Административная реформа и трансформация взаимодействий государства и общества (на примере России)

Актуальность темы

диссертационного исследования определена глубокими изменениями системы государственного управления в современной России и других странах мира. Растущая взаимосвязь государств в условиях глобализации, обострение конкуренции между ними в экономическом и политическом плане, ставит задачу совершенствования системы государственного управления и повышения управляемости общества. Вовлечение граждан в процесс государственного управления рассматривается как целенаправленное изменение на принципах открытости и прозрачности, обеспечивающих общественное участие, надзор и контроль деятельности органов государственной власти и управления.

Анализ проведения административных реформ в России на рубеже XX — XXI веков свидетельствует о потребности расширения влияния демократических принципов управления на прежде закрытую и консервативную систему государственного управления. Необходимость изменения административной системы была осознана руководством страны с середины 90-х годов прошлого века, но следует признать, что ни один из проектов административной реформы этого периода не имел серьезной теоретико-методологической основы и не был полностью реализован1. Первые шаги административной реформы в России (1995;1997, 2003;2005 гг.) принято считать мало результативным, но они были этапом технологического изменения административного процесса в федеративном государстве, проводимом в политических интересах федеральной и региональной элит.

К середине первого десятилетия XXI века обострение внешних и внутренних противоречий поставило перед политическим руководством страны задачи обновления административной системы2 как основного субъекта проводимых в обществе социально-экономических изменений, и была разработана концепция административной реформы. В основу Концепции проведения второго этапа административной реформы в 2006 — 2010 гг.3 были положены принципы, которые по своему смыслу соответствовали политическому уровню изменений. Эти принципы, однако, опережали действующие

1 Кузьминов Я. Тупики и перспективы административной реформы //Независимая газета. 2006. 7. 04. Административная реформа буксует //Парламентская газета. 2005. 25. 08. Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом //Время новостей. 2005. 05.07. Кузина М. Избыточные функции надо отдать рынку // Профиль. № 25. 2005. 04.07. Административная реформа: все только начинается //Профиль. № 25. 2005. 04.07.

2 Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» //Российская газета. № 148 (3262). 2003. 25 июля.

3 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., принята Распоряжением правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. Распоряжения правительства Российской Федерации № 157-р от 9 февраля 2008 г., Постановлений правительства Российской Федерации № 221 от 28 марта 2008 г., от 10 марта 2009 г. № 219). СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. принципы и дизайн политического устройства страны, что стало серьезным препятствием для обновления административной системы в ходе реализации второго этапа административной реформы. Вовлечение граждан в процесс государственного управления, т. е. формирование, осуществление, контроль и оценку публичной политики, рассматривались как целенаправленное изменение деятельности органов государственной исполнительной власти на принципах открытости и прозрачности, которые впервые были четко сформулированы в Концепции. Идеальный образ государства просматривался в Концепции достаточно четко: гибкое, открытое, компетентное, сотрудничающее с общественностью в публичном пространстве, принимающее обоснованные и открытые обществу решения (публичная политика), ответственное перед гражданами государство, соответствующее тому объему целей и задач, которые стоят перед российским обществом.

Второй этап административной реформы существенно отличался от предыдущего этапа несколькими обстоятельствами. Во-первых, административная реформа была обеспечена методологически и методически разработанной Концепцией административной реформы в 2006;2010 годах4.

Введение

формализованных процедур (регламентация процедур и стандартизация качества предоставления государственных услуг/исполнения функций) деятельности государственных органов, предусматриваемых веберовской концепцией идеальной бюрократии, было направлено на рационализацию деятельности административного аппарата. Внедрение эффективной технологии разработки, принятия, мониторинга и контроля результатов политико-государственных решений, пересмотр совокупности функций органов государственного управления по уровням государственной власти и направлениям деятельности в целях оптимизации процесса и исключения дублирования были ориентированы на повышение инструментальной рациональности государственного управления. Принципы нового публичного менеджмента стимулировали повышение результативности и эффективности государственных органов исполнительной власти и подкреплялись мероприятиями параллельно проводимой бюджетной (финансовой) реформы.

Во-вторых, административная реформа получила поначалу политическую поддержку, что поставило ее в разряд изменений политического уровня, но затем политическое сопровождение было утрачено, что обусловило усиление акцента на технических и инструментальных нововведениях в административной системе в ходе осуществления ее реформы. Модернизация принципов и технологий администрирования

4 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720. была предусмотрена не только в целях снижения издержек на процесс управления, но и в целях преодоления косности и замкнутости управленческого аппарата за счет вовлечения в деятельность органов государственного управления общественности. Контекст общемировой тенденции повышения роли государства составлял содержание требований как экспертов, так и общества к качеству функционирования государственного административного аппарата, к результативности и эффективности государственного управления, к ориентации на базовые ценности и принципы управления, соответствующие не только концепции идеальной бюрократии, но и концепции информационного общества.

Анализ изменений роли исполнительных органов государственной власти актуализирован контекстом трансформаций системы «политика/управление» в современной России. Демократические принципы, лежащие в основе деятельности российского государства и проводимой им политики, должны определять режимы государственного управления всеми сторонами жизни общества, что предопределяет первенство политики как сферы борьбы политических интересов и ценностей, программ и стратегий, выдвигаемых и реализуемых гражданами и их группами. Признание современной политической наукой исключительной роли государства в качестве института, интегрирующего и координирующего социальные взаимодействия (концепция governance), а также наделение новыми функциями органов исполнительной власти в сфере публичного управления, ставило вопрос об их способности улавливать сигналы «большой» политики и современные тенденции развития, прогнозировать и планировать, четко формулировать цели, принимать решения в отношении сроков и ресурсов изменений, определять способы решения задач, своевременно минимизировать издержки, формировать компетентные управленческие команды — т. е. о способности управлять реализацией согласованных с обществом политических решений. В развитии разноплановых способностей государства, как и в развитии способностей гражданского общества к взаимодействиям с государством видится направление, определяющее развитие современной России.

Однако положительные практики взаимодействий государства и общества не были институционализированы в ходе реализации административной реформы, преобладание иерархических механизмов управления не было потеснено сетевыми взаимодействиями с обществом, результативность не стала ориентиром и оценкой деятельности административной системы, политические и государственные решения принимаются и оцениваются вне публичного политического пространства.

Результаты масштабных мероприятий, запланированных как радикальное изменение систем государственного и административного управления, выглядят менее впечатляюще, что требует их осмысления научным сообществом. Эффективность и эффекты и первого, и второго этапа административной реформы справедливо критикуются разработчиками, экспертным сообществом, теми, кто принимал участие в ее реализации, населением. Проведение комплексной оценки реализации масштабной по своему замыслу программы реформирования административной системы и ее результатов необходимы для извлечения уроков и аккумулирования опыта (политического, управленческого, экспертного), для сохранения и закрепления тех позитивных сдвигов, которые произошли в ходе ее осуществления.

Процесс и результаты административной реформы и особенности взаимодействий государства и общества обусловили научную и практическую актуальность выбранной темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Совершенствование системы административного управления, имеющее своим источником разнообразие и углубление взаимодействий государства и общества, в последние десятилетия получает в России теоретическое обоснование5.

Модели государственного управления, классификация административных реформ, типы взаимодействия политической власти, органов государственного управления и общества представлены в ставших классическими работах М. Вебера, М. Крозье, Р. Мертона и других зарубежных и отечественных ученых6.

5 Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт //Полис. 2007. № 4- Гаталов Е. Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России /Власть. 2009. № 3 ¡-Логунов А. Б. Административная реформа в Российской Федерации //Аналитический вестник. М. 2006. № 22 (310) — Лексин В. Н., Швецов А. Н. Общая теория реформ: Контуры проблемы и система исследования //Теория и практика организации проведения реформ. М. 1995; Нарышкина С. Е., Хабриева Т. Я. «Административная реформа в России». Научно-практическое пособие /Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. 2006; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. М. 2001. 536 е.- Рогов С. Функции современного государства. Вызовы для России. Ч. Н // Свободная мысль. 2005. № 7.

6 Крозье М. Современное государство — скромное государство. Другая стратегия изменения //Свободная мысль. 1993. № 11- Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. М. 2006. 880 е.- March J.G., Olsen J. P. The New Institutionalism: Organization al Factors in Political life. // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3- Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Political Life. New York, 1989; Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham (Philadelphia), 1997; Kooiman, J. Socio-Political Governance // Ed. by J. Kooiman. Modern Governance. New Government — Society Interactions. London. 1993; Kooiman, J. Findings, Speculations and recommendations. IbidДаль P. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3- Сартори Д. Вертикальная демократия//Политические исследования .1993. № 2- Луман Н. Власть. М. 2001; Гончаров Д. В. Теория политического участия. М., 1997. С. 24 — 25- Дарендорф Р. Благое общество // После 1989. Размышления о революции в Европе. Пер. с англ. М. 1992; Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизация? -http://www. polisportal.ru/files/File/puvlication/ 1999;l-3-DimondPro.

Актуализировали связь политики и управления, прояснили соотношение государственного управления и политики, наконец, концептуализировали понятие политико-административное управление B.C. Комаровский, J1.B. Сморгунов, О. Ф. Шабров, Г. И. Грибанова и другие исследователи7.

Содержание политико-административных преобразований современности стало предметом исследований Г. Алмонда, Э. Тоффлера, Ю. Хабермаса, Н. Лумана, Г. Б. Питерса, И. Валерстайна и многих других представителей политической науки8.

Особенности постсоветского политического процесса получили осмысление в работах A.C. Панарина, А. И. Соловьева, В. А. Гуторова, А. Д. Шутова, В. Я. Гельмана, E.H. Мощелкова, С. А. Ланцова, Я. А. Пляйса, В А. Ачкасова, A.A. Зиновьева, A.B. Понеделкова и других отечественных политологов9.

Грибанова Г. И. Политико-административная дихотомия в государственном управлении /Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. Сб. ст. /Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб. 2010. 322 е.- Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации //Политические исследовании. № 4. 2005; Сморгунов JI.B. Государство и политика модернизации //Вестник философии и социологии Курского государственного университета. № 2. 2010; Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. 2001. № 3- Шабров О. Ф. Эффективность государственного управления в условиях постмодерна //Власть. № 5. 2010; Borzel Т. A. New Modes of Governance Project. Project no. CITI-CT-2004;506 392. Berlin, 2004; Parekh B. The Cultural Particularity of Liberal Democracy. Prospects to Democracy: North, South, East, West. Cambridge, 1993.

