Деятельность Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов в 1920-1930-е гг

Актуальность исследования. На современном этапе Россия переживает период реформирования структуры местного самоуправления, связанный с переходом к новой системе общественных отношений, политико-государственного устройства и управления. Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как гражданские права и различные проявления общественной жизни людей зарождаются и, в конечном итоге, реализуются на уровне локальных сообществ.

Особое значение и звучание приобретает сегодня процесс осознания населением и обществом смысла местного самоуправления, а вместе с этим, формирование взаимодействия государства и местного самоуправления. В условиях реформирования российского общества продолжается поиск эффективной модели городского управления, позволяющий горожанам участвовать в решении вопросов местного значения. В этой связи нельзя не учитывать опыт, накопленный в период советской власти, когда функции городского управления принадлежали советам.

На наш взгляд изучение практики общественного переустройства, пережитого в России в начале XX века, является необходимым и значимым фактором для эффективного осуществления современных реформ местного самоуправления. Поэтому критический анализ и осмысление советской системы городского управления на примере Казани, теоретическое обобщение результатов деятельности Казанского городского Совета имеет не только научное, но и практическое значение.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы изучения формирования и развития местного городского самоуправления в советский период истории, его роли и места в системе государственной власти, несмотря на очевидный рост публикуемых в последние годы работ, в постсоветской историографии отечественной истории все еще не приобрела, на наш взгляд, подобающего их значению уровня исследований.

Причины такого явления в известной степени объясняются и тем, что внимание историков было обращено, прежде всего, к сельским советам. Однако все, что происходило в деревне в 1920;1930 гг., безусловно, затрагивало город как средоточие рабочего класса, основу установившейся власти — диктатуры пролетариата. К тому же граница «город — деревня» была подвижной в связи с урбанизацией. Любые действия, успехи и неудачи советского руководства отражались, прежде всего, на городе.

Новый виток изучения вопросов городского управления в СССР связан с периодом распада страны. Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России стала реорганизация механизма государственной власти. Концепции местного самоуправления стали рассматриваться как базовый элемент демократического режима в правовом государстве.

В начале 1990;х гг. делаются первые попытки переосмысления советского опыта. Появляются диссертации В. П. Андреева, П. А. Панова и других исследователей, посвященные отдельным аспектам местного самоуправления в СССР1, в этих работах исследуются вопросы формирования местного самоуправления и взаимоотношение их органов с ВКП (б). Среди работ, посвященных анализу собственно истории городского самоуправления 1920;х гг. в региональном аспекте следует л выделить диссертации О. Н. Леконцева и А. В. Силаева .

1 Андреев В. П. Партийные организации и городские советы РСФСР (1926;1937 гг.): Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — Томск, 1991. — 178 е.- Гонтар А. В. Городские советы Украины: история становления и развития (1920;1930 гг.): Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — Киев, 1991. — 183 е.- Панов П. В. Партия большевиков и советы Урала: эволюция механизма местной власти: Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — Томск, 1992. -208 с.

2 Леконцев О. Н. Реформы советов в 1921;1927 годах: на примере Вотской автономной области и Вятской губернии: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — М., 1995 — 251 е.- Силаев А. В. Городское управление в советской России в условиях НЭПа (на материалах центральных областей РСФСР): Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. -М., 2001. — 227 с.

В данной постановке проблема изучения городского местного самоуправления в Казани в первые десятилетия XX в. не была предметом специального монографического исследования. В советский период деятельность городских властей пореформенной Казани затрагивались в общих работах об истории Татарской АССР, в частности, в контексте изучения хозяйственно-экономического положения3. В постсоветский период изучение городского самоуправления в Казанской губернии ограничилось лишь периодом 1905;1917 гг.4.

Обзор литературы. В истории изучения местного самоуправления в России в 1920;1930;х гг. в отечественной историографии можно выделить два периода: советский и современный. Первые попытки осмыслить значение института народовластия были сделаны в 1920;е гг. Крупнейшей монографией, посвященной теоретическим вопросам местного самоуправления является работа Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством. В своей работе автор, выступая с марксистской позиции оценки государственной теории местного самоуправления «с соответствующими важными, классовыми поправками, т. е. из марксистского определения последнего», пришел к выводу, что «особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует».

3 История Казани. — Казань, 1988. — Т. 1. — С. 187−279- История Татарской АССР (с древнейших времён до наших дней). — Казань, 1968. — С. 203- Калинин Н. Ф. Казань. Исторический очерк. — Казань, 2-е изд., 1955. — С. 115−132- Бикметова P.M. Советы Татарии в начальный период социалистической реконструкции народного хозяйства: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Казань, 1972. — 186 л.

4 Бадретдинов Т. З. «Городское самоуправление Казанской губернии в начале XX века: выборы, структура общественно-политическая деятельность (1905;1917 гг.): Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — Казань, 2002. — 264 л.

Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, JI.A. Велихов указывает на различия в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть — власть суверенная, а власть органов местного самоуправления — власть подзаконная. Далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной — обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. «Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление"5.

В дальнейшем интерес к городским органам представительной власти появился в начале 1960;х гг., когда в партийных документах нашел отражение тезис о советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г.

В юридико-правовой литературе обозначились три точки зрения на данную проблему. Так, самоуправленческие качества советов отрицал А. И. Лукьянов. Он, в частности, указывал, что представление о местных советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой советской Конституции6. Его поддерживал Б. Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления,.

5 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. В двух частях. Ч. 2. — М., Л.: Гос. изд-во, 1928. С. 243.

6 Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. — М&bdquo- 1978. — С. 59, 269. не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера7.

А.И.Лепешкин считал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства определяется тем, что они являются органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов. Государственными органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей — депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольными им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа8.

В своей работе он выделил основной принцип построения и функционирования системы советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающим формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но, в действительности, проявляющимся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих советов сосредотачивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

7 Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов советского государства. — М., 1982. -С. 62.

8 Лепешкин А. И., Ким А. И. и др. Курс советского государственного права. Т. 2. — М., 1962. — С. 497, 517. См. также: Лепешкин А. И. Местные органы власти советского государства 1921 — 1936 гг. — М.: Госюриздат, 1959. — 411 с.

Ряд авторов считали, что представительные учреждения на местахэто органы сугубо территориального общественного самоуправления9.

Наконец, третья точка зрения такова, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и.

10 Г" местного самоуправления. В пользу такого подхода свидетельствовали, по их мнению, функциональная близость, публичный характер деятельности, говорящие о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах, привлечения общественности к их работе11.

И.А. Азовкин писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. «Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится «снизу доверху» демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья советов рассматривались и как исполнители воли центра и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики"12.

Отдельно следует остановиться на работах, посвященных правовой основе городских советов и организации избирательной кампании. С 1918 по 1936 гг. была издана значительная по объему литература по проблемам.

9 Годунова О. В. Соотношение советского строительства и науки управления (на опыте исследования системы местных советов депутатов трудящихся). Автореф. дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. — С. 12.

10 Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Григорян JI.A. Советы — органы власти и народного самоуправления. — М., 1965; Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. — 1992. — №. 2. — С. 13.

11 Дементьев А. Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. — 1996. — № 8. — С. 115.

12 Азовкин И. А. Местные советы в системе органов власти. — М., 1967. — С. 44. выборов в советы: публикации текстов избирательного законодательства, комментарии и разъяснения к ним, агитационные статьи и брошюры, отчеты об итогах избирательных кампаний, разнообразные материалы по актуальным проблемам общественно-политической жизни РСФСР в связи с выборными кампаниями. В своем исследовании автор опирался на труды М. Ф. Владимирского, Г. С. Гурвича, Г. С. Михайлова и других исследователей13.

