Развитие законодательства о банках и иных кредитных организациях в России: Историко-правовой аспект

Актуальность темы

исследования.

В последнее десятилетие в нашей стране наблюдаются активные процессы построения новой банковской системы и правового урегулирования деятельности кредитных организаций. Это обусловлено необходимостью создания рыночного механизма экономики, приведения управления народным хозяйством в соответствие с современными мировыми стандартами, приведения банковской системы в цивилизованный вид. Возрождение коммерческих банков, всей совокупности кредитных организаций, существовавших в России до конца 20-х годов XX века, стало жизненно необходимым для экономики нашей страны в современный период. Надежная банковская система — важное условие эффективного функционирования рыночной экономики.

Банки представляют мощный инструмент структурной политики и регуляции экономики, осуществляемой путем перераспределения финансов, капитала в форме банковского кредитования инвестиций, необходимых для предпринимательской деятельности, создания и развития производственных и социальных объектов. Находясь в центре экономической жизни, банки опосредуют связи между всеми сферами народного хозяйства и населением. Велика роль коммерческих банков в обеспечении расчетов, кредитовании.

Выполнение банками многочисленных функций — от обслуживания различных экономических агентов до эмиссии денег — в немалой степени зависит от установленных в каждой стране юридических норм и правил, регулирующих деятельность банков и других кредитных учреждений. Вместе с ростом банковского сектора происходило обособление банковского права, его формирование как самостоятельного блока правового регулирования. Банковское законодательство в рамках определенной формации формировалось эволюционным путем.

Во всеобщей истории выделяются два этапа становления и развития банковской системы.

Сначала существовало множество не зависимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Причем их взаимодействие никем специально не координировалось.

На втором этапе образуется двухуровневая банковская система в полном смысле, когда из множества банковских организаций, выделяется Центральный банк, получающий особый правовой статус и особые властно-распорядительные полномочия относительно остальных кредитных организаций. Специфическая особенность такой системы состоит в том, что только Центробанк уполномочивается государством не только на проведение денежной эмиссии, но и на управление всей совокупностью кредитных организаций, функционированию которых придается скоординированный характер. Такой путь прошли практически все развитые страны.

В развитие отечественной банковской системы в советский период вплелась особая форма с абсолютной монополией государственного банка, имеющего разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов, при том, что все виды коммерческих банков, кредитных организаций и коммерческой деятельности были под запретом. Такая форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в социалистический лагерь. Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Банковская система в данном случае имеет одноуровневую организацию.

В условиях административно-командной системы управления экономикой кредитные отношения носили формальный характер. Госбанк СССР обладал практически неограниченной монополией на кредитные ресурсы. Распределялись средства этого фонда централизованно в соответствии с утвержденными кредитными планами. Банковские учреждения несли ответственность главным образом перед вышестоящими организациями, а не клиентами.

Современные представления о сущности банка, характере его деятельности и роли в экономике во многом определяют содержание и структуру банковского законодательства.

В силу специфичности банковской деятельности ее правовое регулирование выделяется в особую отрасль законодательства. Непосредственно к понятию «банковское законодательство» относится множество законодательных и подзаконных актов разного уровня.

Несмотря на то, что с развитием деятельности банков, укреплением рыночной экономики, стабилизацией кредитно-финансовой системы России все более значительным становится механизм правового регулирования, в то же время существует огромное количество нормативно правовых актов, которые не всегда публикуются и согласуются друг с другом, а самое главное, они действуют не в определенной системе, а разрозненно, подчиняясь лишь общим принципам теории права. Это ведет к противоречивости многих из них в механизме правового регулирования банковской деятельности, к дублированию, а не расширенному толкованию понятий, норм. Непомерный удельный вес ведомственного нормотворчества Центробанка России обусловливает проблему установления преобладания норм прямого действия в регламентации деятельности коммерческих банков. Вопрос стоит в обеспечении правильного соотношения между регламентацией со стороны ЦБ и законами путем повышения роли и авторитета последних.

