Пути совершенствования системы государственной власти и местного самоуправления города Москвы как субъекта Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что проблемы развития государственной власти и местного самоуправления находятся в ряду тех, чьи решения не терпят дальнейшего отлагательства. В первую очередь, должны быть четко разграничены предметы ведения этих двух институтов, очерчены пути их дальнейшего совершенствования.

Москва — столица России, город федерального значения с численностью более двенадцати миллионов жителей, была выбрана автором в качестве основы диссертационного исследования потому, что в таком мегаполисе возникла необходимость упорядочения отношений между государственной властью и местным самоуправлением, главным образом, после того, как по суду было установлено, что Московская городская Дума в течение ряда лет незаконно осуществляла функции местного самоуправления.

Актуальность выбора данной темы заключается также в разработке предложений, направленных на повышение эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления посредством активизации темпов формирования гражданского общества, основой которого является политическая социализация. Данные предложения актуальны потому, что система государственной власти и местного самоуправления Москвы в дореформенном виде имела определенные недостатки, которые все сильнее начинало чувствовать городское сообщество. Положения и выводы диссертации могут быть востребованными потому, что в ней содержатся теоретические основы и практические предложения по совершенствованию и повышению эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы. Научных работ, в которых исследуется развитие вышеуказанных органов власти Москвы в постреформенный период, практически нет. Таким образом, научная и практическая значимость, недостаточная разработанность данной проблемы явились основанием для выбора ее в качестве темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Избранная автором проблема является на сегодняшний день недостаточно изученной. Есть несколько специальных научных трудов по данной проблеме, среди них работы В. В. Киселева С.Н. Карманова, Е. М. Такаревой и A.M. Брячихина.1.

В своей монографии С. Н. Киселев, прежде всего, отмечает то обстоятельство, что «наиболее характерными чертами социально-экономических и социально-политических ситуаций, с которыми повседневно приходится иметь дело руководителям районной Управы, является нестабильность всех параметров внешней среды и, следовательно, непредсказуемость событий, требующих немедленных решений и действий"2.

С.Н. Карманов в своей работе приходит к выводу о том, что в Москве система управления «позволяет без каких-либо потрясений,.

1 См.: Киселев В. В. Менеджмент и организация деятельности районной Управы Москвы: монография. — М.: Издательство «Прометей», 2002., Карманов С. Н. Районные Управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления: Автореф. дис.. канд. полит, наук: 23.00.02 / Карманов Сергей Никитович. — М., 1999., Токарева Е. М. Московская городская Дума в системе городского управления и ее кадровое обеспечение: (социологический аспект): дис.. канд. социол. наук: 22.00.08 / Токарева Елена Михайловна. — М., 1998., Брячихин A.M. Реформирование социально-экономического управления в городском районе: Автореф. дисс. д-ра экон. наукМ., 1994.

2 Киселев В. В. Менеджмент и организация деятельности районной Управы Москвы: монография. — М.: Издательство «Прометей», 2002. — С. 66. с опорой на профессионалов и с учетом реальных условий жизнедеятельности города осуществить переход к децентрализации управления, к подлинному самоуправлению на районном уровне" 3.

В работе отмечается содействие Московской городской Думы развитию местного самоуправления в городе, подчеркивается, что в перспективе возрастает роль районных Управ, но самое главное заключается в том, что самоуправление ориентировано на личность. И от того, какая эта будет личность, какие у нее интересы и ценности, зависит эффективность местного самоуправления.

В результате, Е. М. Токарева приходит к следующему выводу: «если государство не поможет становлению гражданского общества, то будет невозможна и эффективная деятельность самого государства. Такого рода проблемы в процессе исторической эволюции преодолеваются, как правило, энергичными усилиями определенной части общества. Думается, что инициаторами такого прорыва могут стать представители широкого общественного слояученые, инженеры, квалифицированные рабочие, гуманитарии. Эти люди привыкли к созидательному труду, их потребности невелики, а скромность материального вознаграждения компенсировалась творческим удовлетворением, профессиональным престижем"4.

Карманов С. Н. Районные Управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления: Автореф. дне.. канд. полит, наук: 23.00.02 / Карманов Сергей Никитович. — М., 1999. С. 156. л /.

Токарева Е. М. Московская городская Дума в системе городского управления и ее кадровое обеспечение: (социологический аспект): дис.. канд. социол. наук: 22.00.08 / Токарева Елена Михайловна. — М., 1998. С. 5.