См. например: Владимирский М. Ф. Городские советы в 1920 г.: (К вопросу о выработке Инструкции о выборах в городские советы) // Власть советов. — 1921. — № 2. -С. 1−4- Владимирский М. Ф. Организация советской власти на местах. — М.: Гос. изд-во, 1921. — 146 е.- Владимирский М. Ф. Советы, исполкомы и съезды советов: (Материалы к изучению строения и деятельности органов местного управления). Вып. II: Съезды советов в 1917;1921 гг. — Исполкомы в 1920;1921 гг. — Городские советы в 1920;1921 гг. -М.: Гос. изд-во, 1921. — 64 е.- Гурвич Г. С. Избирательное право // Энциклопедия государства и права. Т. II / Под ред. П. СтучкиКоммунистическая акад., Секция общей теории государства и права. — М.: Изд-во Коммунистической акад., 1925;1926. — С. 44−98- Гурвич Г. С. Перевыборы советов // Власть советов. — 1924. — № 8. — С. 15−16- Гурвич Г. С. Перевыборы советов // Власть советов. — 1925. — № 2. — С. 15−16- Жуков Н. Вопросы избирательного законодательства // Власть советов. — 1930. — № 38−39. — С. 17−18- Жуков.

H. Новый закон о выборах в советы // Советская юстиция. — 1930. — № 31. — С. 12−15- Михайлов Г. С. К укреплению городских советов // Советское строительство. — 1925 — №.

I. — С. 2- Михайлов Г. С. Местное советское управление. — М.: Коммунистический университет им. Свердлова, 1927. — С. 102- Михайлов Г. С. Городские советы // Энциклопедия государства и права. Т. I / Под ред. П. СтучкиКоммунистическая акад., секция общей теории государства и права. — М.: Изд-во Коммунистической акад., 1925. -Стлб. 638−645- Михайлов Г. С. Основные моменты в развитии городских советов // Советское право. — 1922. — № 2. — С. 34−65- Михайлов Г. С. Советское представительство и избирательное право // Власть советов. — 1922. — № 4−6. — С. 16−22- Михайлов Г. С. Советское представительство и избирательное право. — М.: Ред.-издат. секция Народного комиссариата внутренних дел, 1922. — 22 е.- Зайцев П. Ф. К отчетно-перевыборной кампании советов // Советское строительство. — 1934. — № 8. — С. 10−20- Зайцев П. Ф. Кого и почему советская власть лишает избирательных прав. — М.: Изд-во «Власть советов» при Президиуме ВЦИК, 1931. — 59 е.- Зайцев П. Ф. Кодификация избирательного законодательства // Советское строительство. — 1930. — № 6. — С. 1−14- Закон о лишении избирательных прав и нарушения его на практике // Советское строительство. — 1930. -№ 5. — С. 1−13- Законодательство о лишении и восстановлении в избирательных правах. -JL: Орготдел Ленингр. облисполкома и Ленинградсовета, 1930. — 51 е.- Золотаревский Н. Местные органы власти: Справочник для работников советов и исполнительных комитетов: Важнейшие законы и инструкции, опубликованные по 23 августа 1931 г. -М.: Изд-во «Власть советов» при Президиуме ВЦИК, 1931. — 492 е.- Золотаревский Н. Сельсоветы, горсоветы, съезды советов: Новая инструкция о выборах. — Л.: Гос. изд-во, 1926. — 49 е.- Игнатьев В. И. Горсоветы. — М.-Л.:Госиздат, 1926. — С.7- Игнатов Е. Городские районные советы как форма участия рабочих в управлении государством. -М.: Изд-во Коммунистической акад., 1929. — 133 с.

Работы, опубликованные до начала 1990;х гг., объединяет общая черта: избирательные кампании рассматриваются в контексте деятельности Коммунистической партии. В центре внимания авторов таких работвопросы руководства партии выборами в советы, ходом избирательных кампаний, формирования состава советов, представительства в них отдельных социальных групп (женщин, комсомольцев, сельской бедноты), особенности выборов в сельской местности и городах. Также большое внимание исследователей привлекла кампания «оживления советов», проводившаяся в середине 1920;х гг.

В этих работах аккумулирован большой массив фактологического материала, отражающего общественно-политическую жизнь советской России 1920;30-х гг. Большинство работ носят не только описательный характер, но и содержат комментарии и критику тех или иных законов или подзаконных актов, регулирующих формирование и деятельность городских советов. Так, наибольшую критику среди советских юристов вызвало Положение о советах в губернских, уздных и заштатных городах и поселках городского типа, названнного самым неудачным докуметом о местном самоуправлении14.

Большинство исследований по тематике совершенствования управления в городах было выполнено в условиях, когда преобладала планово-директивная система управления. Для литературы тех лет, посвященной городским советам, характерна пропагандистская, практически прикладная направленность. Преобладали публикации о конкретных достижениях парторганизаций в развитии политической активности рабоче-крестьянских масс на выборах и о работе городских советов. Их авторы популяризировали массовые начала в деятельности секций и комиссий горсоветов. В ряде публикаций получили развитие.

Положение о городском совете. Постатейный комментарий с обзором законодательства. — М.: Коммунистическая академия, 1927. — 115 с. отдельные аспекты деятельности партийных и советских органов по выдвижению рабочих и крестьян на руководящую работу в органы советов, вопросы подготовки советских кадров15.

Большой блок исследований имеется по вопросам ведения городского хозяйства в Татарстане. Они публиковались в периодических изданиях: «Известия ТАТЦИК», «Красная Татария», «Труд и хозяйство», «Социалистический Татарстан», «Социалистическое хозяйство Татарстана», «Советы Татарстана». На их страницах публиковались актуальные материалы, затрагивающие вопросы городского управления в деятельности секций, президиума Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов, обобщался опыт и проблемы городских советов ТАССР.

Пресса достаточно активно реагировала на происходящие события в городе. В газете «Красная Татария» публиковались еженедельные рубрики «В секциях городского совета», «Работа горсовета в оценке масс», новостная рубрики «Казань» и подрубрика «Почему?», в которых размещался критический материал о деятельности городских властей. Достаточно подробно освещалась отчетно-избирательная кампания в Казанский городской Совет. В дни ее проведения на страницах «Красной Татарии» выходили тематические рубрики: «Год работы городского совета», «Что передают рабочие по отчету горсовета?», «Горсовет держит ответ перед избирателем», «Казанский городской Совет — слушай!», в.

15 См. например: Арбузов М. Ф. Выдвижение рабочих и крестьян. — М., 1929; Болдырев М. Ф. Оживление советов (к перевыборной кампании 1925;1926 гг.). — M.-JL, 1926; Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. — М., JL: Гос. изд-во, 1928; Основы общего городского благоустройства. — М., 1926; Дьяков А. И. Роль горсоветов в выполнении профинпланов. — М., 1930; Киселев А. С. Городские советы и вопросы массовой работы в них. — М., 1926; Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции СССР и РСФСР. Изд. 5-е, переработанное. — M.-JL, 1926; Сорин Е., Иезуитов В. Городские поселковые советы. — М., 1929; Шуйский Ф. А. Партия и советы. — M.-JI., 1927 и др. которых публиковались отчеты депутатов, ход избирательной кампании, итоги работы городского Совета.

Наиболее полное и активное отражение деятельности народных избранников в зеркале прессы относится к периоду НЭПа. С конца 1928 г. регулярные рубрики, посвященные деятельности городского совета, кроме новостной рубрики «Казань», в «Красной Татарии» были свернуты. На страницах газеты встречаются лишь отдельные публикации, посвященные разоблачению «врагов народа» в структуре городского хозяйства Казани.

Появление разнообразных форм собственности, демократизация системы управления, становление самостоятельности, ответственности и инициативы на местах заставляют внести существенные коррективы в общую концепцию территориального управления, в том числе в теорию механизма взаимодействия и взаимной ответственности власти и населения городского района. В последние годы появился целый ряд работ, посвященный проблемам становления местного самоуправления в России16. Большой интерес для рассматриваемой темы имеют работы казанских историков С. Ю. Малышевой и А. А. Сальниковой, посвященные развитию городов как социального организма17.

16 См. например: Емельянов Н. А. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. — М.-Тула, 1997; Еськов Г. С. Укрепление политической основы Советского государства. Период построения социализма. — М., 1983; Местное самоуправление в России — Саратов, 1994; Местное самоуправление в России — М., 1995; Местное самоуправление: теория и практика — М., 1996; Местное самоуправление. Комментарии, разъяснения. — М., 1997; Мегаполис и местное самоуправление. — С-Пб., 1996; Муниципальное право. Учебник. -М., 1997; Основы управления муниципальным хозяйством. Под общей редакцией А. Г. Воронина. — М., 1997; Политическое управление. Курс лекций. — М., РАГС, 1996; Политические аспекты государственного управления. Федеральный и региональный опыт. — М.: РАГС, 1997; Соколов А. К. Советы: от власти иллюзий к иллюзии власти // Формирование административно-командной системы (20−30-е годы). Сб. ст. — М., 1992; Фадеев В. И. Муниципальное право в России. — М., 1994; Филимонов В. Я. Власть городская, власть деревенская // Власть и общественные организации в России в первой трети XX столетия. — М., 1993; Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. — С-Пб., 1997; и др.

