологий.

Документальную и эмпирическую базу исследования составляют:

• законодательные и нормативно-правовые акты, другие документы органов государственного управления СССР, РСФСР, РФ, республик и областей, субъектов Федерации по вопросам их информационного обеспечения (с 1991 по 2002 гг.);

• труды отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой проблеме11;

1 л.

• материалы центральных и региональных СМИ ;

• материалы региональных НИИ и научных конференций13;

• материалы федеральных и региональных органов государственной.

14 статистики ;

• материалы региональных архивов гг. Саранска, Чебоксар, Йошкар-Олыматериалы текущих архивов политических партий и движений названных республикрезультаты, полученные в процессе информатизации госаппарата Республики Мордовия, включая проектирование регионального банка данных кадровой информации, а также проект создания регионального информационно-аналитического центра (1993;1996 гг.);

• материалы российского Фонда защиты гласности и Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ;

• результаты, полученные в процессе информатизации госаппарата Республики Мордовия, включая Концепцию информатизации Аппарата Правительства РМ, проектирование регионального банка кадровой информации, а также проекта создания регионального информационно-аналитического центра (1993;1996 гг.);

• результаты социологических исследований ВЦИОМа, информационно-социологического Центра РАГС при Президенте РФ, российского общественно-политического Центра и других, проводившихся в том числе в Волго-Вятских республиках и администрации г. Балашиха Московской области под руководством или с участием диссертанта.

11 См. «Библиографический список использованных источников и литературы».

12 Там же.

13 Там же. м Там же.

• Исследовательские программы15:

1). «Технологии информационной поддержки аналитической деятельности государственного регионального управления» [ЭС-94]16- январь 1994 г., Аппарат Президента Республики Мордовия, опрошено 85 экспертов из числа государственных служащих) — руководитель исследования.

2). «Проблемы информатизации органов государственного регионального управления». [РС-95]- март-июль 1995, Аппарат Совета Министров-Правительства Республика Мордовия, опрошено 785 респондентов из числа работников государственной службы) — руководитель исследования.

3). «Национальное региональное управление государственного строительства в Республике Марий-Эл». [ЭС-95]- октябрь. 1995, НИИ им. В. М. Васильева при Правительстве Республики Марий-Элопрошено 1050 респондентов);

4). «Услуги информационно-аналитической службы органа управления региона». [ЭС-96]- февраль 1996, Аппарат Правительства Республика Мордовия, опрошено 985 государственных служащих) — руководитель исследования;

5). «Оптимизация местного самоуправления». [АС-97]- февраль-апрель 1997 г., Республика Мордовия. Опрошено 65 экспертов из числа муниципальных служащих, в т. ч. 20 глав самоуправления районов, 22 главы сел и поселков, 23 служащих организационных отделов из числа мужчин с в/о от 30 до 50 лет) — руководитель исследования.

6). «Проблемы подготовки управленческих кадров в современных условиях». [ЭС-98]- февраль-март 1998, Институт гуманитарных наук Чувашской Республики, опрошено 933 представителя государственного управления разного уровня);

15 Перечисляются в порядке хронологии.

16 Далее в автореферате, так же как и в диссертации, наименования социологических исследований обозначаются индексами.

7). «Информационная поддержка управленческой деятельности». [ИП-ОО]- ноябрь 2000, Администрация Балашихинского района Московской обл., опрошено 106 управленцев и другие) — руководитель исследовательской группы;

8). «Доступ граждан к государственной информации». [АС-02]- февраль, 2002. Материалы социологических исследований Российского Фонда защиты гласностиопрошено 1800 чел. из числа руководителей учреждений государственной службы, а также других учреждений, организаций, предприятий г. Москвы) — при участии автора в одном из проектов;

9). «Социально-экономические перемены России». [РС-02]- январь, 2002; Общероссийский мониторинг ВЦИОМ, начиная с 1993 г. один раз в два месяцаопрошено 1600 чел.);

10). «Государство и общество». [ИС-02]- июль 2002. Информационно-социологический. Центр РАГС при Президенте РФ, опрошено 2964 чел., в т. ч.: 92 представителя политической элиты- 131 работник аппаратов Минфина РФ, Минэкономики РФ, Минсельхозпрода РФ и др.- 1053 государственных служащих региональных органов государственной власти и 1628 чел.);

11). «Государственное управление Республики Мордовия (социально-политический портрет)». [ЭС-02]- июнь 2002. Тематический анализ СМИ, а также анализ настроений и взглядов электората. Обработано более 1000 экз. основных республиканских газет. Опрошено 2352 чел.- руководитель исследования.

Положения, выносимые на защиту.

1. Информация в системе государственного управления должна собираться, анализироваться и использоваться с учетом особенностей уровня и специфических особенностей субъекта управления, для каждого из которых должны быть разработаны новые или адаптированы разработанные для подобных систем алгоритмы, формы, способы и методы применения управленческой информации. Например, на федеральном уровне министерства и ведомства финансово-экономического блока используют управленческую информацию на этапе разработки и применения документов в этой сфере и в большей мере при формировании нормативно-правовой базы. На уровне силовых министерств и ведомств как федерального, так и регионального уровня управленческая информация в большей мере используется при введении в действие подведомственных структур. На уровне министерств и ведомств социальной направленности в большей мере она выстраивает вертикаль прохождения социальных решений на всех уровнях государственного управления. На региональном уровне управленческая информация в большей мере ориентирована на взаимодействие информационных потоков по вертикали вверх с федеральными органами и по вертикали вниз — с муниципальными органами управления.