8 Almond, G. A. The Return of the State // American Political Science Review. 1988. Vol.8- Erlau, H. Micro-macro Dilemmas in Political Science. Norman, 1996; Green. D. P., Shapiro I. Pathologies of Rational Choice Theory. New Hawen. 1994; Christensen Т., Peters B.G. Structure, Culture and Governance: A Comparative Analysis of Norway and the United States. Maryland, 1999; Christensen, Т., Laegreid P., Wise L. Transforming administrative policy // Public Administration, 2002, Vol.80, No. 1- Verheijen T. Politico-administrative Relations: Who Rules? Bratislava. 2001. Verheijen Т., Rabrenovic A. The evolution of Politico-Administrative relations in Post-communist states: Main Directions, ed. By Verheijen T. Who Rules — Politico-administrative Relations. NISPAcee. Bratislava. 2003; Peters B.G. Institutional Theory and Administrative Reform. Organizing Political Institutions / Ed. By M. Egeberg, P. Laegreid. Oslo, 1999; Selznick P. Leadership and administration. New York, 1957; Rondinelly D., Cheema G. S. / Ed. by. Reinventing Government for the XXI Century: State Capacity in a Globalizing Society. Connecticut, 2003; Валлерстайн И. Конец знакомого мира. М. Ладомир, 2005; Даль Р. А. О демократии. М. 2000; Даль Р. А. Демократия и ее критики. М. 2003; Коэн Д. Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М. 2003; Ротбард М. Власть и рынок: Государство и экономика / Пер. с англ. Б. С. Пинскерапод ред. Г. Сапова. Челябинск. 2003. Талапина Э. В. Административное право сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004; Талапина Э. В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права. 2004. № 7- Тоффлер Э. Третья волна. М. ACT. 2004.

9 Анохина Н. В., Мелешкина Е. Ю. Голосование «против всех» на региональных выборах // Россия и современный мир. 2004. № 2- Ачкасов В. А. Особенности эволюции российской государственности или почему в России нет нации гражданства? // ПОЛИТЭКС. Политическая экспертиза. Т. 5. № 4. СПб. Изд-во С.-Петерб. ун-та. 2009; Гельман В. Я. Постсоветские политические трансформации //Полис. № 1. 2001; Зиновьев А. А. Запад. Феномен западнизма. М. 1995; Голосов Г. В. Партийные системы России и стран Восточной Европы: генезис, структуры, динамика. М. 1999; Гуторов В. А. Гражданское общество и теория демократии: из международного наследия XX века // Политика XXI века: Преемственность и инновации в России и в мире /Материалы международной научной конференции «Политика XXI века: Преемственность и инновации в России и в мире». Ч. 1. СПб. 23−24 мая 2008; Гуторов В. А. Идет ли посткоммунистическая Россия к гражданскому обществу? //Практическая философия и гражданское общество в России / Сб. ст. под ред. В. Г. Марахова. Изд-во СПбГУ. 2004; Иванченко А. В., Кынев А. В., Любарев А. Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М., 2005; Медведева В. К. Региональные выборы по смешанной избирательной системе: первые итоги // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2006. № 1- Зеленко Б. И. Партии и выборы в современной России. М. 2003; Кынев А. В. В ожидании нового электорального предложения. Выборы региональных Законодательных собраний конца 2004 — начала 2005 г. // Полис. 2005. № 3- Голосов Г. В. Политические партии на региональных выборах. М. 2006. -http://www.apn.ru/authors/author415.htmЗеленко Б. И. Партии и выборы в

Политико-административные режимы и их трансформация, соотношение режима федерального уровня и региональных режимов составляет интерес для исследователей в плане возможности децентрализации власти при сохранении управляемости общества и роста его самоуправляемости10. Исследованиями политико-административных режимов внесли существенный вклад в отечественную политологию В. Я. Гельман, А. Д. Шутов, современной России. М. 2003; Ланцов С. А. Россия перед вызовами модернизации: исторические уроки и современные проблемы // Политическая экспертиза. ПОЛИТЭКС. Научный журнал. Том 6. № 3. СПб. Изд-во С.-Петерб. ун-та. 2010; Мощелков E.H. Переходные процессы в России: опыт ретроспективно-компаративного анализа социальной и политической динамики. М. 1996; Макаркин A.B. Смешанная избирательная система в российских регионах — http://www.apn-nn.ru/diskurs s/780.html: Медведева В. К. Региональные выборы по смешанной избирательной системе: первые итоги // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2006. № 1- Понеделков A.B. Политическая наука в элитологическом измерении. Ростов н/Д. Изд-во СКАГС. 2010. 512 е.- Сморгунов Л. В. Новые электоральные институты и региональные парламенты России: плюрализация vs монополизация // Политэкс. 2006. Т. 2. № 2- Панарин A.C. Народ без элиты. М. 2006; Соловьев А. И. Цивилизация versus политика. Российские иллюстрации //Власть. № 8. 2007; Шутов А. Д. Россия в жерновах истории. М. 2008; Пантин В. И. Волны и циклы социального развития: Цивилизационная динамика и процессы модернизации. М., 2004; Панов П. В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: кроссрегиональный сравнительный анализ // Политические исследования. 2005. № 5- Федотова В. Г. Модернизация второй Европы. М., 1997; Модернизация в России и конфликт ценностей. М., 1994; Галкин А. А. Индивид, общество и структуры власти //Размышления о политике и политической науке. М. 2004; Эмсен Э., Интрилигейтор М., Макинтайр Р., Тейлор Л. Эффективная стратегия переходного периода: уроки экономической теории обновления (доклад американских экспертов) // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 2- Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М. 2005; Cohen F. St. The New American Cold War. The Nation. 21 June 2006;Hahn J.W. Introduction: Analyzing Parliamentary Development in Russia // Democratization in Russia: The Development of Legislative Institution / Ed. by Hahn Jeffrey W. N.Y. 1996.

10 Баранов H.A. Потенциал государства и политико-административные отношения в контексте инновационного развития //Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управлении. Сб. ст. /Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб. Изд-во С.-Петерб. ун-та. 2010; Властные элиты современной России в процессе политической трансформации / Отв. ред. О. В. Гаман, А. В. Понеделков. Ростов — на — Дону, 2004; Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Политические исследования. 2007. № 4.

— http://www.garmeb.ru/conf/nresident/20 030 313/docfpl336.htmМиронюк М.Г., Тимофеев И. Н., Ваславский Я. И. Универсальные сравнения с использованием количественных методов анализа [Электронный ресурс] URL: http:// www.politstudies.ru/Fulltext/2006/5/4/html (дата обращения 10.05.2011) — Кашкин С. Ю. Политический режим в современном мире: понятие, сущность, тенденции развития. М. 1993; Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты, транзитологические теории и посткоммунистическая Россия /Политическая наука в России: Интеллектуальный поиск и реальность. Хрестоматия. М. 2000; Могунова М. А. Проблемы теории и практики скандинавского парламентаризма (критический анализ): Автореф. дис.. д

— ра юридических наук. М. 1990; Россия регионов: трансформация политических режимов // Общ.ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М. 2000; Соловьев А. И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Политические исследования. 2004. № 6- Соловьев А. И. Три облика государства — три стратегии гражданского общества // Политические исследования. 1996. № 6- Сморгунов Л. В. Федерализм как принцип публичного управления и региональное развитие //Политическая регионалистика и исследования в регионах России. Политическая наука: Ежегодник 2010 /Российская ассоциация политической наукигл. ред. А. И. Соловьев. М. Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН). 2011. 494 е.- Туровский Р. Ф. Конфигурации региональных партийных систем в России: получает ли победитель все? /Политическая регионалистика и исследования в регионах России. Политическая наука: Ежегодник 2010 /Российская ассоциация политической наукигл. ред. А. И. Соловьев. М. Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН). 2011. 494 е.- Цыганков А. П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. М. 1996; Almond G. A., Powell B.G. Comparative Politics: A Development Approach. Boston, 1966; Hix S. The Study of the European Union II: The «New GovernanceAgenda» and its Revival //Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5, № 1- Kohler-Koch B. and Rittberger В. The «Governance Turn» in EU Studies // Journal of Common Market Studies. 2006. Vol. 44. Annual ReviewLasswell H. D., Kaplan A. Power and Society. New Hawen, 1950; Macridis R. C. Modern Political Regimes. Patterns and Institutions. BostonToronto, 1996.

E.H. Мощелков, А. И. Соловьев, A.C. Панарин, А. Ю. Мельвиль, JI.B. Сморгунов, А. П. Цыганков, H.A. Баранов. Идея соответствия политического и административного режимов государственного управления, связей и отношений в различных сферах жизнедеятельности общества увязывается с повышением способностей всех участников взаимодействий в различных средах на основе сочетания их интересов, когнитивных установок и моральных ценностей (доверия, ответственности, честности). Политико-административные режимы оказывают существенное влияние на конструирование сетевых политико-административных структур, принятие и реализацию политических решений.

Поиск способов государственного и административного управления11, отвечающих требованиям современности, ведется в направлении демократизации, децентрализации и делегирования полномочий, как в части принятия политических решений, так и на этапе их имплементации, гражданским организациям и объединениям, которые осуществляют взаимодействие с государством на постоянной основе на принципах доверия, справедливости и повышения компетенций в конкуренции за получение публичных ресурсов для выполнения проектов и программ по обеспечению «общего блага».

Теоретическими основаниями расширения взаимодействий государства и общества признаются концепция способности государства (State Capacity), концепция «governance» (руководство), теория политических сетей (Policy Network) и связанная с ней концепция координирующей функции государства, концепция политических режимов12.

11 Доклад «Российская демократия: от устойчивости к обновлению» Русского института на секции «Стандарты демократии и многообразие демократического опыта» Мирового политического форума «Современное государство: стандарты демократии и критерии эффективности». Ярославль. 2010. 9−10 сентября. С. 30- Новые демократии и / или новые автократии: Материалы Круглого стола 17 декабря 2003 г. // Политические исследования. 2004. № 1- Kooiman J., Van Vliet M. Governance and Public Management // Managing Public Organisations. / Eds. K. Eliassen, J. Kooiman. London, 1993; Гельман В. Субнациональный авторитаризм в современной России. Публичные лекции Полит. руhttp://www.polit.ru/lectures/2010/ll/17/avtoritarism.htmlМакарин А. В. Бюрократия в аспекте конфликтологического и политологического анализа // Материалы СПб Междунар. Конгресса конфликтологов. Т. 2. СПб. Изд-во С.-Петерб. ун-та. 2009; Радиков И. В. Культура политического диалога власти и народа в изменяющейся России // Политическая наука и политологическое образование страны // Материалы Всерос. научн. конфер. 17−18 апреля 2009. СПб. Изд-во С.-Петерб. ун-та. 2009; Хабермас Ю. Постациональная констелляция и будущее демократии //Логос: журнал по философии и прагматике культуры. 2003. № 4−5- Kanzya J — М. Local Governance Capacity Building for Full range Participation: Concepts, Frameworks, and Experiences in African Countries 4-th Global Forum on Reinventing Governance: Citizens, Businesses, and Governments: Dialogue and Partnerships for Development and Democracy. New York. 2002.