17 Малышева С. Ю. Советский провинциальный город: время отдыха (Досуг жителей Казани в довоенное время) // Повседневность российской провинции: история, язык и пространство. — Казань: ЗАО «Новое знание», 2002. — С. 119−130- Сальникова А. А. От.

Особую ценность представляют работы, вышедшие в постсоветский период. В них анализируются правовые, социальные и финансово-бюджетные аспекты деятельности органов местного самоуправления в дореволюционное время и в период советской власти с современных 18 позиции, выходя из устоявшихся идеологических догм .

Истории местного городского самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований. Проблематика исследований охватывает вопросы территориального управления и особенности механизма взаимодействия и взаимной ответственности власти и населения в различные исторические периоды19. Научную и практическую ценность казанских слобод к Казани социалистической: смена семантико-семиотического кода // Повседневность российской провинции: история, язык и пространство. — Казань: ЗАО «Новое знание», 2002. — С. 111−118- Сальникова А. А. Советская власть и изменение облика жилищного пространства Казани в 1920;е годы // Социальная структура и социальные отношения в Республике Татарстан в первой половине XX века. — Казань: ТаРИХ, 2003. — С. 236−245. См. также: Анциферов Н. П. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода. — Д., 1925; Жиромская В. Б. Советский город в 1921;1925 гг.: проблемы социальной структуры. — М., 1988; Межевич М. Н. Социальное развитие и город. М., 1979; Коленкин А. А. Русский город и его роль в прошлом и настоящем. — JL, 1924; Яницкий О. Н. Советский город как объект социологического исследования. Архитектурно-социологические исследования. — М., 1970. Вып. 1 и др.

1Я.

Местное самоуправление: библиографический указатель Рос. муницип. акад., Рос. гос. б-ка- (сост. Брискман Т. Я. и др.).- М.: На каждый день, 2005. — 303 е.- Городское самоуправление в Казани (1870−1892 гг.) / Черняк Э. В., Мадияров А. Б. — Казань: Дом печати, 2003. — 127 е.- Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие Толочко А. П. и др.- М-во образования Рос. Федерации, Оме. гос. ун-т, — Омск: ОмГУ, 2003. — 195 е.- Гонтар А. В. Городские советы Украины: история становления и развития (20−30-е гг.). — Киев: Выш. шк., 1990. — 202 е.- Емалетдинова Г. Э. Городское самоуправление на Южном Урале во второй половине XIX — начале XX вв. — Уфа: Тип. Стерлитамак, 2003. — 215 е.- Ефимова В. В. Петрозаводское городское самоуправление (1870−1918 гг.). — Петрозаводск: Петрозав. гос. ун-т, 2004. — 212 е.- Любичанковский С. В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907;1917 гг.). — Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. — 402 с.

19 Блудов A.M. Городское самоуправление в России на рубеже XIX — XX вв.: На материалах Тамбовской губернии: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Тамбов, 2003. — 248 л.- Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях: 1861- февраль 1917 г.: Дис. д-ра ист. наук: 07.00.02. — Екатеринбург, 2004. -434 л.- Гоголева А. А. Местная власть в Острогожском уезде во второй половине XVIIначале XVIII в.: городовые воеводы и черкасские полковники: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Воронеж, 2005. — 241 л.- Далина О. А. Проблемы городского самоуправления в представляют работы, посвященные деятельности местных органов власти Поволжья в советский период20.

Источпиковая база исследования представлена значительным по объему массивом опубликованных и неопубликованных материалов и документов. Весь комплекс используемых в исследовании источников можно разделить на несколько групп: нормативно-правовые акты, документы партийных и советских органов, делопроизводственная документация, периодическая печать.

К первой группе источников следует отнести: законодательные и иные нормативные документы. В их числе: Конституция РСФСР 1918 г., 1925 г. и Конституция СССР 1924 г., документы всесоюзных съездов, ЦИК СССР, ВЦИК РСФСР, ТАТЦИК, распоряжения Совета Народных Комиссаров, Совета Народных Комиссаров ТАССР, постановления партийных органов, инструкции и положения, касающиеся деятельности деятельности правительства и Государственной Думы в начале XX века: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — М., 2004. — 177 л., Жарникова Г. В. Исторические особенности местного управления в Российской империи: на примере Уфимской провинции в первой половине XVIII века: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — М., 2005 — 224 л.- Каргалов, В. И. Земства России с февраля 1917 г. до завершения их деятельности, февраль 1917 г. — июль 1918 г.: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Оренбург, 2000. — 141 л.- Кучак JI.JI. Местное управление на Урале и в Западной Сибири в марте-октябре 1917 г.: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Екатеринбург, 2002. — 231 л.- Ломцов А. А. Местное управление в Южном Зауралье в середине XIX — начале XX веков: Уездный и волостной уровень: Дне. канд. ист. наук: 07.00.02. — Курган, 2001. — 255 л.- Минин С. Н. Городское самоуправление Владимирской губернии в 1870—1914 гг.: Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — Владимир, 2003. — 241 л.- Попов П. А. Городское самоуправление Воронежа: 1870−1918 гг.: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Воронеж, 2005. — 529 л.- Ряснянская Н. А. Городское самоуправление в Центральном и Восточном Предкавказье в конце XVIII — середине XIX вв.: Дис.канд. ист. наук: 07.00.02. — Ставрополь, 2005. — 285 л.

20 Куликов A.JI. Советы Средпеволжского края в 1928;1937 гг.: структура и деятельность. Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — М., 2004. — 21 л.- Липатова Н. В. Советы рабочих и солдатских депутатов промышленных центров Поволжья в 1917 году: Дис.. канд. ист. наук: 07.00.02. — Ульяновск, 2002. — 243 л.- Морозкина Е. А. Городские советы Среднего Поволжья в годы второй и третьей пятилеток: опыт и проблемы: 1933 — июнь 1941 гг.: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Пенза, 2004. — 239 л.- Ярома О. В. Городское самоуправление Пермской губернии в период с 1905 г. по февраль 1917 г.: Дис. канд. ист. наук: 07.00.02. — Пермь, 2005. — 245 л. городских советов и находящиеся в архивных фондах, так и изданных отдельными положениями21.

Особую ценность представляют документальные сборники,.

ЛЛ опубликованные центральными и местными издательствами. Кроме того, в диссертации использованы отчеты о деятельности Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов, наказы Казанскому городскому Совету рабочих и красноармейских депутатов, протоколы и материалы городских партийных конференций, а также другие материалы .

См. например: Положение о советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа от 26 января 1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. — 5 марта 1922. — № 10. — Ст. 90. — С. 163−171- Положение о Казанском городском Совете рабочих и крестьянских депутатов. -Казань: Горсовет, 1924. — 8 е.- Положение о депутатских группах городах и поселках советов ТАССР. — Казань: Татгосиздат, 1933. — С. 3- Постановление, принятое на 2-й сессии Всероссийского Центрального Исполнительного комитета XII созыва «Об утверждении Положения о городских советах" — «Положение о городских советах» от 24 октября 1925 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства. Отдел I. — 28 декабря 1925. — № 91. — Ст. 662. — С. 1116−1130- Сборник обязательных постановлений Президиума Казанского городского Совета. Вып. 2. -Казань: Изд. Казагорсовета, 1928, — 94 е.- Сборник руководящих материалов к перевыборам советов в ТАССР в 1929 г.- Казань: Изд.Орг. отдела ЦИК ТАССР, 1928. — 58 с.

ЛЛ.

См. например: Жогин Н. В., Абубекеров И. Местные советы депутатов трудящихся на страже социалистической активности. (По материалам ТАССР). — Казань: Таткнигиздат, 1959; Власть народа для народа. Из опыта местных советов ТАССР. — Казань: Таткнигиздат, 1983.

