Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Актуальность предпринятого нами исследования кажется очевидной. Во-первых, деятельность Совета Федерации оказывает существенное воздействие на многие политические процессы, проходящие в современной России. Эффективная законотворческая деятельность, отражающая интересы общества, является одним из важнейших факторов устойчивого развития страны. В парламенте принятие решений обычно носит коллегиальный и публичный характер, что, в целом, способствует формированию устойчивой демократической политической системы в России. Таким образом, изучение работы Совета Федерации помогает лучше понять как политические механизмы и технологии, действующие на федеральном уровне власти, так и политическую систему страны в целом. При этом важно не только раскрыть природу и механизмы деятельности Совета Федерации, но и определить уровень эффективности его функционирования как политического института. Именно вопрос о степени влияния Совета Федерации на процесс принятия ключевых политических решений на федеральном уровне является весьма дискуссионным (как с научной, так и с практической точки зрения), что во многом и обусловило актуальность нашего исследования.

Во-вторых, совершенно необходимо обеспечивать представительство интересов регионов в федеральных органах власти. Именно эту серьезнейшую задачу и решает — в тесном сотрудничестве с другими государственными и политическими институтами — Совет Федерации. Актуальность изучения процесса политического взаимодействия федеральных и региональных властей — в частности, при посредничестве Совета Федерации — вполне очевидна.

В-третьих, следует учитывать, что сама политическая система нашей страны продолжает развиваться и изменяться. В частности, механизмы принятия решений (в том числе — в области законодательства) «эпохи Ельцина» весьма мало напоминают как положение дел в период президентства В. В. Путина, так и современную картину. Причиной тому является, прежде всего, постепенное изменение правил игры на политическом поле со стороны исполнительной власти, которая в России конституционно закрепила за собой весьма значительные полномочия, в том числе — в области законотворчества. Таким образом, проблема построения адекватной теоретической модели работы Совета Федерации — с учётом динамики развития всей политической системы России и специфики российского политического дискурса — является, по нашему мнению, весьма актуальной.

Степень научной разработанности темы. Безусловно, существует весьма обширная научная литература, посвященная как парламентаризму (в целом), так и механизмам принятия политических решений (в частности). В Европе, США, Канаде уже не один десяток лет издаются такие журналы, как «Policy Studies», «Journal of Public Policy» и т. п. В высшей школе преподаются курсы по принятию государственных решений, выработке и осуществлению государственной политики, законодательному процессу, отдельным политическим институтам. Можно указать на ряд основополагающих трудов известных ученых, такие как «Парламентаризм» М. Бихари, «Достоинства парламентаризма» X. Минца, «Политический процесс в современном государстве» М. Хилла, «Процесс принятия политических решений» Ч. Линдблома, «Перепроверяя принятие политических решений» И. Дрора, «Будущее парламентской демократии» К. Бейме, «Власть и личность» Г. Лассуэлла и т. д. В изучение проблематики принятия политических решений внесли свой вклад Г. Саймон, А. Этциони, Дж. Быокенен, Р. Даль и многие другие.1.

Говоря о целесообразности второй палаты парламента, известный французский ученый Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное.

1 См.

Список использованных источников и литературы

4 устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, — указывав бельгийский профессор А. Ален, — двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламеш рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура — прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» .

Серьезный аргумент в пользу целесообразности существования верхней палаты парламента связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею, ибо она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламешской власти в руках единственной палаты часто расценивается исследователями как политический риск, 01 которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения." '.

Английские ученые Е. Уэйд и Г. Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем по их версии следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название «разные функции». В него включаются судебные Ален А. Национализм — федерализм — демократия. Пример Бельгии. Левен: Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. С.34−35.

Федералист. Политическое, эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 410. функциипринятие петицийучреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значениепредставления о смещении должностных лиц.4 Они свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции Палаты общин.5.

Б.С. Крылов, объясняя, почему многие западные ученые отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывае1, что этотрадиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей девятнадцатого века. Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом — осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.6.

Германские ученые часто указывают на пять функций немецкого парламента. Это представительство нацииполитическое волеобразованиезаконодательствоформирование правительства и контроль за его деятельностью.7 В частности, Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствованиеформирование других органовполитическое волеобразование и контроль за правительствомпредставительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.8.

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие.

