Эффективность природоохранной политики государства в условиях перехода к рыночной экономике

1.

Актуальность темы

.

Государство на протяжении всей истории своего существования, наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Государственное регулирование экономики имеет долгую историю. В период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей. В современных условиях любое государство осуществляет регулирование национальной экономики с различной степенью государственного вмешательства в экономику.

Особенно возрастает роль государственного регулирования в условиях экономического кризиса. Мировой опыт показал, что выход из кризиса возможен лишь при жесткой централизации государственной власти и проведении нетривиальных мер по обеспечению экономического роста. Так было и с западноевропейскими странами в послевоенный период, и с латиноамериканскими странами (Аргентиной, Бразилией) — в наше время.

Трансформируя экономические системы, масштабно развивая производство, общество само себя ведет к кризису другого характера — экологическому кризису. Об этом кризисе, теперь уже ставшем глобальным, а, значит, и геополитическим, говорит П. Г. Олдак1. Исторически производство, — пишет П. Г. Олдак, — было открытым на входе — оно строилось по принципу одноразового использования ресурсов: каждый раз, начиная новый цикл воспроизводства, люди обращались к новым природным ресурсам. Производство было открытым и на выходе — оно строилось по принципу: восстановление природных систем дело самой Природы. Современная.

1 Олдак П. Г. Равновесное природопользование. Взгляд экономиста. Новосибирск. Наука, 1985. С. 14. человеческая цивилизация также опирается на открытые системы производства, т. е. строится на началах экстенсивного природопользования.

Коэффициент полезного действия экстенсивных форм природопользования крайне низок. Достаточно учесть, что сегодня утилизируется в конечном продукте приблизительно 1% веса используемых природных ресурсов. Остальные же 99% практически безвозвратно теряются. Далее П. Г. Олдак указывает, что мы идем к неизбежному «перелопачиванию» всей Земли. Современное производство опирается на технологии, которые в отношении рациональности использования природных ресурсов являются крайне отсталыми. И если в прошлом равновесие нарушалось лишь в отношении земельных и лесных ресурсов, то сегодня загрязнение охватывает речные ресурсы, атмосферу, почву, животный мир, мировой океан, озоновую оболочку Земли, климат.

Взаимосвязь экономического и экологического кризисов в настоящее время не вызывает сомнений. Так, реформы в экономике и общественно-политической сфере повлияли на все стороны жизни российского общества, в том числе, на состояние природоохранной работы. Экономические программы осуществляются медленно и непоследовательно. Большинство промышленных предприятий убыточны, финансовая ситуация в стране крайне сложная. В таких условиях исполнительная власть пытается в приоритетном порядке решать социально-политические и экономические задачи в ущерб другим, в том числе, очевидно, экологическим. И тем не менее, государство не может их игнорировать.

Нельзя сказать, что экологические проблемы в России никак не решаются. Вместе с тем, здесь сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, на уровне руководства страны принимаются десятки федеральных законов, постановлений, инструкций, регламентирующих потребление природных ресурсов и лимитирующих степень загрязнения окружающей средыактивно работают центральные и местные экологические организации. С другой стороны, сложившаяся экономическая ситуация оказывает явно негативное влияние на конечную реализацию природоохранных программ и соблюдение «экологических законов».

Обозначим наиболее важные проблемы, существующие в настоящее время в природоохранном секторе:

1. Средства, выделяемые Федеральным экологическим фондом (ФЭФ) на проведение природоохранных мероприятий, часто используются не по назначению. Их формирование напрямую зависит от способности предприятий и организаций платить «экологические налоги».

2. Нестабильная политико-экономическая ситуация лишает Россию возможности получения финансовой поддержки (на экологические нужды) со стороны Запада.

3. В результате износа оборудования большинства промышленных предприятий страны резко возросла степень экологических рисков. Экологическая обстановка в крупных промышленных городах — критическая.

4. Благодаря дефициту финансовых ресурсов многие отечественные природоохранные программы приостановлены, а реализация наиболее крупномасштабных — отложена на неопределенный срок.

5. Государственное регулирование процессов природопользования и охраны окружающей среды малоэффективно. Экологическая политика государства пока не имеет определенной направленности на практике, хотя законодательная и правовая база существуют.