Отчет Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов X созыва за 1923;1924 гг. — Казань: Казанский городской Совет, 1924. — 52 е.- Отчет Казанского коммунального хозяйства за 1926;1927 гг. — Казань: Казанское коммунальное хозяйство, 1928. — 78 е.- Отчет о деятельности Казанского горского Совета рабочих и красноармейских депутатов XI созыва. — Казань, 1926. — С. 13- Отчет о деятельности Казанского городского Совета XII (март 1926 г. — февраль 1927 г.). — Казань: Казанский городской Совет, 1927. — 45 е.- Отчет Казанского городского Совета р.к.д. XV созыва к перевыборам 1931;1934 гг. — Казань: Татгосиздат, 1934. 122 е.- Отчет о деятельности Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов XVI созыва (декабрь 1934 года — октябрь 1939 года). Казань, 1939. — 64 е.- Полугодовой отчет о работе Казанского городского Совета XII созыва. — Казань: Казанский городской Совет, 1926. — 87 е.- Отчет о деятельности ТСНХ и о состоянии промышленности и торговли в ТАССР за 1921;1922 хоз. годы. — Казань: ТСНХ, 1922. — 126 е.- Отчет о деятельности Управления коммунального хозяйства при Наркомвнуделе АТССР за период времени с 1 января по 1 октября 1922 г. — Казань: Управление Коммунхоза, 1922. — 125 е.- Отчет о деятельности Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров ТАССР за 1923;1924 годы. — Казань: Издание ЦИК и СНК ТАССР, 1924. — 88 с.

Еще одна группа источников — это статистические материалы (опубликованные и архивные), анализ которых способствовал формированию цельного представления о социально-экономической ситуации Казани, о структуре городского населения, о составе социально-партийной прослойки городского Совета24.

В диссертации использовались архивные документы фондов Национального архива РТ, Центрального государственного архива РТ историко-партийной документации.

Большой фактический материал, связанный с деятельностью Казанского городского Совета, сосредоточен в фонде Р-326 (Фонд Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов). Он включает целый блок материалов о деятельности структурных подразделений городского Совета, переписку с вышестоящими органами государственной власти и первичной ячейки ВКП (б). Отдельно представлены материалы и статистические данные о ходе проведения избирательной кампании в городской Совет, переписка с Центральной избирательной комиссией ТАССР, а также мандаты, анкетные данные депутатов. Фонд также содержит письма, месячные, годовые отчеты секций, отделов, комиссий городского Совета, протоколы заседаний, доклады.

Отдельные материалы о деятельности постоянно действующего совещания при Президиуме ЦИК ТАССР по вопросам советского строительства представлены в фондах Правительства ТАССР (ф. 732). С их участием были подготовлены предложения по изменению действующего.

24 См. например: Десятилетие Советского Татарстана (1920;1930). — Казань: Татиздат, 1930. — 65 е.- Десять лет социалистического строительства в Татарстане. (1920;1930). -Казань: Татгосиздат, 1930. — 178 е.- Двадцать лет Татарской АССР. (1920;1940). -Казань: Татгосиздат, 1940. — 186 е.- Двадцать пять лет Татарской АССР. (1920;1945). -Казань: Татгосиздат, 1945. — 104 е.- Индустриализация ТАССР. 1926;1941: Сборник / Под ред. Андрианова Н. А. — Казань: Таткнигоиздат, 1968. — 607 е.- Народное хозяйство Татарской АССР. — Казань: Таткнигоиздат, 1957. — 258 с. и др. законодательства, затрагивающего расширение функций, укрепления материальной и финансовой основы городских советов ТАССР, проведение избирательных кампаний. В этом же фонде находятся результаты обследовательской работы городских советов и отчеты с мест. Особый интерес представляют личные дела руководящего состава городского совета. Материалы данного фонда позволяют лучше понять взаимоотношения меду центральными и местными органами власти.

Особый интерес представляют документы о деятельности городского Совета в области коммунального хозяйства. Они объединены в фондах Министерства коммунального хозяйства РТ (ф. 1130) и Отдела коммунального хозяйства исполкома Казанского городского Совета (ф.1803). В них содержатся ежемесячные отчеты, приходно-расходные сметы отдела городского коммунального хозяйства, протоколы совещаний, заседаний, технических совещаний, акты и описи имущества домовладельцев, списки домовладельцев, договора аренды, отчеты о деятельности коммунальных предприятий города.

Немаловажное значение для изучения финансово-экономической базы городского Совета имеет фонд Министерства финансов РТ (ф.3452). Здесь находятся приказы, циркуляры, проекты и утвержденные бюджеты Казани, сведения о поступающих налогах и сборах, о выполнении городского бюджета.

В работе над диссертационным сочинением был также использован фонд Городского комитета КПСС и первичной ячейки КПСС Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов, Татарского республиканского комитета КПСС (ф.ф. 15, 16, 20, 26, 984). Фонды содержат пласт документов, касающихся деятельности партийной организации, анализ которых позволяет восстановить картину взаимоотношения республиканских и городских органов партии и Казанского городского Совета. С позиции исследователя интерес представляет существовавшая практика принятия и рассылки закрытых и открытых информационных писем, в которых помимо ознакомления рядовых коммунистов с общественно-политической ситуацией, распространения опыта работы, ставились также задачи в области советского строительства, проведения избирательных кампаний, деятельности партийных ячеек и фракций в советских органах на местах.

Впервые в научный оборот были введены архивные документы, содержащиеся в фонде Архивно-следственных и фильтрационных проверочных дел № 8233. Здесь находятся девять томов следственного дела по Казанскому городскому Совету, получившего кодовое название «СК-847». В фонде содержатся протоколы допросов членов городского Совета и работников городского коммунального хозяйства Казани, показания свидетелей, постановления суда и другая следственно-судебная документация.

Проблемам социально-экономического и хозяйственного управления в Казани посвящены публикации работников городского хозяйства, председателей Казанского городского Совета в специализированных тематических журналах, бюллетенях, издаваемых Казанским городским Советом и другими органами государственной власти. Среди них необходимо выделить журналы «Труд и хозяйство», «Социалистическое хозяйство Татарстана», Бюллетень Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов «Казань», газету «Красная Татария"25.

25 См. например: Город крупных начинаний // Красная Татария, 24 октября 1925; Габидуллин X. Татарстан за семь лет. (1920;1927). — Казань: Татиздат, 1927. — 92 е.- Ганиев. Состояние электрохозяйства Казани и его перспективы // Социалистическое хозяйство Татарстана. — 1932. — № 1−2. С. 43- Генеральный план по строительству в Татреспублике // Труд и хозяйство — 1927. — № 3−4. — С. 231−260- Городское строительство Казани за десять лет // Красная Татария, 10 ноября 1926; Дубовицкий А. Жилищный вопрос в городах TP // Труд и хозяйство. — 1930. — № 4−5. — С. 92−96- Егерев В. В. Частное жилищное строительство Казани в 1924 году // Казанский музейный вестник. — 1925. — № 1. — С. 22−43- Ермолаев В. Коммунальное хозяйство Татарстана на рубеже двух пятилеток // Социалистическое хозяйство Татарстана. — 1933. — № 7−8. — С. 76−80- Ермолаев В. Население Казани. (По последней переписи 1926 г.) //.

Основная проблематика исследования связана с анализом важных исследовательских проблем. Комплексное изучение формирования советской модели городского управления способствует объективному пониманию противоречивого характера развития российского общества на предшествующих этапах и помогает ответить на вопрос, почему и как первоначально провозглашенные широкие полномочия горсоветов, закрепленные в законодательных и иных нормативных актах, так и не были в полной мере реализованы.

Формирование органов местного самоуправления, в том числе органов городского управления, происходило в условиях советской демократической системы, которая предполагала определенный уровень централизации всех ветвей власти. Центр принятия политических решений находился в руках правящей партии ВКП (б), которая в условиях сложившийся однопартийной системы была единственной.