4 См.: Уэйд Е. Конституционное право /Е. Уэйд, Г. Филлипс. М., 1950. С. 117 145.

3 Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. С. 130.

6 Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 63.

7 См. Урьяс Ю. П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 63. о.

Кляйн Г., Цее В. Бундестаг // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 155. специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским ученым У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия.

Дж. Мэдисон и А. Гамильтон полагали, что сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.9 Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период, продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества.10.

Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. «С ее наличием, — писал он, — безопасность народа становится вдвое надежнее» .11 Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.12 Современный венгерский ученый Андраш Шайо подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как,.

9 Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 411.

10 Токвиль А. (де) Демократия в Америке. М., 1994. С. 82.

11 Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж.Джея. С. 410.

12 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468. например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать.

13 большей обдуманности парламентских речей. J.

Швейцарские авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата — Совет кантонов — должна выполнять роль противовеса нижней палате — Национальному Совету.1'1.

Из многочисленных российских исследований следует назвать, прежде всего, труды профессора факультета политологии МГИМО A.A. Дегтярева «Принятие политических решений» (М., 2004) и «Основы политической теории» (М., 1998). Кроме того, в ряде монографий отечественных ученых, изданных еще в XX веке, проведено комплексное исследование российского парламентаризма. Здесь необходимо назвать работы P.M. Романова «Российский парламентаризм: история и современность» (М., 2000), С. А. Авакьяна «Федеральное Собрание — парламент России» (М., 1999), В. Д. Горобца «Парламент Российской Федерации» (М., 1998), А. Г. Гузнова, A.A. Кененова и Т. Э. Рождественской «Современный законодательный процесс: основные институты» (Смоленск, 1995) и пр.

Авторы учебного пособия «Парламентское право России» указывают на необоснованность использования понятий, некорректных по отношению к палатам Федерального Собрания (сенат, спикер, «нижняя» и «верхняя» палаты). По их мнению, подобные термины неадекватно отражают существо дела, ибо к ним не обращается Конституция и текущее законодательство. Они также чужды науке, поскольку позаимствованы из официальной и журналистской лексики.15 Однако, по нашему мнению, употребление в науке слов латинского и древнегреческого происхождения столь же оправданно, ь Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С.153−156.

14 Лейбо Ю. И. Парламент Швейцарии // Парламенты мира. С. 446.

15 Парламентское право России / Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 28. сколь и научно. Отсутствие в Конституции России терминов «нижняя», «верхняя», «вторая палата» не дает никаких оснований избегать их вообще, и применительно к Совету Федерации, в частности. Так, авторы комментария к Конституции РФ, обсуждая данный вопрос, подчеркивают: «Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу — как нижнюю палату Федерального Собрания» .16 Не считали антинаучным использование этих понятий авторы различных исторических поколений, научных школ и стран.

По мнению В. Е. Чиркина, палаты парламента принято называть нижней и верхней в силу того, что эти наименования имеют исторический характер.17 Ссылками на соответствующие термины полна различного рода.

18 > справочная литература. Говоря об условности такой терминологии, С.А.

Авакьян связывает ее возникновение с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх», отсюда характерное выражение принцип верхней и нижней палаты" .19 Примерно в таком же ключе рассуждает М. В. Баглай. Деление палат на нижнюю и верхнюю он связывает с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Поскольку основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом.20 По меткому выражению Б. Л. Вишневского, в современной.

России к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы.

16 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 397−398.

17 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 256.

18 См.: Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., 1968; Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993; Конституционное (государственное) право. Справочник. М., 1995.

19 Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С. 39. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.

21 приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.

О плюсах и минусах бикамерализма на примере легислатур

22 американских штатов пишет М. С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. Напротив, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений.

Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, -замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, — выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа» .2″ '.

Авторский коллектив под руководством профессора Б. А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т. е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того,.

21 Вишневский Б. Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр.

Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 449.

10 парламент контролирует исполнительную власть.24 И. А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль.23.

Интересно мнение профессора С. А. Авакьяна, который пишет: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны — это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и.

26 административно-территориальной единицы. А. Н. Кокотов утверждает: «Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной влас I и непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными 7 гражданами высшими органами власти» ." Очевидно, что представительный характер органа власти ставится в зависимость только от единственного способа его формирования — непосредственно гражданами. С. А. Авакьян прямо указывает: «Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации 28 не обладает» .