Включение в банковскую систему не только собственно банков, но и иных кредитных организаций предполагает в то же время определенные особенности правового регулирования деятельности последних (ломбардов, кредитных товариществ и союзов, обществ взаимного кредита, расчетных (клиринговых) центров т.д.), многие из которых традиционно существовали в дореволюционной практике.

Современная правоприменительная практика выявляет новые пробелы в российском банковском законодательстве, вызывая тем самым настоятельную необходимость его совершенствования. Процесс построения банковской системы и правового урегулирования деятельности кредитных организаций в ходе реформы проходил во многом бессистемно, вне какого-либо плана. Это обусловлено, в частности, отсутствием целостного взгляда на многие проблемы функционирования коммерческих банков в России и на их правовую основу, а также непониманием сущностных характеристик самого банковского права.1.

Совершенствование законодательства невозможно без изучения его исторических корней, процесса его становления. Изучение основных тенденций, проблем, путей их решения в прошлом помогает избежать множества ошибок сегодня. Тщательное изучение исторического опыта позволяет решать сложнейшие задачи современности.

Вышеуказанные обстоятельства определили актуальность и выбор темы диссертации.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников.

Проблемам формирования банков и развития кредитной системы значительное внимание уделялось в дореволюционный период истории нашей страны. Правовые аспекты при этом были вплетены чаще в исторические исследования или в рассмотрение собственно банковского дела. В процессе своего исследования автор опирался на труды дореволюционных русских ученых-юристов и практиков, а также историков: Батюшкова Д. Д., Берт-гольдта Г. В., Бишмана А. Б., Брандта Б. Ф., Весселя Н. Х., Гурьева А. Н., Жуковского Ю. Д., Зака А. Н., Идельсона В. Р., Кауфмана И. И., Левина И. И., Ми-гулина П.П., Шершеневича Г. Ф., Шилова А. П., Эпштейна Е. М., Ясно-польского JI.H. и др.

В первые годы советской власти историко-правовые аспекты банковского законодательства отмечены в работах разной направленности: по банковскому праву (Агарков М.М.), по теории денежных обязательств (Лунц.

1 Тосунян Г. А., Викулин А. Ю., Экмалян A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина. — М.: Юристь, 2002. С. 10.

Л.А.), по истории российских банков (Батуринский Д.А., Памфилов С. Ф., Ро-нин С.).

Вследствие реализации со второй половины 20-х годов XX столетия курса на ликвидацию коммерческих банков и коммерческого кредита, проведения радикальной кредитной реформы в 1930;32 гг. и создания централизованной банковской системы принципиально изменилась направленность исследований и значительно снизилась активность по исследованию историко-правовых проблем отечественного банковского законодательства.

В 30-е гг. отдельные аспекты кредитной системы и банковского законодательства содержались в работах Луйкера Н. М., Рубинштейна В., Сит-нина В., Цыпкина И., Шварцмана А. О., посвященных проводившейся кредитной реформе.

В последующий советский период различные аспекты деятельности банков, и прежде всего государственного банка СССР, исследовали отечественные правоведы: Бричка Л. В., Венедиктов А. В., Гуревич И. С., Гуревт И. С., Иоффе О. С., Компанеец Е. С., Королев В. Д., Кунник Я А., Паленина С. В., Полонский Э. Г., Флейшиц Е. А., Халфина P.O.

С начала 90-х годов интерес к проблемам создания коммерческих банков, других кредитных организаций, развития банковского законодательства в нашей стране резко возрос.

В отечественной юридической литературе получили рассмотрение в ис-торико-правовом аспекте различные периоды развития законодательства о банках и иных кредитных организациях. Так, в диссертации Пашенцева Д. А. исследовано правовое регулирование банковской деятельности в Российской империи в период со второй половины XIX века по начало XX века. В работах Сизова С. Ю. затронуто развитие законодательства о банковской деятельности с середины XVIII века по начало XX века. Большой массив правовых актов о деятельности отечественной банковской системы в 1860—1996 гг. представлен Новиковым В. М. в информационно-аналитических материалах НИИ ЦБ РФ. Отдельные аспекты данной проблематики проанализированы в работах Исаева И. А.