Социалистическое хозяйство Татарстана. — 1931. — № 1−2. — С. 110−113- Жилища и новые тарифы. — Казань: Изд. Казан, гор. совета, 1926. — 32 е.- Кадомский Д. Довоенный и современный бюджет городского хозяйства Казани // Труд и хозяйство. — 1924. — № 7. -С. 94−108- Казанский трамвай за 30 лет (1898−1928 гг.) // Вопросы коммунального хозяйства. — 1929. — № 4. — С. 49−50- Казаков И. К вопросу оздоровления озера Кабан и протока Булак // Труд и хозяйство. — 1929. — № 5. — С. 100- М.Л.-Г. Жилищное хозяйство и строительство в г. Казани // Социалистическое хозяйство Татарстана. — 1934. — № 7−8. -С. 57−65- Меношихин П. П. Отношение между жилищными условиями и экономическим положением рабочих города Казани // Труд и хозяйство. — 1927. — № 8−9. — С. 78−86- Н. Перспективный и эксплуатационный план деятельности по жилищному хозяйству г. Казани // Труд и хозяйство. — 1923. — № 9. — С. 122−127- Нужды городского хозяйства Татарской республики // Труд и хозяйство 1926. — № 6−8. — С. 421- Победоносцев И. Городские владения и строительство в ТАССР. (По данным переписи 1926 г.) // Труд и хозяйство. — 1927. — № 11−12. — С. 130−152- Родионов Н. Жилищный вопрос // Известия ТатЦИК, 22 февраля 1921; Саначин С. П. Влюбленный в Казань. Наследие первого татархитектора Василия Егерева // Казань. — 1996. — № 7−8. — С. 76−81- Саначин С. П. «Божий гнев» на Старую Татарскую. Суперпожары в XIX—XX вв.еках // Казань. — 2001. — № 6. — С. 80−88- Сунгуров А. С. Коммунальное хозяйство гор. Казани // Труд и хозяйство. -1926. — № 6−8. — С. 374−393- Ратехин К. Жилищный кризис и мероприятия по его разрешению. Тезисы доклада, утвержденные Пленумом ОК РКП (б) // Бюллетень Казанского городского Совета. — 1924. — № 1(3). — С. 16- Фринлянд Л. Домовладения и жилища городов ТАССР // Труд и хозяйство — 1923. — № 12. — С. 165−179- Фринлянд Л. Из итогов жилищной переписи 1923 года // Татреспублика в цифрах. — Казань. — 1923. -№ 14. — С. 34−42.

Казанский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов был частью единого механизма государственного управления. Перемещение ответственности за положение дел в стране «сверху-вниз» на уровень органов власти города сопровождалось поэтапным расширением их полномочий и реальных возможностей для выполнения своих функций.

В середине 1920;х гг. Казанский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов получил необходимую экономическую и законодательную базу для осуществления свой деятельности в рамках очерченных полномочий, куда входили вопросы местного значения и часть вопросов общегосударственного масштаба. Вместе с тем, было бы ошибочно называть городской совет слепым исполнителем воли верхнего эшелона власти.

В рамках переданных полномочий Казанский городской Совет обладал полной самостоятельностью и нес ответственность за состояние дел в городе, как перед населением, так и перед вышестоящими органами государственной власти. Однако процесс расширения уровня самостоятельности городских советов начатый в 1920;е гг. не получил дальнейшего развития. Несмотря на то, что городские советы являлись центром принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции, механизм исполнения данных решений находился в органах отнесенных к ведению вышестоящей государственной власти. Также не удалось достичь устойчивого равновесия между функциональными обязанностями местных органов власти, соответствующими полномочиями и находящимися в их распоряжении ресурсами, прежде всего, финансовыми.

Следующая проблема связана с осуществлением законов о местном самоуправлении в Казани. Создавали ли они предпосылки для реализации избирателями своих законных прав, оказали ли избирательные системы влияние на казанский электорат, насколько совершенны были технологии, применяемые на выборах, какое действие оказывала на горожан сама процедура выборов, имела ли влияние на ход выборов та или иная социальная группировка? Ответы на все эти вопросы можно получить после анализа избирательных кампаний в Казани.

Немаловажный аспект — состав и структура городского совета, от организации которой во многом зависела эффективность деятельности местной власти. Анализ городского бюджета позволяет судить о средствах самоуправления на осуществление поставленных перед ними задач.

Важным является такая проблема, как определение критериев оценки деятельности Казанского городского Совета. Для органов муниципального управления неизменной остается социальная направленность их политики. Особое значение имеют политические факторы: степень политического участия населения в решении социально-экономических проблем, уровень конфликтогенности в обществе (несогласие в целях, в средствах достижения цели, несогласие по приоритетам), степень доверия населения властным структурам, роль социального согласия, консенсуса различных социальных групп и слоев, общественных объединений.

Таким образом, объектом исследования является деятельность Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов.

Предметом исследования определены становление и развитие городского управления в Казани, его рабочих органов в первые десятилетия советской власти.

Выбор хронологических рамок исследования обусловлен рядом факторов. Этот период имеет принципиальное значение для понимания последующей политики государства по отношению к системе местного самоуправления. Начальный этап обусловлен юридическим оформлением Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов в соответствии с Постановлением Президиума Всетатарского ЦИК от 15 апреля 1921 г. Верхней границей является конец 1930;х гг., когда советы в соответствии с Конституцией 1936 г. были реорганизованы в городские советы депутатов трудящихся.

Выбор территориальных рамок исследования обусловлен актуальностью изучения проблемы в региональном срезе. Исследование деятельности городского совета Казани — одного из наиболее крупных общественно-политических, экономических, культурных и научных региональных городских центров Российской Федерации позволяет раскрыть как общие тенденции развития системы местного городского самоуправления, так и выявить специфические особенности становления и развития советской системы управления столицы национальной республики.

К началу Октябрьского переворота Казань была крупным губернским городом, важным административным и промышленным центром не только Казанской губернии, но и военного, судебного, учебного, почтово-телеграфного округов и округа водных путей сообщения, охватывавших значительную часть территории Поволжья и Приуралья. Из Казани осуществлялось административное руководство многими важными сторонами жизни обширнейшей территории на границе Европы и Азии. В Казани был накоплен значительный опыт народовластия, который стал примером толерантности городского управления. Об этом свидетельствует в частности пример участия татарского населения в деятельности Казанской городовой ратуши Татарских слобод и деятельность мусульманской.

Oft фракции Казанской городской думы .

Цель исследования состоит в комплексном изучении процесса становления и деятельности городского самоуправления Казани в 19 201 930 гг.

Для достижения намеченной цели необходимо решение ряда задач:

26Заманова Г. Р. Городское самоуправление в Казани (1870−1904 гг.) Дисс.канд. ист. наук: 07.00.02. — Казань, 2002. — С. 6−7.

• проанализировать формирование и развитие Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов в ходе реализации реформы местного самоуправления в СССР;

• изучить динамику бюджета Казани, источники формирования его доходной и основные направления расходной частей;

• проанализировать практическую деятельность городской власти в области развития городского хозяйства.

Теоретическая и методологическая основа. Диссертационная проблема рассматривается с позиции историзма, объективности и научности.

Методологическую основу диссертации также составляют исследования советских и российских ученых, в которых отражены общетеоретические положения о роли городов и урабанизационных процессов в данных исторических условиях. При анализе и интерпретации ряда архивных источников были использованы приемы статистического и текстологического анализа в целях установления представительности и исторического контекста появления документов, их соотношение с другими документальными материалами.

Научная новизна. Работа является комплексным исследованием, рассматривающим с позиции преемственности деятельность городского управления в Казани в 1920;1930 гг. Впервые обстоятельно анализируется его правовой статус, организационные формы работы. В исследовании рассмотрен процесс формирования представительной власти на местах, изучение роли совета в социально-экономическом развитии Казани в исследуемый период. В работе прослеживается трансформация взаимоотношений, складывавшихся между Казанским городским Советом и вышестоящими органами власти. Значительная часть архивных документов, использованных в диссертации, вводится в научный оборот впервые. В целом, совокупность использованных в диссертации материалов и документов, их анализ и научное осмысление позволили провести комплексное исследование по проблеме и способствовали решению поставленных в диссертации задач.

То что выводы экспертов по ключевым вопросам обвинения были сфабрикованы признался также профессор Писанов, выступавший в качестве эксперта по строительству асфальтно-бетонных заводов и ливневой канализации154.