2. Управленческая информация больше всего ориентирована на взаимодействие информационных потоков с системообразующими организациями, а не на границы существующих моделей органов государственного управления. В такой системе управленческая информация носит характер более мягкого воздействия на объект хозяйственного управления, отсутствует жесткий диктат, при этом она выполняет роль обобщения и информирования. Управленческая информация государственной системы, таким образом, охватывает и уровень муниципального управления и становится системообразующей для цельного механизма государственного и муниципального управления. То есть особенность управленческой информации заключается именно в том, что она буквально пронизывает все звенья муниципального управления, и образует коммуникационную вертикаль управленческой системы. Система обратной связи от муниципальных и региональных управленческих органов, замыкая информационную систему государственных органов власти на региональном уровне, довершает единую модель управления, несмотря на то, что муниципальная система самоуправления де-юре относится к органам государственного управления.

3. Управленческая информация в системе государственного управления, пронизывая его федеральный, региональный и местный уровни, становится цементирующим фактором, фактически по функциональным свойствам достраивающим вертикальный уровень государственного управления, как бы опосредованно распространяя его и на муниципальный уровень управления. То есть система управления, включая ее информационную составляющую в государстве, в своем алгоритме становится государственно-муниципальной, функционирующей в едином механизме.

4. Чаще всего главную роль в региональном управлении играет не всегда полная (но зачастую перегруженная ненужными деталями и субъективно подобранная) и своевременная информация, поступающая «первому лицу». Поэтому управленческая информация в системе государственного регионального управления должна быть результатом селективного подхода к ее сбору и интегрирования всей источниковой базы, согласования методов сбора.

5. Используемые на региональном уровне информационные социальные технологии практически не учитывают эмерджентные свойства управляемого объекта и субъектов управления. Синергетический эффект и возможности самоорганизации управляемого объекта при отсутствии стройной системы государственного регионального управления и ее обеспечения качественной и своевременной информацией становится одним из основных факторов реально влияющих на процесс управления. Синергетические саморегулируемые свойства информационно-управленческой системы субъектов Федерации выступают в качестве интегрирующего фактора для регионально-муниципальной информационно-управляющей системы.

6. Территориальные, национально-этнические и другие л специфические факторы не оказывают прямого воздействия на структуру и содержание государственного регионального управления. Они же проявляются в особенностях функционирования типов, видов и каналов коммуникаций в системе управления. Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна. Диссертация является теоретико-прикладным исследованием, посвященным современному состоянию управленческой информации в государственном региональном управлении. В результате разработки проблем в соответствии с целью и задачами работы автором:

• уточнено понятие «управленческая информация», представляемое как особый вид социальной информации, нацеленной на обслуживание процессов принятия решения, регулирование элементов управляемой системы, а также как тип социальной интеграции. Под понятием «Система информационного обеспечения» подразумевается органически взаимосвязанная совокупность элементов, взаимодействие которых осуществляется в единой технологии, регулирующей правила и принципы эффективного преобразования информации в соответствии с потребностями управления. Понятие «Информационное обеспечение государственного регионального управления» рассматривается как совокупность информационно-коммуникационных процессов, направленных на своевременное предоставление региональным органам государственной власти нужной и достоверной информации в требуемом объеме, одновременно являющейся представительной для принятия управленческого решения на соответствующем уровне государственного управления.

• выявлены в ходе теоретического и практического исследования основные характеристики создания и функционирования управленческой информации в системе государственного регионального управления, что позволило автору провести ее структуризацию и систематизацию по новому основанию — социальной интегрированности массивов информации. На интегрируемость массивов социально-управленческой информации в не меньшей степени, чем их содержательный аспект, оказывают влияние укрепление технико-технологической базы, повышение информационной культуры и компьютерной грамотности государственных служащих, а также факторы общего (преимущественно интенсивный тип ведения государственных дел, состояние демократизации и самоуправления и т. д.) и частного (расширение круга взаимосвязанных профессий, усложнение функционального труда и расширение профессионального профиля, изменения в структуре рабочего времени, новые формы трудовой мотивации и т. д.) характера;

• определен комплекс специфических факторов, препятствующих нормальному функционированию управленческой информации на региональном уровне, среди которых: низкие качество и валидность используемой информации, ее дублирование, искажение, неадекватное использование свойств, принципов взаимодействия информации, методов и критериев ее оценки и другие. В практической плоскости пользования управленческой информацией органами регионального управления преобладают неполнота и недостаточность сведений, призванных сформировать нужную информацию. Использование случайной информации, порой даже слухов, интуитивные соображения при принятии решений, отсутствие оперативности в подготовке необходимых обоснованных решений, несогласованность с информацией других уровней управления, низкая культура использования информации, включающая ограничение доступа граждан к государственно-управленческим ресурсам, стали нормой повседневной практики в системе государственного регионального управления. Такое положение усугубило противоречия между сложностью решаемых проблем и неразвитостью имеющихся в распоряжении руководителя технологий, методов и средств информационного обеспечения ;

• разработан новый подход к технологии анализа и применения информации в управлении, заключающийся в том, что происходит не просто поэтапный процесс ее сбора, накопления, обработки, передачи, хранения и представления информации, а селекция на всех этапах технологического цикла в интерактивном коммуникационном процессе всех субъектов, участвующих в сборе, кодировании/декодировании, передаче, обработке и использовании информации. Применение этих новых подходов в государственном управлении позволит перейти на качественно новый уровень выработки и принятия управленческих решений;