Итак, парламентаризм изучается в мире и в России достаточно давно и глубоко. Однако, во-первых, не было отдельных исследований, специально посвященных именно Совету Федерации как политическому институту, а во-вторых, в связи с эволюцией всей политической системы России (и Совета.

24 См.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 г. Т. 1−2 // Отв. ред. проф. Б. А. Страшуп. М., 1999. С. 447.

23 Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С. 203.

•у? Авакьян С. А. Федеральное собрание — парламент России. С. 24.

9 7 См.: Конституционное право России. С. 95−96.

Авакьян С. А. Указ соч С. 62.

Федерации — в частности) в XXI веке вышеперечисленные труды во многом уже утратили свою актуальность. Разумеется, можно назвать отдельные сравнительно новые статьи в научной и периодической печати, такие как «Порядок формирования Совета Федерации: выбор оптимальной модели» А.И. Г-орылева («Вестник ННГУ им. Н.И. Лобачевского», 2006), «Вопросы будущего формирования Федерального Собрания» Ю. Е. Якушева («Право и образование», 2007), «Представительство субнациональных интересов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ: функциональная и делегативная модели» H.A. Филипповой («Российский юридический журнал», 2008) и подборку статей «Сенат обновленной России: время первых 9 итогов» («Россия: третье тысячелетие», 2008). Однако следует особо отметить, что наша работа посвящена комплексному анализу Совета Федерации с точки зрения теории многоуровневого управления. Безусловно, изучению парламентаризма (в целом) и российского парламента (в частности) посвящены сотни научных работ, однако именно теория многоуровневого управления еще никогда не применялась отечественной наукой к анализу Совета Федерации.

Объектом данного исследования является Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как политический институт. Предметом исследования выступает политический процесс возникновения, становления и реформирования Совета Федерации в условиях политической модернизации.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. по 2011 г. Нижняя граница — 1993 г. — является годом создания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Верхняя граница исследования достаточно условна. В этом качестве взят 2011 год, когда вступил в силу новый порядок формирования Совета Федерации, а С. М. Миронов покинул пост председателя верхней палаты. В целях.

29 См.

Список использованных источников и литературы

.

12 сравнительного анализа в нашем исследовании предпринимается небольшой экскурс в историю российского парламентаризма.

Нижняя граница — 1993 г. — является годом создания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Верхняя граница исследования достаточно условна. В этом качестве взят 2009 год, когда был принят федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Однако в настоящее время продолжается переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации дорабатывают свой срок полномочий. Гораздо логичнее было бы закрыть период 1 января 2011 года, когда вступит в силу новый порядок формирования Совета Федерации, но до этой даты еще остается некоторое время. Отметим также, что в целях сравнительного анализа в нашем исследовании предпринимается небольшой экскурс в историю российского парламентаризма.

Целью данной работы является изучение процесса возникновения, становления и реформирования Совета Федерации как политического института, включая исследование современного состояния верхней палаты российского парламента и перспектив ее развития в политической системе Российской Федерации.

Задачи исследования можно сформулировать следующим образом: 1) определить важнейшие особенности возникновения и становления Совета Федерации как политического института- 2) изучить механизм принятия политических решений в Совете Федерации в настоящее время- 3) оценить эффективность деятельности Совета Федерации как политического института- 4) определить возможные перспективы развития верхней палаты российского парламента.

Научная гипотеза состоит в том, что процесс сворачивания демократизации в Российской Федерации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, сворачиванию диалога федеральной и региональной властных эли1, углублению разрыва между влас1ыо и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме.

Методологической базой исследования является теория многоуровневого управления. Сама формулировка цели и задач исследования изначально предполагает системность взаимоотношений по линии «центр-регион», ибо Совет Федерации формируется именно для представления на федеральном уровне интересов отдельных регионов нашей с фаны. «Гибридная» теория многоуровневого управления (multilevel governance) была призвана избежать односторонности традиционных концепций. Авюры (Алек Стоун Суит, Уэйн Сэндхольц, Джон Питерсон и др.) провозгласили существование пересекающихся компетенций множества уровней правительств и взаим0дейс1вие политических акторов, пронизывающее все.