Наличие этих проблем свидетельствует о том, что состояние экономики и природоохранная деятельность находятся в прямой зависимости. Проблемы загрязнения окружающей среды, оказывающие существенное влияние на экономическое развитие, определены в экономической науке как отрицательные внешние эффекты (негативные экстерналии). Наиболее распространенным методом государственного воздействия на загрязнение окружающей природной среды является административное регулирование, заключающееся в прямых запретах и требованиях выполнения экономическими субъектами ряда действий, что подкрепляется мощью государственного аппарата принуждения. Однако практика показывает, что установленные стандарты и нормы выбросов, позволяют незначительно сократить размеры экстерналий и, как следствие, не приводят к оптимальному размещению ресурсов, поскольку не учитывают индивидуальных особенностей вовлеченных в подобные ситуации экономических субъектов1. Рыночные методы борьбы с загрязнением окружающей среды, применяемые в сочетании с административными в последние годы, также не дают ощутимых практических результатов.

По нашему мнению, следствием низкоэффективной работы природоохранных структур и неспособности государства осуществлять рациональное природопользование, а также борьбу с негативными экстерналиями, является отсутствие единой теоретической модели регулирования процессов природопользования. Кроме того, невозможность прогнозирования последовательной политики государства в обозначенном направлении — есть важнейшая проблема при становлении рыночных отношений в России.

Реальные практические сдвиги в природоохранной работе могут быть получены в том случае, если государство применит политику баланса методов административного и рыночного регулирования процессов природопользования. Кроме того, есть все основания считать, что стабильный экономический рост в России возможен, а его совместимость с природоохранной работой должна быть основана на использовании более совершенных экологически чистых технологий как в действующем, так и в будущем производстве.

1 Курс экономической теории. Общие основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, переходная экономика: Учебное пособие / Руководитель авторского коллектива и научный редактор профессор А. В Сидорович. — М.: МГУ им. М. Ю. Ломоносова, Издательство «ДИС», 1997. — с. 336.

Поиску конкретных рекомендаций и методик в данном направлении посвящена диссертация.

2. Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической и методологической основой исследования явились: принципы целостного подхода к анализу проблемы загрязнения окружающей среды в России и миреинституциональная теория как инструмент оценки влияния внешних эффектов на природоохранную политику государства в условиях переходной экономикитеорема Коуза, как наиболее общее положение новой институциональной теории, посвященная проблеме внешних эффектовтеоретические решения проблемы негативных экстерналий путем налогового регулирования, предложенные А. Пигу.

Информационной средой для определения теоретической и методологической основ исследования явились печатные работы отечественных и зарубежных ученых: Р. Коуза, А. Пигу, Д. Норта, А. А. Голуба, П. Г. Олдака, Е. Б. Струковой, А. А. Аверченкова, Э. В. Гирусова, В. Глухова, В. Ю. Катасонова, А. Д. Урсул, В. А. Уледова, В. Я. Возняка и других.

Эмпирическая база сформирована на основании официальных статистических данных, аналитических работ российских и зарубежных исследователей.

Общий анализ изученной литературы показывает, что рассматриваемая в диссертационном исследовании тема раскрыта лишь частично, что обосновывает актуальность выбранного направления.

Теория природопользования на основе баланса административных и экономических методов регулирования", «Единая концепция развития России с учетом экологического фактора», «Государственное регулирование процессов рационального природопользования в период экономического кризиса» — этим темам еще не уделено должного внимания в экономической литературе.

3. Цель диссертационного исследования. Современная политика российского государства в области экологии не обеспечивает развития и внедрения новых, совершенных программ и технологий. Необходимо провести анализ особенностей регулирования государством процессов природопользования в современной России и зарубежье.

Цель заключается в поиске более совершенной политики государства, ориентированной на эффективную сочетаемость административных и экономических методов регулирования процессов природопользования и охраны окружающей среды, обеспечивающей использование прогрессивных экологических программ и проектов.

В условиях перехода к рыночной экономике в России ощущается острый дефицит финансовых источников. Анализ финансового регулирования природоохранных программ в современной России также определяет цель диссертационного исследования. 4. Постановка конкретных задач исследования:

— описать методы регулирования государством процессов природопользования, используемые на разных этапах историко-экономического развития России и развитых стран мира;

— провести анализ существующих теоретических взглядов на рассматриваемую проблему;

— выявить особенности переходного этапа в контексте проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

— продемонстрировать экологическую функцию государства в процессе реформирования экономики;

— выяснить, насколько эффективна современная политика западных государств в области экологии;

— показать наиболее эффективные пути решения экологических проблем;

— сформулировать теоретическую модель рационального природопользования на основе баланса административных и рыночных методов регулирования.