• выделена важнейшая особенность управленческой информации, заключающаяся в том, что она пронизывает государственное муниципальное управление и образует коммуникационную вертикаль управленческой системы. Несмотря на то, что вертикаль власти прерывается на региональном уровне, трансформируясь в систему местного самоуправления, управленческая информация не встречает препятствий на стыке государственного и муниципального управления при прохождении ее по вертикали (вверх и вниз). Таким образом, такая управленческая информация становится неким механизмом или средством фактического объединения систем государственного и муниципального управления в реально функционирующей вертикали власти, независимо от того, что юридически местное самоуправление не является органом государственной власти и не подчинено государственным структурам федерального и регионального уровней. Синергетические саморегулируемые свойства информационно-управленческой системы субъектов Федерации выступают в качестве интегрирующего фактора для регионально-муниципальной информационно-управляющей системы;

• установлено, что синергетический эффект и возможности самоорганизации управляемого объекта при отсутствии стройной системы государственного регионального управления и ее обеспечения качественной и своевременной информацией становится одним из основных факторов, реально влияющих на процесс управления. В содержательном аспекте обработки информации научную новизну составляет интегрирование системы логической обработки результатов, получаемых различными л ¦ методами, из различных источников и на разных уровнях управления. Причем в интегральном процессе обработки управленческой информации должна участвовать и информация, имеющая отношение к примыкающим к предмету исследования сферам, также составляющая основу осуществления эффективной коммуникации;

• обоснованы формы оптимального использования возможностей информационных технологий в социальном управлении, впервые разработана модель, в которой дополнены, уточнены и обобщены компоненты, составляющие управленческую информацию и слагаемые ее эффективного использования на региональном и местном уровнях на основе создания банка кадровой информации региона;

• на основе проведенного социологического анализа состояния государственного регионального управления (на примере Волго-Вятского региона) определены сравнительные показатели реального его состояния, классифицированы социальные проблемы государственного аппарата, являющиеся общими для федерального и регионального уровня управления, а также специфические, характерные лишь для региональных информационно-управленческих систем. В частности, интеграция информационных баз государственных и других структур, локальность действия управляющей системы, сильная зависимость от регионального кадрового потенциала и др.;

• разработана концепция регионального банка кадровой информации (РБКИ), которая представляет собой принципиально новый подход к совершенствованию государственного управления в субъектах Федерации, позволяющий балансировать элементы информационного обеспечения управления в регионе, конструктивно реализовать его в целостной системе государственного регионального управленияобоснованы направления совершенствования управленческой информации в процессе реализации государственного регионального управления, в частности — в ходе изучения проблем региональной информатизации и практического воплощения их результатов в практику (совершенствование законодательной базы информатизации как приоритета государственной региональной политики информатизацииметодологические основы создания территориально-распределенной информационной системыиспользование предложенных автором методик и критериев оценок эффективности информацииширокое внедрение новых информационных технологий, способствующих выработке качественных управленческих решений и др.). Авторская концепция РБКИ — информационно-аналитический механизм регионального государственного управления, позволяющий интегрировать в единый комплекс информационные потоки и жестко увязывать их с управленческой деятельностью. РБКИ рассматривает информационные и программно-технические комплексы в совокупности и на всех стадиях накопления, хранения, обработки, анализа информации и обеспечения ею заинтересованных субъектов регионального управления. На этой основе автор разработал проект концепции государственной политики в сфере информатизации управления в субъектах Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения региональными органами государственной власти и местного самоуправления научных результатов и выводов о процессах совершенствования государственного регионального управления, использования управленческой информации.

В частности, практическая ценность работы состоит в том, что предложенная концепция РБКИ и информатизации регионального госаппарата, а также модель регионального информационно-аналитического.

17 центра внедрены в практику регионального управления в субъектах федерации Волго-Вятского региона. Наиболее эффективно РБКИ применяется при проектировании систем информационного обеспечения принятия решений в процессе подбора, формирования кадрового резерва, аттестации и расстановки кадров.

На основе проведенных исследований интегрированного анализа результатов сделаны выводы и конкретные рекомендации по развитию информационного обеспечения государственного управления в регионах. Полученные результаты путем обобщения собственного опыта, формирования новых подходов, выявления более эффективных приемов и методов интеракции использованы в совершенствовании системы управления кадровым потенциалом в рассматриваемых регионах.

В системе государственного управления в субъектах Федерации может успешно использоваться адаптированная диссертантом для регионального уровня методика системного, историко-сравнительного и социологического анализов прошлого и реального состояния кадров государственной службы, а также результаты тематического анализа СМИ, региональных проблем формирования и использования информационного обеспечения для подготовки и принятия управленческих решений, рекомендации по внедрению новых информационных технологий в управление.

Выводы и предложения, выдвинутые в диссертации, могут представлять интерес также и для муниципальных органов, ответственных работников кадровых и информационно-аналитических служб, РЯ районов и городов, и, прежде всего, специалистов, занимающихся разработкой и внедрением информационных систем на разных уровнях управления. Выводы и рекомендации автора используются в учебном процессе, при подготовке и чтении лекций, спецкурсов, факультативов по социологии управления, политологии, социальной политике, социальной информатике, на курсах повышения квалификации государственных служащих, а также в их практической деятельности. В частности, в Академии труда и социальных отношений автором читается разработанный им курс «Теория и практика массовой информации: информатизация государственного регионального управления», а вышедшее в свет учебное пособие с аналогичным названием утверждено Ученым советом Академии и рекомендовано к изданию Учебно-методическим советом по связям с общественностью.

Апробация работы и внедрение результатов в практику. Основные идеи, теоретические положения и практические рекомендации.

17 Имеются «акты о внедрению» (см. «Апробация и внедрение результатов в практику»).

1 9 изложены в публикациях автора. Результаты работы обсуждены на проблемной группе кафедры теории и истории социологии Московского педагогического государственного университета.

Основные положения диссертационного исследования доложены и обсуждены на научно-практических конференциях:

1. «Взаимодействия регионов в информационной политике», проводимой Аналитическим Центром Администрации Президента Российской Федерации 20−21 марта 1994 г. в г. Москве.