12 King L., Hamm P. The Governance Genade: Mass Privatization and State Capacity. -http://www.allacademic.com/meta/p95123index.htmlRhodes R. The New Governance: Governing without Government // Political studies. 1996. Vol. 44- Гэлбрэйт Д. Кризис глобализации // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 6- Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990 — 1992 гг. // Пер. с англ. Менской Т. Б. М. 2009; Tilly Ch. Collective violence in European perspective // Graham Y., Gurr T. (eds.) Violence in America/ Washington DC: CQ Press. 1969; Тилли Ч. Демократия. M. 2007; Тили Ч. Режимы и их оспаривание //Логос. 2008. № 6- Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории /Пер. с нем. Ю. С. Медведева под ред. Д. В. Скляднева. СПб. Наука. 2001; Doppelt G. Walzer’s Theory of Morality in

Сетевой подход как направление политической науки соответствует исследованиям и описанию некоторых форм государственного руководства как переговорных отношений между множеством акторов для достижения согласия в проблемной области с фокусом на взаимодействиях партнеров между собой, проведенным С. Хеннисом, А. Бенцем и А. Б. Тевом. Научные исследования характеристик сетевых акторов, их интересов, организационных структур, условий ресурсного обмена, выполненные М. Кастельсом, М. Ховлеттом, Д. Марчем, Г. Б. Питерсом, Т. Берцель, В. Колеманом, С. И. Париновым, показали, что сетевой анализ дает информацию о комплексе управления, как горизонтальными структурами, так и в самих структурах. Сетевой анализ стал признанным инструментарием политической науки, как показали работы Г. И. Градосельской, Г. Л. Купряшина, А. И. Соловьева, JI.B. Сморгунова, З. С. Викторовой, В. Поповой, В. М. Сергеева, Т. Скокпола, М. Фиорины, М. Крозье.

Концепция «governance» стала ответом на неспособность сочетания концепции нового государственного менеджмента и теории сетей обеспечивать эффективность государственного управления в новых условиях. Если, согласно концепции «new public management», государство должно было воспринять элементы управления бизнеса, то теория сетей обосновывала необходимость взаимодействий государства, бизнеса и гражданского общества, продуцирующих справедливость, сотрудничество, взаимоответственность, расширяя измерение экономической эффективности государственного управления иными категориями. В концепции «governance», дополнившей теорию сетей, доминантой является деятельностная модель государственного управления, в основе которой — рост качественных изменений

International Relations. Philosophy and Public Affairs. 8. 1978; Блумбер Г. Коллективное поведение //Американская социологическая мысль. Тексты. М. МГУ. 1994; Турен А. Социология без общества //Социологические исследования. 2004. № 7- Pizzomo A. Political exchange and collective identity in industrial conflicts //The resurgence of class conflict in Western Europe since 1968 / Ed. by C. Crouch, A. Pizzimo. Vol. 2. London. Macmillan.1978; Touraine A. An introduction to the study of social movements //Sociological Research. 1985. Vol. 52. N 4- Cohen J. Strategy and identity: new theoretical paradigms and contemporary social movements // Sociological Research. 1985. Vol. 52. N 4- Кастельс M., Киселева Э. Россия и сетевое общество. Аналитическое исследование //Мир России. 2002. Т. 9. № 1- Castells М. The rise of the Network Society — The Information Age. Vol. 1. Blackwall Publishers. Maiden (Mass.). 1996; Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham (Philadelfia). 1997; Walzer M. Spheres of Justice. A Defense of Pluralism and Equality. N.Y. 1983; Rondinelly D., Cheema G. S. / Ed. by. Reinventing Government for the XXI Century: State Capacity in a Globalizing Society. Connecticut, 2003; Партушев C.B., Айвазова С. Г., Кертман Г. Л., Клеман К. М., Мешезерская Л. Я., Мирясова О. А., Павлова Т. В., Хлопин А. Д., Цысина Г. А. Доверие, гражданское действие, политика: опыт «старых» и «новых» демократий //Россия реформирующаяся. Ежегодник /Отв. ред. М. К. Горшков. М. ИСРАН. 2008; Патрушев С. Массовые движения и институты политического представительства в современной России //Новые направления политической науки: тендерная политология. Институциональная политология. Политическая экономия. Социальная политика. М. Российская ассоциация политической науки (РАПН), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН). 2007; Дифференциация российского общества в зеркале публичной политики /Под ред. Ю. А. Красина. М. 2004; Клеман К., Мирясова О. А., Демидов А. (ред.) От обывателей к активистам: зарождающиеся социальные движения в современной России. М. 2010. 688 е.- Модели общественного переустройства России. XX век /В.В. Зверев, Н. И. Канищева, А. Н. Медушевский и др. Отв. ред. В. В. Шелохаев. Институт общественной мысли. М. РОССПЭН. 2004. 608 с. способностей государства. Подчеркнем, что в концепции нового способа руководства (governance) получила свое выражение относительная автономность административной системы. Данный политологический подход представлен работами JI.B. Сморгунова, С. П. Перегудова, Н. Ю. Беляевой, О.В. Гаман-Голутвиной, J1.H. Никовской, В. Н. Якимца, Г. Стокера, Дж. Фримана, Р. Коча, Дж. Диксона и Э. Остром.

Концепция «способности государства» (state capacity), уточняющая и дополняющая концепцию нового способа руководства (governance), позволяет выявить освоенность органами исполнительной государственной власти разнообразных управленческих практик, необходимых при реализации публичного управления, как показано в научных публикациях Д. Банисара, А. Робертса, Дж. Кохена, Й. Олсона, Д. Канемана, А. Тверски.

Направленность системы государственного управления на усиление взаимодействий с гражданским обществом актуализировали развитие научных концепций публичного управления и вовлечения в публичность. Р. Даль, Д. Сартори, Н. Луман, П. Бурдье, Й. Олсон, Д. В. Гончаров, В. А. Гуторов, JI.B. Сморгунов, разрабатывая концепции административных изменений (governance), нового государственного менеджмента и сетевого подхода, обосновали исследовательский потенциал концепции публичного управления и вовлечения в публичность.

Связи с правительством, как стратегия организации взаимодействий негосударственных организаций с органами государственной власти для решения публичных (общих) дел, получила в отечественной науке еще недостаточное освещение, несмотря на бурно развивающуюся в стране практику. В западной политической науке используемые технологии организации публичных взаимодействий имеют серьезное методологическое и методическое обоснование, благодаря исследованиям Ф. Харриса, Д. Мосс, В. Обермана, К. Гетц, Э. Остром, Дж. Влум-Хансена и других ученых. В отечественной науке эта проблематика связей с правительством активно осваивается исследовательскими группами13.

13 Ачкасова В. А. Возможности СМИ в области лоббирования: медиа как фактор конфликтности и соглашений // Мировые процессы, конфликты и безопасность. М. РОССПЭН. 2007; Вуйма А. Ю. Лоббирование. Как добиться от власти нужных решений. СПб. Питер. 2008; Гавра Д. П. Общественное мнение и власть: режимы и механизмы взаимодействия // Журнал социологии и социальной антропологии. Том 1. Вып. 4. 1998; Евсеев В. А., Барсукова С. Ю., Дынин А. Е. Основы организации работы с органами власти в России. МОО «Ассоциация менеджеров». М. 2005; Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм: Теория и практика. М. 2001; Сморгунов Л. В. Место GR и лоббизма в стратегиях взаимодействия бизнеса и власти // Формирование системы цивилизованного лоббизма в России: GR и проблемы эффективности взаимодействия общества и власти / Под ред. В. И. Быкова, Л. Н. Галенской, Л. В. Сморгунова. СПб. CK «Россия-Нева». 2006; Соловьев А. И. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы. М. 2001; GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. Учебное пособие /под ред. Л. В. Сморгунова и Л. Н. Тимофеевой. М. Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН). 2012. 407 е.- Султанов Д. Лоббизм: как это делается в России // сайт «стратагема» http:// www.stratagema.org/lobbizm.php&nws=ds3112063414134- Толстых П. А. Практика

Гарольд Лассуэл, сформулировав модель обобщенной конфигурации процесса принятия решений как коллективного акта14, заложил основы направления в политической науке, получившего в дальнейшем название «теория принятия политических решений"15. лоббирования в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М. 2005; Шишкин Д. П., Гавра Д. П., Бровко C.JI. PR-кампания: методология и технологии. СПб. Роза мира. 2004. 187 с.

14 Lasswell Н. A Pre-View of Policy Sciences// American Elsevier. N. Y. 1971; Jones Ch. An Introduction to the Study of Public Policy. Belmont. CA. 1984; Anderson J. Public Policy Making. N.Y. 1979; Sabatier P.A. (ed.) Theories of the Policy Process. Boulder. CP. 1999; Sabatier P. Political Sciense and Public Policy / Political science &Politics (June). 1991.