В различных отраслях юридической науки проведены ценные исследования отдельных аспектов правового регулирования банковской деятельности и получены результаты, имеющие большое значение для дальнейшего развития науки и практики банковского права. Анализ существующих литературных источников позволяет сделать вывод о том, что постепенно сложилось господствующее мнение юристов, по которому банковское право понимается как имеющая спорный статус, но реально существующая совокупность правовых норм, содержащих предписания, относящиеся к банковской деятельности, т. е. устанавливающих правовое положение самих банков и иных кредитных организаций, регулирующих отношения банков друг с другом, а также с клиентами. Подобные взгляды отстаивают: Викулин А. Ю, Ер-пылева Н.Ю., Ефимова Л. Г., Тосунян Г. А., Олейник О. М., Сапожников Н. В., Эриашвили Н. Д. и др., предлагая выделить банковское законодательство в единую систему, в самостоятельную отрасль права — банковское право.

Разработка отдельных правовых проблем, связанных с деятельностью банков и других кредитных организаций в новой двухуровневой банковской системе осуществлена многими российскими учеными юристами: Баренбой-мом П.Д., Белых В., Василишеным Э. Н., Гафаровым Р. А., Гвирцманом М. В., Гейвандовым Я. А., Горбуновой О. Н., Гузновым А. Г., Завидевым Б. Д., Ильясовым С., Карасевой М., Копьевым В. В., Кумак С. Н., Кучмой Ю., Лившицем Н. Г., Новоселовой Л. А., Свириденко О. М., Сухановым Е. А., Топорниным Б. Н., Симановским А. Ю., Филатовым Ю.В.

В диссертации широко использованы положения современных исторических и историко-экономических исследований. Вопросы истории развития российских банков в дореволюционный период освещены в работах Акмано-ва С.С., Галагана А. А., Калмыкова С. В. Вопросы становления и эволюции российской банковской системы, деятельности банков и других кредитных организаций на разных этапах отечественной истории рассмотрены в работах экономистов: Андрюшина С. А., Березиной М. П., Жукова Е. Ф., Крупнова.

Ю.С., Лапидус М. Х., Мехрякова В. Д., Пашкуса В. Ю., Челнокова В.А.

Вместе с тем, обобщающих комплексных историко-правовых исследований в этой сфере пока недостаточно.

Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с деятельностью банков и других кредитных организаций. Виды банковских правоотношений могут быть выделены в зависимости от субъектного состава: а) между банками и клиентамиб) между двумя коммерческими банками по поводу осуществления банковских операцийв) между ЦБ и банкамиг) между банками по поводу создания союзов, ассоциаций, клиринговых палат и прочих производных образований — членские правоотношенияд) между ЦБ и правительством — отношения взаимного представительствае) между ЦБ и высшими органами представительной власти — назначение и отчет.

Предметом диссертационного исследования является законодательство о банках и других кредитных организациях и практика его реализации на разных этапах развития отечественной банковской системы.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Актуальность темы

недостаточный уровень ее научной разработанности, предопределили цели исследования, которые заключаются в анализе процесса становления законодательства о банках и других кредитных организациях в России, определении роли и места банковского законодательства в системе российского права, выявлении тенденций его развития и путей совершенствования, рассмотрении особенностей правового регулирования банковских операций.

Отмеченные цели определили следующие конкретные задачи исследования:

— рассмотрение истории возникновения банков и других кредитных организаций и выявление факторов, обусловивших их появление в России;

— выявление форм существования банков и других кредитных организаций, их разграничения на разных этапах развития банковской системы России;

— выявление этапов развития законодательства о банках и других кредитных организациях в России, анализ особенностей каждого из этапов;

— рассмотрение проблемы соотношения частноправовых и публично-правовых способов регулирования в банковском праве на различных этапах: развития законодательства в России;

— рассмотрение проблемы регламентации деятельности коммерческих банков с позиции обеспечения оптимального соотношения между регламентацией со стороны центрального банка и законами.