2. «Проблемы современного социально-экономического развития общества», проходившей 2 февраля 1998 г. в Мордовском госуниверситете им. Н. П. Огарева в г. Саранске.

3. «Проблемы подготовки управленческих кадров в современных условиях: состояние и перспективы». Региональная научно-практ. конф. -Чебоксары, апрель 1998 г.

4. «Социальные технологии в управлении» — 2 июля 1999 г. в Волго-Вятской академии государственной службы (Нижний Новгород).

5. «Управление развитием региона и города». Межрег. научн.-практ. конф., окт. 1999 г. в г. Чебоксары.

6. «Государственное управление: центр-регион (проблемы экономики, социологии и права)». Всеросс. шк. — семинар «Национальные отношения и современная государственность» / Совет ученых-гуманитариев Республика Марий-Эл, Ин-т «Открытое общество» (Фонд Сороса) РоссияЙошкар-Ола. Марийский гос. пед. ин-т., 2000 г.

7. «Проблемы социальной политики», проводившейся Пянваря 2000 г. в РАГС при Президенте РФ, в г. Москве.

8. «Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения» — 26 ноября 2001 г. Межрегиональная научно-практическая конференция в Поволжской академии л • государственной службы (г. Саратов).

18 См. «Список авторских публикаций».

9. «На пути к социальному государству» — 19 ноября 2002 г. Круглый стол, организованный Академией труда и социальных отношений.

Отдельные результаты диссертационного исследования использованы в деятельности информационно-аналитических и кадровых служб Администрации Президента РФ, Комитета по труду Государственной Думы Федерального Собрания РФ, федеральных государственных учреждений, Центра социологических исследований и кафедры социальной политики и др., в частности:

• Российской академии государственной службы при Президенте РФ: организационная и функциональная структура РЯ (разработка) — «Государственная служба, как социальный институт» (разработка) — «Социально-правовые особенности профессионалов регионального государственного управления — слушателей, аспирантов и докторантов, получивших базовое образование государственной службы» (проект нормативно-правового акта) и др.;

• Российского общественно-политического Центра и Фонда защиты гласности РФ (итоги изучения социально-политических процессов, реально происходящих в государственном управлении и СМИ Волго-Вятских республик);

• аппарата государственной службы республик Марий-Эл, Чувашия, Мордовия (технический проект информатизации регионального госаппарата, Концепция информатизации, Программа информатизации республики, разработка и создание регионального информационно-аналитического центра, участие в создании единого интегрированного информационного пространства России и др.);

• администрации г. Балашиха Московской области (результаты соц. исследования «Информация и управленцы»);

• администрации Ивановской области — внедрена разработка концепция РБКИ (акт от 01.12.98);

Республики Марий-Эл — внедрена разработка концепция РБКИ (акт от 29.08.2001).

Результаты исследования дают основания полагать, что работникам управленческих структур практически в равной степени необходим доступ к информации различного вида. Исключение составляют начальники управлений администрации района, которые не считают необходимой информацию по проблеме связанной с их работой. Причиной может быть то, что данная категория работников, вероятно, уверена в том, что имеет эту информацию в полном объеме.

Еще одним немаловажным аспектом исследования следует считать выявление мнения управленцев о способах подготовки информации. Большинство опрошенных (51,9%) высказались за то, чтобы информация готовилась специальной, созданной для этих целей структурой, а работник мог бы пользоваться ею в том объеме, который ему необходим. 26,4% считают, что каждый работник должен готовить информацию сам для себя, 21,7% — сторонники того, что в каждом подразделении должен быть сотрудник, специально подготовленный для обработки и предоставления информации.

Преобладающее большинство руководителей считают, что информация должна готовиться специально созданной для этой цели структурой. Таким образом, правовая, статистическая и экономическая информация являются наиболее востребованными для работников управленческих структур видами управленческой информации. Большинство управленцев испытывают необходимость в доступе к информации о ситуации в Балашихинском районе, причем эта информация должна, по их мнению, готовиться структурой, специально созданной для данной работы. ж .

Результаты, полученные в ходе данного исследования, по понятным причинам не могут быть экстраполированы на все органы государственного регионального управления Российской Федерации. Вместе с тем, автор пришел к выводу о том, что изучение мнения работников органов регионально-муниципального управления является одним из важных элементов проектирования информационных систем по поддержке.

Ф подготовки и принятия управленческих решений.

4.3. Доступ населения к информационно-управленческим ресурсам государственного управления в субъектах Федерации.

Для сторонников российской демократии аксиомой является мысль о том, что право гражданина на выражение своих мнений, насвободу доступа к информации является основой для реализации других прав и свобод. Особое значение имеет свобода массовой информации, которая играет в современном обществе совершенно уникальную роль, выступая и как средство коммуникации, и как универсальный институт поддержания определенного культурного уровня миллионов людей, и как постоянно действующий механизм развития политической культуры, усвоения демократических ценностей, норм, традиций.

Прошедшие годы отчетливо показали актуальность постановки вопроса о решении проблем, связанных с обеспечением для граждан России .¦"' свободы доступа к информации в целом. Хотя в российском законодательстве существует норма, в соответствии с которой граждане, государственный аппарат, учреждения, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации, каждый, кто пытался получить хоть какую-либо справку, знает, каких это стоит трудов184.

Одна из основных причин — запутанность и неполнота отечественного законодательства. Законодательные основы современного права на информацию в целом заложены в основополагающих международных актах: «Всеобщей декларации прав человека» от.

184 Наглядный пример — информационные органы мордовского госаппарата, откуда информацию.

