Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование)

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена необходимостью последовательной институционализации в современной России действенной контрольно-надзорной функции государственной власти, обеспечивающей эффективность функционирования государства, политика которого направлена на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека (чЛ ст. 7 Конституции Российской Федерации1).

Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства — общественных фондов.

Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации2 и в странах мирового сообщества позволяет раскрыть «узкие» места современных российских реформ, выработать подходы повышения результативности управления государственными и общественными ресурсами путем утверждения и применения правовых механизмов и средств государственного контроля и надзора3.

Международный экономический кризис, современный этап проведения реформ в России предъявляют новые требования к государственной власти. Эффективное осуществление функций государства в целом, обеспечивающих целенаправленное развитие.

1 СЗ РФ. 2009. 26 янв. (далее — Конституция).

2 Далее — РФ.

3 См.: Степашин С. В. Конституционный аудит. — М.: Наука. — 2006. — С. 1 — 60. демократического общества, предполагает наличие действенной системы государственного контроля и надзора.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года4 в качестве одной из основных приоритетных целей и ценностей развития российской государственности выделяется обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции. Однако эта задача не может быть решена без нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.

Контрольно-надзорная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов. «Контроль» и «надзор» как понятия не являются тождественными, вместе с тем они тесно взаимосвязаны. Именно поэтому рассмотрение контрольно-надзорной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции. В связи с этим возникает насущная необходимость исследования контрольно-надзорной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти. Только комплексное изучение составляющих общего понятия «контрольно-надзорная функция государственной власти» может способствовать повышению.

4 Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ // РГ. 2008. 6 нояб. эффективности контрольно-надзорной деятельности, открыть новые пути ее совершенствования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти.

Предметом исследования выступают теоретико-правовые аспекты контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.

Методология исследования. В ходе рассмотрения различных аспектов осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти использовались такие методы научного познания как функциональный, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, теоретико-прогностический и другие как общенаучные, специальные, так и частнонаучные методы познания.

Методы применялись в различных сочетаниях, что предопределено предметом исследования, предполагающим как теоретико-правовой, так и конституционно-правовой подходы. При этом сочетание различных методов позволило: во-первых, оценить реальное состояние современной контрольно-надзорной функции государственной власти в России и в зарубежных странахво-вторых, разработать предложения по совершенствованию законодательного регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в исследовании и теоретическом обосновании целостной контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти, разработке практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач: осуществить теоретико-правовой анализ проблематики контрольно-надзорной функции государственной властиопределить исходные философско-правовые начала взаимоконтроля общества и демократического правового государства;

— провести историко-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти в России;

— осуществить сравнительно-правовое исследование особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти в России и за рубежом;

— провести теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в современной России;

— усовершенствовать и, по мере необходимости, разработать понятийный аппарат, отвечающий потребностям современного правового развития государственного контроля и надзора;

— разработать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственного контроля и надзора в России.

Научно-информационная, источниковедческая и эмпирическая основы исследования. Изначально о публичном контроле и надзоре упоминалось как о составляющей теории разделения властей. Как известно, сама теория разделения властей, по сути, сформировалась в качестве ответа на объективную необходимость обеспечения безопасности граждан от произвола и злоупотребления власти (Ш.Л.Монтескье и др.), установления состояния взаимного контроля ветвей власти, сбалансированности социальных сил в обществе.

Вопросы контроля и надзора были подвергнуты научному анализу советской юридической наукой. Вместе с тем, переход от прежней социалистической формационной системы к новой системе, основанной на частнособственнических отношениях, объективно диктует совершенно новый взгляд на данную проблематику.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. были достаточно глубоко исследованы вопросы осуществления контрольно-надзорной функции органов государственной власти в России. Тем не менее, работы, посвященные данной проблематике, носят разрозненный характер, так как в них изучались лишь отдельные аспекты рассматриваемой функции государственной власти.