5. Новизна исследования:

— определено влияние институциональных особенностей переходной экономики на эффективность природоохранной политики государства;

— введено понятие баланса методов регулирования процессов природопользования, что позволило определить перспективы дальнейшего развития России в контексте рассматриваемой проблемы;

— выделена группа факторов (причин), оказывающих воздействие на эффективность природоохранной политики государства в перспективе;

— проведен анализ кругооборота финансовых ресурсов в сфере природопользования в переходный период, в результате чего выявлен ряд факторов, препятствующих полномасштабному финансированию природоохранных программ и проектов;

— определен комплекс практических мероприятий по повышению эффективности природоохранной политики.

6. Объект и предмет исследования.

Объектом диссертационного исследования является переходная экономика в аспекте проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природно-ресурсного потенциала в Российской Федерации.

Предметом исследования является регулирование государством процессов природопользования в условиях реформируемой экономики.

7. Структура диссертационной работы.

Структура обусловлена логикой проводимого исследования, его целью и задачами и выглядит следующим образом: введение, две главы основного содержания, заключение, список использованной литературы, приложения.

В главе 1 «Роль государства в разрешении экономико-экологических проблем. Методологическая основа исследования» определены методологические подходы и предпосылки диссертационного исследования, обоснована необходимость применения комплексного подхода к анализу процессов формирования природоохранной политики государства в переходный период.

Проанализирован характер, причины и этапы становления государственной экологической политики в России и развитых странах мира. Предложена модель регулирования процессов природопользования на основе баланса административных и экономических методов регулирования.

В главе 2 «Развитие природоохранной политики государства в современной России» рассмотрены возможные пути разрешения проблемы негативных экстерналий на основе модели эффективного баланса методов регулирования процессов природопользования, а также предложены рекомендации по улучшению работы природоохранных структур. Проведен анализ кругооборота финансовых средств, поступающих в экологические фонды и направляемых на природоохранные мероприятия. Выявлены причины недостаточного финансирования природоохранных программ.

В заключении сформулированы основные рекомендации, предложения и выводы диссертации.

Библиографический список содержит 85 источников. В приложениях представлены основные таблицы, а также подробно проанализирован опыт развитых стран, в частности, Японии и США в контексте рассматриваемой проблемы.

8. Практическая значимость.

Основные выводы и результаты диссертационного исследования использованы автором при разработке учебной программы по теме: «Экономика природопользования». Программа предложена учебной комиссии курсов повышения квалификации преподавателей «TASIC» НГТУ в 1998 году. Модель регулирования процессов природопользования на основе баланса административных и экономических методов может быть использована природоохранными структурами для улучшения экологической обстановки в Новосибирской области, а также для прогнозирования возможного сочетания методов регулирования природоохранных мероприятий в будущем.

9. Апробация работы.

Основные теоретические выводы, практические рекомендации и промежуточные результаты диссертационного исследования обсуждались и докладывались на научных семинарах и конференциях, проводимых в НГАСУ и Сибирском университете потребительской кооперации. В том числе, на семинаре «Проблемы современной экономики» в апреле 1997 года (Новосибирская государственная академия строительства), Всероссийской конференции научно-преподавательского состава технических вузов «Рынок: проблемы переходной экономики» в мае 1997 года (Новосибирская государственная академия строительства), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы переходной экономики России» в апреле 1999 года в Сибирском университете потребительской кооперации.

10. Публикации.

По теме диссертации опубликовано 7 печатных работ общим объемом 4,0 п. л.

Выводы:

1. Существующая в настоящее время в России система оценки природного достояния неточна и неполна.

2. Возможно провести экономическую оценку природных ресурсов более полно, если за основу принять комплексный подход.

3. Оценка состояния природных ресурсов позволит государству правильно и проводить экономико-экологическую политику, взять под потребление природных ресурсов. грамотно контроль.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги исследования, отметим: Методологическая база, в частности, — теорема Р. Коуза, в значительной степени предопределила направленность настоящей работы.