15 Lindblom, C.E., Braybrooke, D. A Strategy of Decision. N.Y. 1963; Lindblom C.E., Cohen D. K" Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. Yale, 1979; Тейлор Ф. Принципы научного менеджмента. М., 1992; McGregor D. Theory X and Theory Y. Workforce. Jan. 2002. Vol. 81. Issue 1- Chandler A. Strategy and Structure: Chapters in the History of the American Industrial Enterprise. Cambridge. 1998; Классики менеджмента. / Под ред. М. Уорнера. СПб. 2001; March J. G., Olsen J. P. Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlaget. Bergen. 1976; Simon H. A. Administrative Behaviour. 2nd end. Macmillan, 1960; The New Science of Management Decision, New York, 1960; March J. G. Decisions and Organizations. Blackwell, 1988; March J. G., Simon H. A. Organizations. Wiley, 1958; March J. G., Olsen, J. P. Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlaget. Bergen, 1976; Cohen J. M., March J. G., Olsen J. P. A Garbage can Model of Organizational Choice. Administration Science Quarterly. 1972. Cohen J.M., March J. G., Olsen J. P. A garbage can model of organizational choice // By ed. J. March. Decisions and Organizations. Oxford. 1988; March J. G. Decisions and Organizations. Blackwell, 1988; Lindblom С. E. The Policy-Making Process. Prentice-Hall. 1968; Lindblom С. E. A Politics and Markets. New York, 1977; Lindblom C. E" Braybrooke D. A Strategy of Decision. New York. 1963; Питере Т., Уотермен P. В поисках эффективного управления. М., 1986. С. 65 — 93- Wildavsky А/ Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis. Boston. 1979. Грин Д. П., Шапиро И. Объяснения политики с позиций теории рационального выбора: почему так мало удалось узнать? // Полис, 1994. № 3- Соловьев А. И. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений: К обоснованию когнитивной модели // Политические исследования. 2005. № 5. С. 483- Hanter F. Community Power Structure: A Study of Decision-makers. Chapel Yill, 1953; Саймон Г. Теория принятия решений в экономической теории и науке о поведении // Теория Фирмы. СПб. 1995; Simon Н. А. Rationale decision-making in business organizations // Economics 1969 — 1980, Ed. A. Lindbeck. Singapore, 1992; Канеман Д., Тверски А. Рациональный выбор, ценности и фреймы // Психологический журнал. 2003. Т. 24. № 4- Нойштадт Р., Мэй Э. Современные размышления: О пользе для тех, кто принимает решения. М. Б-ка Моск. Школы полит. Исслед. 1999; Соловьев А. И. Принятие государственных решений. М. 2006; Соловьев А. И. Теория принятия государственных решений. М. 2004; Сорина Г. В. Принятие решений как интеллектуальная деятельность. М. 2009; Литвак Б. Г. Экспертные оценки и принятие решений. М. 1996; Петров А. В., Федулов Ю. Г. Подготовка и принятие управленческих решений. М. РАГС. 2000; Baumgarter F.R., Leech В. L. Basic Interest: The Importance of Groups in Politics and Political Science. Princeton NJ: Princeton University Press. 1998; Dahl R.A. A critique of Ruling Elite Model //American Political Science Review, June 1958; Due T. R., Zeigler H. L. The Irony of Democracy. Velmont: Wadsworth. 1996; Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper&Row. 1957; Easton D. A Systems Analysis of Political Life. New York: Wiley. 1965; Fiorina M.P. Congress: Keystone of the Washington Establishment. New Haven: Yale University Press. 1989; Green D.P., Shapiro I. Patthologies of Rational Choice Theory. New Haven, Conn: Yale University Press. 1994; Shepsle A., Boncheck M.S. Analizing Politics* Rationality, Behavior and Institutions. New York: Norton. 1997; Беляев А., Цыганков Д. Оценивая эффективность реформы: новые технологии оптимизации государственной и отраслевой политики. Институт оценки программ и политик //Вестник актуальных прогнозов. «Россия. Третье тысячелетие». 2004. № 11- Маршаков В. А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления. Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов. Вып. 1 /Под ред. Д. Б. Цыганкова. М. 2007; Селедцова Е. А. Методология горизонтальной оценки — www.politanaiz.ru/articles 694. htmlЦыганков Д. Б. Оценивание в государственной политике России: новый механизм воздействия для государства? /Материалы 4-й ежегодной международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова (24−26 мая 2006 г.) — М. 2006; Яхнина B.C., Цыганков Д. Б. Формирование системы оценивания и мониторинга эффективности научно-исследовательской деятельности как условие повышения инновационного потенциала российской науки Publ7Tsygankov. docActivities of the European Union: The EQUAL program — http:// europa. eu/scadplus/leg/en/cha/c 10 237. htmBamberger M., Rugh.J., Church M. & Fort L. 2004. Shoestring evaluation: Desinging impact Evaluations under Budget, time and data constrains. American Journal of Evaluation. 25- Huckfeldt R. The Social Communication of Political Expertise /American Journal of Political Science. 2001. 45 (2) — Huckfeldt R. Unanimity, Discord and the Communication of Public Opinion

Современная практика управления дистанцируется от узко понятой рациональности, отдавая предпочтение неформальным, гибким и коммунитарным методам принятия решений. Обращение исследователей к коммунитарным практикам принятия политических и управленческих решений и выяснению содержания «общего блага» стало ответом на беспощадную разрушающую силу рынка.

Изучение научной литературы, посвященной тем или иным аспектам настоящего диссертационного исследования, дает автору основание для фиксации следующих выводов:

Во-первых, анализируемый комплекс проблем имеет многоуровневую и многомерную структуру, что требует сочетания теоретических и прикладных (мониторинг) подходов к их изучению.

Во-вторых, несмотря на устойчивый интерес исследователей, многие стороны трансформации взаимодействий государства и общества остаются спорными. Это касается вопроса о сущности современного государства и публичного управления, о соотношении политики и управления, о направленности и перспективах политико-административных преобразований в России, о формах и механизмах взаимодействий государственных органов власти и управления с обществом.

В-третьих, нуждаются в анализе институционализированные взаимодействия государства и общества в различных социальных сегментах, обеспечивающих модернизацию страны.

В-четвертых, прояснение практики использования в политико-административных процессах в России стратегий и технологий политического менеджмента позволяет определить контуры механизмов трансформации отношений государства и общества, в наибольшей степени отвечающих потребностям страны как единого целого.

Обширное поле исследовательской литературы по вопросам государственного управления, политико-административных реформ, особенностей взаимодействия государства и общества само по себе составляет основание для обобщения, анализа и переосмысления оценок и выводов ученых и экспертов относительно трансформации

American Journal of Political Science 51 (4). 2007; Evaluation economic instruments for environmental policy /Organization for Economic Cooperation, OECD Publishing. 1997; Johnson B. The Role and Importance of Applied Evaluation Methods for Health Risk Communication — http:// www.health.gov/enviroment/Casestudies/cstoc.htmMuraskin L. Understanding Evaluation: The Way to Better Prevention Programshttp://www.ed.gov/offices.OUS/PES/primer 1. htmlPetra E. Todd and Kenneth I. Wolpin Ex ante Evaluation of Social Programs. University of Pensylvania, June 1. 2005; Thompson N.J., McClintock H.O. Demonstrating Your Program’s Worth — http://www/cdc.gov/ncipc/pub-res/dypw/lndex.htm: Wollman H. Evaluation in public-sector reform: Toward a «third wave» of evaluation?/ ed. H.Wollman. Evaluation in Public Sector Reform, Cheltenham/Nothampton: Edgar Elgar. 2003. политико-административной сферы в условиях трансформации самого российского общества.

Проблематизация административно-политических отношений на федеральном и региональном уровне в условиях стратегии изменений, взаимовлияние реформы административной системы и политико-административных отношений, трансформация взаимодействий органов исполнительной государственной власти с институтами гражданского общества в публичной сфере, современные политико-административные процессы и технологии стали основными темами настоящего исследования.

В качестве основной рабочей гипотезы выступает предположение о том, что в условиях современного этапа глобального развития и перехода к информационному, построенному на сетевых отношениях, обществу, трансформируется сущность и природа самого государства, корректируются цели, задачи и способы государственного управления. Этот процесс затрагивает все развитые страны мира, а также те страны, которые пытаются решать задачи модернизации и развития. Современное гибкое, динамичное, «умное» государство создается людьми, их знаниями, ответственностью, соучастием в управлении, что обеспечивает новое качество, высокую политическую и экономическую эффективность государственного управления на основе равноправного социально-политического диалога, широких и честных взаимоотношений с гражданами. Трансформация взаимодействий государства и общества проявляется во всей своей полноте в качестве и результатах политико-административных преобразований, через которые происходит процесс приспособления административной системы государства (наращивание способностей государства) к требованиям общества и общественного развития (политической системе). Политические цели и ценности, политические решения и программы формируются в сфере публичной политики, которая, являясь процессом (непрерывные переговоры по важнейшим вопросам, определяемым в самом дискурсе) и результатом (оформлением результатов переговоров в политическом процессезаконотворчестве, программах и проектах) переговоров различных социальных групп задает направление, рамки, методы и средства реализации общественных изменений в целях достижения «общего блага».

Объектом исследования являются административные реформы и публичная сфера современного информационного, сетевого общества.

Предметом исследования являются трансформации взаимодействий государства и общества, определившиеся в ходе современных административных реформ, включая и Россию, как объективно обусловленный процесс адаптации системы государственного управления к потребностям изменений в современной публичной сфере.

Цель исследования заключается в выявлении особенностей современных трансформаций во взаимодействии государства и общества и обосновании закономерной связи между новым качеством современной системы государственного управления как цели административных реформ и ростом потребности вовлечения в публичность широких слоев населения.

Теоретической базой исследования являются результаты научных исследований, полученные специалистами в области политико-государственного и административного управления, проведения административных реформ, становления и развития публичной политики.

Методологической основой исследования стали общие принципы системного анализа социальных и политических процессов, институциональный подход, теория сетевого анализа, теория принятия политических решений, концепции «способности государства» (state capacity), «новый способ управления» или «руководство» (governance), политико-административные режимы, «вовлечение в публичные дела».

Используемые методы исследования. Диссертационное исследование проводилось с использованием принципов и методов мониторинга и сравнительного политологического анализа.

Эмпирическую базу диссертации составили нормативные документы и материалы, отражающие ход административной реформы в России и в других странах, выступления политических лидеров и законодательные акты Российской Федерации. Были использованы материалы официальных публикаций органов государственной власти и управления, печатные и электронные публикации российских средств массовой информации, издания общественно-политического характера, статистические материалы ведущих аналитических центров страны. Использовались эмпирические данные и результаты исследований, полученных автором в ходе осуществления ряда научно-исследовательских проектов: (1) в проведении мониторинга реализации административной реформы в Северо-Западном Федеральном округе при выполнении коллективного гранта РГНФ в 2007;2009 гт. «Способность государства и системы оценки эффективности государственного управления: международный опыт и современная административная реформа в России» (проект № 07−03−553а, руководитель д.ф.н., профессор JI.B. Сморгунов) — (2) в исследовании взаимодействий государства, бизнеса, науки и образования в рамках аналитической целевой ведомственной программы Министерства образования и науки Российской Федерации «Развитие научного потенциала высшей школы (2006;2008гг.)» № 2049 «Основные векторы интеграции в современном обществе: наука, образование, бизнес» (руководитель проекта к.с.н., доц.

И.Д.Демидова) — (3) в изучении влияния трансформационных процессов в публичной сфере на изменение миссии государства, его структуры, функций и технологий осуществления политики и управления в современном обществе при выполнении проекта в 2010;2011 гг. «Государственная политика и управление в условиях трансформации современной публичной сферы: национальные и глобальные контексты» (Темплан фундаментальных НИР СПбГУ № 28.0.194.2010, руководитель д.ф.н., профессор Л.В. Сморгунов).