Уголовные дела остальных обвиняемых, проходивших по Делу «СК 847», как свидетельствуют судебные справки, были прекращены в процессе дополнительного рассмотрения155.

154 ЦГА ИПД РТ. Ф. 8233. Оп. 5. Д. 2- 4800. Т. 8. Л. 190.

155 ЦГА ИПД РТ. Ф. 8233. Оп. 5. Д. 2- 4800. Т. 7. Л. 335.

ГЛАВА II.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА КАЗАНСКОГО ГОРОДСКОГО СОВЕТА.

§ 1.Бюджетные права Казанского городского Совета в.

1920;1930;е гг.

Материально-финансовая база местных советов, представляющая собой совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных перед ними задач, определяла характер участия этих органов в решении общегосударственных и местных дел. Считалось, что реальная сила советов определяется тем, что, будучи представительными органами власти народа, они выступают распорядителями его основных богатств. Следовательно, в широком плане материальную основу деятельности совета любого уровня составляли все богатства, которыми владело и распоряжалось государство156.

Де-юре бюджетные права городов были закреплены в Положении о городских советах в 1925 г. В пункте «а» ст. 24 Положения о горсоветах закреплялось право «составлять, рассматривать, утверждать и проводить в жизнь городской бюджет». Для этого в городских советах законодательство предусматривало создание особой финансово-бюджетной секции. В инструкции по организации финансово-бюджетной секции Казанского городского Совета указывалось, что «она рассматривает вопросы бюджета, прорабатывает вопросы, тесно связанные с бюджетом. Секция прикрепляет членов к управлению учреждений города, состоящих на государственном и местном бюджете. При финансово-бюджетной секции образуется бюджетная группа в составе представителей секций просвещения, здравоохранения, административно-судебной, труда и коммунальной. В задачи бюджетной группы входит детальное обсуждение доходов, предполагаемых на предстоящий бюджетный год, контрольных цифр по расходам, предложенных ведомствами и дачи заключения по проекту 1 бюджета в целом».

Коммунальный бюджет города составлялся отдельно от общегородского бюджета. Городскими коммунальными финансами ведали финансово-сметные подотделы городских коммунальных отделов, созданных при городских советах.

Вместе с тем, бюджетная самостоятельность городов на практике оставалась номинальной, поскольку окончательная точка в проекте городского бюджета ставилась центральными государственными финансовыми органами — народными комиссариатами финансов Союза и союзных республик и Главным управлением коммунального хозяйства при НКВД СССР с отделами на местах. Кроме того, при НКФ СССР и республик были созданы налоговые управления, управления государственных неналоговых доходов (УГД) и управления местных финансов (УМФ). Местными налогами ведали налоговые управления, УГД.

— доходами от городских предприятий, находящихся на хозрасчете, а УМФ городскими предприятиями, финансируемыми в бюджетном порядке, а также неналоговыми доходами городов. Также на органы НКФ была возложена обязанность по надзору как за составлением, так и за исполнением местного бюджета. В кассах НКФ, согласно принципу единства кассы, концентрировались все местные средства, в том числе очень часто и выручка коммунальных предприятий.

Вся техническая работа по построению бюджета Казани производилась аппаратом ТНКФ по Управлению местным бюджетом. В комиссариате была выделена специальная часть по городскому бюджету с.

156 Советы народных депутатов в политической системе развитого социализма. — Саратов: Изд. Саратовского ун-та, 1982 г. — С. 34.

157 НА РТ. Ф. Р-326. On. 1. Д. 326. Л. 50. отдельным учетом, канцелярией, штатными работниками. Городскую часть ТНКФ возглавлял начальник Управления местным бюджетом. Непосредственная связь с ТНКФ по делам городского бюджета осуществляется начальником Управления местных финансов, который выполнял все указания и постановления Горсовета и согласовывал их с НКФ158.

Бюджет Казани представлял собой свод приходо-расходных смет, который составлялся по единой форме, установленной инструкцией для всех местных бюджетов. Расходы, согласно этой инструкции, подразделялись на разделы, параграфы, статьи и литеры, а доходы — на разделы, параграфы и статьи. Раздел расходов объединял отдельные отрасли местного управления и хозяйства: общеадминистративные учреждения, охрану общественного порядка, органы юстиции, народное образование, народное здравоохранение, социальное обеспечение и охрану труда, сельское хозяйство, местную промышленность, коммунальные предприятия, пути сообщения, удовлетворение нужд обороны, отчисления в специальные фонды и капиталы, особые расходы, погашение задолженности, отчисления в фонды регулирования. В статьях отражались суть расходов каждого учреждения, в литерах — детальные подвиды расходов159.

В раздел доходов входили: остатки бюджетных средств, бюджетные недоимки по налогам и сборам, недопоступившие неналоговые доходы, доходы по сельскому хозяйству, доходы от промышленности и торговли (кроме коммунальных предприятий), доходы по коммунальным имуществам и оброчным статьям, по коммунальным предприятиям (отчисления от прибылей хозрасчетных, валовой доход от эксплуатируемых в сметном порядке и арендная плата от сдаваемых внаймы), от.

158 НА РТ. Ф. 732. Оп. 1.Д. 647. Л. 114.

159 Местные финансы. Общесоюзное законоположение на 1 февраля 1929 г. Составитель Глезин С. Под ред. Лепского С. — М.: Госфиниздат СССР, 1929. — С. 15. нехозяйственных ведомств (тюремного, народного образования, здравоохранения), разные поступления, местные налоги и сборы, надбавки к государственным налогам, отчисления от налогов, пособия из общегосударственных средств (субвенции, целевые пособия и дотации), целевые пособия из специальных фондов, займы и пособия из фондов регулирования160.

Городской бюджет Казани составлялся в рамках дифференцированных контрольных цифр, разработанных ТНКФ, которые выносились на утверждение СНК ТАССР за два месяца до начала нового бюджетного года в республике. Бюджетный год совпадает по срокам с общесоюзным государственным бюджетом и начинается с 1 октября. После утверждения, контрольные цифры рассматривались президиумом городского совета и передавались в городские части для составления на их основании приходно-расходных смет и отдельного хозяйственного плана. Сметы городских частей передавались для составления единого городского бюджета в городскую часть ТНКФ.

Приходо-расходные сметы по городскому коммунальному хозяйству составлялись городским отделом коммунального хозяйства. Финансовый и производственный планы Казанского городского отдела коммунального хозяйства разрабатывались специальной комиссией, созданной при Казанском городском Совете под председательством начальника Управления местных финансов161. Далее смета передавалась на рассмотрение в Сметно-бюджетное совещание, которое было образовано при ТНКФ во главе с председателем — народным комиссаром финансов и членом президиума Казанского городского Совета. Кроме представителей ТНКФ, в состав совещания входили: начальник Управления местными финансами ТНКФ, представители плановой комиссии, Рабоче-крестьянской.

160 Местные финансы. Общесоюзное законоположение на 1 февраля 1929 г. / Составитель. Глезин С. Под ред. Лепского С. — М.: Госфиниздат СССР, 1929. — С. 15.

161 НА РТ. Ф. 3452. On. 1 Д. 2021. Л. 138. инспекции, Совета профессиональных союзов, Народного комиссариата труда (по вопросам заработной платы) а также представители городского совета162. Совещание подвергало тщательному анализу смету на предмет максимального использования доходных источников, предусмотренных по городскому бюджету и целесообразности отдельных расходных статей, соответствия их финансовым возможностям городского бюджета.

Городской бюджет, после его проработки и увязки в Бюджетном Совещании, поступал на предварительное рассмотрение президиума горсовета, который, после принятия проекта бюджета, вносил его на утверждение пленума горсовета. Пленум, в свою очередь, для рассмотрения главного финансового документа выделял из своего состава комиссию и, после заслушивания ее доклада, а также предлагаемых к бюджету членами горсовета поправок, утверждал городской бюджет. Утвержденный Пленумом горсовета городской бюджет сводился в единую бюджетную роспись ТАССР. Вступал в силу городской бюджет после утверждения СНК ТАССР.