Диссертационное исследование A.M. Брячихина5 посвящено проблеме развития системы управления социально-экономическими процессами в городском районе в условиях перехода к многоукладной экономике и рыночным отношениям. Автор рассматривает избранную проблему преимущественно на примере Западного административного округа.

По проблеме развития местного самоуправления Москвы можно выделить несколько публикаций, в основном информационного и методического характера.6 Текущая деятельность районных Управ освещается на страницах окружных и районных газет.

Однако, следует отметить, что приведенные выше работы посвящены анализу устройства и функционирования государственной власти и местного самоуправления Москвы в дореформенный период. Вместе с тем, наличие таких фундаментальных работ дало автору возможность проведения сравнительного анализа «старой» и «новой» системы управления городом, позволила сформулировать выводы и прогнозы.

В работе над диссертацией автор опирался на труд Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как.

5 См. Брячихин A.M. Реформирование социально-экономического управления в городском районе: Автореф. дисс. д-ра экон. наукМ., 1994.

6 См.: Советнику районного Собрания. Правитепьство-город-люди. Вып. 1. -М., 1998, № 12 (98) — Бакушев В. В., Ивановский В. А., Молчанова JI.A. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. — М., 1998. Виноградов В. Ю. Местное самоуправление в Москве. Актуальные проблемы, реформы местного самоуправления в современной России. -М., 1998; Карманов С. Н. Советники районного Собрания: политико-правовой статус и качественный состав (там же).

7 См.: Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйстваM.-JL, Госиздат, 1928. специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством.

В последнее десятилетие XX и в первое десятилетие XXI века по проблемам развития местного самоуправления в России был написан целый ряд научных работ.8 Одни специалисты квалифицируют самоуправление как субъективный элемент управления, когда управленческая деятельность управляющего субъекта обращена к нему самому. Другими словами, самоуправление представляет собой наивысшую форму управления.

Существует, однако, и другая точка зрения, согласно которой самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. То есть все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации.9.

Проблемам развития государственной власти и местного самоуправления в России посвящен ряд диссертационных исследований — Н. А Емельянова, А. Н. Широкова, И. А. Чичеровой, С. И. Чурсиной, Е. А. Юшиной, В. Д. Байрамова, А. Е. Князевой, С. Н. Болынао.

См.: Емельянов НА. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. -М.Тула, 1997; Местное самоуправление в России — Саратов, 1994; Местное самоуправление в РоссииМ., 1995; Местное самоуправление: теория и практикаМ., 1996; Местное самоуправление. Комментарии, разъясненияМ., 1997; Мегаполис и местное самоуправлениеС-Пб., 1996; Политические аспекты государственного управления. Федеральный и региональный опыт. -М., РАГС, 1997; Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва, 31 октября 1998. -М., 1998 г.- Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. — Йошкар-Ола, — 2002; Бажинов М. А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России.- М., 2004.

9 См. Самоуправление в Москве. Материалы научно-практической конференции 21 мая 1996 г. Правительство — город — люди. -1996, № 14 (63), с.З. кова, A.A. Уварова, Ю. В. Баташовой, Т. А. Портновой.10 В данных работах исследуются теоретические и исторические проблемы развития государственной власти и местного самоуправления, рассматривается степень их взаимозависимости.

По проблемам гражданского общества и политической социализации можно выделить следующие научные труды: монография С. А. Кислицына «Формирование гражданского общества в условиях российской демократической реформации» и монография H.A. Головина «Теоретико-методологические основы исследования политической социализации».11.

Источниковую базу диссертации составили нормативные документы — Законы города Москвы и Постановления.

10 См.: Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России: Дисс. канд. полит, наук-М., 1996; Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России 2-ой половины XIX в.(историко-правовой анализ): Дисс. канд. юрид. наукМ, 1995; Чурсина С. И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России: Дисс. канд. полит, наук. -М., 1996; Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дисс.канд. полит, наук. -М., 1998; Юшина Е. А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дисс. канд.полит.наукМ., 1998; Байрамов В. Д. Местное самоуправление и государственная власть в России: Дисс. канд.полит. наук.-М., 2003; Князева А. Е. Становление местного самоуправления: взаимодействие населения с местными органами власти: Дисс. канд. социол. наук.-Н. Новгород, 2004; Большаков С. Н. Местное самоуправление в субъекте РФ: функционирование и оптимизация деятельности: политологический анализ: Дисс. канд. полит, наук. — СПБ, 2001; Уваров A.A. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в РФ: проблемы развития и взаимодействия: Дисс. канд. юрид. наук.-М, 2001; Баташова Ю. В. Муниципальные образования как форма местного самоуправления: Дисс. канд. экон. наук.-М., 2003; Портнова Т. А. Местное самоуправление в условиях реформирования современной России: Дисс. канд. полит, наук. — М., 2001.

