Возмещение экологического вреда в российском праве

Актуальность темы

исследования. Возмещение экологического вреда является одним из центральных институтов в системе экологического права. Правовое значение данного института обусловлено выполняемыми им функциями, к которым относятся обеспечение реализации субъективных экологических прав и экологических интересов человека и гражданина и предотвращение экологических правонарушений, связанных с осуществлением хозяйственной и иной деятельности человека.

Вопросы правового регулирования возмещения экологического вреда приобретают все большее значение в связи с необходимостью обеспечения устойчивого развития общества, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и привлечения негосударственных ресурсов в сферу охраны окружающей среды.

В настоящее время основная доля расходов на цели восстановления нарушенного состояния окружающей среды приходится на государственный бюджет. По данным Контрольного управления Президента РФ за 2004—2005 гг. на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд руб., из которых доля федерального, бюджета составила 92,8%, бюджетов субъектов Российской Федерации — 7%, средств страховых компаний — 2%'. При этом в доходах федерального бюджета за 2004 г. платежи за негативное воздействие на окружающую среду составили 2,6 млн руб., доходы от взимания штрафов и полученные от возмещения вреда составили 1,7 млн руб.2.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что затраты природопользователей на ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду в сумме со штрафами, взимаемыми с виновных, не покрывают реальные потери общества. Причина этого заключается в недостаточной разработанности правовой базы регулирования возмещения.

1 Рекомендации «круглого стола» «Вопросы методического обеспечения экологического страхования», разработанные Советом Федерации Российской Федерации от 21 декабря 2006 г. (не опубликовано).

2 Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2004 г.» от 15 апреля 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. 1). Ст. 1781. ущерба в сфере природопользования и охраны окружающей среды, неразвитости правоприменительной практики, отсутствии единого методологического подхода к решению вопроса расчета размера причиненного ущерба и доказыванию юридически значимых фактов по данной категории правовых споров. Иски, направляемые в суды по экологическим правонарушениям, в основном ограничиваются требованиями только о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, а не полноценным возмещением ущерба, причиненного окружающей среде.

Задача разработки обоснованной модели возмещения экологического вреда имеет многоплановый характер. С одной стороны, разработка такой модели направлена на решение основной экологической проблемы, а именно, предотвращение и ликвидацию загрязнения окружающей среды. Однако это лишь один из аспектов данной задачи. Приведенные выше статистические данные свидетельствуют также об экономической значимости рассматриваемого вопроса. Переложение основного бремени ответственности за негативные последствия хозяйственной деятельности природопользователя на государство не только затрудняет решение экологических проблем, но также способно повлечь негативные экономические последствия для государства и общества. С другой стороны, не всегда экономически реально взыскание компенсации даже в «сокращенном» виде. Кроме того, требование их уплаты не всегда экологически целесообразно: желательно, чтобы предприятие имело достаточные средства на пресечение нарушения и ликвидацию его своими силами и средствами. Необходимо учесть также социальную значимость рассматриваемой проблематики. Экологический вред создает угрозу для жизни и здоровья человека, для существования его социальной среды. С этой точки зрения совершенствование механизма возмещения экологического вреда следует рассматривать как задачу социальной значимости. Развитие данного института, как представляется, должно основываться на признании защиты экологических прав человека и гражданина «как одного из перспективных.

3 Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М.: Наука. 1985. С. 94. направлений формирования российского права окружающей среды и критериев его прогресса"4.

Социально-экономическая значимость данной проблемы отмечена М. М. Бринчуком, который исследовал этот вопрос применительно к проблеме охраны окружающей среды от загрязнения токсическими веществами. По мнению М. М. Бринчука, ухудшение химического состояния окружающей среды имеет крайне неблагоприятные социальные (угроза здоровью человека), экономические, экологические и иные последствия5.

До недавнего времени право требовать возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды, являлось прерогативой государства. В законодательстве прямо закреплялся перечень субъектов, наделенных правом заявлять исковые требования о возмещении вреда окружающей среде. К таким органам относились федеральные органы государственной власти.

В действующем законодательстве (ст. 5, 6, 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды») право предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде предоставлено не только федеральным органам власти, но также органам государственной власти субъектов Российской Федерации, гражданам и некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды.

Закрепляя названные нормы, законодатель признает существование самостоятельных экологических интересов названных субъектов. Однако вопрос о юридическом содержании названных интересов, основаниях их защиты в случае причинения вреда окружающей среде, в законодательстве не раскрыты, что позволяет считать названные нормы декларацией. Между тем, защита экологических прав и интересов различных групп субъектов права должна составлять сущность и цель правового регулирования возмещения экологического вреда. Такой подход отражает сложившееся в праве.

4 Бринчук М. М. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Под редакцией Е. А. Лукашевой. М.: Норма, 2000. С. 229 -230.

5 Бринчук М. М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М.: Наука, 1990. С. 14. представление о принципах действия правового механизма. С общетеоретических позиций данный подход обоснован Р. Иерингом, который отмечал, что «цель есть творческая сила права. Нет правового положения, которое не было бы обязано своим происхождением какой — либо цели"6. Исследуя «целевой закон», автор указал на цель как на «единственное психологическое основание проявления воли». В области экологического права данная позиция нашла обоснование в работах О. Л. Дубовик, по мнению которой «природоохранное право, как и иные отрасли и части права, строится и действует в соответствии с целями, определяемыми процессами социальной детерминации. Цели права, будучи порождены целями общественного развития, по сути, предопределяют, программируют действие правового механизма"8.