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Динамика развития общества определяет трансформацию его взаимодействий с государством, которое, в свою очередь, вырабатывает высокие адаптивные способности, обеспечивая цельность и целостность нации, ее конкурентоспособность на основе расширения форм и механизмов социальных взаимодействий. Способность современного государства к совершенствованию собственной природы, к изменению структуры, функций, освоению современных политических технологий в реализации политики и осуществлении управления обеспечивает управляемость современными сложными общественными системами. Трансформация государства в направлении развития взаимодействий с обществом формирует условия для становления «сильного» государства, реализующего политику в интересах и совместно с обществом, его группами, гражданами. Теория политических сетей, теория принятия политических решений в сложных системах, концепции «способности государства», «новый способ управления», «вовлечения в публичные дела» и современных политико-административных режимов в исследовательском потенциале современной политической науки занимают приоритетное место в связи с актуализацией влияния граждан на осуществление деятельности современным государством. Понимание управления как процесса сотрудничества и взаимодействия в координируемых коллективных действиях выделяет и новое понимание субъектов и структуры управления как равноправных членов сети, объединенных состязательными отношениями в выработке и реализации политических и государственных решений.

2. Реализация административной реформы в России способствовала прояснению целей, задач и методов трансформации современного государства и направлений развития способностей политико-административной системы к управлению, востребованных усложнившимся обществом. Технические и инструментальные изменения административной системы создают условия и могут производить политические результаты, выражающиеся в активизации общества в публичном управлении и повышении требовательности к качеству государственного управления.

3. Фундаментальная цель развития способностей государства, реализуемая в ходе политико-административных реформ, состоит в умении выстроить и адресовать четкие, соответствующие политическому выбору и образу реальности перспективы, базирующиеся на понимании возможностей среды обитания и нужд людей. Развитие институциональных, политических (законотворческих), фискальных, административных, технических, коммуникативных, информационных, легитимационных, способностей государства к открытости и прозрачности деятельности административной системы российского государства направлено на повышение управляемости современного общества, что усложняет соотношение политики и управления.

4. Стремление государства к реформированию административного сегмента государственного управления не может быть обеспечено без повышения способностей гражданского общества к участию в публичном управлении на принципах открытости и прозрачности. Институционализация взаимодействий государства и гражданского общества формируется мероприятиями административной реформы, направленными на осуществление гражданами различных форм участия (неправительственный мониторинг, участие представителей граждан в совещательных, консультативных, общественных советах, экспертной работе над стандартами и регламентами административного управления, экспертизе нормативных и законодательных актов) в процессе принятия и реализации социально значимых решений органами политико-административного управления.

5. Политика модернизации, понимаемая как всестороннее обновление страны, реализуется в поддержании многообразия форм публичного управления, развитии потенциала человека и гражданина, развитии базовых элементов системы общества, обеспечивающих процессы формирования нации и как культурно однородного, и солидарного целого, связывается с «вовлечением в публичность» граждан и их ассоциаций. В публичной сфере взаимодействия различных групп населения кристаллизуются требования и нормы, способствующие развитию человека как приоритетной ценности современности. Простор инициативам гражданского общества и возможности развития потенциала каждого человека делают возможной модернизацию всей системы государственного управления.

6. Институционализация связей с правительством как стратегии и технологии, реализуемой в публичном пространстве в современной России, влияет на продуктивность взаимодействий государства и общества, в первую очередь, бизнес сообщества, определяя устойчивость и направления развития экономики страны.

7. Влияние институтов и технологии связей с правительством в системе взаимодействия «наука-бизнес-образование» и государства повышают эффективность публичных взаимоотношений различных сегментов общества, способствуя его модернизации.

8. Роль государства в стимулировании новых (сетевых) форм взаимодействий науки, бизнеса и образования, адекватных запросам информационного и модернизируемого общества, определяется степенью развитости способностей государства к равноправным, партнерским взаимодействиям с инновационными структурами.

9. Публичное управление подразумевает вовлечение в публичность населения и отдает предпочтение неформальным, гибким методам принятия политических и административных решений в широком переговорном процессе государства с обществом по определению общего блага в целях повышения его управляемости.

10. Политические решения, как важнейшая часть публичного управления, обусловлены способностями государства к построению эффективных способов определения публичных целейполитические решения влияют на процесс применения технологических приемов оперативного управленияадминистративные решения принимаются институтами административной системы для реализации политических решений, имеют подчиненный характер, оказывают регулятивное воздействие на управление общественными отношениями. Административные решения, изменяющие режимные характеристики реализации политического решения, вызывают дисфункции в системе государственного управления.

11. Административные режимы управления как реальные механизмы функционирования власти, форма и характер ее осуществления, включают в себя не только государство, но и всю политическую систему организации общества, т. е. характер политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, определяя степень и характер политического участия населения и его включенность в процесс принятия решений.

12. Стратегия связей с правительством как политико-административная технология является способом влияния гражданского общества на выработку, принятие и реализацию политических и административных решений, на динамику политических и административных изменений, отвечающих согласованным с обществом задачам развития.

Научная новизна исследования:

В результате проведенного научного исследования были получены следующие выводы, содержащие новизну представленного диссертационного исследования:

1. Доказан конструктивный характер современных административных реформ, находящихся под влиянием современных концепций и теорий. Проанализированы современные теории и концепции политико-государственного управления (теория сетей, теория принятия политических решений, концепции «способности государства», «новый способ управления», «вовлечение в публичные дела» и политико-административных режимов), выделены их сущностные характеристики, задающие вектор трансформации политического и административного управления к горизонтальным (сетевым) формам взаимодействия и партнерства субъектов публичного управления.

2. Выявлена эволюция целей и задач административной реформы, определяемая ходом ее реализации и восприятия ее результатов общественными институтами. Реализация административной реформы в России способствовала прояснению целей, задач и методов трансформации современного государства и направлений развития способностей политико-административной системы к управлению, востребованных усложнившимся обществом. Технические и инструментальные изменения административной системы могут производить политические результаты, выражающиеся в активизации общества в публичном управлении и повышении требовательности к государству, что выявляет и уточняет сложность соотношения политики и управления.

3. При исследовании развития способностей государства в ходе реализации второго этапа административной реформы в Российской Федерации и проведении мониторинга административной реформы в Северо-Западном федеральном округе Российской Федерации была выявлена и проанализирована совокупность направлений совершенствования природы, реформирования структуры и функций современного российского государства (административных и политических), отвечающая задачам развития общества. Проанализировано развитие институциональных, политических (законотворческих), фискальных, административных, технических, коммуникативных, информационных, легитимационных, способностей государства к открытости и прозрачности деятельности административной системы российского государства, направленных на повышение управляемости современного общества.

3. Доказана синергия в развитии современного государства и общества. Динамика развития общества определяет трансформацию его взаимодействий с государством, которое, в свою очередь, вырабатывает высокие адаптивные способности, проявляя свою дееспособность, обеспечивая цельность и целостность нации, ее конкурентоспособность на основе расширения форм и механизмов социальных взаимодействий.

4. Выявлено и обосновано, что понимание государственного управления как процесса сотрудничества и взаимодействия в координируемых коллективных действиях предполагает институционализацию отношений партнерства и доверия участников. Повышение способностей государства к реформированию административного сегмента государственного управления на принципах открытости и прозрачности обусловливает повышение способностей гражданского общества к участию в публичном управлении. Институционализация взаимодействий государства и гражданского общества формируется мероприятиями административной реформы, направленными на осуществление гражданами различных форм участия (неправительственный мониторинг, участие представителей граждан в совещательных, консультативных, общественных советах, экспертной работе над стандартами и регламентами административного управления, экспертизе нормативных и законодательных актов) в процессе принятия и реализации социально значимых решений органами административного управления. Доказано, что повышение способностей государства к открытости и прозрачности, как механизмам социально-политических инноваций, реализуется в ходе взаимодействий с гражданским обществом (надзор и контроль за процессами принятия социально значимых решений органами власти и управления). Мониторинг реализации административной реформы выявил связность способностей к реформированию административного сегмента государственного управления и способностей гражданского общества к участию в публичном управлении.

5. Определено, что политика модернизации, понимаемая как социально-политическое обновление страны, может эффективно реализоваться в современных условиях только через поддержание многообразия форм публичного управления, развитии потенциала человека и гражданина, развитии базовых элементов системы общества, обеспечивающих процессы формирования нации и как культурно однородного, и солидарного целого, связывается с «вовлечением в публичность» граждан и их ассоциаций. В публичной сфере как арене социального взаимодействия различных групп населения кристаллизуются требования и нормы, способствующие развитию человека как приоритетных ценностей современности. Простор инициативам гражданского общества и возможности развития потенциала каждого человека делают возможной модернизацию всей системы государственного управления.

6. Доказано, что институционализация связей с правительством, как стратегии и технологии, реализуемой в публичном пространстве в современной России, влияет на продуктивность публичных взаимодействий государства и общества, в первую очередь, бизнес сообщества, определяя устойчивость и направления развития экономики и социальной сферы.

7. Выявлено и обосновано, что влияние институтов и технологии связей с правительством в системе взаимодействия «наука-бизнес-образование» и государство повышают эффективность публичных взаимоотношений различных сегментов общества, способствуя его модернизации, если государство повышает свои институциональные, регулятивные, координирующие, коммуникативные способности.

8. Раскрыта зависимость между ролью государства в стимулировании новых (сетевых) форм взаимодействий науки, бизнеса и образования в кластерах и технопарках, адекватных запросам информационного и модернизируемого общества, и степенью развитости способностей государства к равноправным, партнерским взаимодействиям с инновационными структурами и созданию институтов (режимов) взаимодействий при формировании инновационной политики и выборе приоритетных форм взаимодействий. Повышение эффективности инновационных секторов науки и экономики требует повышения институциональных, интегративных и координирующих способностей государства в выстраивании межсекторальных взаимодействий, а также способностей к прогнозированию, проектированию, планированию и оценке, а главное — к моделированию сетевых взаимодействий и их администрированию. Именно государством формируется институциональный дизайн системы создания и использования научного знания, определяется режим функционирования реальной экономики как потребителя новых знаний и технологий, выстраивается мотивационная система научной и образовательной деятельности, применяются инструменты стимулирования специалистов инновационного сектора, вводятся законы и регулятивные механизмы распоряжения интеллектуальной собственностью. Инновационные изменения стимулируются государством, выполняющим функции целеполагания, арбитра, организатора диалога и инициатора реализации инновационных задач и программ.

9. Определен приоритет неформальных, гибких методов принятия политических и административных решений в широком переговорном процессе государства с обществом по определению «общего блага» в целях повышения его управляемости. Сетевой анализ выработки, принятия, реализации, оценки политических и управленческих решений создает основу для нового понимания рациональности политических и административных решений и определения коммунитарных процедур участия гражданского общества в публичном управлении.