Проведение в жизнь бюджета возлагалось на городской совет и осуществлялось ими через городскую часть ТНКФ. Городская часть ТНКФ — на основании заявок городского коммунального отдела и частей, ведающих остальными отраслями городского хозяйства, составляла в пределах утвержденного городского бюджета поквартальные кассовые планы его исполнения, сообразуясь при этом со сроками поступления доходов, сезонностью и срочностью производства расходов. Планы утверждались президиумом городского совета. Затем городская часть ТНКФ в пределах расходов, намеченных поквартальным кассовым планом, составляла месячные расходные расписания, которые также утверждались президиумом Казанского городского Совета. На основании расходного расписания открывались кредиты: городскому совету для его бюджетных расходов, городским коммунальным отделам и городским частям.

Полученные суммы могли быть израсходованы только на те нужды, которые были предусмотрены по бюджету и по тому сметному подразделению, по которому была выписана ассигновка. В исключительных случаях Закон о местных финансах РСФСР разрешал отделам и частям, ведающим городским хозяйством, передвигать кредиты в пределах одного и того же раздела, из одного параграфа в другой, но с предварительного разрешения президиума городского совета. Все сметные назначения того или иного народного комиссариата, проходящие по городскому бюджету, находились в распоряжении городских частей, и могли расходоваться исключительно с ведома заведующего городской частью163. Если в течение года возникала необходимость произвести расходы, не предусмотренные бюджетом, Закон о местных финансах РСФСР позволял покрывать их исключительно за счет 3% ассигнования на непредвиденные нужды. В случае дополнительного выявления в процессе исполнения городского бюджета новых доходов, не менее 50% последних должны были резервироваться в городском бюджете, а остальная часть могла быть употреблена на дополнительные расходы.

По истечении срока бюджетного года, который завершался 30 сентября, неиспользованные кредиты закрывались и бюджет подлежал заключению. Городская часть ТНКФ составляла годовой отчет по исполнению городского бюджета, который поступал в президиум горсовета на рассмотрение, затем на утверждение пленума горсовета. Принятый последним отчет по исполнению городского бюджета в дальнейшем поступал на рассмотрение в порядке надзора в ЦИК и, в конечном счете, утверждался СНК ТАССР164.

163 НА РТ. Ф. 3452. On. 1. Д. 2021. Л. 228.

164 НА РТ. Ф. 3452. On. 1. Д. 2021. Л. 228.

На рубеже 1920;1930;х гг. союзное правительство делает первые шаги по укреплению финансово-экономической базы районного звена. 15 октября 1929 г. ЦИК СССР примает постановление «Об организации и деятельности районных советов в городах». Постановление предоставляло право районным советам образовывать свой собственный самостоятельный бюджет. После издания постановления Казанский Совет приступил к формированию финансовых органов в Заречье. Было принято решение, что в составе районного совета будут образованы отдел коммунального хозяйства и районный финансовый отдел, а для ведения вопросов образования и здравоохранения выделены из состава соответствующих городских частей инспекторы. Работа по созданию районного бюджета проходила при участии городских частей и отдела коммунального хозяйства под руководством городской части ТНКФ.

Бюджет составлялся по единой принятой форме на основе приходо-расходных смет. В доходную часть бюджета входили все местные налоги, неналоговые доходы, частично отчисления и надбавки от промышленного налога. На эти средства районный совет был обязан содержать все учреждения и мероприятия по народному образованию, кроме школ девятилеток и курсов по подготовке в вуз, здравоохранению, коммунальное имущество и предприятия районного значения, городские подъездные пути, а также заниматься благоустройством улиц, садов, парков. Все остальные расходы — по благоустройству мостовых, по жилищному строительству, по коммунальным предприятиям общегородского значения, по охране общественного порядка оставались на городском бюджете. Также на районный бюджет были возложены расходы по отчислениям в общегородской специальный капитал жилого фонда в установленных размерах от включенных в районный бюджет доходов от жилых строений, торгово-промышленных помещений и налога со скота165.

Таким образом, в исключительное ведение Казанского городского Совета было передано право составления и утверждения городского бюджета. Бюджетные права городским советам были предоставлены в период проведения новой экономической политики посредством выделения местных финансов из государственных.

Принцип бюджетного устройства при СССР характеризовался демократическим централизмом, который заключался в органическом сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой с предоставлением широких бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Еще одной особенностью бюджетного устройства является единство ее системы, которое, выражается в том, что все многочисленные самостоятельные бюджеты объединялись в государственном бюджете СССР, составлялись и исполнялись в соответствии с общими директивами и общесоюзным законодательством. Это обеспечивало единый подход к мобилизации средств на всей территории страны и финансированию различных видов расходов.

Государственный бюджет СССР объединял союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В свою очередь государственный бюджет союзной республики включал республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты АССР и местные бюджетыобластей, краев, округов, районов, городов, поселковые и сельские бюджеты.

§ 2. Бюджет Казани.

Муниципальные доходы в СССР подразделялись на четыре категории: 1) отчисления от общегосударственных налоговых источников и надбавки к ним, 2) специальные городские налоги и сборы, 3) займы, 4) доходы неналогового характера, от различного рода имуществ и предприятий, переданных городам. Первую категорию доходов можно отнести к регулирующим источникам, остальные — к закрепленным. К первой категории доходов относятся надбавки к поступающему в пределах города государственному промысловому налогу, к государственному подоходному налогу, к судебной пошлине, плате, взимаемой нотариальными органами на основании утвержденной таксы и отчисления от государственного единого сельхозналога, от наследственных пошлин и от государственных неналоговых доходов. Перечисленные надбавки в бюджете Казанского Совета составляют около 20% всех доходов по местному бюджету.

Налоги в бюджете города Казани составляли практически половину нерегулируемых источников. За городом были закреплены девять видов налогов: налог со строений, с транспортных средств, со скота, с посетителей публичных зрелищ и увеселений, с плакатов, афиш и объявлений, сбор за ветеринарно-санитарный осмотр скота и сырых животных продуктов, целевой квартирный налог и рентное обложение городских земель.

Кроме того, городской совет мог дополнительно устанавливать иные налоги.

Рассмотрим, в качестве примера, структуру и темпы поступлений от местных налогов и сборов в бюджет Казани в середине 1920;х гг. Очевидно, что, несмотря на общий рост налоговых поступлений, доходная часть существенно различалась и не была стабильной.

Заключение

.

Происходящие в настоящее время изменения в экономической и политической сферах заставляют внимательнее присмотреться к историческому опыту, пережитому в начале XX в. Особый интерес представляет изучение местной системы управления в первые годы советской власти. Формирование органов местного самоуправления, в том числе органов городского управления, происходило в условиях советской демократической системы, которая предполагала определенный уровень централизации всех ветвей власти. Центр принятия политических решений находился в руках правящей партии — ВКП (б), которая в условиях сложившийся однопартийной системы была единственной.

Казанский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов был частью единого механизма государственного управления. Перемещение ответственности за положение дел в стране «сверху-вниз» на уровень органов власти города сопровождалось поэтапным расширением их полномочий и реальных возможностей для выполнения своих функций.

В середине 1920;х гг. Казанский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов получил необходимую экономическую и законодательную базу для осуществления свой деятельности в рамках очерченных полномочий, куда входили вопросы местного значения и часть вопросов общегосударственного масштаба. Вместе с тем, было бы ошибочно назвать городской совет слепым исполнителем воли верхнего эшелона власти. В рамках переданных полномочий он обладал самостоятельностью и нес ответственность за состояние дел в городе, как перед населением, так и перед вышестоящими органами государственной власти.

Однако процесс расширения уровня самостоятельности городских советов начатый в 1920;годы не получил дальнейшего развития. Несмотря на то, что они являлись центром принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции, механизм исполнения данных решений находился в органах отнесенных к ведению вышестоящей государственной власти. Также не удалось достичь устойчивого равновесия между функциональными обязанностями местных органов власти, соответствующими полномочиями и находящимися в их распоряжении ресурсами, прежде всего, финансовыми. Несмотря на то, что Казанский городской Совет получил значительные бюджетные права, он являлся частью бюджетной системы страны и во многом зависел от размера отчислений, установленных к государственным налогам. Город нуждался в дополнительных денежных средствах для социально-экономического развития, восстановления городского хозяйства.