Цели правовой охраны окружающей среды находят отражение в ее концепции. Экологическая концепция России выражена в государственной стратегии устойчивого развития России, в которой закрепляются основные направления государственной политики в данной области. В соответствии с п. 2 Государственной стратегии устойчивого развития России, утвержденной Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236, к числу основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития отнесены: экологически обоснованное размещение производительных силэкологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйстваэкологически безопасное развитие сельского хозяйстванеистощительное использование возобновимых природных ресурсоврациональное использование невозобновимых природных ресурсоврасширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходовсовершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и.

6 Иеринг Р. Фон. Избранные труды. Самара: Самарская гос. экономическая академия, 2003. С. 12.

7 Иеринг Р. Фон. Указ. соч. С. 18.

8 Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 70. ликвидации чрезвычайных ситуаций9. Восстановление нарушенных экологических систем в соответствии с названным Указом признается целью государственной политики только применительно к экологически неблагополучным территориям. Между тем задачи предупреждения и возмещения экологического вреда должны занимать центральное место в ряду задач правового регулирования охраны окружающей среды, определять смысл и содержание всего экологического законодательства.

Отсутствие указания на меры по возмещению экологического вреда в перечне основных общих направлений деятельности государства в данной области, как представляется, не имеет научного обоснования и порождает скептическое отношение представителей государственных органов к данной форме участия государства в обеспечении охраны окружающей среды. В целях оптимизации нормативного правового регулирования отношений в данной сфере считаем необходимым внести дополнение в содержание Государственной стратегии устойчивого развития России, указав в числе основных направлений деятельности государства обеспечение возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

Состояние действующего законодательства, регулирующего возмещение экологического вреда, характеризуется большим числом противоречий, которые фактически парализуют действие данного института. Основная причина несовершенства законодательства в рассматриваемом вопросе состоит в том, что правовое регулирование данных отношений осуществляется без должного учета специфических черт экологического вреда. «Важными для экологического права являются понятия экологического вреда и его возмещения, в первую очередь в натуре, а также в денежном выражении, способы определения размера причиненного вреда (реальных убытков, упущенной выгоды, морального вреда)"10. Учет особенностей экологического.

9 Российская газета. 1994.4 иганя.

10 Дубовик О. Л. Экологическое право. Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 307. вреда, как представляется, должен составить основу выделения специфических правил возмещения экологического вреда.

Сегодня отсутствует целостный правовой механизм возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Существующие в действующем законодательстве нормы малоэффективны. В литературе вопрос об эффективности действия гражданско-правовой ответственности в области охраны окружающей среды рассматривается с позиций достижения превентивной и компенсационной цели такой ответственности. Достижение компенсационной цели требует учета двух основных особенностей применения данного института в области охраны окружающей среды. Во-первых, множественность субъектов, заинтересованных в получении такой компенсации. Как отмечается в литературе, «компенсационная цель этой ответственности состоит в удовлетворении интересов не только потерпевшего природопользователя, но и государства — со бственника, а также общества в целом"11. Во-вторых, дифференциация целей такой ответственности на компенсационную (возмещение убытков) и восстановительную (восстановление нарушенного положения в натуре). Авторы такой позиции подчеркивают, что «в сфере охраны окружающей среды более, чем в какой-либо другой области общественных отношений, денежное возмещение не всегда эквивалентно возмещению вреда в натуре. Это обусловлено спецификой объекта охраны — невозможностью или значительной трудностью восстановления поврежденных или уничтоженных природных объектов, поддержания экологического равновесия"12. В литературе нашла широкое признание позиция о необходимости специального регулирования порядка возмещения экологического вреда13.

Если цель компенсации убытков обеспечивается мерами гражданско-правовой ответственности, то цель восстановления нарушенного состояния.

11 Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М.: Наука, 1985. С. 82.

12 Там же.

13 Правовые вопросы охраны природы в СССР / Под редакцией Г. Н. Полянской. М.: Госюриздат, 1963. С. 99 100- Петров В. В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 154- Нарышева Н. Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. № 1- Кулагин М. И. Избранные труды. М.: Статут, 1997. С. 280 и др. окружающей среды может быть достигнута только посредством «подкрепления ответственности однонаправленными правовыми нормами и специальными государственными мероприятиями, такими, как совершенствование законодательства в данной областиоптимизация правоприменительной практикиразвитие экологического правосознания руководящих и иных работников предприятий и организаций14. Названные мероприятия рассматриваются в качестве факторов повышения эффективности ответственности за экологические правонарушения.

Признавая неразвитость действующего законодательства в этой области, необходимо выделить два основных недостатка действующего законодательства: во-первых, отсутствие целостного правового определения понятия «экологический вред» и методики его оценки, во-вторых, недостаточный учет особенностей применения институтов традиционно сложившихся отраслей права в целях обеспечения сохранности окружающей среды.

Существующий механизм регулирования возмещения экологического вреда построен без учета превентивной направленности данного института. Как отметил Е. А. Суханов, «большинство посвященных ответственности норм гражданского и хозяйственного законодательства ориентировано на регламентацию отношений, возникающих в связи с уже наступившими правонарушениями — неисполнением обязательств или «непосредственным» причинением вреда, а не на борьбу с их возникновением. Нормы об ответственности должны занимать самостоятельное место в системе гражданского права. Регламентация ответственности должна прямо начинаться не с условий ее возникновения, а с установлением общей обязанности надлежащего поведения и обязанностей по предотвращению или уменьшению грозящего имущественного вреда, в равной мере распространяется на всех участников отношений15.