— систематизация источников по выделенной проблеме и включение в научный оборот новых источников историко-правового характера;

— выявление тенденций развития действующего законодательства о банках и других кредитных организациях, разработка предложений по его совершенствованию.

Методологической основой диссертационного исследования являются научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического подходов.

Специфика предмета и задачи исследования предопределила необходимость комплексного подхода к изучению проблем развития и совершенствования правового регулирования отношений в банковско-кредитной сфере с точки зрения различных отраслей частного и публичного права.

Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют законодательство о банках и других кредитных организациях дореволюционной России, СССР, РСФСР, ряда зарубежных стран, законодательные акты Российской Федерации, регулирующие порядок образования и функционирования банков и других кредитных организаций, подзаконные акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, ведомств, Госбанка СССР, Банка России), материалы судебной практики, локальные акты и уставы банков. Изучены и использованы историко-архивные и статистические источники, обширная научно-монографическая литература.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Настоящая работа является комплексным, системным исследованием истории становления и развития законодательства о банках и других кредитных организациях в России. В отечественной историко-правовой науке изучение законодательства о банках и других кредитных организациях в единстве всех исторических периодов не проводилось.

2. Разработана и предложена периодизация становления и развития законодательства о банках и других кредитных организациях в связи со становлением и развитием отечественной банковской системы. В частности, выделены следующие существенные этапы на разных периодах исторического развития: 1) дореволюционный период становления и развития законодательства о банках: 1733−1816- 1817−1859- 1860−1893- 1894−1917 гг.- 2) советский период: 1917;1920 (январь) — 1920 (январь)-1929; 1930;1987 (май) — 1987 (июнь)-1990 (ноябрь) гг.- 3) современный период становления двухуровневой банковской системы: 1990 (декабрь) — настоящее время.

3. Выявлены особенности и противоречия законодательства о банках и других кредитных организациях на каждом из периодов в связи с особенностями законотворческого процесса и с учетом институциональных и экономических факторов.

4. В диссертации обоснованы подходы к решению некоторых проблем банковского права, в частности, юридической природы небанковских кредитных и других финансовых организаций, правовой природы отношений между банками и их клиентами, имеющие принципиальное значение для современной науки гражданского права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Анализ этапов становления и развития банков и иных кредитных организаций в дореволюционной России позволяет выделить четыре этапа развития русской банковской системы до революции. Для этих этапов характерны не только качественно-количественная совокупность свойств элементов системы, но и ряд особенностей их правового регулирования. Хронологические рамки первого этапа (1733−1816 гг.) обусловлены процессами возникновения и становления русской банковской системы преимущественно путем институциализации сверху. Генетические истоки русской банковской системы характеризовались видовым многообразием элементов системы, противоречивым единством правовых норм и стандартов банковского дела. Выделен также период упорядочения банковской системы (1817−1859 гг.) — период создания контуров русской двухуровневой банковской системы и упрочения правового положения Государственного Банка России (1860−1893 гг.). Показано, что формирование дуалистичной банковской структуры было обусловлено факторами, направленными на элиминирование банковских рисков. Доказано, что в основе обновления банковского законодательства в последней четверти XIX века лежали обстоятельства, связанные с банковским кризисом 70-х годов XIX века. Выявлено, что четвертый этап (18 941 917 гг.), в хронологических рамках которого банковское законодательство претерпело существенные изменения, послужил предтечей современного пруденциального банковского надзора. Данный период характеризуется и попытками согласования компетенционных норм между различными ведомствами.

2. Рассмотрена структура банковско-кредитного законодательства, его генезис и эволюция, вызревание черт иерархичности, соответствующие развитию русской банковской системы до революции. Показано, что наряду с законами, важное значение в качестве источников правового регулирования банковской деятельности имели Уставы. Выделены и проанализированы также Положения о городских общественных банках 1857, 1862, 1912 гг., а также ряд подзаконных нормативных актов, установивших конкретные правила, корреспондировавшиеся с соответствующим административным усмотрением.