На основании теоремы мы делаем следующие выводы: теорема раскрывает экономический смысл прав собственности, поскольку расхождения между частными и социальными издержками и выгодами появляются лишь тогда, когда права собственности определены нечетко, размыты. Когда права определены четко, тогда все экстерналии «интернализуются» (внешние издержки становятся внутренними). Например, вода и воздух не входили в категорию редких ресурсов, поэтому и прав собственности на них не существовало. Во второй половине XX в. загрязнение возросло, внешние эффекты стали значительными, что и в отношении этих ресурсов стали рассматриваться права собственности.

Теорема отводит обвинения рынка в «провалах». Путь к преодолению экстерналий лежит через создание новых прав собственности в тех областях, где они были нечетко определены. Поэтому внешние эффекты и их отрицательные последствия порождаются дефектами в законодательствеесли кто здесь и «проваливается», так это государство. Теорема Коуза, по существу, снимает стандартные обвинения в разрушении окружающей среды, выдвигаемые против рынка и частной собственности. Из нее следует обратное заключение: к деградации внешней среды ведет не избыточное, а недостаточное развитие частной собственности.

Теорема выявляет ключевое значение трансакционных издержек. Когда они положительны, распределение прав собственности перестает быть нейтральным фактором и начинает влиять на эффективность и структуру производства.

Теорема показывает, что ссылки на внешние эффекты — недостаточное основание для государственного вмешательства. В случае низких трансакционных издержек оно излишне, в случае высоких — далеко не всегда экономически оправданно. Ведь действия государства сами сопряжены с положительными трансакционными издержками.

В России, в условиях перехода к рыночной экономике наблюдается снижение институциональной активности, что уже сейчас подтверждается неспособностью государства комплексно и последовательно осуществлять регулирование процессов природопользования и охрану окружающей среды. Д. Норт исходит из того, что будучи «правилами игры», институты задают систему стимулов (положительных и отрицательных), направляя деятельность людей в определенное русло. Этим они снижают неопределенность и делают социальную среду более предсказуемой. Когда люди верят в надежность и справедливость законов, договоров и прав собственности, они воздерживаются от попыток мошенничества, кражи, обмана. Так институты выполняют свою главную функцию — экономии трансакционных издержек. Однако создание и поддержание общих «правил игры» в свою очередь требует немалых затрат. Толчок к разработке новой экономической истории дало именно осознание того факта, что действия институтов небесплатны.

Приведенные нами факты позволяют судить о чрезмерном загрязнении окружающей природной среды в крупных городах страны, а попытки законодательной и исполнительной власти посредством мер прямого и косвенного регулирования разрешить обозначенные проблемы не принесли позитивных эффектов.

Приведены данные, свидетельствующие о том, что местные органы власти и местные природоохранные органы (фонды и комитеты) не используют выделенные финансовые средства по прямому назначению — на природоохранные мероприятия, а перераспределяют их на менее приоритетные нужды.

Рыночные методы регулирования процессов природопользования и охраны окружающей среды формировались во многом под влиянием становления рынка в России. На основе анализа опыта развитых стран в вопросе регулирования и управления процессами природопользования, сделаны выводы о том, что экономические (косвенные) методы могут быть использованы только в качестве дополнения к административным.

В диссертационной работе рассмотрен опыт развитых стран, этапы становления, внедрения и применения методов регулирования, а также систематизированы те методы, которые возможно было бы применить в России в ближайшем будущем;

В результате исследования определено, что в России отсутствует единая теоретическая база (теория) рационального природопользования. Необходимость теории несомненна. В работе предложена модель эффективного баланса методов регулирования. Показано, что на формирование эффективного баланса влияют взаимосвязанные факторы внешней среды. Доказано также, что достижение эффективного баланса возможно только при комплексной трансформации институциональной среды, переоценке природно-ресурсного потенциала России, внедрении системы экологического образования и воспитания.

В обозримом будущем невозможно гарантировать быстрое разрешение природоохранных проблем. Государство еще долгие годы будет уделять первостепенное внимание экономике, тогда как для решения проблем природоохранной сферы нужны средства. Проделанная нами работа, выдвинутые модели и предположения, лишь теоретический базис.

Предложенная модель позволяет получить эффект баланса административных и экономических методов регулирования процессов природопользования и охраны окружающей среды. Определена мера использования данных методов. Преобладают, как правило, административные природоохранные меры.

Стремление к балансу методов регулирования принесет, в конечном счете, позитивны эффекты. Для достижения баланса методов регулирования необходимо в значительной степени координировать деятельность государства в направлении комплексного совершенствования институциональной сферы и формирования рыночной экономики в России.