14 Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. С.86- 93.

15 Суханов Е. А. Превентивная функция имущественной ответственности II Советское государство и право. 1982. № 6. С.49−50.

В экологических отношениях предотвращение вреда окружающей среде признано одним из основных принципов охраны окружающей среды, что требует разработки механизма реализации данного требования при формировании всех основных институтов экологического права и, в первую очередь, при регулировании отношений по возмещению экологического вреда. По справедливому замечанию М. М. Бринчука, «предотвращение отрицательных последствий воздействия на окружающую среду должно стоять на первом месте в иерархии задач"16.

Представляется целесообразным для обеспечения превентивной функции имущественной ответственности использовать зарубежный опыт регулирования имущественной ответственности хозяйственных организаций. «Превентивные» обязанности хозяйственных организаций в странах Восточной Европы обычно подразделяются на «информационные» и обязанности по предотвращению грозящего вреда17. Если первая группа обязанностей действует лишь в сфере договорных отношений, обязанности по предотвращению вреда имеют непосредственное отношение к деликтным обязательствам.

Отмечая важность учета превентивной функции правового регулирования возмещения экологического вреда, следует признать, что реализация подобной функции выходит за пределы института гражданско-правовой ответственности и требует комплексного правового регулирования данных отношений, основанного на признании и применении различных правовых средств обеспечения возмещения вреда природной среде.

К числу основных факторов повышения эффективности данного института следует отнести наличие политической воли государства в регулировании данных отношений, на что обращает особое внимание М. М. Бринчук. «Публичная власть и каждая из ветвей государственной власти «связаны» экологическими правами, установленными ст. 42 Конституции РФ.

16 Бринчук М. М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М.: Наука, 1990. С. 92.

17 Суханов Е. А. Указ. соч. С. 50.

Законодательная власть обязана создать правовые механизмы, обеспечивающие реализацию, соблюдение, охрану и защиту этих прав. Однако эти принципиальные аспекты Конституции весьма далеки от практики поведения.

1 Я государства и иных субъектов экологического права .

Оценивая возможные пути совершенствования этого института, нельзя не отметить изменение отношения государственных органов к рассматриваемой проблематике. Как отмечается в Рекомендациях «круглого стола» «Вопросы методического обеспечения экологического страхования», проведенного Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии 21 декабря 2006 г., затраты на ликвидацию убытков в сумме со штрафами, взимаемыми с виновных, не покрывают реальные потери общества. Причиной этого является недостаточная разработанность нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы возмещения ущерба в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Одним из важнейших нерешенных вопросов является вопрос нормативно-правового обеспечения оценки вреда окружающей среде. Существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Отсутствие у большинства документов правового статуса, комплексности в расчетах ущербов не позволяют использовать в настоящее время разработанные методические документы. Отсутствует утвержденная методика совокупного определения экологического ущерба, содержащая принципы его расчета для всех компонентов окружающей среды. Это приводит к тому, что гражданско-правовая ответственность, связанная с возмещением экологического ущерба, остается декларативной19. В Национальном плане действий по охране окружающей среды (НПД ООС) на 1999 — 2001 гг., одобренном Правительством РФ 12 ноября 1998 г., указывалось, что экологическая политика должна также быть совместимой с социальной.

18 Бринчук М. М. Развитие экологического права и Конституция РФ // Экологическое право. 2004. № 3. С. 11.

19 Не опубликовано. политикой, способствуя улучшению здоровья населения, созданию экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей природной среде, и контроля за их выполнением20.

Не менее важным фактором усиления эффективности мер по возмещению экологического вреда является повышение уровня экологического сознания руководителей предприятий, представителей государственных служб и населения. Согласно Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ 31 августа 2002 г. № 1225-р21, низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны относится к числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации. Реализации цели повышения экологической культуры общества должна способствовать система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного и школьного воспитания и образования. В работе по организации и созданию необходимых условий для экологического образования населения должны быть объединены и скоординированы усилия органов государственной власти, природоохранных, образовательных и общественных организаций и многих других объединений. Только таким путем, наряду с соответствующим нормативно-правовым обеспечением, можно побудить различные социальные группы к4 приобретению экологических знаний.

Отмечая объективную взаимосвязь процессов развития экологического сознания и становления экологического права как отрасли права, A.C. Шестерюк определяет экологическое право как «совокупность всех форм бытия эколого-правовых социальных связей и отношений, (выражающаяся) фиксирующаяся в политико-правовых актах и иных проявлениях права.

20 Российская газета (Ведомственное приложение). 1998. 15 дек. № 237- 1998. 26 дек. № 246- 1999. 16 янв. № 8- 1999. 13 февр. № 28.

21 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. включая и негативные проявления), характеризующая специфику и уровень существующего эколого-правового сознания, а также уровень и характер юридической практики, отношение субъектов права к природным ресурсам и степень удовлетворенности их интересов". Экологическое сознание образует платформу развития экологического права, поскольку отражает цели и задачи регулирования экологических отношений.

Наряду с экологическим сознанием на развитие экологического права оказывают влияние экономические, организационные, природно-географические, нравственные, политические и иные факторы. Следовательно, построение эффективной модели отношений по поводу возмещения экологического вреда требует учета финансово-материальной обеспеченности применения данного правового института, состояния информационно-технологических ресурсов, позволяющих более оперативно и эффективно использовать юридические предписания и механизмы, климатические и географические условия существования конкретной страны, которые влияют на характер эколого-правовых факторов и предписаний23.

