Организационно-правовые основы формирования и деятельности милиции Кубани в первые годы советской власти и новой экономической политики, 1917-1929 гг

Актуальность темы

диссертационного исследования. В современных условиях особую значимость представляет развитие теоретических основ реформы экономической системы, создание правового государства, демократизация всех сфер жизни российского общества, укрепление правопорядка и законности. Для осуществления всего этого исключительно важным является серьезная реорганизация правоохранительных органов, прежде всего в направлении повышения эффективности их деятельности, установления четких принципов их функционирования. Методология научного познания предполагает среди других факторов и учет исторического опыта. Историческая тематика стала сегодня одной из популярнейших как в научных исследованиях, так и в периодике.

Появившиеся на определенном этапе развития государственности органы охраны правопорядка свое главное предназначение видели в защите интересов государства, интересов стоящих у власти личностей, политических групп, различных социальных слоев, стратов, корпораций, классов. История свидетельствует, что во все времена, в разных странах со сменой политических режимов и форм правления государства происходили значительные изменения в деятельности всех правоохранительных органов. В периоды же революционных потрясений, при тоталитарных режимах роль их существенно возрастает.

Так было и в истории российского государства. Придя к власти в октябре 1917 г., большевики, исходя из марксистских представлений, полагали, что в социалистическом государстве постоянные органы принуждения должны быть упразднены и заменены всеобщим вооружением народа. Однако к началу 1918 г. стало ясно, что эта идея утопична. Практические реалии жизни вынудили большевиков воссоздать органы госбезопасности, постоянную армию, милицию (полицию), суды, а также органы, исполняющие наказания. Нарастание сопротивления новому политическому режиму заставило все более укреплять силовые структуры, ставя перед ними задачи борьбы с общей преступностью, контрреволюцией и саботажем чиновников прежнего режима. Борьба с политическими противниками в начальный период выходит на первый план. В годы новой экономической политики в результате либерализации экономической жизни и политического режима роль правоохранительных органов в жизни советского общества снижается. С конца 20х гг. картина вновь изменяется, силовые структуры приобретают все больший вес, становясь одним из существенных факторов во внутриполитической жизни.

Процессы, происходящие сегодня, заставляют нас невольно оглянуться назад и обратиться к периоду с 1917 по 1929гг., когда страна была охвачена глубокими социально-экономическими и политическими изменениями, оказавшими глубокое воздействие на всю общественную жизнь, в том числе и на деятельность правоохранительных органов, не исключая милиции.

Влияние, прямое или косвенное, этого процесса проявлялось как в организационной структуре, правовом регулировании, так и в функциях милиции. Организационно-правовое положение милиции в рассматриваемый период складывалось в результате «борьбы нового со старым», установлением нового государственного режима и формы правления. Самое непосредственное воздействие на правовое положение милиции оказывали проблемы, связанные с национально-государственным устройством, созданием или реорганизацией правоохранительных органов, кодификацией законодательства, реформой советов и их исполкомов различного уровня, изменениями политических приоритетов и т. п.

Предпринятые во время НЭПа шаги по введению рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровождались изменениями в области государственного строительства, реформой правовой системы, реорганизацией правоохранительных органов. Одной из конкретных задач, решавшихся при переходе к новой экономической политике, была разработка правовых основ организации и функционирования всех звеньев правоохранительной системы, определение и юридическое оформление правового положения правоохранительных органов, милиции в том числе.

С другой стороны, жесткая установка на недопущение «политического НЭПа», сохранение всех атрибутов государства диктатуры пролетариата, постоянно усиливающийся лозунг классовой борьбы явились благодатной почвой, на которой произросли рецидивы «военного коммунизма», с присущими ему перегибами неправового принуждения и голого насилия.

И в дальнейшем, после ликвидации новой экономической политики, в связи с переходом к коллективизации и индустриализации, усиливается роль государства не только в политике, но и в экономике. Все это оказало самое непосредственное влияние на развитие системы правоохранительных органов, значение которых с каждым годом все возрастало. Постепенно превращаясь в репрессивный орган, выполняя установки правительства на ликвидацию враждебных классов, милиция сама зачастую становилась жертвой жесткой тоталитарной политики государства «рабочих и крестьян».

Об актуальности исследования может свидетельствовать простое перечисление проблем, возникавших при становлении органов милиции Кубани: неприятие основной частью населения Кубани — казачествомновой власти и в связи с этим обеспечение правоохранительными органами должного порядка в станицахпути достижения согласованности действий органов милиции и национально-государственных образований в условии их автономности и отсутствия объединяющего центрадецентрализация в управлении органами милициисмещение центра тяжести реформирования общества на региональный уровень. Каждая из названных проблем представляет повышенный интерес в современных условиях, и в данном случае опыт прошлого мог бы явиться подспорьем для скорейшего и правильного разрешения проблем сегодняшнего дня.