Одним из факторов, существенно влияющих на качество работы властных структур, является их организационная структура, призванная обеспечить целостность всей системы за счет поддержания необходимого порядка, устойчивости ее отдельных звеньев и взаимосвязей между ними, оптимального соотношения их самостоятельности, соподчинения и ответственности при выполнении своих функций.

Городской совет имел достаточно проработанные политико-правовые основы своей деятельности. Их статус, полномочия и функции закреплены в Конституциях РСФСР 1918 г., 1925 г. и СССР 1924 г., положениях о городских советах 1922 г., 1925 г., 1933 г., в законах, регулирующих избирательный процесс и других нормативных актах.

В 1920;1930 гг. в Казани сложилась двухзвенная структура управления — Казанский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов и районные советы. Представительным органом городского самоуправления является выборный орган — Казанский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов. Исполнительным органом городского самоуправления Казани был президиум Казанского городского Совета рабочих и красноармейских депутатов и городские части, организованные при народных комиссариатах ТАССР. Деятельностью исполнительного органа руководил избираемый из состава депутатского корпуса по согласованию с фракцией ВКП (б) в городском совете председатель Казанского Совета. В структуру городского совета входили органы массовой работы — секции, мандатная комиссия, городская избирательная комиссия.

Децентрализация городской власти в Казани происходило поэтапно. На начальном этапе (1925 г.) произошло организационное оформление районного звена без передачи ресурсов, позволяющих эффективно решать вопросы местного значения. Районные советы не являлись избранными населением административно-территориальной единицы представительным органом, не имели собственного бюджета и исполнительного органа. На втором этапе — (1929 г.) районные советы получают собственную налогооблагаемую базу и право издавать нормативные документы.

К завершению организационного периода схема районного управления в Казани сложилась следующим образом. Органом власти района города были избираемые населением той или иной административно-территориальной единицей районные советы представительные органы местного (районного) звена. Структура районного совета состояла из президиума, секций, инструкторов, районного финансового отдела. Районные советы обеспечивали в пределах своих полномочий и под свою ответственность решение вопросов районного значения, осуществляют руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района. Делегирование отдельных городских полномочий на уровень местной власти позволило решить ряд актуальных задач: содействовать децентрализации власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества, обеспечению участия населения в осуществлении властных полномочийповысить эффективность в решении разнообразных вопросов местных сообществ, отдельных гражданосуществлять более качественное и компетентное руководство социально-экономическими процессами.

Эффективность структуры муниципальной власти современные исследователи определяют тремя факторами: степенью вовлеченности выбранных представителей в процесс управления городом, профессионализмом и личными качествами депутатов, структурой исполнительной власти, природой контроля, осуществляемого выборным органом над исполнительной властью. Те же принципы легли в основу анализа структуры Казанского городского Совета. Система построения структуры городского совета позволяла привлечь к управлению городским хозяйством большое количество населения. В современных условиях может быть полезен опыт организации массовых форм работы городских советовсекций, депутатских групп, практика организации дежурств, прикрепления на объекты, подконтрольные городскому совету. Они являлись управленческим рычагом для преобразования городского хозяйства и социальной структуры общества.

Анализ качественного состава депутатского корпуса Казанского городского Совета позволяет сделать вывод, что большая часть народных избранников не имела высшего и среднего образования, что объяснялось политикой государства выдвигать для управления городом кандидатов из народа, рабочих от станка. Лишь к концу 1920;х начала 1930;х гг. в городской совет начинают избираться, хотя и в небольшом количестве, представители советской интеллигенции. В связи с этим вся тяжесть ответственности за состояние дел в городе ложилась на плечи исполнительного органа — президиума Казанского городского Совета и председателя городского совета. Избранные в президиум городского Совета депутаты были старше, образованнее, квалифицированнее, чем депутатский корпус в целом. Более половины состава президиума состоял из представителей народных комиссариатов республики. На пост председателя Казанского городского Совета назначались «проверенные» партией лица. Среднестатистический портрет председателя казанского городского Совета выглядел следующим образом: мужчина средних лет, преимущественно выходец из народа (из 10 председателей Казанского городского Совета, только двое были выходами из мещанских семей), имеющий опыт революционный борьбы и организаторской деятельности, партийный стаж.

Помимо профессиональных качеств депутатов, на результаты деятельности городского совета влиял и статус народного избранника. Специфика избирательной системы СССР заключалось в том, что в России в этот период существовало как прямое голосование, так и ступенчатое. Выборы на местах были прямыми, а выборы в вышестоящий орган осуществлялись из числа депутатов городского совета и съезда советов нижестоящего уровня. Делегаты избирались только на съезд, то есть одну сессию, и, расходясь, теряли свое звание, оставляя лишь избранный ими исполком. Ни те, ни другие депутаты и делегаты не вправе были передавать кому-либо свои полномочия. Кроме того, депутатские полномочия и полномочия городских советов отличала краткость срока. При этом он варьировался и имел тенденцию к увеличению. Так, если в 1918 г. продолжительность вышеуказанных полномочий составляла три месяца, то с 1922 г. она увеличилась до года, а с 1928 г. — до двух лет. В ситуации, складывающейся со второй половины 1920;х годов, это отчасти вело к увеличению сроков ротации депутатского корпуса, сокращению продолжительности заседаний при общем увеличении количества депутатов, сложностям в организации работы самого городского совета, пассивности депутатов, фактическому усилению роли исполнительных структур и снижению уровня прямой демократии. Это наглядно видно из анализа деятельности городского совета в первой половине 1930;х гг., в которой все сильнее стали проявляться элементы формализма.

Управление городом была прерогативой лишь определенной категории граждан. Анализ городских выборов позволяет сделать вывод о том, что избирательные права граждан определялись трудовым цензом. Советская власть предоставила право избирать и быть избранным рабочим, крестьянам батракам, солдатам — той социальной группе, которая до революции ущемлялась в политических правах. Остальная категория населения Казани относилась к так называемой категории «лишенцев». Так, «лишенцами» становились граждане, живущие на нетрудовые доходы, служители культа, полицейские, жандармы, сотрудники охранных отделений, бывшие члены царствовавшего дома. Избирательных прав могли лишиться и рабочие, если они не состояли в профсоюзе, а также члены ВЛКСМ, живущие в семье, применяющий постоянный наемный труд. Если в первой половине 1920 -х годов в Казани избирательных прав были лишены более 4 тыс. человек, то к 1929 году их количество превысило 16 тыс. человек. Выборы производились по профессиональнопроизводственным единицам, где каждый кандидат, как правило, был хорошо знаком избирателю и после выборов постоянно находился с ним в трудовом коллективе.

Кроме выборов, управление городом осуществлялось через систему наказов, регулярной отчетности (через каждые три месяца) депутатского корпуса перед населением, отзыва народных избранников. Работа депутатского корпуса осуществлялась в соответствии с наказом избирателей. Горожан в первую очередь волновали жизненно важные проблемы. На первом месте по своей значимости для населения стояли вопросы, прямо связанные с обеспечением существования людей — это жилищно-бытовые проблемы и социальная защита. На втором месте проблемы безопасности людей, поведение детей и молодежи, жалобы на действия (бездействие) должностных лиц. Институт наказов избирателей, существовавший в советское время, был эффективен, так как предполагал личную ответственность депутата перед избирателями. Восстановление института наказов в наши дни могло бы существенно повлиять на взаимодействие представительной власти и избирателей.

Возникшая в Казани система городского управления в основном отвечала задачам обеспечения жизнедеятельности города. Основным критерием оценки деятельности Казанского городского Совета может служить социальная направленность его политики.

Большой урон демократии нанес дальнейший перевод советов в узкие рамки однопартийности, а также прямое вмешательство РКП (б) — ВКП (б) в работу советов всех уровней. В условиях формирования командно-административной системы, особенно в начале 1930;х годов, возрастают администрирование и принуждение, декларированность прав избирателей, происходит ослабление значимости коллегиальности и повышается роль единоначалия в городском управлении. К концу 1920 — началу 1930 гг. окончательно закрепилась тенденция к сужению и свертыванию парторганами зарождавшихся функций самоуправления, усилению администрирования и централизации в городском управлении.