Проблема своевременного выявления и регистрации правонарушений и нарушителей в литературе также названа числе факторов повышения эффективности гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда24. Представляется, что решение этой проблемы должно обеспечиваться разработкой правовых средств доказывания факта причинения вреда и круга возможных причинителей вреда, поскольку реальное подтверждение факта правонарушения мерами государственного экологического контроля во многих случаях невозможно. Методика доказывания факта причинения вреда окружающей среде должна являться неотъемлемой частью методики оценки ущерба. В такой методике следует отразить перечень документов, которые признаются доказательствами при разрешении споров о возмещении экологического вреда.

22 Шестерюк A.C. Экологическое право: проблемы методологии. Автореф. дисс.. докт. юрид. наук. СПб. 2000. С. 14.

23 Там же. С. 15.

24 См.: Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. С. 88.

Обобщая изложенное, можно выделить следующие причины низкой эффективности действующего механизма возмещения экологического вреда:

1) неразвитость нормативно-правовой базы регулирования данных отношений;

2) отсутствие доктринальных основ доказывания экологического вреда и причинной связи как условий гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда;

3) отсутствие единой методологии расчета оценки экологического вреда;

4) несовершенство законодательства о порядке предоставления экологической информации заинтересованным лицам как одной из важнейших гарантий реализации права на возмещение экологического вреда;

5) отсутствие необходимой законодательной основы страхования экологических рисков, целью которого является защита экологических интересов граждан, имущественных интересов юридических лиц и публичных образований^ от действия факторов природного и техногенного характера, обладающих свойством экологического риска, обеспечение реального возмещения экологического вреда;

6) неразвитость правоприменительной практики;

7) низкий уровень экологического правосознания руководящих и иных работников предприятий и организаций;

8) отсутствие отлаженного механизма выявления и регистрации правонарушений в данной области.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» возмещение вреда окружающей среде рассматривается в качестве одного из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды (см.: ч. 11 ст. 14 названного Закона). Экономическое значение данного института состоит в обеспечении защиты экономических интересов государства, связанных с возмещением вынужденных затрат, направляемых на предотвращение реального экологического вреда и восстановление нарушенной окружающей среды.

Т.В.Петрова, анализируя взаимодействие различных правовых форм возмещения экологического вреда, выявила зависимость действия различных правовых механизмов возмещения экологического вреда от характера и способов оценки этого вреда. «Если факт причинения вреда укладывается в юридическую конструкцию гражданско-правовой ответственность, — отмечает автор, — то он должен возмещаться в соответствии с ее общими принципами. Если вред, причиняемый загрязнением, носит гипотетический характер, то его возмещение осуществляется в рамках юридической конструкции экономического принципа «загрязнитель должен платить"25.

Представляется, что разграничение названных правовых механизмов имеет практическое и научное значение, поскольку создает юридическую основу определения объема гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда и расчета размера платы за негативное воздействие. В целях проведения названного разграничения в работе предпринята попытка переосмысления правовой сущности названных платежей.

Рамки настоящего исследования определяются задачей формирования целостного механизма возмещения экологического вреда, сочетающего применение правовых и экономических средств, обеспечивающих наиболее полное возмещение реального экологического вреда и затрат, необходимых для его предупреждения.

Степень разработанности темы. Проблемы возмещения экологического вреда являются предметом научных споров на протяжении длительного периода времени. Этому вопросу посвящены специальные исследования С. Т. Аттокурова, М. И. Васильевой, С. С. Дахненко, H.A. Духно, A.JI. Ивановой, В. П. Егорова, С. Н. Кравченко, JI.B. Криволаповой, А. Г. Мещерякова, Н. М. Митякиной, B.JI. Мищенко, Н. Г. Нарышевой, Е. В. Новиковой и других ученых. Однако отсутствие эффективного.

25 Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 94. законодательного решения данной проблемы свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования темы с целью выработки обоснованных рекомендаций для совершенствования законодательства в данной области.

В работе использованы результаты теоретических исследований проблем юридической ответственности, которые проводились в рамках общей теории права и государства (С.С. Алексеев, С. Н. Братусь, О. С. Иоффе, О. Э. Лейст, P.O. Халфина, М. Д. Шаргородский, JI.C. Явич) и гражданского права (М.М. Агарков, Б. С. Антимонов, В. П. Грибанов, O.A. Красавчиков, Л. О. Красавчикова, JI.A. Лунц, И. Б. Новицкий, В. А. Ойгензихт, В. И. Серебровский, В. Т. Смирнов, Ю. К. Толстой, Е. А. Флейшиц, М.Я. Шиминова).

Автором были активно востребованы работы ученых, посвященные становлению отрасли экологического права, — М. М. Бринчука, С. А. Боголюбова, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, H.A. Духно, О. С. Колбасова, В. В. Никишин, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Г. Н. Полянской, A.C. Шестерюка, Ю. С. Шемшученко и других ученых.

Задачи исследования определили потребность в анализе взглядов правоведов-экологов, специализирующихся в области правовых проблем экономического механизма охраны окружающей среды (Г.А. Волков, И. О. Краснова, Г. А. Моткин, В. Л. Мунтян Т.В. Петрова, Б.Г. Розовский), правового обеспечения экологической безопасности (С.Л. Байдаков, А. К. Голиченков, А. И. Иойрыш, О. С. Колбасов, А. И. Константинов, А. Т. Никитин, Г. П. Серов) и проблем защиты экологических прав граждан и публичных экологических интересов (С.А. Боголюбов, М. М. Бринчук, М. И. Васильева, О. Л. Дубовик, H.A. Духно, В. В. Петров, Ю.С. Шемшученко).