10. Доказано, что административные решения, изменяющие режимные характеристики реализации политического решения, вызывают дисфункции в системе государственного управления. Политические решения, как важнейшая часть публичного управления, обусловлены легальными способностями государства к выработке публичных целейполитические решения определяют процесс применения технологических приемов оперативного управления на объект управленческого воздействияадминистративные решения принимаются институтами административной системы для реализации политических решений, имеют подчиненный характер, оказывают регулятивное воздействие на управление общественными отношениями.

11. Выявлено, что в условиях трансформации отношений государства и общества административные режимы управления, как реальные механизмы функционирования власти, форма и характер ее осуществления, включают в себя не только государство, но и всю политическую систему организации общества, т. е. характер политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, определяя степень и характер политического участия населения в публичном управлении и его включенность в процесс принятия решений.

12. Обосновано, что стратегия связей с правительством, как политико-административная технология, является способом влияния гражданского общества на выработку, принятие и реализацию политических и административных решений, на динамику политических и административных изменений, отвечающих согласованным с обществом задачам развития. Выработка диалоговых форм коммуникации и сотрудничества, организация публичных взаимодействий при реализации стратегий связи с правительством повышают переговорные и консенсусные способности всех участников коммуникативных взаимодействий, определяя эффективность публичного управления.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в решении крупной научной проблемы определения особенностей трансформации отношений государства и общества в современных условиях глобального и коммуникационного развития и обосновании концепции синергии этих отношений, в приращении потенциала политологического изучения содержания, особенностей, сложностей и перспектив политико-административных изменений в России в контексте развития общественных отношений. Решение задач, поставленных в рамках настоящей диссертационной работы, способствует более глубокому пониманию сущности современного государства, наращивающему свои способности к управлению в процессе различных форм институционализации взаимодействий с обществом.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения его конкретных положений и выводов в аналитической работе для определения целей и приоритетов развития государства и общества. Предложенные рекомендации могут быть использованы при разработке программ и проектов развития страны, регионов России, уточнении направлений и методов политической модернизации, развита различных сфер жизнедеятельности. Материалы диссертационного исследования могут быть положены в основу учебных курсов и программ учреждений высшей школы при подготовке бакалавров и магистров по государственному и муниципальному управлению, политологии, менеджменту, а также программ по переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, двенадцати параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

В диссертационной рассмотрено применение политико-управленческих новаций и подходов к изменениям в различных социальных институтах и процессах современной России: в реформировании системы государственного управления, в образовании и науке, в электоральном процессе. Все они отвечают новому представлению о человеке XXI в., его потенциале как источнике общественного развития и становления «умной» «инновативной экономики, как части культуры, основанной на гуманистических ценностях» .

В основе методологии диссертационного исследования — современные концепции и теории политической науки (новый политический менеджмент, хорошее управление, способности государства, теория сетей, вовлечения в публичные дела), отвечающие информационному обществу, а также классические теории индустриальной и постиндустриальной эпох.

В работе показано, как связаны цели, задачи и методы политического управления со структурой и культурой общества, привычными и воспроизводящимися практиками человеческого со-жития, почему, мечтая и страстно желая перемен, мы не должны обманываться насчет искренности наших желаний. Кажется, что «маркетизация» и техницизм нового века не оставляют места и времени для подобных размышлений, однако анализ социально-политических изменений, осуществлявшихся в России на рубеже веков, показывает, что «инструментализм» перемалывается самой жизнью и обстоятельствами с такой легкостью, что вынуждает искать более ответственные основания политики. Благие намерения реформаторов и модернизаторов, оставляя их имена в памяти потомков, оборачиваются для человеческого потенциала современников такими сокрушительными тяготами, которые не оставляют сил жить.

Подготовка и реализация Концепции административной реформы на 2006 -2008 гг. и внедрение методов бюджетного планирования по результатам стали логическим продолжением совершенствования механизмов взаимодействий в системе государственного управления федеративного государства, включающих комплекс мер по изменению системы государственного управления и аппарата

562 Медведев Д. А. Россия, вперед! — 10 сентября 2009 г. — http://www.kremlin.ru/news/5413.

358 управления. Система комплексных мероприятий по реформированию процессов и механизмов государственного управления, отраженная в Концепции административной реформы на 2006 — 2008 гг., была ориентирована на людей, процессы и ресурсы в их взаимосвязи. Однако уже первые шаги по осуществлению административной реформы показали недостаточную проработанность концепции, проявленное недостаточное внимание к региональным различиям, нехватку всех видов ресурсов на осуществление преобразований в полном объеме. Преодоление затруднений требовало политической воли и концентрации административного ресурса, работы по формированию институтов, выработки программ по обучению и распространению нового опыта, новых подходов к улучшению человеческого потенциала и стимулированию роста его качества, информированию и созданию давления со стороны населения и институтов гражданского общества. В силу многих причин в реальности осуществление административной реформы свелось к фрагментарному мозаичному набору инициатив и мероприятий, которые предлагалось реализовать федеральным органам государственного управления и органам исполнительной власти регионального уровня в кратчайшие, если смотреть на масштаб и глубину изменений, сроки.

Во-первых, законодательная база государства в целом и отдельных субъектов Российской Федерации была слишком разнородна, что ограничивало решение многих проблем в пределах правового поля, определенного федеральным законодательством. Применение законодательства даже в отношении реформы государственной службы не было поддержано иными инструментами государственного управления, в частности, формированием качественных систем управления кадрами и созданием системы стимулов и мотиваций для повышения результативности и эффективности управления.

Во-вторых, причина ограниченности результатов административной реформы — слабая проработка методического инструментария по внедрению новых концепций государственного управления, формируемого во взаимодействии органов власти с научными и исследовательскими институтами, экспертным сообществом, мониторингом реализуемых мероприятий для коррекции их внедрения как на федеральном, так и на региональном уровнях с учетом специфики субъектов Российской Федерации.

В третьих, на уровне правительства не были осознаны те подходы к управлению изменениями, которые предложены современной теорией управления, что доказывает необходимость активного участия властей в создании сетевых структур и подготовки групп сторонников и участников изменений как на федеральном, так и на региональном уровне, выявления экспертного сообщества и формирования каналов общения и обучения. Сетевые сообщества могли бы распространять новое знание о необходимости изменений и направлениях административной реформы после принятия концепции и планов реформы, если бы руководители федеральных министерств и ведомств, ответственные за подготовку и реализацию административной реформы, стали теми ядрами сети, вокруг которых формируется взаимодействие на региональном и муниципальном уровнях управления, благодаря обладанию ими информацией и знанием об административной реформе, полномочиями и ресурсами, позволяющими участвовать в принятии политико-административных решений.

В-четвертых, создание рабочих групп, объединяющих на регулярной и институциональной основе чиновников высокого уровня, экспертов, представителей общественных организаций и граждан могло бы стать мощной силой поддержки проведения административной реформы, обеспечить многоканальный обмен информацией, опытом в реализации программ реформирования, обучения кадров и развития человеческого потенциала государственных служащих. Однако это направление получило незначительное развитие, несмотря на подтверждение необходимости финансирования и организации обучения государственных гражданских служащих и сетевых форм коммуникации и взаимодействия, которое было выявлено в ходе административных реформ в странах СНГ, Восточной и Центральной Европы.

В-пятых, акцент на развитие карьер государственных служащих, ротация кадров на основе квалификационных и знания, учет способностей и их развития, способных смягчить сопротивление изменениям при внедрении управленческих новаций, создать необходимый напор на освоение нового инструментария и понимания идей и целей реформирования также не был учтен в осуществлении административной реформы.

Включение системы финансовых стимулов для участия государственных гражданских служащих должно рассматриваться как поддержка развитию человеческого потенциала в качестве основного ' ресурса повышения эффективности системы государственного управления, достижения результативности намеченных мероприятий по реформированию административных отношений. Формирование интегрированных комплексных программ развития человеческого потенциала аппарата государственного управления позволит регионам преодолевать те трудности, которые сейчас возникают в связи с нехваткой финансовых, интеллектуальных и других ресурсов на реализацию административной реформы и повышение качества государственного управления.

В этом случае программы обучения на рабочем месте должны разрабатываться с учетом того, насколько московский или зарубежный специалист или эксперт сможет вникнуть в конкретную управленческую ситуацию в регионе при общей склонности к утаиванию информации о деятельности государственных органов исполнительной власти, насколько квалификация местных специалистов по государственному управлению достаточна для проведения такой работы. Создание различного рода форм частно-государственного партнерства на федеральном и региональном уровне могло бы способствовать решению этой задачи, но следует признать, что внимание к развитию человеческого потенциала заслонено иными задачами.

Развитие механизмов финансового стимулирования при реализации административной реформы также содержит немалые трудности в реализации, поскольку подразумевает укрепление финансовой дисциплины, сокращение расходов на государственное управление и сокращение части государственных служащих в связи с введением норм и регламентов, уточнением и ликвидацией избыточных функций.

Всеми экспертами отмечается лидирующая роль в подготовке и реализации реформы федеральных органов власти и сосредоточенность на технических, инструментальных новациях, разрабатываемых московскими или зарубежными экспертами. Решение вопросов административной реформы на федеральном и политическом уровне, безусловно, необходимо и важно, но оторванность региональных участников реформирования от разработки основных аспектов реформы неизбежно отразилась на понимании в регионах идей и целей реформирования (когнитивный диссонанс), которые могли отклоняться при реализации административной реформы в субъектах Российской Федерации от концепции и федеральной законодательной базы по причине слабой методической проработки и необязательности или рекомендательности многих значимых документов, предоставивших свободу регионам в выборе направлений и глубины изменений. Даже потенциально сильные регионы уклонялись от проведения масштабных изменений до появления законодательных регуляторов федерального уровня. В основе подобного поведения усматривается и скептическое отношение органов исполнительной власти к самой возможности изменений, и непонимание идеологии и ценностей, лежащих в основе реформ, и нежелание направлять имеющиеся финансовые, административные и иные ресурсы на неочевидно обязательные проекты. Понуждение к участию в административной реформе через создание обязательной законодательной базы имело определенный эффект. Вместе с тем развитие административной реформы во многих регионах тормозилось именно несвоевременным принятием законов на федеральном уровне.

Преимущественно закрытый характер работы по выявлению основных параметров административной реформы не только в регионах, но и на федеральном уровне, если иметь в виду группы гражданских служащих и группы получателей государственных услуг, породил проблемы, проявившиеся в ходе реализации административной реформы практически во всех регионах страны, участвующих в осуществлении административной реформы. Закрытости удалось избежать на федеральном уровне, где проводились консультации с общественными организациями и представителями делового сообщества, научными и экспертными организациями, которые привлекаются к участию в отдельных мероприятиях и в настоящее время.