-> Q эти уровни/ Должностью лица государств, при всем их могуществе, являются лишь одной из групп, дейс1вующих внутри политической системы. Структура политического контроля является переменной, а не посюянной (зависит от того, о какой области политики идет речь).

Многоуровневые политические сеш «перекрещиваются», а влас1ь распылена между различными уровнями управления и среди акторов, причем между отдельными секторами имеются существенные различия в способах управления. Теория многоуровневого управления обычно проводит различие между тремя уровнями принятия решений, каждый из которых имеет свою собственную логику: 1) суперсистемный уровень (уровень «исторических решений», изменяющих политическую систему) — 2) системный уровень.

30 .

Marks G. Competences, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union /G. Marks, F. Nielsen, 1. Ray and al.//Governance in the European Union. L., 1996. P.41. уровень «осуществления политики», на котором происходит практическая трансформация институтов- 3) мезосистемный уровень — уровень «формирования политики"/1.

В данной работе применяются философские, общенаучные и частные методы. Философский диалектической метод, где целое рассматривается как состоящее из частей в их постоянном единстве и противоречии, помог разобраться в проблеме разграничения компетенции между различными уровнями власти, в частности, между федеральным и региональным. К общенаучным принципам, применяемым соискателем в данной работе, относятся такие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, структурный, исторический и логический методы. В частности, метод индукции использовался в ходе исследования отдельных процессов, когда на основании анализа некоторых типичных фактов были сделаны важные обобщения. Дедукция позволила автору (в ряде случаев) вывести умозаключения от общего к частному. Анализ и синтез помогли подвергнуть анализу Совет Федерации как политический институт по частям (конкретные органы) и воссоздать затем целостное представление о нем. Широко использовались методы исторического познания: синхронный, при котором явления рассматриваются в контексте исторических обстоятельств, хронологический, предполагающий последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности, сравнительно-исторический и метод исторической индукции.

Для получения более полной информации использовались методы анализа источников (выявление, отбор, критика происхождения и содержания), метод анализа ситуации, состоящий в изучении документов и сравнении, нацеливающего на поиск общего и/или повторяющегося, различий на основе несходства явлений и неповторимости ситуации, метод «кейс стадиз». Кроме этого, следует назвать ивент-анализ и собственно.

-> j. , «.

J Peterson J. Decision-making in the European Union. Towards a Framework for Analysis//Journal of European Public Policy. 1995. № 2(1).

15 политологические методы (методы анализа языка политикиметодика «кейс стадиз», позволяющая представить изучаемые явления на примере конкретных случаев, политологический прогноз и др.) и методы познания социальных явлений, включая ценностный и функциональный. Особое место в исследовании отводится децизионному методу, исследующему процесс принятия решений, а также прогностическому методу.

Широко использовался нормативный подход, так как в качестве источников мы имели многочисленные законодательные и нормативно-правовые акты, регламенты и постановления. Кроме того, при анализе понятийного аппарата применялся междисциплинарный подход, основанный на использовании теоретических достижений политологии, социологии, регионоведения, лингвистики и правоведенния. Поскольку ни один метод не может считаться полностью свободным от недостатков, именно комплексное сочетание всех методов, как мы полагаем, позволяет достичь наиболее четких и обоснованных результатов.

Эмпирическая база исследования довольно широка. Все использованные нами источники можно разделить на четыре основные группы: к первой группе относятся документы, составляющие законодательную базу Российской Федерации, в формировании которой принял активное участие Совет Федерации (Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные законы и пр.), ко второй группедокументы, регламентирующие деятельность Совета Федерации (регламент, постановления), к третьей — рабочие материалы, характеризирующие деятельность Совета Федерации (материалы парламентских слушаний, доклады комиссий и комитетов и пр.), к четвертой — интервью, мемуары, статьи и другие сочинения российских государственных деятелей (в том числе — президентов Б. Н. Ельцина, В. В. Путина, Д. А. Медведева, председателей Совета Федерации В. Ф. Шумейко, Е. С. Строева, С.М. Миронова).

В первой группе источников необходимо выделить Конституцию Российской Федерации, в которой, в частности, определен объем полномочий Совета Федерации, и федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации» 2000 года, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 2009 года.