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данного исследования является анализ особенностей, выявление проблемных аспектов законодательного регулирования возмещения экологического вреда, формирование комплексного подхода к построению механизма возмещения экологического вреда и выявление условий повышения эффективности применения гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда.

Комплексный подход предполагает формирование модели гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда на основе согласования н орм о гражданско-правовой ответственности за причиненный экологический вред и платежах за негативное воздействие на окружающую среду, объединенных компенсационной направленностью.

В соответствии с названной целью определены следующие задачи исследования:

1) конкретизация содержания субъективных экологических прав различных субъектов права и выявление границ защищаемого экологического интереса;

2) определение правовой природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду и установление критериев расчета платы в соответствии с её- превентивной и компенсационной направленностью;

3) установление критериев разграничения публичных и частных экологических интересов, защиты которых осуществляется мерами гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда;

4) выявление устойчивой взаимосвязи гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда и платежей за негативное воздействие на окружающую среду;

5) расширение понятия экологического вреда посредством включения в него не только затрат на устранение реального вреда, выразившегося в деградации окружающей среды и истощении природных ресурсов, но и затрат, необходимых для предотвращения вреда, который может возникнуть в связи с негативным воздействием на окружающую среду;

6) установление специальных принципов гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда с учетом выявленных особенностей правовой характеристики экологического вреда;

7) формирование круга правовых гарантий обеспечения реального возмещения экологического вреда, к числу которых отнесены правовые презумпции, экологическое страхование и информационное обеспечение применения механизма возмещения экологического вреда.

Предмет исследования. Предмет исследования составляет российское законодательство, регулирующее порядок и условия возмещения экологического вреда, судебная практика по данной категории споров.

Объект исследования составляют правоотношения, возникающие в связи с причинением вреда экологическим правонарушением, и закономерности правового регулирования данных отношений.

Методологическая основа исследования. В диссертации использованы труды ученых-юристов по общей теории права, гражданского права, экологического права и иным правовым наукам, а также исследования в области философии. Задачи исследования определили использование современной концепции взаимодействия общества с окружающей средой, нашедшей отражение в государственной стратегии устойчивого развития.

Методологическую основу исследования проблем возмещения экологического вреда составил метод системного анализа эколого-правовых проблем с учетом закономерностей развития и функционирования природной системы, экономических, политических и социальных аспектов проблемы охраны окружающей среды. Формально-логический метод исследования использован автором при выявлении перспективных направлений развития нормативно-правовой базы регулирования отношений в сфере возмещения экологического вреда. Выработка эффективной правовой модели возмещения экологического вреда в рамках данного исследования основывается на признании защиты экологических прав человека и гражданина как одной из приоритетных задач правовой охраны окружающей среды.

Основываясь на общедиалектическом методе исследования, автором использованы также иные частнонаучные методы: исторического и сравнительного правоведения.

Реализация метода сравнительного правоведения проявилась в обобщении зарубежного опыта регулирования возмещения экологического вреда, в особенности на основе законодательства стран ЕЭС, в целях определения путей оптимизации российского законодательства в данной области.

Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании существующих правовых форм возмещения экологического вреда с позиций расширения оснований гражданско-правовой ответственности и усиления гарантий её- применения.

Расширение оснований гражданско-правовой ответственности может быть достигнуто посредством конкретизации признаков и критериев оценки экологического вреда, применения канализированной ответственности ко всем видам деятельности, связанным с риском причинения крупномасштабного экологического вреда, установления в законодательстве примерного перечня источников повышенной опасности, в отношении которых не применяется судебный порядок оценки признаков источника повышенной опасности.

Усиление гарантий возмещения экологического вреда предполагает расширение перечня презумпций, используемых в целях доказывания основания гражданско-правовой ответственности, конкретизацию права на доступ к экологической информации, выработку единой модели оценки экологического риска как элемента экологического страхования.

В диссертации разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:

1. Проблема применения правовых норм о возмещении экологического вреда связана с тем, что наука и практика, как правило, бессильны в определении реального ущерба, наступающего при негативном воздействии на состояние окружающей среды. Отсутствие методического единства по вопросу об оценке ущерба, вызванного негативным воздействием на окружающую среду, приводит к серьезным недостаткам в правовом регулировании.

При оценке вреда, вызванного негативным воздействием на окружающую среду, не учитываются существенные различия экономического и правового понятия экологического вреда. Экономические потери появляются у собственника природных ресурсов не только тогда, когда возник реальный вред (деградация экологических систем, истощение природных ресурсов), но и тогда, когда негативное, воздействие на окружающую среду связано с опасностью возникновения реального вреда. В последнем случае экономический вред находит выражение в виде затрат на предотвращение будущего вреда окружающей среде. Экономическое определение вреда имеет более широкие границы в отличие от правового понятия «вред окружающей среде».

Ущерб как правовая категория — это уничтожение или повреждение наличного имущества, потеря прибыли, расходы, призванные обеспечить наиболее полное восстановление материальных и личных нематериальных благ потерпевшего, которым причинен вред.

В целях решения данной задачи правовое понятие «экологический вред» должно в максимальной степени соответствовать его экономическому содержанию. С учетом характера негативных последствий и формы проявления экологический вред следует разделять на реальный и вероятный (предотвращенный).