Развитие коммуникационных механизмов было учтено Концепцией административной реформы, но это направление слабо реализовалось и на федеральном, и на уровне субъектов Российской Федерации. Нельзя признать информационную работу по пропаганде мероприятий административной реформы адекватной стоящим перед регионами задачам, несмотря на то что всеми регионами-участниками проведения административной реформы публиковались на последнем этапе результаты реализации программ, информационные акции не носили системного характера внутри реформируемых государственных учреждений и среди населения. Даже фрагментарное и несистематичное распространение передового опыта проведения реформ стимулирует конкуренцию среди регионов и соревнование сетевых групп и экспертного сообщества. Подобный подход востребован в регионах и дает стимулы для выработки инновативных решений в условиях ограниченности ресурсов, выделяемых правительством Российской Федерации на реализацию административной реформы, он в определенной мере компенсирует недостаточность методического сопровождения реформ со стороны центральных органов федерального уровня и региональных органов исполнительной власти, способствуя самоорганизации и формированию сетей на региональном уровне.

Построение системы контроля (мониторинг) за ходом административной реформы в регионах необходимо для осуществления коррекционных и координирующих воздействий центрального уровня власти. Система мониторинга включает представление докладов о результатах реформирования в Министерство экономического развития и Комиссию по проведению административной реформы в Российской Федерации. Нельзя не признать, что форма составления докладов затрудняет организацию контроля за проведенными мероприятиями и их оценку, но это не ставит под сомнение необходимость контрольных мероприятий, наоборот, выдвигая задачу разработки более точного инструментария для оценки влияния мероприятий административной реформы на изменение системы управления, повышение ее качества, эффективности применения новых управленческих инструментов и обеспечения на этой основе развития страны и ее регионов.

Необходимо создание заинтересованных групп в регионах (общественных и экспертных), которые бы работали в общем направлении, подталкивая политические изменения на региональном и федеральном уровнях, образуя сеть обмена информацией, консультативные группы, обеспечивая проведение независимого общественного мониторинга и сравнительного анализа достигнутых результатов. Фрагментарность и несистемность усилий по проведению реформы, ослабление политического давления на достижение ее результатов ставят под угрозу реализацию административной реформы, способны внести разлад в систему государственного управления федеративным государством.

Несимметричность развития российских регионов должна стимулировать поиск решений на федеральном и региональном уровнях государственного управления в связи с введением единого портала государственных услуг, созданного для повышения доступности и качества государственных услуг. Обеспечение единого стандарта и качества услуг на всей территории Российской Федерации и, особенно, в слабых регионах должно строиться через организацию конкурсной поддержки проведения административной реформы с учетом способностей, ресурсов и потенциалов участников, распространения нового опыта, формирования программ развития потенциалов регионов, создания специального фонда для поддержки слабых регионов.

Усилия по внедрению основных направлений и мероприятий административной реформы не дали ожидаемых результатов институциональных изменений, поскольку не было проявлено политической воли и на федеральном, и на региональном уровне. Центр объективно в большей степени, чем регионы, заинтересован в обеспечении единого стандарта государственных услуг по всей территории страны и выравнивании регионов по уровню социального и экономического потенциала, повышении конкурентоспособности государства в целом и усилении инвестиционной привлекательности, чему способствует качество государственного управления. Проектирование и институциональное обеспечение административной реформы в федеральных органах исполнительной власти ограничивается данным обстоятельством, дополнительно требуя для успешной реализации изменений строгой исполнительской дисциплины в системе многоуровневого государственного управления и четкого понимания поставленных целей, разделяемых участниками преобразований. Нормативно-юридическая институционализация даже при надлежащем методическом обеспечении не сможет преодолеть барьеры, связанные с человеческим потенциалом и различиями его развития в регионах и центре, относительным соблюдением исполнительской дисциплины, осознанием общих целей, готовностью понять, принять и следовать целям, пониманием своего места и вклада в реализацию целей.

Поскольку заявленные цели реформирования носят скорее ценностно-идеологический, а затем уже — инструментально-организационный характер, необходимо было бы подключение политических партий к реализации административной реформы, а не только научно-экспертного сообщества и гражданских организаций. Однако политические партии еще менее институтов гражданского общества оказались востребованы в проведении масштабной административной реформы, их потенциал не был подключен к реализации значимых задач.

Создание консультативного органа с широкими полномочиями и соответствующей ответственностью затруднено самим наличием 88 субъектов федерации, что делало достижение согласие относительно сроков, последовательности, содержании реформ даже теоретически невозможным ввиду их различий. Разные методы управления изменениями, использовавшиеся в странах Западной и Восточной Европы — формирование коалиций сторонников, дискуссионные форумы и формы общения политиков и экспертов в сетевых структурах — не могли быть применены по причине несформированности таких сетей, отсутствия их развитой инфраструктуры, отсутствия навыков использования консультативных приемов управления у руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти, ориентированности поведения и деятельности руководителей регионов и органов региональной исполнительной власти на директивный стиль управления, соответствующий выстроенной вертикали власти.

Использование систем стимулирования, предусматривающих сильные рычаги влияния федеральной власти на региональные органы государственной исполнительной власти положительными или отрицательными стимулами для выполнения сформулированных на уровне центра задач, не было проведено в полной мере.

В осуществлении административной реформы в 2006 — 2008 гг. использовалось преимущественно три типа механизмов: 1) конкурсы на получение дополнительных ресурсов для стимулирования интереса к участию в разработке и реализации административной реформы на региональном уровне- 2) предписывающее федеральное законодательство и его воспроизведение на уровне регионов как ключевой инструмент реформ- 3) методические рекомендации федеральных органов власти в части организации преобразований в государственных органах исполнительной власти.

Практика показала, что разработка и принятие законодательных актов должна быть поддержана соответствующей их имплементацией, а это возможно только при условии предварительной оценки сложности реализации предусмотренных законом процедур и механизмов исполнения законодательных норм. Механистическое воспроизведение реформ федерального уровня на уровне регионов во многом связано со слабо организованным процессом обучения и методического обеспечения изменений, склонности к слепому копированию организационных управленческих структур и процессов, принятых на федеральном уровне, но не отражающих нужды и возможности субъектов Российской Федерации. Координация на уровне региональных органов исполнительной власти мероприятий и направлений реформ (бюджетной реформы, реформы государственной службы и административной реформы), во многом дублирующих друг друга, стало проблемой для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Министерство экономического развития, Министерство финансов, Министерство регионального развития не сумели скоординировать работу по вопросам стратегического планирования, связанного с показателями результативности деятельности и внедрению методов бюджетирования по результатам. Руководство реформами осуществляли Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство здравоохранения, Аппарат правительства и Аппарат администрации президента. На уровне правительства Российской Федерации созданы механизмы координации реформ через правительственную Комиссию по административной реформе, Аппарат правительства проводит разграничение между реформой бюджетной системы и административной реформой. Включение регионов в процесс координации реформ в определенной формальной структуре потребовали создания институционально закрепленных механизмов для координации действий, для чего была сформирована рабочая группа по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, но иные функции по руководству реформами осуществлялись Администрацией президента.

Доминирование формы над содержанием в осуществлении административной реформы определено запланированными сжатыми сроками проведения преобразований, не соответствующими глубине и масштабам изменений. Опыт проведения горизонтального анализа функционала центральных органов государственной исполнительной власти в 2003 — 2004 гг. показал, что быстро произведенные изменения свелись к достаточно механическим процессам слияния государственных органов и формированию механизмов реализации, не принятых ни гражданами, ни бюрократическим аппаратом, что вызвало их переформатирование в дальнейшем, но диктовалось политической необходимостью — президентскими выборами 2004 г. Попытка рационализации системы государственной власти 2003 — 2004 гг. не привела к накапливанию позитивного эффекта от второго этапа реструктуризации в осуществлении программы административной реформы в 2006 — 2008 гг., сжатые сроки модернизации системы государственной службы не способствовали изменению процессов делового администрирования на уровне федеральных органов исполнительной власти и управления кадрами.

Административная реформа, осуществленная как некоторая инструментальная и технологическая управленческая новация, осуществленная в отрыве от внедрения иных инструментов управления, не оказала качественного влияния на систему государственного управления и взаимодействия власти и общества, а потому заметного позитивного политического эффекта не дала. Капсулирование процессов изменений системы государственного управления происходит и в связи с тем, что аппарат принимает сигналы сверху, зачастую мало понятные и мало понятые, которые не согласуются ни с реальной жизнью, ни с требованиями вершины вертикали власти, ни с теми условиями, которые обеспечивают выживание чиновника.

Интегрированный подход к проведению административных реформ в 2006 -2008 гг. встречался крайне редко в регионах Российской Федерации в силу противоречивых и фрагментарных требований со стороны федеральных властей, которые не воспринимались как поддерживающие и дополняющие друг друга теми, кто должен был их выполнять. Логика мероприятий, заложенная в Концепции административной реформы, была нарушена необходимостью удовлетворения требований федеральных структур, от оценки которых зависело благополучие региональных чиновников, а вовсе не требованиями целесообразности и слаженности мероприятий, отражающих потребности самих регионов и логику Концепции административной реформы. Только некоторые регионы проявили известную самостоятельность в выборе направлений и сроков, глубины и масштабности изменений, но все они не сумели выдержать заявленную динамику изначально на протяжении всех этапов реализации административной реформы, ограничившись лишь частичными и, чаще всего, инструментальными преобразованиями. Технологичность подходов и внимание к осовремениванию рутинных операций за счет внедрения информационно-коммуникативных технологий управленческого труда не могло дать позитивного результата изменений всей системы государственного управления, даже обеспечивая некоторое повышение качества и доступности получения государственных услуг, что привело к снижению как самой планки реформ, так и доверия к государству, не способному обеспечить самонастройку в соответствии с требованиями сегодняшнего дня.