1 См.: Кислицын С. А. Формирование гражданского общества в условиях российской демократической реформации. Отв. ред.-Дериго Ф. П. — Рос. акад. естеств. наук, Социал-демократ, партия России. — 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2005. — 278 е.- Головин H.A. Теоретико-методологические основы исследования политической социализации Н. А. Головин — С-Петерб. гос. ун-т СПб.: изд-во С.-Петерб. ун-та, 2004, — 278 с.

Правительства Москвы, касающиеся развития государственной.

1'У власти и местного самоуправления. Автором также были использованы материалы социологических исследований в рамках рассматриваемой проблематики.

Цели и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является анализ путей реформирования государственной власти и местного самоуправления в условиях крупного мегаполиса — города Москвы, выявление условий и направлений их эффективного развития.

Задачи исследования:

1. Исследовать деятельность институтов власти города Москвы, осуществляющих местное самоуправление.

2. Проанализировать роль государственной власти как фактора влияния на повышение эффективности местного самоуправления.

3. Выявить научно-теоретические основы совершенствования избирательного законодательства города Москвы.

1 ^.

См.: Конституция Российской ФедерацииЗакон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 декабря 2003 года № 131-ФЭОпределение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. № 5-Г01−12- Закон города Москвы «Устав города Москвы» от 28 июня 1995 г.- Закон «О районной Управе в городе Москве» от 11 сентября 1996 г. № 28 — 91- Закон «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» от 7 июля 1999 г. № 22- Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 30 октября 2002 г. № 57- Закон «Избирательный Кодекс города Москвы» от И июня 2003 г. № 36- Постановление Правительства Москвы «О концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве» от 20 марта 2001 г. № 262 — ПППостановление Правительства Москвы «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы — Управ районов» от 3 декабря 2002 г. № 981 — ПППостановление Правительства Москвы «О городской целевой программе государственной поддержки развития местного самоуправления в городе Москве на 2005;2007 годы» от 21 сентября 2004 года № 649-ПП.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является процесс совершенствования органов государственной власти и местного самоуправления, повышение эффективности их работы.

Предметом исследования являются отношения власти и общества, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы, их специфика и перспективы развития на современном этапе.

Методология диссертационного исследования базируется на общенаучных принципах историзма, конкретности, объективности, на основах многофакторного подхода, комплексности, систематизации и критической интерпретации изучаемых фактов, процессов и явлений. Использован также сравнительный анализ, элементарно-теоретический анализ и логический метод исследования.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в системном выявлении автором закономерностей и путей качественного совершенствования государственной власти и местного самоуправления города Москвы как субъекта РФ на основе принципа выборности снизу доверху и отчетности сверху донизу, то есть на механизмах принятия решений с опорой на объективные интересы большинства. Автором впервые рассмотрены новые механизмы системы государственной власти и местного самоуправления через прикладной аспект политической социализации. В работе дан аргументированный прогноз развития социально-политической ситуации региона. Положения, выносимые на защиту:

— Обосновывается необходимость существования особых условий функционирования государственной власти и местного самоуправления города Москвы, способствующих поддержанию принципа сдержек и противовесов как важного компонента формирования гражданского общества (Московская городская Дума и Правительство Москвы, действующих в режиме взаимоконтроля).

— Избирательное законодательство города Москвы соответствует демократическим принципам и практике, однако его отдельные нормы требуют усовершенствования в целях расширения прав избирателей.

— Необходимость повышения роли политической социализации личности является основой формирования гражданского, общества, которое, в свою очередь, позитивно сказывается на эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления.

Научно-практическое значение диссертации заключается в возможности использования ее результатов в исследованиях, посвященных проблемам развития системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Содержащиеся в работе выводы и обобщения позволяют охарактеризовать деятельность органов государственной власти и реформу местного самоуправления в Москве как путь повышения эффективности работы властных институтов на местном и городском уровнях.