10.12.1948 г.- «Международном пакте о гражданских и политических правах» от 23.03.1976 г.- «Европейской Конвенции о Защите Прав Человека» от 03.09.1953 г. и других. Так, ст. XIX «Всеобщей декларации прав человека» гласит: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение ихэто право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». Не вдаваясь в подробности анализа законов действующих в крупнейших странах мира по рассматриваемой проблеме отметим, что США по отношению к Российской Федерации имеют некоторый приоритет в вопросах доступа физических и юридических лиц к правительственной информации. Здесь приняты и действуют (хотя также и не безупречные) следующие важнейшие основные законы: «О свободе Информации», «О защите Частной Жизни Человека», «Об Открытом для Общества Правительстве», «О Консультативном Комитете» и другие.

Российская законодательная база, на. первый взгляд, насыщена полными ответами на поставленные вопросы, о чем можно судить лишь по перечню ее наименований: Законы РФ: «Об информации, информатизации и защите информации», «О рекламе», «О средствах массовой информации», «О государственной тайне», «О связи», «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания», «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «О федеральных органах правительственной связи и информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О свободе совести и о религиозных объединениях», отдельные статьи «Уголовного Кодекса РФ», а также нормативно-правовые акты: «Об административных получить практически невозможно. правонарушениях», «Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» и другие185.

Содержание самого права на информацию закреплено в ст. 29 Конституции РФ и включает в себя:

1. Свободу мысли и слова.

2. Право свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию.

3. Свободу массовой информации.

Свобода мысли и слова, право свободно искать и получать информацию принадлежит любому члену общества. Свобода массовой информации выступает как гарантия для осуществления первых двух. Это специальное право, реализовывать которое может и должна наделенная особым статусом особая группа людей — журналисты. Существующим специальным отраслевым законодательством о средствах массовой информации, которым журналисты наделены дополнительными правами по сравнению с остальными членами общества. В частности, Законом РФ о СМИ предусмотрено: «Член Союза журналистов России имеет право: искать, запрашивать, получать и распространять информацию.- посещать государственные органы и организации либо их пресс-службы.- быть принятым должностными лицами в связи с запрашиваемой информацией.- получать доступ к сведениям и материалам» и т. д.

Особое значение для обеспечения права граждан на информацию имеет доступ физических лиц к государственно-управленческим ресурсам, что является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Что касается доступа гражданина к информации о нем самом, то согласно ст. 14 Федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации» каждый имеет право знать, кто и в каких целях ж •• использует или использовал свою информацию. Такая информация должна предоставляться бесплатно.

185 См. часть 1. «Библиографического списка источников и литературы».

Обратившись к проблеме оплаты других видов информации, следует отметить, что здесь также есть много законодательно неотрегулированных проблем. Тот факт, что информация, принадлежащая частным лицам, может и предоставляться ими на платной основе, не вызывает особых возражений. Но, казалось бы, что информация из государственных информационных ресурсов, которые формируются на деньги налогоплательщиков, должна предоставляться бесплатно. Анализ действующего законодательства позволяет сделать другой вывод. Так, в п. 4 ст. 13 Федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации» установлено, что «перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливает Правительство РФ». Бесплатно пользователям предоставляются только перечни информации и информационных услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам. Таким образом, закон позволяет государственным чиновникам взимать плату за предоставление информации.

Механизм реализации любого права, в том числе и права на информацию, должен включать в себя вопросы ответственности. Иначе право будет лишь провозглашено, но действовать не будет.

Проблемам ответственности должностных лиц, виновных в нарушении права гражданина на информацию, посвящено несколько правовых норм в разных нормативных актах. Это, прежде всего, ст. 13 и 24 Федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации», ст. 15 Закона РФ «О государственной тайне» ст. 58 и 61 Закона РФ «О средствах массовой информации», ст. 140−1 УК РФ.

Так, в соответствии со ст. 24 Федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации», отказ гражданину в доступе к ж открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в суд. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ущерба. Суд рассматривает иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации гражданам, а также сами споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом. Аналогичная норма содержится в Законе РФ «О государственной тайне» (ст. 15): обоснованность отнесения к государственной тайне может быть обжалована в суд. В этой же статье Закона РФ «О государственной тайне» предусмотрено право граждан обращаться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне, уклонение должностных лиц от рассмотрения запроса по существу влечет за собой административную (дисциплинарную) ответственность в соответствии с действующим законодательством. Руководители, другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к управленческой информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях (ст. 24 ФЗ РФ «Об информации, информатизации и защите информации». Сложность заключается в том, что на сегодняшний день уголовное, гражданское законодательство и законодательство об административных правонарушениях не приведены в соответствие с законодательством, регулирующим отношения в информационной сфере. Существует одна единственная специальная норма, ст. 140−1 УК РФ, предусматривающая уголовную ответственность за злостное воспрепятствование деятельности журналиста. Механизм применения статьи очень сложен, ее диспозиция требует расшифровки. Но опять же эта норма распространяется только на журналистов и не защищает рядового ж ¦ гражданина.

Для защиты журналиста имеются специальные нормы, закрепленные в Законе РФ «О средствах массовой информации». Так, ст. 58 предусматривает ответственность виновных в ущемлении свободы массовой информации граждан, должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений. А ст. 61 определяет порядок обжалования в суд различных действий и решений, которыми нарушаются положения, установленные этим законом.

Таким образом, законодательство, регулирующее право граждан на информацию, носит фрагментарный характер, особенно это касается механизма привлечения к ответственности виновных в нарушении данного конституционного права граждан.

В Конституции РФ и некоторых других законодательных и нормативно-правовых актах не только провозглашается право на информацию, но и предусмотрены ограничения этого права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 29 Конституции РФ не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Право искать и получать информацию не распространяется на сведения, отнесенные к государственной тайне.