В каждом конкретном случае внедрения изменений инструменты осуществления институциональных реформ, даже показавшие свою эффективность в опыте административных реформ и реформ государственной службы в других странах, должны осмысляться и адаптироваться с точки зрения размеров страны, степени однородности развития ее регионов, численности регионов и глубины различий между ними, так же как и контекст проведения реформ и содержание мероприятий, направленных на достижение совершенно определенных целей. Институциональные реформы, предусматривающие создание единого уровня стандартов предоставления государственных услуг на всей территории страны на основе принципа экономического стимулирования регионов-участников административной реформы из центра, грозило привести к еще большей дифференциации развития регионов при одновременном усилении сильных и развитых регионов и снижении потенциала регионов с низкой бюджетной обеспеченностью и низким потенциалом человеческого ресурса, слабой инвестиционной привлекательностью. Действовать творчески и открыто могут только высокопрофессиональные люди, защищенные особым мандатом, т. е. правами на принятие решений и ответственностью за принимаемые решения, горизонтальным взаимодействием с другими участниками сетевых образований, обеспечивающих консультационную профессиональную поддержку. При этом высшая власть должна взять на себя свою долю ответственности и доверять профессионалам, проявляя политическую волю в создании условий для достижения результатов. Одним из условий достижения целей реформ представляется повышение интеграционных процессов управления изменениями, что объясняется одновременным началом очередных этапов реформирования государственной службы и административной реформы (с 2006 г.), и этап внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Механизм последовательных и согласованных действий при одновременном проведении этих реформ должен был предусматривать риск ввиду ответственности различных ведомств за осуществление изменений, обусловливающий временную и темпоральную несбалансированность выполнения мероприятий и взаимообусловленных элементов реформ. Этот риск мог бы быть смягчен созданием координирующего органа, поскольку стратегия реализации масштабных комплексных многоуровневых целей ограничивается инструментальными и структурными спецификациями административно-политических режимов, позициями политических и административных лидеров на различных уровнях государственного управления, обладающих полномочиями, весом и ресурсами для осуществления преобразований, имеющих способности в сфере проектирования, оформления замысла реформ и готовность мобилизовать политическую волю и собственную энергию на проведение изменений563.

Социальная стабильность как результат успешности государственного управления в «доходные» для государственного бюджета годы, доверие политической системе в лице В. В. Путина и Д. А. Медведева, не должны успокаивать элиту, при условии ее ответственности за судьбу страны, поскольку массовое политическое сознание нестабильно и подвержено радикальным изменениям.

563 March, J. G., Olsen J. P. Organizing Political Life: What Administrative Reorganization Tells Us about Government // American Political Science Review. 1983. Vol. 77. P. 281 — 97.

Централизация процессов принятия решений, нескоординированность действий, сокращение консультативных и совещательных механизмов, ограниченная эффективность, сокращение альтернатив, ослабление конкурентных начал, доминирование политико-административных блоков в структуре исполнительной власти, раскол элит внутриправительственными и корпоративными партийными противоречиями, и, как следствие, ограниченные формы и способы соревновательности, конкуренции содержат высокие политические риски. Самоуправление и самоорганизация на основе состязательности и компромиссов, формирование новых информационных взаимодействий власти и общества, образование сетевых объединений представителей различных блоков — обязательные условия для выработки взвешенных и продуктивных решений. Дефицит организационной целостности восполняется усилением директивного регулирования и неформальных практик в исключительных случаях, что деформировало понимание общесоциальных задач групповыми и корпоративными интересами групп бюрократии, бизнеса и политиков. Корпоративные интересы в условиях централизации получают большую самостоятельность, что повышает риски государственной стабильности и дезинтеграцию власти и населения, поскольку основная тяжесть кризиса возложена на граждан, а бизнес находится под охраной государства. Налогоплательщики оплатили и оплачивают неэффективность государственного управления в докризисный период, как и неэффективность управления бизнес-организациями564.

Централизация власти и управления не обеспечивает организованности государственного аппарата, ведет к возрастанию роли неформальных, политических коммуникаций и способов решения проблем, которые комплиментарны иерархическим связям. Политические способы не могут быть ограничены высшим слоем политико-управленческой элиты, они неизбежно проникают на другие уровни управления, что деформирует саму иерархическую систему управления, ее административные механизмы. Выработанные и принятые решения трансформируются под влиянием кадровых рокировок, мнений и суждений тех, кто ближе к власти или имеет иные, не управленческие ресурсы и

564 Рубченко М. В наибольшей опасности звезды: Интервью с Я. Паппэ // Эксперт. 2009. № 2. влияние. Стратегии замещаются тактическими уловками, обеспечивающими сохранение самой системы в то время, когда общество нуждается в ответственном государстве, присутствие которого сокращается. Государственная стратегия не может подменяться мнениями чиновников565 о необходимости структурных изменениях экономики и обеспечении инновационного прорыва. Узкая ориентированность аппарата на удовлетворение своих потребностей, архаичный уровень мышления и утилитаризм, низкие потенциал и интеллектуальные горизонты, ограничивают возможность однонаправленных действий многоуровневой системы государственного управления и усиливают разбалансированность системы в условиях кризиса в силу неспособности к служению и новациям, инициативам.

Спланированная административная реформа не стала приоритетной темой политической повестки дня, поскольку к ней не подключились мобилизованные политические институты. В ходе реформы не были найдены соотношения веберианской и рыночной моделей государственного управления, рациональность организации государственного управления была подвергнута натиску рыночных форм ведения дела, но ориентированных не на сокращение издержек в результате минимизации расходов на содержание аппарата в результате повышения и качественного изменения коммуникативных и информатизационных аспектов в управленческой деятельности, структурных и организационных, технических и технологических перемен, а усилило внутригрупповые ориентации, полутеневые схемы управления и закрытые зоны взаимодействия политиков, чиновников и крупного бизнеса. Кризис усугубляется не дефицитом ресурсов, а условиями организации государственного управления.

Исследование управленческих механизмов, инструментов и методов реформирования системы государственного управления (в т.ч., на примере СЗФО), результатов управляющих воздействий, их оценки разными, по своему положению, участников изменений, включало и изучение направлений и мероприятий административной реформы, связанных с взаимодействиями государства и общества. Анализ выявил как планируемые, так и непредусмотренные управленческие и политические результаты. Трансформационные способности

565 Ванденко А. Не ждали: Интервью с А. В. Дворковичем // Итоги. 2009. № 9. государства рассматриваются в работе именно как способность применять новые инструменты и механизмы управления, изменяющие миссию, цели, задачи и качество управления. Проведенный мониторинг реализации административной реформы в СЗФО, изучение официальных документов федерального и регионального уровней, публичных выступлений руководителей реформы, анализ результатов социологических опросов, публикаций в федеральных и региональных СМИ показал, что органы исполнительной власти наращивали свои способности к управлению в соответствии с направлениями и мероприятиями Концепции административной реформы. Административная система показала способность к трансформациям под влиянием политических решений, вырабатываемых в сложных переговорных практиках с институтами гражданского общества, как показал процесс разработки и внедрения регламентов и стандартов в ходе реализации административной реформы 2006;2010 гг.

Цели второго этапа реформы трудно свести к совершенствованию деятельности самой административной системы или государственной гражданской службы, они были значительно шире, предусматривая именно включение граждан в деятельность органов исполнительной власти через различные формы взаимодействия. Реализация Федеральной целевой программы «Электронная Россия», в рамках которой созданы порталы «Электронное правительство» и «Государственные закупки», другие сервисы федерального и регионального уровня, создали новые форматы коммуникативных взаимодействий общества и власти, обеспечив большую информационную открытость власти для общества. Органами исполнительной власти была проявлена способность к повышению «чувствительности», открытости и прозрачности на первом этапе появления технических инноваций, обуславливающих возможность эволюционных социально-политических изменений в равноправных и диалоговых взаимодействиях с обществом. При проведении мониторинга исследовались такие формы взаимодействий, как общественные советы при министерствах и ведомствах (наряду с надзорными и контрольными, информационными и другими функциями, им вменялось и участие в разработке стратегий развития в некоторых ведомствах), неправительственный мониторинг, участие в разработке и экспертизе регламентов и стандартов, семинары и обмен опытом и др.

Негативные оценки результатов административной реформы нередки среди экспертов, участников и руководителей ее реализации, населения. Высоко поднятая планка при проектировании реформы вызвала высокие ожидания и населения, и экспертов, и тех, кто принимал в ней участие, но своевременно не была сделана оценка, сравнение желаемого и возможного.

Но если смотреть тенденции, которые заложены административной реформой, то следует остановиться на позитивных моментах, которые не позволяют согласиться с мнением о провале реформы. Во-первых, накоплен значительный опыт при проведении масштабного управленческого проекта по своим начальным амбициям, целям, планам и задачам реформирования. Опыт распределен между значительным количеством людей на различных уровнях государственного управления и в других сферах, которые были привлечены в той или иной мере к реализации различных мероприятий реформы. Во-вторых, этот опыт позволяет сформулировать, проранжировать, уточнить и спланировать с учетом определившихся рисков очередные шаги, чтобы закрепить, сбалансировать, а затем наращивать то, что удалось сделать в ходе реформы в центре и на местах. В-третьих, методология и методика будущего неизбежного реформирования государственного управления могут быть выстроены и учтены в будущем при разработке стратегии изменений. В-четвертых, взаимодействие государства и общества получило некоторые формальные основы (институты) — признание их недостаточной дееспособности очевидно: по-прежнему власть решает и оценивает результаты, а граждане только получают информацию о сделанных властью оценках. Произошедшая дискредитация публично заявленных идей и планов сказывается на отношениях власти и общества, но и у государства, и у общества, кроме «детских» претензий друг к другу есть еще и глубокое чувство «связанности», взаимности, которые должны быть активизированы серией постепенного движения друг к другу и направлены на модернизацию России. В-пятых, есть понимание того, что сначала должна идти политическая реформа, она задает тон и направление (человек, гражданин — главное), а затем только должна включаться настройка административной системы. Согласованность политических изменений с обществом определит и оперативные задачи управленияпротивном случае, мы столкнемся с требованием политической реформы снизу в результате обманутых ожиданий населения. Шестое: культура и ментальные характеристики человека, группы, слоя, нации имеют различную динамику. Стоит признать, что определенное изменение организационной культуры административной системы на низовом уровне произошло: до реформы чиновник реализовывал властные полномочия, а теперь — предоставляет услугиментальные, когнитивные изменения — также относятся к положительным результатам реформ: чиновники высокого уровня говорят о целеполагании, координации и т. п. Седьмое: при невыстроенности системного внешнего контроля потребителей государственных услуг (граждан), при отсутствии системы административного правоприменения, возрастает число обращений в суд на действия чиновников, что свидетельствует о росте правовой культуры граждан, их готовности защищать свои права. Это означает, что со временем будет оформляться политический интерес по изменению системы государственного управления. Административная реформа в своей концепции заложила контуры образа современного российского государства: гибкое, открытое, компетентное, сотрудничающее с общественностью, принимающее обоснованные и открытые обществу решения, ответственное государство, соответствующее тому объему целей и задач, которые стоят перед российским обществом.