Во второй группе источников важнейшее место занимают Регламент Совета Федерации 2002 года (с последующими изменениями и дополнениями), а также постановления Совета Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ, от 29 марта 2002 года № 173-СФ, от 29 мая 2002 года № 246-СФ, от 29 мая 2002 года № 254-СФ, от 11 декабря 2002 года № 502-СФ, от 12 февраля 2003 года № 25-СФ, от 26 марта 2003 года № 79-СФ, от 26 мая 2004 года № 152-СФ, от 24 декабря 2004 года № 447-СФ, от 9 февраля 2005 года № 20-СФ, от 24 марта 2006 года № 85-СФ, от 6 октября 2006 года № 308-СФ, от 2 марта 2007 года № 73-СФ, от 6 июля 2007 года № 260-СФ, от 16 ноября 2007 года № 493-СФ, от 30 января 2008 года № 15-СФ, от 20 февраля 2008 года № 46-СФ, от 16 апреля 2008 года № 132-СФ, от 18 июня 2008 года № 223-СФ, от 19 сентября 2008 года № 305-СФ, от 12 ноября 2008 года № 375-СФ, от 29 декабря 2008 года № 532-СФ, от 29 апреля 2009 года № 149-СФ, от 7 июля 2009 года № 301 -СФ, от 25 ноября 2009 года № 448-СФ, от 16 декабря 2009 года № 491-СФ, от 25 декабря 2009 года № 552-СФ.

В третьей группе источников особое место занимают материалы парламентских слушаний, которые часто помогают раскрыть механизм принятия политических решений. Наконец, в четвертой группе особо выделим документы, размещенные на официальном сайте Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова.

Научная новизна работы заключается в следующем. Во-первых, в данной работе впервые предпринимается попытка осмыслить итоги деятельности Совета Федерации в 1993;2009 гг. Во-вторых, автор определяет роль Совета Федерации не только как законодательного, представительного и контрольного органа, но и как важнейшего посредника между федеральным и региональным уровнями власти. В-третьих, в работе впервые предпринят комплексный анализ Совета Федерации с точки зрения теории многоуровневого управления. В-четвертых, автором сделаны некоторые прогностические выводы относительно дальнейшего развития данного политического института.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его выводы могут быть применены для дальнейшего изучения парламентаризма и политической системы современной России. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в учебном процессе (в общих и специальных курсах для политологов, международников, регионоведов), а также при написании учебных пособий и монографий.

В качестве основных положений диссертации на защиту выносятся:

1. Возникновение Совета Федерации в России было неизбежно и способствовало становлению современной системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является своего рода посредником не только между Государственной Думой и президентом (в законотворческом процессе), но и между федеральными и региональными органами власти (исполняя свои представительские функции).

2. Реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам данный институт находится в постоянном процессе трансформации. Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью непосредственно влияет на лица, принимающие решения, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развития, причем решение насущных практических вопросов подталкивает процесс реформирования политических институтов в гораздо большей степени, чем умозрительные теории.

3. Процесс сворачивания демократизации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, углублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме.

4. Перспектива развития Совета Федерации как политического института. Западные установки в восприятии верхней палаты парламента (своего рода «Сената») постепенно начнут преобладать в исполнительной вертикали власти. Именно тогда процесс реформирования Совета Федерации, наконец, завершится. Данный политический институт стабилизируется — и будет играть важную роль в диалоге федеральной и региональной властных элит.

5. Авторская модель реформирования Совета Федерации. Предлагается, во-первых, изменить принцип комплектования верхней палаты парламента, устранив все элементы контроля со стороны федеральных властей в процессе избрания сенаторов. Во-вторых, предлагается уменьшение количества сенаторов за счет укрупнения их избирательных округов, которые, в итоге, могут совпадать с федеральными округами. Наконец, предлагается создание в структуре Совета Федерации нескольких новых комитетов и комиссий, таких как комитет по модернизации и комиссия по борьбе с коррупцией.

Структура исследования. Диссертация включает введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение, примечания, список использованных источников и литературы, приложения. Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Приложения включают краткую биографию Председателя Совета Федерации С. М. Миронова, список комитетов и.

Заключение

.