2. Возмещение экологического вреда следует рассматривать как комплексный правовой институт, который включает в себя нормы различной отраслевой принадлежности, а именно, нормы гражданского, финансового и экологического права, регулирующие отношения по поводу восстановления нарушенных экологических прав человека, государства или муниципальных образований за счет имущественной сферы причинителя вреда либо третьих лиц, указанных в законе.

Гражданско-правовой формой возмещения экологического вреда является гражданско-правовая ответственность. Административной формой возмещения вреда в данной сфере являются платежи за негативное воздействие на окружающую среду.

3. В экологических отношениях непосредственным объектом интереса, т. е. благом, к достижению которого стремится заинтересованный субъект, является состояние природного объекта, которое имеет иную, нежели имущественную, социальную ценность.

Экологический интерес, являясь имущественным по форме выражения, обладает таким признаком имущественного интереса, как наличие юридической связанности интерессента с природным объектом как имущественным благом.

Юридическая связанность носителя частного экологического интереса с природным объектом как имуществом, которая может выражаться в форме права собственности или имущественного права на природный объект, служит основой для разграничения частных экологических интересов отдельных субъектов. Собственник или титульный пользователь несут обязанности по охране природного объекта и в этом смысле имеют частный экологический интерес в недопущении вредного воздействия на данный объект со стороны третьих лиц.

Публичный экологический интерес непосредственно направлен на обеспечение благоприятной окружающей среды. Охрана публичного экологического интереса осуществляется на основе административно-правового метода регулирования.

4. Право заявления исковых требований о компенсации экологического вреда в пользу государства означает законодательное признание законного экологического интереса, носителем которого является государство.

В целях определения юридических границ права государства на возмещение экологического вреда необходимо установить объем и содержание экологических прав государства.

Хотя в законодательстве прямо не устанавливаются экологические права государства и муниципальных образований, не определяется их содержание, однако из смысла законодательства следует, что государство и муниципальные образования признаются субъектами экологических прав. Вопрос о юридическом содержании данных прав, пределах их реализации требует законодательного решения.

5. В правовом регулировании возмещения экологического вреда применение диспозитивного метода оценки экологического вреда должно получить более широкое развитие, поскольку именно данный метод в полной мере соответствует объективным условиям развития рыночной экономики. В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в природоресурсное и природоохранное законодательство, направленных на унификацию подходов к установлению правил оценки экологического вреда на основе закрепления диспозитивного подхода к определению способов названной оценки.

Разработка методик оценки экологического вреда должна быть признана обязанностью государственных органов, поскольку такая мера рассматривается как гарантия реализации права на возмещение вреда в случаях, когда объективно невозможна оценка вреда по фактическим затратам на восстановление природного объекта. Однако применение таких методик должно осуществлять на диспозитивной основе, что в наибольшей мере соответствует условиям рыночной экономики.

Нормативный метод оценки экологического вреда не может рассматриваться как императивно установленный либо приоритетный по отношению к методу оценки фактических затрат, поскольку такой подход противоречит принципу полного возмещения вреда, предусмотренному в гражданском (п. 1 ст. 15 ГК РФ) и экологическом законодательстве (ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

6. В российском законодательстве нет каких-либо положений, ограничивающих ответственность государства при осуществлении должностными лицами дискреционных положений. Следовательно, при выявлении вреда, вызванного актами власти, принятыми государственными органами на основе административного усмотрения, государство должно нести гражданско-правовую ответственность на равных основаниях с другими субъектами права.

Гарантией реализации механизма ответственности государства за причинение экологического вреда должно стать закрепление в экологическом законодательстве ясно выраженных принципов и целей государственного управления в области охраны окружающей среды, а также критериев оценки правомерности акта власти, принимающего экологически значимые решения. Необходимость нормативного закрепления названных принципов обусловлена тем, что при рассмотрении судебных споров суд руководствуется только принципом законности и не вправе оценивать целесообразность принятия актов государственных органов.

7. В экологических отношениях деятельность, связанная с негативным воздействием на окружающую среду, должна признаваться источником повышенной опасности на основе презумпции, которую следует закрепить в законодательстве.

Признание деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, источником повышенной опасности, основывается на обобщении практики осуществления такой деятельности. Проведение данных обобщений является результатом специальных научных исследований, которые составляют основу для закрепления на законодательном уровне примерного перечня опасных видов деятельности. При наличии законодательства, содержащего признаки опасной деятельности, возложение на потерпевшую сторону обязанности доказывания опасности таких видов деятельности при разрешении конкретных споров является нецелесообразным, поскольку ведет к дополнительным необоснованным затратам на проведение соответствующих исследований и создает для потерпевшей стороны препятствия для защиты нарушенного экологического права.

Закрепление презумпции повышенной опасности деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, позволит укрепить позицию слабой стороны (потерпевшего) при разрешении споров о возмещении экологического вреда.

8. Экологическое страхование относится к рисковым видам страхования, что определяется функциональным назначением экологического страхования.

Оценка риска предполагает установление двух юридически значимых фактов: во-первых, установление самой опасности и, во-вторых, установление объема опасности.

Оценка риска признается правом страховщика (ст. 945 ГК РФ) и обязанностью страхователя (ст. 944 ГК РФ). Однако признание оценки страхового риска правом страховщика не исключает, а скорее, предполагает закрепление в законодательстве единых критериев оценки степени риска.