Приводимые в качестве иллюстрации материалы по истории милиции Кубани имеют целью выявить общность процессов протекавших как в центре, так и на местах, а также специфичность, особенность подходов в разрешении возникавших проблем. Использование унифицированных рекомендаций было бы обречено на неудачи в регионах, вследствие огромных различий природно-географических, политических, социально-демократических, экономических и других условий.

Степень научной разработанности проблемы. Рассматриваемый в диссертации период всегда привлекал внимание представителей различных отраслей знаний — юристов, экономистов, философов, социологов, историков, политологов и др. В последнее время интерес к этому периоду особенно возрос в связи со сменой приоритетов развития общества. В виду особенностей своего географического положения Кубань всегда была для России основным поставщиком продовольствия, и по этой и другим причинам требовала к себе особого внимания и отношения. Исследуемый период в определенной степени •освещен в работах Р.С.Мулукаева1,.

2 3.

А.Я.Малыгина и В. В. Власенкова, В. В. Макеева. Более полно проблемы становления национальной советской государственности на Кубани исследовались А.А.Сенцовым4, Е.Н.Городецким5, Б.М.Городецким6,.

1 Мулукаев P.C. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917;1920гг.). — М.: Академия МВД СССР, 1975.

2 Власенков В. В., Малыгин А. Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917;1920гг.). — М.: Академия МВД СССР, 1981.

3 Макеев В. В. Милиция Российской федерации: история и современность. К 200-летию Министерства внутренних дел. — Ростов-на-Дону, 1997.

Макеев В. В. История милиции России (знаменательные даты, события). -Ростов-на-Дону, 1998.

4 Сенцов A.A. Рождение Кубано-Черноморской республики (1917;1918гг.). Из истории становления советской государственности. — Краснодар, 1984.

5 Городецкий E.H. Рождение советского государства. — М.: Наука, 1965.

6 Городецкий Б. М. Крестьянское землевладение и землеустроительные работы в Таманском отделе Кубанской области. — Екатеринодар, 1911.

Г. С.Калининым1 и др. Существуют также и коллективные монографии, посвященные данной проблеме, такие как: «Советская милиция. История и современность"2, а также книги «В борьбе и тревоге"3, «Часовые закона"4, «Найти и обезвредить"5.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития организационных структур и функционирования милиции Кубани, а также взаимодействие с другими государственными органами и общественными объединениями в осуществлении правоохранительной функции государства.

Предметом исследования является изучение общих закономерностей и специфических черт становления и организационно-правового развития органов милиции Кубани в период 1917;1929 гг.- их структура, штаты, компетенция на основе изучения исторических документов, нормативно-правовых актов, архивных материалов, и иных библиографических источников.

Хронологические рамки исследования, охватывают период с 1917 по 1929гг., и выбраны не случайно. Именно эти годы являются наиболее сложными в процессе становления и функционирования милиции Кубани, когда шел процесс их формирования и развития сначала в рамках.

Калинин Г. С. Великая Октябрьская социалистическая революция и создание советского государства. — М., 1959.

2 Советская милиция. История и современность (1917;1987гг.). — М.: Юридическая литература, 1987.

3 В борьбе и тревоге. Из истории милиции Кубани. — Краснодар, 1971.

4 Часовые закона. — Краснодар, 1987.

5 Найти и обезвредить. Очерки и воспоминания о чекистах Кубани. -Краснодар, 1985. национального образования, а затем в рамках союзного государства. В социально-экономической области этот процесс связан с периодом новой экономической политики, а затем переходом к форсированной индустриализации и сплошной коллективизации, установлением монополии государственной собственности.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является освещение на основе историко-правового анализа организационно-правовых основ становления, развития и деятельности милиции Кубани в период с 1917 по 1929гг., определение роли и места в государственно-правовой системе. С учетом изученного опыта сформулировать некоторые выводы и предложения по осуществлению функций обеспечения правопорядка и общественной безопасности и взаимодействия с другими правоохранительными органами. Эта цель определила постановку следующих задач исследования: показать причины, ход и особенности формирования аппаратов милиции и уголовного розыска, их организационно-штатную структуру, формы и методы деятельности;

— выявление специфических особенностей организации и функционирования органов милиции Кубани;

— выявление обусловленности реформ правовой системы изменениями в экономической политике;

— определение круга должностных обязанностей и прав, возложенных на милицию в рассматриваемый период;

— анализ специфических проблем, возникавших в практической деятельности милиции Кубани, и путей их решения.

Методологическая основа исследования. В основе работы лежат общие методологические принципы историзма и научной объективности, предусматривающие логически последовательный и всесторонний анализ исторических событий в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

Методологической основой исследования является диалектическая теория познания как фундаментальный метод научного анализа общественно-политической и правовой действительности. В процессе работы над диссертацией использовались также частные научные методы исследования: формально-логический, исторический, сравнительно-правовой.

Согласно принципу историзма все события, факты и явления исследуются в рамках исторической правды: не очерняя и не приукрашивая действительности, при этом каждый исторический факт и их совокупность рассматриваются как единый процесс зарождения, эволюции и развития в диалектическом взаимодействии друг с другом.