Степень научной разработанности темы исследования. При подготовке диссертации автор опиралась как на общеметодологические труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, прежде всего: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, А. В. Васильева, Ю. А. Дмитриева, Д. А. Керимова, Н. Г. Кобеца, О. Е. Кутафина, И. В. Левакина, Ю. И. Лейбо, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. В. Мелехина, B.C. Нерсесянца, С. И. Носова, А. С. Пиголкина, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, В. Н. Хропанюка, А. И. Экимова, И. С. Яценко и др., так и на специальные исследования в области контроля и надзора, прежде всего: А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, П. Д. Баренбойма, К. С. Вельского, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Козлова, Ю. А. Крохиной, В. Н. Лопатина, А. Ф. Ноздрачева, В. И. Лафитского., В.А. May, А. В. Мицкевича, М. И. Пискотина, Н. Д. Погосяна, А. Е. Постникова,.

А.Д. Селюкова, С. В. Степашина, М. С. Студеникиной, Н. И. Химичевой, Н. Ю. Хаманевой, С. О. Шохина, С. М. Шахрая и др.

С учетом профиля работы свое отражение получила теоретико-правовая, философская, политологическая, социологическая литература. Правовую основу исследования составляют Конституция РФ, Конституции (Уставы) субъектов РФ, решения органов конституционного правосудия, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. В работе также использовались нормативно-правовые акты зарубежных стран.

Эмпирическую базу исследования составляет опыт развития контрольно-надзорных органов государственной власти в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях) и в некоторых странах мирового сообщества. Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими контрольно-надзорной деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проблема контрольно-надзорной функции государственной власти рассмотрена комплексно в рамках теоретико-правового исследования. В этой связи в диссертации по-новому анализируются различные, как достаточно изученные, так и ранее не исследованные аспекты контрольно-надзорной деятельности государственной власти.

Предлагаются рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Авторское исследование функций государственной власти привело к необходимости определения самостоятельной контрольно-надзорной функции.

Функции государства отличаются от функций государственной власти, сосредоточенных в государственных органах. Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают отдельные задачи в рамках основных направлений деятельности государства. Таким образом, органы государства осуществляют частичные функции, входящие в структуру основных функций государства.

Контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции.

2. Контрольно-надзорная функция требует дифференциации существующих полномочий по контролю и надзору и выделения из них собственно контрольных, надзорных полномочий в рамках единой контрольно-надзорной функции.

3. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти показал, что в независимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти. Эволюция институциональных форм и функциональной сферы контрольных и надзорных органов связана с развитием общественной практики и теоретических представлений о соотношении личности и государства, объеме прав и свобод граждан и т. п.

4. Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, ре1улирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.

5. Контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей и др.

Именно такая точная реализация конституционных принципов в деятельности государственных органов различных ветвей власти, объединенных общим функциональным предназначением, контролем и надзором, позволяет координировать их деятельность в рамках единой функции.

6. Представительные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством наделены существенными контрольными полномочиями (ст. 101, 102, 103, Конституции, Федеральным законом от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ (в ред. от 30.12.2006 г.) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"5), однако на сегодняшний день реализация их контрольной функции недостаточно эффективна.

5 СЗ РФ. 2006. № I. Ст.7- 2007. № 1 (чЛ) Ст. 40 (далее — Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ).

В целях повышения эффективности реализации контрольной функции представительных органов государственной власти Российской Федерации диссертантом предлагается:

— Внести в Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ следующие изменения и дополнения: а) Расширить предмет парламентского расследования, закрепленный в ч. 1. ст. 4 закона. Существующая формулировка предмета парламентского расследования лишает положения закона реального содержания. Анализ зарубежных моделей правового регулирования парламентского расследования и отечественная региональная законодательная практика в этом аспекте позволяют сделать вывод о том, что предмет парламентского расследования формулируется максимально широко6.

Диссертант предлагает изложить ч.1. ст. 4 Закона от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ в следующей редакции: «Парламентское расследование может проводиться:

— по фактам нарушения должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;

— по фактам нарушения должностными лицами Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов". б) Статью 4 дополнить ч. б в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, послужившим основанием для отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета».