Апробация результатов исследования. Диссертация была подготовлена и обсуждалась на кафедре политологии и права Московского государственного областного университета. Основные теоретические и практические положения диссертации нашли апробацию в ряде публикаций и докладах автора на заседаниях кафедры.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В настоящей работе автором сделана попытка анализа устройства государственной власти и местного самоуправления в городе Москве, как субъекте Российской Федерации. Особо отмечается тот факт, что в период с 1995 по 2001гг. местное самоуправление осуществлялось законодательным представительным) органом государственной власти — Московской городской Думой, что противоречило 12 статье Конституции РФ. Автор пришел к выводу о том, что государственную власть города Москвы можно охарактеризовать как «Мэр и Дума — двойная доминанта». Об этом свидетельствует то, что и Дума и Правительство Москвы объективно образуют систему сдержек и противовесов. Автор считает, что Определение Верховного суда РФ, согласно которому реализация местного самоуправления передается на уровень внутригородских муниципальных образований является логическим завершением юридического противоречия и развитием института демократии.

С вступлением в силу Закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и Постановления Правительства Москвы «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы — Управ районов» (2002 год) — началось фактическое развития местного самоуправления в городе на современном этапе. Районные Управы из органов местного самоуправления были реорганизованы в Управы районовтерриториальные подразделения Правительства Москвы. Наряду с муниципальными районами были образованы внутригородские муниципальные Образования, в каждом из которых были приняты свои Уставы. Районные Собрания преобразовались в муниципальные Собрания, причем, у последних появились более широкие полномочия. Были созданы новые исполнительно-распорядительные органы местного самоуправленияМуниципалитеты.

Далее, следует отметить невысокие темпы формирования гражданского общества. Ведь от того, насколько осознанно подойдет местное население к вопросу избрания органов местного самоуправления, насколько оно захочет выдвигать и реализовывать свои гражданские инициативы, отстаивать свои позиции, зависит развитие муниципальных Образований и качество жизни тех, кто в них проживает.

Однако следует отметить, что с активизацией темпов формирования гражданского общества, и соответственно, политического самосознания граждан, целесообразно, в дальнейшем, рассмотреть возможность реорганизации статуса Управ районов как территориальных органов исполнительной власти в органы местного самоуправления. Однако делать это предпочтительно лишь тогда, когда нынешние органы местного самоуправления покажут высокую эффективность своей работы.

Изучив модернизацию избирательного законодательства Москвы, автор пришел к выводу о том, что действующий столичный Закон «Избирательный Кодекс города Москвы» является серьезным продуктом деятельности специалистов и московских парламентариев, однако нуждается в доработке. Распространение на региональные парламенты, в том числе, и на Московскую городскую Думу пропорциональной системы выборов характеризуется автором положительно. Данное требование федерального законодательства структурирует существующие в городе политические партии и, скорее всего, повысит уровень политической культуры и политического участия москвичей.

Далее, для более четкого определения тенденции развития местного самоуправления в Москве, автор изучил процессы формирования гражданского общества.

Автор отмечает, что в основе формирования гражданского общества, так же как и в развитии эффективного местного самоуправления необходима гражданская инициатива, которая в достаточном объеме может быть реализована лишь тогда, когда граждане перейдут к практическим шагам для ее реализации.

Как показывают результаты научных исследований и данные социологов, характеризуя позицию старшего поколения по вопросу формирования гражданского общества, можно справедливо говорить о его исторической наследственности, когда за годы существования советской власти многие инициативы были прерогативой власти. Позиция молодежи, в этом вопросе, основывается, скорее всего, на позиции старшего поколения, так как она не чувствует в себе силы действовать «снизу», хотя на теоретическом уровне понимает необходимость таких действий.

Исходя из сделанных выводов, автору становится очевидным, что для развития гражданского общества, составной частью которого является местное самоуправление, необходима движущая сила, в качестве которой может выступить политическая социализация. Наиболее важным на данный момент времени, является, по мнению автора, политическая социализация, осуществляемая в семье, школе и высших учебных заведениях. На зрелом этапе жизни человека политическая социализация может осуществляться в процессе самообразования и вовлечения в общественную деятельность.

При этом, оказать качественное содействие институтам политической социализации может, по мнению автора, исполнительная власть города по средствам реализации соответствующих программ. Под исполнителями таких программ автор, в первую очередь, имеет в виду Управы районов. Особое внимание следует уделить такому институту политической социализации как средняя общеобразовательная школа, в которой актуально проводить работу не только с учащимися, но и с учителями двух возрастных групп: молодежью и старшим поколением. Таким образом, стимулируя развитие местного самоуправления, государственная власть будет развивать и укреплять саму себя.