Совет Федерации — верхняя палата Федерального Собрания Российской Федерации — как политический институт сочетает в себе законотворческое и представительское начала. Возникновение Совета Федерации в России было неизбежно и способствовало становлению современной системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является своего рода посредником не только между Государственной Думой и президентом (в законотворческом процессе), но и между федеральными и региональными органами власти (исполняя свои представительские функции). Согласно российской Конституции Совет Федерации включает по 2 представителя от каждого субъекта РФ — по одному от органов исполнительной и законодательной власти. Таким образом, именно Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяя в единое целое интересы федерального центра и регионов. Кроме того, Совет Федерацииэто политический институт, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил считать характер народного представительства в нашей стране многомерным: Государственная Дума обеспечивает прямое представительство населения, а Совет Федерации — представительство интересов российских регионов, их органов власти. Таким образом, Совет Федерации является активным участником системы отношений народного представительства, где он выполняет роль выразителя уже согласованных, выработанных в региональных органах власти интересов.

В целом, деятельность Совета Федерации основывается на принципах свободного коллективного обсуждения и решения вопросов, а основной формой работы данного политического института являются заседания, проводимые открыто. Однако в некоторых случаях, прямо предусмотренных Регламентом Совета Федерации, верхняя палата российского парламента вправе проводить закрытые заседания. Именно Регламент Совета Федерации, принятый еще 30 января 2002 г., а также многочисленные постановления палаты, принятые позже (в том числе — вносившие в текст Регламента определенные поправки, изменения и дополнения), являются основными документами по вопросам внутренней структуры и организации работы Совета Федерации как политического института. Некоторые российские сенаторы полагают, что верхняя палата играет в современном государстве роль более важную, нежели роль простой защитницы федерализма. Однако гораздо чаще в качестве основной функции Совета Федерации упоминается именно представительство регионов.

Председатель Совета Федерации стал довольно значимым актором на отечественном политическом поле — по неписанной «Табели о рангах» он считается третьим после президента и председателя правительства лицом в российском государстве. Важную роль в политическом процессе играет также Совет палаты, куда входят сам председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Практически именно Совет палаты организует всю ее повседневную работу. Отметим, что комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты, а комиссии могут быть как постоянными, так и временными. В принципе, Совет Федерации имеет возможность отклонять законы, уже принятые Государственной Думой, что также могло бы стать формой представительства интересов регионов. Однако верхняя палата пользуется этим правом крайне редко.

Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). В настоящее время можно выделить три основных этапа в развитии Совета Федерации как политического института (четвертый начнется в 2011 г.).

С момента образования в 1993 г. по январь 1996 г. длился, по нашему мнению, первый этап. Выборы в Совет Федерации состоялись 12 декабря 1993 года в соответствии с переходными положениями Конституции (в тот самый день, когда население голосовало на референдуме по проекту этой конституции). Сенаторы были избраны гражданами по двухмандатным округам. Каждый субъект федерации представлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число голосов, становились членами Совета Федерации. Таким образом, верхняя палата парламента сформировалась путем всенародного голосования, весьма демократично. При этом значительную часть членов Совета Федерации (но не большинство) составили руководители региональной исполнительной власти. С другой стороны, большинство мест в верхней палате заняли представители региональных властных структур разного статуса и уровня. Этот состав палаты заседал с января 1994 г. по январь 1996 г. под председательством В. Шумейко. Однако вскоре практическая деятельность Совета Федерации показала, что данный политический институт не всегда выполняет отведённую ему исполнительной властью роль «фильтра» принимаемых Государственной Думой законов и нередко голосует за преодоление президентского вето.

Первая реформа верхней палаты была призвана сделать ее политически более близкой исполнительной вертикали власти. В декабре 1995 года был принят закон, согласно которому главы региональной исполнительной власти и председатели законодательных собраний субъектов Российской Федерации входили в Совет Федерации по должности. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия сенатора, которые переходили к его преемнику.

На втором этапе, с января 1996 г. по январь 2002 г., выяснилось, что Совет Федерации, сплошь состоящий из региональных политических лидеров, не может функционировать на постоянной основе как полноценный политический институт — при всей своей значимости в качестве площадки для политических дискуссий. Данный состав верхней палаты собирался на регулярные сессии в Москве под председательством Е. Строева, но не имел полноценного бюрократического аппарата. Однако именно в таком виде Совет Федерации приобрёл довольно большое влияние на решение насущных проблем российских регионов.