Также право на информацию может быть ограничено в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, права, и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Статья 4 Закона РФ «О СМИ» расширяет и дополняет перечень конституционных запретов. К ним относятся запрет на использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости и т. д. Также запрещается ж ¦ использовать скрытые вставки, воздействующие на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Особые ограничения есть и в Законе РФ «О рекламе».

Согласно Федеральному Закону «Об информации, информатизации и защите информации» к информации с ограниченным доступом относятся государственная тайна и конфиденциальная информация. Все отношения, связанные с государственной тайной (что является гостайной, какие сведения к ней можно относить, кто и как имеет доступ к гостайне) регулируются Законом РФ «О государственной тайне» и несколькими подзаконными актами, изданными на основе этого Закона:

Распоряжением Президента. РФ от 11.02.94. «Об утверждении Перечня должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне»;

Постановлением Правительства РФ от 04.09.95. «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности;

Указом Президента РФ от 30.11.95. «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, который содержит в себе сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности государства, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ».

К конфиденциальной информации относят: информацию о гражданах (персональные данные). Отношения, связанные с этой информацией, регулируются ст. 11 Федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации" — коммерческая тайна. Это недостаточно урегулированная область конфиденциальной информации. Здесь имеется только Постановление Правительства РФ от 05.12.91. «О Перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну" — ж служебная тайна. Вообще законодательно неурегулированная сфера. Руководитель ведомства, госоргана, учреждения, организации может, практически любую информацию подвести под эту категорию, и таким образом ограничить к ней доступ-? профессиональная тайна. К ней относятся врачебная тайна, тайна усыновления, адвокатская, тайна следствия, тайна исповеди и др. Существование и регулирование этого вида конфиденциальной информации, прежде всего, связано с этическим аспектом. Профессиональная тайна получила в большинстве случаев законодательное оформление.

Перечни информации, которую запрещено относить к информации с ограниченным доступом или засекречивать, зафиксированы в нескольких законодательных и нормативно-правовых актах:

2) ст. 10 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (например, законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, а также права и свободы граждандокументы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, демографическую информацию);

3) ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне» (например, о фактах нарушения прав и свобод человека, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, о состоянии преступности);

4) Постановление Правительства РФ «О Перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», их заработной плате и условиях труда, документы об уплате налогов, сведения о загрязнении окружающей среды).

Произнося в целом слово «закон» американец может иметь в виду что-то малосущественное, например, правила уличного движения. Но для нрго это нечто, что он будет выполнять. Русский, говоря «закон», подразумевает что-то очень важное, соразмерное десяти заповедям. Но ж ¦ выполнять их он не намерен, ни все десять вместе, ни каждую по отдельности. Процесс доступа к информации в России и в целом свободы слова известный правозащитник А. Симонов назвал «улицей с односторонним движением, где все заборы выстроены поперек».

И даже сегодня, когда термин «правовое государство» забрезжил зыбким, постоянно отодвигающимся вдаль горизонтом, житель региона с сомнением относится к собственным законам, нередко подстрочно предусматривающим двуякий смысл. .

Яркий пример — ограничение доступа граждан к информации и нарушения в проведении выборов в регионах. Вспомним, недавнее далекое, грозное и тайное время, когда «небожителей региональной власти» население избирало «единогласно цифрой 99,9% голосов». Эта цифра была не только результатом страха, но и полноценным признанием в своем безразличии и безнадежности каким-либо образом воспрепятствовать лжи. Вспомним и прошедшие региональные выборы, с заискиванием кандидатов, или как подметил А. Симонов, «с подписями «за бутылку», с «прогнозами социологов», с партийными программами.

Как видим, все изменения заключаются лишь в изменениях соотношения «знаемого» и «незнаемого» в разные временные периоды. Хотя могут и возразить. Что знали мы до 1985 года об экономике, преступности, экологии и так далее? — Только то, что нам положено было знать.

Сегодня мы стоим на историческом рубеже: либо снова вернуться к старому, дозированному по каплям информационному обеспечению общества, либо навести порядок в движении информационных массивов, разобраться и законодательно утвердить кто, где и как может и должен иметь право на получение управленческой информации, причем исходя из нового конституционного положения, согласно которому право на информацию имеют все граждане страны.

Характеризуя реальную ситуацию с соблюдением прав граждан на доступ к государственным управленческим ресурсам и выражение мнений, приходится констатировать, что время от времени выявляются случаи отказа в предоставлении информации. Так, например, обобщение материалов, имеющихся в Комиссии по беженцам из зон конфликтов (не только из ближнего зарубежья, но и из Чечни) позволяет сделать вывод о том, что властные структуры просто не дают сведений о правах и статусе этих людей, ссылаясь на недостаточность принятых Правительством России решений и на невозможность (из-за финансовых трудностей) опубликования перечня массовым тиражом. Встречаются случаи откровенной дезинформации. Особенно этим изобилует региональный госаппарат, где понятие суверенитета воспринято неоднозначно.

К сожалению, эмпирической информации пока еще очень мало. На общегражданском уровне никто и нигде не занимается систематическим мониторингом нарушений в этой области. А в рассматриваемых в диссертации Волго-Вятских республик о свободе слова и говорить не приходится. Исключение составляют нарушения в области прав журналистов на информацию. Здесь ситуацию в той или иной мере контролирует Фонд защиты гласности и созданная этим Фондом совместно с Российско-Американским информационным пресс-центром Комиссия по свободе доступа к информации, а также Управление по правам человека в РФ.