3. Уточнен понятийно-категориальный аппарат банковского законодательства в дореволюционный период для уяснения подлинного значения понятий «банк», «другие кредитные организации».

4. История законодательства о банках и других кредитных организациях советской России периода НЭПа оставила полезный опыт: многие нормативные акты послужили основой, на которой развилось в дальнейшем советское банковое право, действовавшее законодательство допускало наряду с государственными кредитными учреждениями также и кооперативные, частные и смешанные, отсутствие государственной банковой монополии не означает отказа государства от занятия господствующих позиций в области банкового дела и государство обеспечивало себе господство в области банкового дела другими способами, а именно: разрешительным порядком на открытие кредитных учреждений и регулированием их деятельности. Вместе с тем причины идеологического и политического характера не позволили развиться полноценной системе банков и других кредитных организаций, исключили коммерческие банки и коммерческий кредит на долгий период из отечественной практики.

5. Рассматривая процессы становления двухуровневой банковской системы и возрождения коммерческих банков и других кредитных организаций в начале 90-х годов, диссертант обосновывает вывод о том, что многочисленные нарушения в банковско-кредитной сфере можно было бы избежать, если бы был изучен и использован опыт правового регулирования деятельности банков и других кредитных организаций как в дореволюционной России, так и в период НЭПа. Трудности формирования современного законодательства обусловлены нарушением поступательности, утратой национальных традиций и особенностей в его развитии, последствиями длительного существования государственной монополии в банковско-кредитной сфере, приведшего к потере самой содержательной специфики банковского и кредитного дела и соответствующего правового регулирования,.

6. В банковском законодательстве представлены способы правового регулирования, основанные как на частноправовых, так и на публичноправовых началах, причем для эффективного правового регулирования деятельности банков и других кредитных организаций, защиты прав их клиентов необходимо согласование нормативно правовых актов друг с другом, их действие в определенной системе, а также установление оптимального соотношения между регламентацией со стороны центрального банка России и законов.

7. Выявлены и исследованы сферы деятельности банков и других кредитных организаций, применительно к которым использование публично-правовых методов регулирования отношений банков и других кредитных организаций с их клиентами является необходимым. К их числу автор относит отношения по защите прав вкладчиков, по правовому регулированию деятельности отдельных видов кредитных организаций, реализующих социально направленную политику государства по защите конкуренции и запрещению злоупотреблений доминирующим положением на финансовом рынке, по сохранению банковской тайны.

8. Проводя анализ структуры законодательства о банках и других кредитных организациях дореволюционного периода и учитывая мировой опыт в данной области, диссертант делает вывод о том, что специфика небанковских кредитных и других финансовых организаций требует их особого правового регулирования, отличного от регулирования банков, и наличия соответствующего законодательства, отсутствующего в настоящее время в законодательстве Российской Федерации.

9. Необходимость обеспечения правильного соотношения между регламентацией коммерческих банков со стороны Центрального банка и законами обусловлена общими принципами согласования нормативно-правовых актов друг с другом, их действие в определенной системе, но в то же время, и текущими проблемами регулирования банковской системы России, что предполагает: непротиворечие нормативных актов Банка России предписаниям законодательных актов РФгосударственную регистрацию как ведомственных, так и межведомственных нормативных актов с участием Банка России, непосредственно затрагивающих права, свободы или обязанности гражданисключение практикиустранение в законодательстве о банках и других кредитных организациях изобилия бланкетных норм права и отсылок к нормативному акту Банка России.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно содержит исторический анализ нормативных актов, регулирующих банки и другие кредитные организации, обобщение судебной практики. На этой основе сформулированы теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании законодательства, повышении эффективности деятельности Банка России, осуществляющего регулирование банковско-кредитной сферы, а также в учебных целях при преподавании курсов «История государства и права России», «Гражданское право», «Российское предпринимательское право», «Банковское право» для студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов.

Заключение

.