Целью следующей реформы, предложенной президентом В. В. Путиным, стала замена губернаторов и глав законодательной власти назначенными представителями, которые должны были работать в Совете Федерации на постоянной и профессиональной основе (при этом одного из них назначал губернатор, а второго — законодательный орган региона). Таким образом, главы региональной исполнительной власти были лишены возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице и участвовать в партийной и политической деятельности на федеральном уровне. Правда, в качестве своего рода «замены» для региональных лидеров был создан консультативный орган Государственный совет, который периодически собирается в Москве и с участием президента рассматривает насущные вопросы жизни страны, не имея конституционного статуса. Ротация Совета Федерации была постепенной и завершилась в начале 2002 г.

На третьем этапе, длящемся с января 2002 г. по настоящее время, председательствует С. Миронов. За это время произошел еще один уход в сторону от выборности сенаторов. Представителей в Совет Федерации стали назначать губернаторы, сами «вертикально» назначенные. В результате, с одной стороны, уменьшилась степень демократичности данного института власти, но, с другой стороны, появилась возможность для работы палаты в постоянном режиме. Претензий к данной системе формирования Совета Федерации было немало, в том числе — постоянная трудноуловимая смена сенаторского состава, а также весьма условная связь делегатов с представляемыми регионами. Сенаторскими креслами даже пытались торговать, хотя гораздо чаще их использовали просто для безболезненного освобождения «элитных» рабочих мест, ибо сенатор, отбывая в Москву, освобождал прежнее место работы.

В целом, в 2002;2009 гг. Совет Федерации формировался с использованием следующих принципов: 1) принцип назначения члена Совета Федерации (использовался при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную исполнительную власть) — 2) принцип непрямых выборов члена Совета Федерации (использовался при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную законодательную власть) — 3) принцип сдержек и противовесов (региональное законодательное собрание имело право повлиять на назначение губернатором своего представителя в верхней палате) — 4) принцип избрания (назначения) члена Совета Федерации на срок полномочий соответствующего органа государственной власти- 5) принцип преемственности и постоянного представительства- 6) принцип прекращения полномочий (возможность отзыва сенатора) — 7) принцип утверждения полномочий члена Совета Федерации в самой верхней палате.

Совет Федерации не мог отменить решение, принятое региональными властями по тем или иным кандидатурам. Однако процедура непосредственного вхождения в состав палаты не являлась автоматической. Совет Федерации мог не подтвердить полномочия сенатора, если считал, что при его избрании (назначении) были нарушены какие-либо правила или если избрание — (назначение) оспаривалось в суде. Такие прецеденты были отмечены в ряде конфликтных ситуаций. Впоследствии в закон была внесена поправка, которая фактически обязывала Совет Федерации утверждать сенатора, назначенного регионом.

Первоначально сенатор назначался на срок полномочий соответствующего органа региональной власти, но мог быть отозван в течение этого срока. Отзыв поначалу осуществлялся в том же порядке, в каком проводилось назначение. В дальнейшем региональные власти потеряли возможность досрочного отзыва своих представителей, зато председатель Совета Федерации получил в декабре 2004 г. право обращаться в региональные органы власти с такой инициативой. Это было сделано, по нашему мнению, для усиления позиции спикера верхней палаты и, одновременно, для предотвращения слабо контролируемых из центра собственных решений региональных властей по своим представителям.

В 2009 г. был запущен очередной процесс реформирования палаты. В настоящее время идет переходный период, в рамках которого деятельность Совета Федерации вряд ли можно назвать эффективной — он пока является промежуточным и, к сожалению, не самым важным политическим институтом в системе органов федеральной законодательной власти. Безусловно, верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации, ибо её акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации — в целом. Однако сама природа Совета Федерации позволяет говорить о том, что этот институт выражает, прежде всего, федеративный характер российской государственности, отражая мнения и интересы субъектов Федерации. Именно в данном качестве верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. И здесь роль Совета Федерации существенна и незаменима.

С другой стороны, Совет Федерации является частью общероссийского парламента, а именно — подразделением Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющим установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции. В настоящее время верхняя палата претендует на новую, более активную роль в законотворческом процессе, обусловленную как очередной «модернизацией» структуры самого Федерального Собрания, так и постепенным усилением влияния Совета Федерации внутри него — как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром. Посему любые дебаты о целесообразности сохранения Совета Федерации в качестве политического института мы полагаем неуместными, тем более что Конституция Российской Федерации четко закрепляет двухпалатную организацию Федерального Собрания. Сосредоточение всей парламентской власти в руках единственной палаты может расцениваться как политический риск, от которого требуется действенная защита. Таким образом, разделение Федерального Собрания на две палаты способствует уравновешиванию всей системы законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает важным элементом российской внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». Верхняя палата зачастую просто вынуждает Государственную Думу действовать обдуманнее и осмотрительнее. Кроме того, участие регионов в принятии решений на общенациональном уровне, особенно — по вопросам их статуса, вообще является существенной чертой зрелого федеративного государства.