Повышенное внимание к этой проблеме обусловлено тем, что СМИ выступают одним из самых главных инструментов доступа граждан к информации, (точнее — доступа информации к гражданину). Неслучайно еще Б. Ельцин, в свое время называл СМИ — четвертой властью. Президент России В. В. Путин в условиях нередкого сокрытия государственными органами от журналистов общественно значимой информации, требует повышения информационной открытости властных структур. Сам факт обращения Главы государства к этой проблеме свидетельствует о том, что вопрос, что называется, созрел.

Оценивая нынешнюю ситуацию в информационном пространстве.

России, приходится признать, что реальный уровень свободы, особенно региональных СМИ, на протяжении последних лет снижается. Не прекращаются попытки запрета журналистам писать о тех или иных темах и людях. Так, в Мордовии государственные региональные СМИ превратились в чиновничий семейно-клановый орган, «разрешено писать только позитив». Президент Российского Фонда защиты гласности А. Симонов определил республике 71-е место по свободе слова.

Сегодня уже не секрет, что многие СМИ «покупают информацию». Объективнымследствием вынужденного перехода СМИ от государственного к альтернативным источникам финансирования оказалось резкое обострение проблемы зависимости прессы от «чистоты» этих новых источников. Отсутствие у издания сильных рекламодателей может означать его зависимость либо от местной власти, либо от коммерческих структур, примеряющихся к политической элите, либо от каких-либо общественных образований, за которыми, как правило, также просматриваются конкретные политические и экономические интересы.

Знаком времени стало и резкое усиление силового давления на журналистский корпус в центре и на местах в открыто криминальной форме. Участились случаи преследования журналистов и прямых физических расправ, включая убийства с теми, кто по роду своей деятельности обязан искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Психологическое состояние журналистского корпуса, увидевшего за своей незащищенностью определенную дистанционностъ государства от своих в прямом смысле слова жизненных нужд, не способствует выполнению журналистами своих функций.

Кроме указанных выше объективных по своему характеру причин, отрицательную роль сыграло и то обстоятельство, что на протяжении всех перестроечных и постперестроечных лет не было ясной концепции взаимоотношений между властью, СМИ и населением на разных стадиях переходного периода. Соответственно, деятельность органов исполнительной власти, представленных изначально Министерством ж информации и печати РФ, а в настоящее время Комитетом по печати РФ, была по преимуществу импровизацией на темы, заданные быстро 1 менявшимися руководителями отрасли.

Все это привело к тому, что, как показывают данные социологических исследований, проводимых Комиссией по свободе доступа к информации (исследование АС-02), около 80% журналистов, работающих в региональных СМИ, так или иначе сталкиваются с ситуациями, когда им отказывают в информации, при этом 30% считают, что им часто отказывают, а другие 50% утверждают, что хотя отказы в информации есть, но они бывают редко.

Оценивая степень информационной закрытости тех или иных структур, журналисты на первое место поставили: правоохранительные органы, затем идут остальные органы государственной власти, что ярко продемонстрировано в таблице 1.

При этом отказ в предоставлении информации, как правило, сопровождается какой-нибудь неубедительной формулировкой типа:

• а почему я должен обязательно что-то говорить?;

• мы вообще с вами не хотим иметь дело;

• информация еще не обработана и т. д. и т. п.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Стабильность общественных систем всецело зависит от оптимального функционирования социального управления общественными процессами. Управление социальными процессами путем широко внедрения новых информационных технологий, осуществляемое в развитых странах, пока еще прочно не вошло во все сферы государственного управления в современной России. Особенно выделяется эта проблема в государственном управлении в субъектах Федерации, куда сегодня переместился значительный спектр внимания.

Сегодня меняется система взглядов на принципы государственного регионального и муниципального управления, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти и методов информационного обмена между ними. Результаты социологических исследований позволили автору сделать выводы о том, что динамика происходящих преобразований в регионах существенно опережает темпы роста перестройки информационного обеспечения республиканских органов управления. Современный государственный служащий, являющийся центральным звеном в управляющей системе, не готов ни в организационном, ни в экономическом, ни в социальном аспектах к фронтальному внедрению современных управленческих технологий в повседневную управленческую деятельность. Отсюда, нарастающая тенденция создания в региональном государственном управлении информационно-аналитических служб не приносит желаемых результатов. Но несомненным остается тот факт, подчеркивает автор, что, наряду с совершенствованием управленческих кадров, следует наращивать работы по совершенствованию их деятельности по информационному обеспечению общественными системами и управленческими процессами, опираясь на накопленный опыт и развивая его.

На фоне определения места информации в общественной жизни и государственном управлении на передний план выступает управленческая информация — элемент государственного управления. Изучая ее, диссертант обобщил и дополнил наиболее важные сведения этого феномена, изучил сущность управленческой информации, структурировав и классифицировав ее. Исследование пополнено изучением одной из трудных проблем особенностей эффективности управленческой информации, методов и критериев, качеств и оценки ее социальной эффективности. Автор подчеркивает, что современная информация становится магистральной силой новой цивилизации. В этих условиях ей отдаются все приоритеты, она стала и будет ключем в решении всех проблем.

Изучаянынешнее состояние информатизации государственного регионального управления диссертантом раскрыта формирующаяся государственная политика в этой сфере, направленная на наращивание темпов усиления информатизации управленческих процессов, выявлены проблемы функционирования государственно-управленческой информации.

В этой работе диссертант предлагает основной акцент перенести на анализ проблем формирования и использования в регионах систем информационного обеспечения для реализации подготовки и принятия управленческих решений и авторскую разработку методологических основ создания территориально-распределенной информационной системы. Ведь, проблемы эффективности информационных систем имеют важнейшее значение, так как они напрямую затрагивают вопросы вложения инвестиций, изменения структуры и функций государственного управления. Полученные результаты позволяют корректировать методологию создания и внедрения предлагаемых автором информационных технологий, гибко и оперативно совершенствовать методы и средства обработки информации при подготовке и принятии решений в зависимости от внешних и внутренних условий функционирования информационных систем.