6 Примером может служить Республика Италия, ст. 82 Конституции которой предусматривает возможность проведения парламентского расследования по вопросам, «представляющим государственный интерес». в) Статью 4 дополнить ч.7 в следующей редакции: «Парламентское расследование может быть проведено по фактам, изложенным в ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности, представляемых в Государственную Думу в соответствии с Конституцией РФ».

— Внести в Главу 30 Уголовного кодека РФ статью 287.1. «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации при проведении парламентского расследования», предусматривающей уголовную ответственность должностных лиц за отказ либо уклонение от предоставления комиссии по расследованию необходимой для проведения парламентского расследования информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также отказ от дачи объяснений, дачу заведомо ложных ответов на вопросы комиссии по расследованию.

7. Диссертант полагает актуальным выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются: регламент, стандарт, методика и др.

Вышесказанное не означает, что автор исследования выступает за тотальный контроль и надзор. В условиях правового, демократического, федеративного государства всеобъемлющий контроль и надзор неприемлем, тем не менее методическая координация контроля и надзора как функции государственной власти, осуществляемой на различных уровнях, необходима.

8. Диссертантом предлагается в целях повышения результативности деятельности и эффективности взаимодействия органов финансового контроля, в независимости от их ведомственной принадлежности, создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую следующей информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня:

— стратегические цели и задачи, возложенные на контрольный орган;

— показатели оценки эффективности деятельности, как контролирующего органа, так и контролируемых объектов;

— первичные данные о ходе проведения контрольных мероприятий;

— централизованный банк данных о выявленных правонарушениях в финансовой сфере.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление актуальных вопросов контрольно-надзорной функции государственной власти формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности государственных органов в России.

Выводы и положения диссертации могут дополнить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства, конституционного, административного и других отраслей права. Некоторые выводы, приведенные в работе, могут быть рекомендованы для совершенствования правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности субъектов государственной власти и повышения эффективности действующего российского законодательства путем улучшения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий государственных органов. Отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при проведении административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов государственной власти.

Результаты исследования могут служить частью правовой основы' для реформирования контрольно-надзорной деятельности государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Обоснованные в диссертации предложения и рекомендации предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля и надзора.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права, конституционного права, административного права, спецкурсов в рамках теории и практики государственного управления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошла рецензирование и обсуждение.

Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической научной литературе, прошли обсуждение на круглом столе в НИИ СП.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение

.

В заключении представляется целесообразным подвести итоги диссертационной работы, кратко изложить основные выводы и предложения, сформулированные в результате проведенного исследования.

На сегодняшний день все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства — общественных фондов.

В данной связи автор приходит к выводу о необходимости последовательной институционализации в современной России действенной контрольно-надзорной функции государственной власти, обеспечивающей эффективность функционирования государства, политика которого направлена на создание условий, необходимых для достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации).

Проанализировав различные научно-теоретические подходы к контролю надзору, рассмотрев содержание этих понятий, автор пришел к выводу о сущностном единстве контроля и надзора при наличии специфических черт у каждого из них. Контроль представляет собой оценку деятельности подконтрольных объектов с точки зрения законности, а также на предмет ее соответствия заданным параметрам, целям и включает непосредственное принятие контрольными органами мер по устранению нарушений и применение санкцийнадзор же заключается в оценке деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, и исключает применение надзорными органами санкций к нарушителям.

В связи с этим исследователь приходит к заключению о необходимости рассмотрения контрольно-надзорной деятельности государственной власти в качестве единой функции, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия государственных органов дифференцируются в соответствии с приведенными теоретически выводами о сущности контроля и надзора.

Контрольно-надзорная функция, реализуемая посредством государственного аппарата, представляет собой одно из основных направлений деятельности государственных органов по проверке законности и эффективности действий и решений субъектов правоотношений в сфере их компетенции. Содержание этой деятельности состоит в установлении соответствия или несоответствия деятельности подконтрольных объектов нормативным правовым актам, поставленным передними задачам и целям, в изучении и оценке результатов этой деятельности, а также в непосредственном принятии мер по устранению «несоответствий» и привлечению нарушителей к ответственности. >ёПравовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией.

Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных и надзорных функций государственной власти показал, что в независимости от исторических и международных различий закономерным является наличие контрольно-надзорной функции, имманентно присущей государственной власти.

Эволюция институциональных форм и функциональной сферы контрольных и надзорных органов связана с развитием общественной практики и теоретических представлений о соотношении личности и государства, объеме прав и свобод граждан и т. п.

На первых этапах существования государства и общества контрольно-надзорные функции государственной власти реализуются субъектами исполнительной власти преимущественно в целях укрепления власти как таковой. С развитием представлений о сущности государства, правах и свободах человека как основной ценности реализация контрольно-надзорных функций государственной власти трансформируется в один из способов защиты прав и свобод человека и, с сохранением контроля органов исполнительной власти, осуществляется специализированными независимыми от исполнительной власти органами.

Таким образом, в демократическом правовом государстве контрольно-надзорная функция является неотъемлемым правом и обязанностью органов государственной власти, осуществляется в соответствии с законодательством и служит реализации конституционных принципов народовластия, верховенства закона, разделения властей.

Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации позволило выявить недостатки законодательного регулирования в данной сфере и разработать практические рекомендации по их устранению.

В целях повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации автором диссертационного исследования предлагаются следующие практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования указанной функции:

1. Дифференциация контрольных и надзорных полномочий органов государственной власти в Российской Федерации в соответствии с приведенными теоретическими выводами о сущности контроля и надзора в рамках единой контрольно-надзорной функции.

2. Внесение изменений и дополнений в ст. 4 Закона от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ, предусматривающих расширение предмета парламентского расследования, а также установление уголовной ответственности должностных лиц за отказ от предоставления Федеральному Собранию РФ информации при проведение парламентского расследования (предлагается авторская редакция ст. 4 Закон от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ и внесение в Уголовный кодекс РФ статьи 287.1 «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ при проведении парламентского расследования» в авторской редакции).

3. Внесение изменений в ч.З. ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающих обязательное создание субъектами РФ конституционных (уставных) судов в качестве органов конституционного контроля.

4. Внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ, предусматривающих повышение ответственности должностных лиц за неисполнение требований прокурора об изменении изданных ими нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (предлагается внесение части второй в ст. 17.7. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ в авторской редакции).

5. Внесение изменений в раздел IX Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, предусматривающих законодательное разграничение функций внешнего финансового контроля, предполагающего контроль за целесообразностью и эффективностью использования государственных средств и государственной собственности, проведение экспертно-аналитических мероприятий по финансово-бюджетным вопросам, осуществляемых Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами, созданными законодательными (представительными) органами субъектов РФи внутреннего финансового контроля, охватывающего контроль за исполнением бюджетов, использованием государственных средств и государственной собственности в системе органов исполнительной власти.

6. Выработку и совершенствование единых норм-принципов функционирования государственного финансового контроля, как на федеральном, так и на региональном уровне, главными из которых являются: регламент, стандарт, методика и др.

7. Создание единой информационной системы финансового контроля, которая содержала бы консолидированную информационную базу, оперирующую информацией относительно каждого контрольного органа федерального и регионального уровня.

В качестве одного из приоритетных направлений совершенствования и развития контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации рассматривается институт государственного аудита. Автор считает, что развитие института государственного аудита как внешнего независимого контроля от имени общества за деятельностью государственной власти в сфере управления общественными ресурсами является одним из возможных путей повышения эффективности осуществления государственной властью контрольно-надзорной функции.

Проанализировав контрольно-надзорную функцию государственной власти в Российской Федерации необходимо отметить, что организация контроля и надзора во всех сферах общественного развития была и остается делом первостепенной важности. В демократическом правовом государстве действенный контроль, независимо осуществляемый органами законодательной, исполнительной, судебной власти, органами со специальной компетенцией, является неотъемлемым элементом системы общественного управления, направленным на повышение эффективности осуществления функций государства в целом, обеспечивающих целенаправленное развитие демократического общества,.