В целом можно сделать определенный вывод из историко-правового анализа дореволюционной банковско-кредитной системы и ее правового регулирования о том, что ее структура была трехзвенной (государственный банк — коммерческие банки — другие кредитные организации) и имела в своей основе трехъярусную организационно-правовую форму.

Каждая из вышеназванных структур единой трехъярусной кредитной системы дореволюционной России имела персональное правовое обеспечение в форме Положения или Устава о соответствующем уровне кредитного учреждения, либо иного «законодательного установления».

Хотя дореволюционная банковская и кредитная системы России были разрушены большевиками «до основания», но тем не менее они содержали немало поучительного, нажитого профессионализма, глубокой компетентности, для своего времени, в организации и осуществлении финансово-кредитной деятельности в условиях многоукладной экономики.

В советский период правовое регулирование банковских счетов и операций по ним осуществлялось достаточно обширным массивом нормативных актов, принятых различными государственными органами. Вначале это были декреты и постановления ЦИК, СНК, Наркомфина и других органов, затемпостановления Совета Министров, в том числе совместно принятые с ЦК КПСС, уставы Государственного и других банков, отраслевые нормативные акты, ведущую роль среди которых играли инструкции, письма, приказы и телеграммы Государственного банка СССР.

Кредитно-банковская система 30-х — 80-х годов была адекватна командно" административной системе управления экономикой. В рамках этой супермоносистемы формировались единые кредитные ресурсы, которые централизовано распределялись по всем звеньям единого банка Правлением Госбанка СССР, исходя из планов развития отдельных регионов и отраслей народного хозяйства.

Кредитные отношения при этом носили формальный характер, а банковские учреждения несли ответственность главным образом перед вышестоящими организациями, а не клиентами.

Сама же банковская деятельность не соответствовала своей природе, она представляла собой, скорее, кассовую работу, а складывающиеся в ходе ее осуществления правоотношения можно было без сомнения считать публичными.

Госбанк СССР был придатком бюджетной системы СССР, ибо ссудный фонд страны легко «перетекал» на покрытие негласного бюджетного дефицита по распоряжению Совета Министров СССР, который отвечал за исполнение бюджета страны и в подчинении которого находился Госбанк СССР. Отсюда все отношения по образованию и использованию ссудного фонда страны фактически были отношениями по собиранию, распределению и использованию государством денежных средств для решения своих задач, предусмотренных планом экономического и социального развития. Не случайно в финансовую систему СССР долгое время включался и фонд банковского кредитования.

Во второй половине 80-х гг. стала возрождаться двухуровневая банковская система, напоминающая банковскую систему СССР периода НЭПа. Вместе с тем, банковская система этого периода постоянно изменялась. Особенно это заметно на примере второго ее звена. Возникнув как специализированные банки к 1991 году они трансформировались в сеть акционерных коммерческих банков.

Стало очевидным, что в новых рыночных отношениях по-иному должны функционировать банки, по иному должно регулироваться денежное обращение.

В целом можно сделать вывод, что становление в Российской Федерации банковской системы рыночного типа и формирование ее правовых основ относятся к числу наиболее зримых и очень важных результатов происходящей в стране экономической реформы. Коренным образом изменились условия, в которых работают все кредитные организации, следовательно, стали иными их функции, задачи, методы деятельности, характер выполняемых ими операций, вся система их функционирования.

Новое банковское законодательство предоставило всем коммерческим банкам экономическую свободу в распоряжении всеми своими фондами и доходами. Доходы (прибыль) банка, остающиеся у него в распоряжении после уплаты налогов, распределяется в соответствии с решением общего собрания акционеров. Оно устанавливает нормы и размеры отчислений в различные фонды банка, а также размеры дивидендов по акциям. Весь риск от своих операций коммерческий банк берет на себя.

Современное российское банковское законодательство, хотя и отличается определенной стабильностью, однако под влиянием определенных причин может и должно меняться.

На современном этапе сами банки стремятся к четкой правовой модели взаимодействия со своими клиентами, равно как и с органами государства.