Государственно-управленческая информация превращается в субъект управления, то есть она становится феноменом управления и инициирует.

Л ¦ принятие управленческого решения, ее использование. Подобное превращение происходит на всех уровнях управления без вмешательства в него, одни информационные блоки начинают взаимодействовать с другими.

Здесь автор акцентирует внимание на восходящие и нисходящие потоки. В советско-партийной системе управления информация, используемая в управлении в основном была нисходящей, а информационные потоки не носили управленческих функций и являлись лишь функциями информирования. В современной концепции управления даже восходящий поток информации может иметь управленческую функцию. Если в советской системе управления горизонтальные потоки информации несли только взаимоинформирую щую функцию, то сейчас управленческая информация, переданная по горизонтали, может вызвать немедленное управленческое действие, то есть она выполняет функцию управления.

В работе последовательно раскрыто положение о том, что наиболее эффективным инструментом информационного обеспечения управленческой деятельности являются социологические исследования, в том числе социальный мониторинг. Ценность этого способа получения информации заключается в том, что он позволяет отслеживать динамику изменений в общественных явлениях и управленческих процессах и целых системах, происходящих в том или ином регионе. Особенно большое значение такая представленная в динамике информация имеет в тех случаях, когда ее пользователь не просто должен учитывать ход тех или иных процессов, но призван целенаправленно воздействовать на их развитие, то есть управлять ими. Между тем, методика использования полученной информации для многих ситуаций и состояний развития социальных систем еще не разработана. При изучении важнейшего для управленцев источника — средств массовой информации, — зеркала общественной реакции, автор «предлагает метод их тематического анализа.

Управленческая информация и управленческие кадры — понятия неразделимые, поэтому автор на основе социологических исследований обращается к их анализу. В результате выявлено реальное состояние ж управленческой информации и управленческих работников в государственном управлении Мордовии, Чувашии и Марий-Эл, чем внесен определенный вклад в изучение рассматриваемой проблемы и определено влияние на эффективность информации одного из наиболее важных по значимости и инновационных по актуальности процессов информационного обеспечения в совершенствовании государственного регионального управления.

В процессе исследования управленческой информации и кадров охарактеризованы сущность и основные направления государственного управления в регионах. Автор дал оценку эффективности государственного управления в рассматриваемых регионах, определив их низкий уровень управляемости и рассмотрел основные направления их реформирования.

Особо значим вклад экспертов в проведение социологических опросов, что позволило выявить проблемы в деятельности государственных служащих — создателей, держателей и носителей управленческой информации. Анализ региональных управленцев показал, что подбор и оценка кадров, какими бы сложными и тонкими они ни были, должны опираться на серьезную научную базу. Разумеется, в работе с ними требуются конкретный и индивидуальный подходы. Но знание правил и принципов работы с ними позволяет избежать многих ошибок. Поэтому нетрудно заметить, наблюдая за многочисленными «выдвижениями» и «отставками», что многого можно было бы просто избежать, если соблюдать хотя бы самые базисные правила науки управления.

Но следует заметить, что работа по улучшению всей ситуации с кадрами государственного управления всех уровней власти развернута уже давно. Однако действительный перелом может наступить только тогда, когда государственные учреждения и частные фирмы поймут, что наличие рынка кадров — это всего лишь исходная точка, что необходима целенаправленная, многолетняя работа и по грамотному, в том числе, автоматизированному и технологизированному «выращиванию» способных работников, и по отсеву несоответствующих требованиям. В связи с этим ж ¦ важное значение отводится авторской разработке регионального банка кадровой информации (РБКИ).

В государственном управлении субъектов Федерации эта информационная система практически не внедрена. РБКИ является важнейшим инструментом при подготовке и принятии управленческих решений. Это уникальный механизм руководства региональной государственной службы. С подобной базой данных происходит минимальная загрузка времени при высокой эффективности работы. При этом кадровый мониторинг на статическом и персональном уровнях является эффективным механизмом реализации региональной кадровой политики.

Опыт разработки РБКИ — мощного средства НИТ — главный итог диссертации. В рамках системы информационно-интеллектуальной поддержки принятия управленческих решений автор определил сущность и значение РБКИ, обосновывал насущную потребность его создания и функционирования в региональном государственном управлении. Научно-практическую ценность имеют выявленные им организационные и программно-технологические аспекты создания и ведения РБКИ, принципы организации и технологии информационного обеспечения кадровой работы, информационные потоки, а также методы оценки профессионализма региональных управленцев.

Итак, в данной работе:

1. Рассмотрена база управленческой информацииинформационного обеспечения государственного регионального управления.

2. Дана обстоятельная характеристика, выявлены сущность, структура и особенности региональной управленческой информации.

3. Автором предложено новое основание интегрирования массивов управленческой информации.

4. Предложен конкретный инструмент, апробированный на практике — региональный банк кадровой информации, что представляет особый интерес для совершенствования государственного управления в субъектах Федерации.

5. Даны основные направления внедрения информационных технологий в управленческую деятельность.

В работе определена роль управленческой информации в системе государственного управления на уровне субъектов Федерации в свете современных тенденций интенсивной информатизации общественной жизни и государственного управления, всесторонне раскрыты содержание и методы управленческой информации и роль социологических исследований, мониторинга как диагностики. На основе анализа нескольких исследований, направленных на получение информации о процессах, относящихся к разным сферам государственного регионального управления, выявлены как общие черты, так и специфические особенности в теоретико-методологических основах, методике и методах получаемой информации.