В статье 94 Конституции Российской Федерации установлено, что парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом. Посему первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и только потом — контрольная функции. Именно в таком порядке они экстраполируются и на Совет Федерации Федерального Собрания., переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Кроме того, Совет Федерации выполняет особую функцию «сдерживания» нижней палаты парламента.

Общая компетенция Совета Федерации, находясь в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания, распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную — по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий. Например, назначение Советом.

Федерации на должность и освобождение от нее Генерального прокурора Российской Федерации можно рассматривать как одно из проявлений деятельности палаты в представительской и кадровой сферах.

Порядок формирования Совета Федерации менялся уже трижды, однако при этом функция обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) оставалась всегда неизменной. Абсолютно вне зависимости от механизмов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерацииобеспечение участия регионов в выработке федеральной политикисогласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.

Мы полагаем, что Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы — ни с точки зрения механизмов комплектования палат, ни в плане осуществления представительской функции. За Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых и опосредуемых органами государственной власти регионов. Таким образом, Совет Федерации — участник системы отношений опосредованного народного представительства.

По нашему мнению, Совету Федерации следует активнее пользоваться своим правом на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению. Данная работа может проходить, в основном, в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией и Регламентом верхней палаты. Кроме того, Совет Федерации, вероятно, должен активнее использовать свое право законодательной инициативы. Что же касается более серьезных реформ, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, то здесь требуются некоторые поправки в Конституцию Российской Федерации, что возможно только после тщательного и длительного обсуждения — как в институтах власти (на федеральном и региональном уровнях), так и в обществе.

В целом, мы полагаем, что существование двух палат придает большую устойчивость законодательству. В частности, данная парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. Кроме того, члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

Законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее, Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности.

Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России. Основными направлениями контрольной деятельности Совета Федерации являются бюджетно-финансовый контроль (осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счетной палаты) — контроль за деятельностью исполнительной властиконтроль за сферой государственного управления, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначенийконтроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных сил России за пределами территории нашей страны. Главными формами парламентского контроля служат депутатский запрос, обращение депутатаполучение и распространение информацииответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерациипарламентские слушанияпроведение «правительственного часа» на заседании палаты. Таким образом, в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

Таким образом, Совет Федерации выполняет четыре основные функции: представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую функцию сдерживания нижней палаты парламента. В настоящее время реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам он находится в постоянном процессе трансформации. Следует признать, что Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно — не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью непосредственно влияет на акторов, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развития, причем решение насущных практических вопросов подталкивает процесс реформирования политических институтов в гораздо большей степени, чем умозрительные теории.

Автор предлагает свою модель реформирования Совета Федерации. Во-первых, необходимо изменить принцип комплектования верхней палаты парламента, устранив все элементы контроля со стороны федеральных властей в процессе избрания сенаторов. Во-вторых, возможно некоторое уменьшение количества сенаторов за счет укрупнения их избирательных округов, которые, в итоге, могут совпадать с федеральными округами. Наконец, следует создать в структуре Совета Федерации новые комитеты и комиссии, такие как комитет по модернизации и комиссия по борьбе с коррупцией.

Процесс сворачивания демократизации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, углублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме. Однако автор полагает, что западные установки в восприятии верхней палаты парламента (своего рода «Сената») постепенно начнут преобладать в исполнительной вертикали власти. Именно тогда процесс реформирования Совета Федерации, наконец, завершится. Данный политический институт стабилизируется — и будет играть важную роль в диалоге федеральной и региональной властных элит.

Таким образом, возникновение Совета Федерации в Российской Федерации было неизбежно и способствовало становлению новой системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является важным посредником не только между Государственной Думой и президентом в законотворческом процессе, но и между федеральными и региональными органами государственной власти современной России.