На ряду с развитием местного самоуправления, необходимо отметить и политику государственной власти Москвы, которая, как считает автор, во многом способствует процессу формирования гражданского общества. Тот факт, что органы государственной власти проявляют заинтересованность в установлении конструктивного диалога с обществом (главным образом, с общественными организациями), определенно свидетельствует о их намерении реализовывать свою политику по принципу «улицы с двусторонним движением». Кроме того, необходимо сказать, что система государственной власти Москвы осуществляет поддержку органов местного самоуправления, стимулирует проявление общественных инициатив. Одним из ярких примеров взаимодействия государственной власти с общественными организациями, является созданный при поддержке Правительства Москвы Центр «Социальное партнерство».

По итогам диссертационного исследования автор считает необходимым высказать ряд практических предложений, направленных на повышение эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления Москвы.

Первая группа предложений направлена на активизацию темпов формирования гражданского общества через политическую социализацию личности.

1. В рамках работы с молодежью на базе средних общеобразовательных школ города Москвы следует разработать и реализовать городскую экспериментальную площадку, (в том числе, на материалах данной диссертации), целью которой является повышение политической грамотности учащихся и формирование гражданской позиции подрастающего поколения.

2. Основываясь на положительных результатах работы музея Развития муниципального парламентаризма в Москве школы № 455 г. Москвы, целесообразно вывести данный музей с внутришкольного на общегородской уровень, и расширить его концепцию сферой городского управления.

3. В целях проведения системной работы по осуществлению политической социализации личности, Департаменту образования города Москвы предлагается внести ректорам высших учебных заведений, учредителем (соучредителем) которых он является, следующие рекомендации: а). Изыскать возможность для включения в учебный план первых-вторых курсов такой дисциплины как москвоведение, содержание которой, по большей части, состояло бы из организационных конструкций и развития органов государственной власти и местного самоуправления. б). Упомянутую выше дисциплину следует включать в курсы повышения квалификации учителей гуманитарного цикла, которые должны владеть этими знаниями в совершенстве.

Втораягруппапредложений направлена на совершенствование избирательного законодательства города Москвы.

1.Согласно пунктам 7, 8 и 9 ст. 4 закона «Избирательный Кодекс города Москвы», депутатом Московской городской Думы, Мэром Москвы, депутатом представительного органа местного самоуправления и главой муниципального Образования может быть избран гражданин Российской Федерации достигший на день выборов возраста 21 года в первом случае, 30 лет во втором, 18 лет в третьем и 21 года в четвертом случае. 109.

Данная формулировка закона сводит на нет само понятие местного самоуправления. Получается, что гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцатилетнего возраста, проживающий и работающий, например, в Петропавловске-Камчатском может быть избран депутатом любого муниципального Собрания муниципального Образования города Москвы. В этом смысле, утративший силу закон «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» реально отражал интересы местных жителей. Согласно п. 8 ст.4 данного Закона «советником может быть избран житель города Москвы, достигший на день выборов 18 лет, имеющий место жительства или постоянное место работы на территории соответствующего района». 110.

Автор считает необходимым внести изменения в ст. 4 Закона «Избирательный Кодекс города Москвы», и закрепить в ней норму, согласно которой все выборные лица в городе Москве, как на уровне государственной власти, так и на уровне местного самоуправления, должны иметь постоянное место жительства либо постоянное место работы в городе Москве. В этом случае действительно можно будет говорить о местном самоуправлении в столице.

2. Во избежании двояких трактовок, из п. «д» части 6 ст. 35 Закона «Избирательный Кодекс города Москвы», который гласит: «При сборе подписей в поддержку выдвижения кандидата в каждом подписном листе указываются следующие сведения о кандидате: д) наименование субъекта Российской Федерации, район, город, иной населенный пункт, район в городе, где находится место жительства кандидата (в случае, если место жительства находится в городе Москве, город Москва указывается один раз)», удалить текст выделенный скобками. Это связано с тем, что согласно данной норме Закона, слово «Москва» должно быть указано дважды: в первом случае как субъект РФ, во втором — как территориальная принадлежность района. (Например, Таганский район города Москвы. Очевидно, что Таганский район может быть не только в Москве, но и в другом городе. Указанный пример относится также и к другому городу федерального значения — Санкт-Петербургу).

110 Город Москва. Законы. О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве: Закон города Москвы от 7 июля 1999 г.№ 22 // Тверская, 13- специальный выпуск. — 30 июля 1999 г. — С. 7.

Автор считает необходимым подчеркнуть, что за деятельностью любого института власти необходим надлежащий контроль и не только со стороны государства, но и со стороны общества, прежде всего избирателей. Политики должны быть ответственными перед всеми гражданами, иинтересы которых они призваны защищать.