В проекте Федерального закона «Об экологическом страховании» должна получить закрепление модель оценки экологического страхового риска, включающая нормативные критерии оценки приемлемого риска и допустимые способы такой оценки.

9. Повышенный характер ядерной опасности требует проведения детального разграничения ответственности государства и эксплуатирующей организации. Установление общего положения о лимите ответственности эксплуатирующей организации не решает проблемы, поскольку открытым остается вопрос о критериях оценки вреда, который подлежит возмещению посредством страхования ядерного риска.

Установление абсолютной ответственности эксплуатирующей организации за ядерный ущерб не вполне согласуется с принципами правового регулирования ядерной безопасности. Значительная роль в регулировании данных отношений отводится государственным органам, в обязанности которых входит не только прогнозирование опасности, но и предотвращение вреда.

Гарантия вмешательства государства для удовлетворения исков, превышающих финансовые возможности эксплуатирующей организации, является одним из международно-правовых принципов гражданско-правовой ответственности в ядерной энергетике, установленной Пражской конвенцией 1960 г. об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергетики и Брюссельской конвенцией от 31 января 1963 г.

Значительные масштабы возможного вреда здоровью граждан и окружающей среде диктуют необходимость раздельного страхования ответственности за причинение ядерного ущерба и государственное страхование жизни и здоровья граждан, проживающих на территории, подверженной воздействию радиации.

10. Предоставление экологической информации из-за отсутствия специальных нормативных актов осуществляется в соответствии с законодательством, определяющим общие начала рассмотрения обращений граждан. Однако общие нормативные акты не отражают специфику названных отношений, в частности, не позволяют выявить юридические основания для отказа в предоставлении экологической информации. Отсутствие подробной регламентации процессуальных форм реализации права на обращение с требованием предоставления экологической информации придает декларативность данному праву.

Представляется, что перечень способов информирования населения о состоянии окружающей среды должен быть дифференцирован в зависимости от вида информации (оперативная или экстренная) и прямо закреплен в федеральном законодательстве, а также законодательстве субъектов Российской Федерации.

11. В целях реализации компенсационной функции гражданско-правовой ответственности за экологический вред необходимо более широкое применение презумпций как юридических предпосылок гражданско-правовой ответственности.

Применение презумпций в экологических отношениях обусловлено неполной изученностью природных процессов и потенциальных последствий хозяйственной деятельности человека для окружающей среды, отсутствием объективной возможности осуществления непрерывного контроля за деятельностью хозяйствующего субъекта. На основе презумпций достигается решение задачи эффективного распределения бремени доказывания при разрешении споров о возмещении экологического вреда посредством освобождения потерпевшего от обязанности доказывания фактов, которые могут быть установлены на основе предположения.

12. В соответствии с принципом презумпции потенциальной экологической опасности проектируемой хозяйственной деятельности учет вредных последствий хозяйственной деятельности является обязанностью не только природопользователя, но и государственных органов, осуществляющих управление и контроль в данной сфере природопользования. Это означает, что степень вины государственных органов и природопользователя в случае причинения экологического вреда презюмируется равной до тех пор, пока не будет доказано иное.

13. Направлениями оптимизации нормативно-правового регулирования гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда следует считать: усиление роли специального законодательства в регулировании указанных отношений, обеспечение согласованности федеральных нормативных актов и нормативных актов субъектов Российской Федерациисистематизация норм, регулирующих гражданско-правовую ответственность за причинение экологического вреда.

Специфический характер объекта правовой охраны, особенности содержания природоохранных отношений, специфические цели правового регулирования указанных отношений диктуют необходимость развития охранительных норм прежде всего норм о возмещении экологического вреда в структуре специального законодательства.

Эмпирическая база исследования. В процессе работы над диссертацией изучалась практическая деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в области охраны окружающей среды на территории Ростовской области и судебная практика на территории Северо-Кавказского округа и в других регионах Российской Федерации.

Теоретическое значение исследования обусловлено задачей выработки единой, четко выраженной методологии решения проблемы возмещения экологического вреда, которая учитывала бы не только закономерности развития и функционирования природной системы, но и экономические, политические и социальные аспекты охраны окружающей среды.

Практическая значимость. Результаты работы могут быть использованы в судебной практике, правотворческом процессе, применении нормативных правовых актов государственными и муниципальными органами, в преподавании общих и специальных юридических дисциплин.

Предложенные в работе критерии оценки экологического вреда и экологического риска могут быть использованы при разработке государственными органами методик выявления и оценки экологического вреда и анализа экологического риска. Данные методики являются ключевым звеном модели гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, поскольку выступают в качестве правовой гарантии реализации субъективного права на возмещение вреда окружающей среде.

Практическое значение исследования проблем экологического страхования состоит в выработке единой модели правового обеспечения реального возмещения экологического вреда, при котором обеспечивается баланс между экологическими интересами человека и общества и экономическими потребностями хозяйствующих субъектов.

Сформулированные в работе принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда направлены на совершенствование правоприменительной практики по данной категории споров.

Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для целей совершенствования учебно-методического обеспечения курсов «Экологическое право» и «Земельное право».

Апробация и внедрение результатов исследования.

Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, апробировались посредством внесения предложений по совершенствованию законодательства Ростовской области в сфере охраны окружающей среды, участия в разрешении правовых споров по вопросам охраны окружающей среды, выступления на всероссийских и международных конференциях. Соответствующие предложения вносились диссертантом в качестве эксперта по проекту «Оптимизация использования экономических инструментов экологической политики в Ростовской области», проводимому Организацией экономического сотрудничества и развития (ПДООС в Центральной и Восточной Европе) в рамках консультативного семинара в г. Ростове-на-Дону 12 марта 2002 г.

Предложения по совершенствованию законодательства Ростовской области вносились диссертантом в качестве члена Комиссии по правам человека при Администрации г. Ростова-на-Дону. По предложению диссертанта на рассмотрение областного законодательного собрания внесен проект закона Ростовской области «Об экологической информации». Выводы диссертанта использованы при разработке Закона Ростовской области «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» от 22 июля 2003 г.

Выводы автора докладывались в выступлениях на всероссийских, региональных и международных конференциях: Международной научно-практической конференции «Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений». К 10-летию принятия Гражданского Кодекса РФ) (г.Саратов, Саратовская государственной академии права. 2004 г.) — Общероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (г.Москва, РАЮК, юридический факультет МГУ. 20−21 декабря 2004 г.) — У1Международная научно-практическая конференция «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России) г. Москва, МГУ, 22−23 декабря 2005 г.) — Общероссийской научно-практической конференции «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления» (г.Ростов-на-Дону. Северо-Кавказская Академия Государственной Службы. 2004 г.) — «Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации» (Научно-практическая конференция. 2002 г. г. г. Ростов-на-Дону. Ростовский государственный университет) — Общероссийская конференция «Правовые вопросы защиты прав человека». г. Ростов-на-Дону. Институт права и управления при РГУ. 2006 г.

Методология исследования данной темы использована автором при выполнении гранта, учрежденного Организацией экономического сотрудничества и развития стран Восточной и Западной Европы, посвященного проблеме оптимизации экономических инструментов обеспечения охраны окружающей среды на территории Ростовской области (март 2002 г.) и подготовке проекта Закона Ростовской области «Об информационном обеспечении охраны окружающей среды в Ростовской области» (2006г.).

Материалы исследования использовались автором в Ростовском государственном университете и других вузах в преподавании курса экологическое право и специальных курсов.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Постановлением апелляционной инстанции от 21 июля 1998 г. решение арбитражного суда оставлено без изменения в связи с тем, что истцом не доказаны условия гражданско — правовой ответственности за причинение вреда. Протокол от 30 сентября 1997 г. не содержит необходимых сведений, позволяющих сделать выводы о выборке гравийно — песчаной смеси из реки Мзымта привлеченными к участию в деле ответчиками, в деле отсутствуют доказательства идентичности указанной смеси той, которая вложена в полотно дороги, заключение ЦНИИС «Морские берега» также не является доказательством противоправности и вины ответчиков, поскольку составлено после правонарушения и не содержит необходимых данных об обстоятельствах его совершения.

Кубанское бассейновое водохозяйственное управление обратилось с кассационной жалобой на принятые судебные акты, в которой просит их отменить и взыскать сумму причиненного ущерба.

В обоснование кассационной жалобы заявитель ссылается на грубое нарушение ответчиками природоохранного законодательства, составление протокола об административном правонарушении в полном соответствии с требованиями Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, необоснованность выводов суда об отсутствии основания ответственности, недоказанность ответчиками источников использования другого строительного материала для засыпки в полотно реконструируемой дороги. Взыскание стоимости выбранной гравийно — песчаной смеси является одним их способов восстановления нарушенного состояния окружающей природной среды и может быть отнесено к числу прямых убытков.

В судебном заседании представители Кубанского бассейнового управления поддержали доводы кассационной жалобы. Представитель ответчиков не согласился с доводами кассационной жалобы, считает, что истец не доказал факта правонарушения и не имеет права на возмещение ущерба, так как не понес фактических затрат на восстановление водного объекта.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, Федеральный арбитражный суд Северо — Кавказского округа пришел к выводу о том, что судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

При причинении вреда природным ресурсам возмещение вреда регламентируется нормами ГК РФ об обязательствах вследствие причинения вреда и отраслевым природоохранным законодательством. В соответствии со ст. 1064 ГК РФ общим основанием ответственности является состав гражданского правонарушения, предусматривающий наличие 4 условий: противоправности, вины, причинной связи и вреда. Из материалов дела следует, что обстоятельства противоправности и вины истец доказывает протоколом о нарушении природоохранного законодательства от 30 сентября 1997 г. на участке автодороги Красная поляна (46 км) Международного горнолыжного комплекса «Альпика — Сервис», составленном ведущим специалистом Кубанского бассейнового управления в присутствии инспектора УВД г. Сочи, государственного инспектора Комитета по охране окружающей среды, мастера ОАО «Сочидорстрой». Протоколом установлены следующие нарушения, допущенные ТОО «ДСР — Адлер» и АО «Сочидорстрой»: отсутствие согласования направления трассы с органами, осуществляющими государственный экологический контроль, проектной документации на реконструкцию автодороги, прошедшей государственную экологическую экспертизу, отсыпка полотна дороги шириной 12 м, длиной 5 км гравийногалечным материалом, выбранным из реки Мзымта.

Убыток истец определил в виде утраты части водного объекта в размере стоимости выбранной гравийно — песчаной смеси для отсыпки автодороги длиной 5 км, шириной 12 м и высотой 1 м.

Отказывая в иске, суд первой инстанции исходил из того, что протокол об административном правонарушении не является доказательством вины юридических лиц, так как последние не привлекаются к административной ответственности, указанный протокол составлен с нарушением Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и не подтверждает причинение ущерба водному объекту.