Источниковая база исследования. Диссертация написана на основе разнообразных источников.

Одним из наиболее ценных явились законодательные и иные нормативные акты. Нормативно-правовой материал был почерпнут главным образом из Собрания законов СССР (СЗ СССР), Собрания узаконений и распоряжений Правительства РСФСР (СУ РСФСР), сборников приказов Главного управления милиции НКВД РСФСР, сборников действующих распоряжений по милиции, статистических сборников и др.

В процессе работы над диссертацией широко использовались архивные документы и материалы, выявленные в центральных и местных государственных и ведомственных архивах, а также мемуарная литература. Ряд архивных документов и материалов вводится в научный оборот впервые.

Научная новизна работы и основные положения, выносимые на защиту. Вопросы становления органов милиции Кубани с позиции историко-правовой науки до сих пор в отечественной литературе не получили своего должного освещения. В какой-то мере восполнить этот пробел призвана данная работа. Научная новизна настоящей диссертации определяется тем, что она является первым комплексным исследованием организационноправовых основ становления милиций Кубани, в котором впервые в научный оборот вводятся прежде закрытые архивные источники, касающиеся деятельности милиции, например, фонды архива ГУВД Краснодарского края, секретная часть фондов Г АРФ, ГА Краснодарского края (далее ГАКК) и др.

Новизна проявляется в разработке проблем становления, развития и функционирования органов милиции Кубани в первые годы советской власти и в период новой экономической политики.

На защиту выносятся следующие положения:

— несмотря на своеобразие становления милиции на Кубани в целом оно происходило на общероссийской законодательной базе Конституции, декретов ВЦИК, постановлений СНК и других правовых актов Российской Федерации, поскольку Кубанский край являлся частью этой федерации;

— существенное воздействие на становление милиции Кубани оказывали такие факторы, как сложная политическая обстановка в регионе в момент установления советской власти, местные этнические и бытовые особенности;

— враждебное отношение местного населения Кубани — казачества — к советской власти обусловило необходимость комплектования кадров милиции в основном из так называемых «иногородних» и беднейших слоев казачества;

— на Кубани длительное время наряду с профессиональной штатной милицией сохранялись отряды самообороны институт сельских исполнителей, институт «тыждневых» (характерно только для Кубани), бригады содействия милиции. Это было обусловлено необходимостью длительной борьбы с бандитизмом;

— деятельность милиции на Кубани по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в течение 1917;1929гг. носила напряженный характер, что было связано со сложной криминогенной ситуацией в крае (постоянный приток преступных элементов, которых привлекало богатство края, наличие курортных зон и т. п.) и состояла не только в борьбе с общей преступностью, но и в борьбе с политическим бандитизмом при непосредственном участии сотрудников милиции в боевых операциях по уничтожению бандитских формирований.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным вкладом в углубление научных знаний об организационно-правовых основах становления милиции в целом по Российской Федерации. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в научный оборот материалы, показывают реальную картину создания и развития органов милиции на Кубани, способствуют более глубокому пониманию истории советского государства и права в 20-е гг. Содержащиеся выводы могут быть использованы при осуществлении мероприятий по улучшению организации структур подразделений и служб милиции, а также в процессе совершенствования правового регулирования организации и деятельности милиции.

Материалы диссертационного исследования имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в научной работе, а также в процессе преподавания учебных курсов по истории органов внутренних дел, истории отечественного государства и права, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, для подготовки лекций и докладов в системе служебной подготовки сотрудников милиции.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы отражены в 3 научных публикациях (из них 2 учебных пособия) и обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД Российской Федерации, а также на Окружной научно-практической конференции, проходившей 29−30 ноября 2000 г.: «Актуальные проблемы борьбы с терроризмом в Южном регионе».

Структура и основное содержание диссертации.

Решение поставленных задач обусловило структуру работы. Диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих 5 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенного • исследования выявлены основные тенденции и особенности формирования и деятельности милиции Кубани в первые годы советской власти и новой экономической политики (19 171 929гг.).

Эти тенденции и особенности характеризуются в диссертации. Как представляется, содержание диссертации показывает, что даже в ближайшей истории российского государства, имеется достаточно «белых пятен», нуждающихся в изучении и научной переработке. В данном случае автор считает возможным обратить внимание на следующие обстоятельства.

В процессе становления советской милиции в 1917 — 1920 гг. наблюдалось два основных этапа. Первый этап: октябрь 1917 — октябрь 1918гг. Начальный этап становления советской милиции — это создание рабочей милиции, осуществлявший охрану общественного порядка. Милиция не была штатным государственным органом, а выступала как организация сочетавшая в себе государственные и общественные черты, не имела четкой оргструктуры, управление ею было децентрализовано.

На втором этапе: октябрь 1918 — июнь 1920гг. определились и получили свое развитие основные организационно — правовые формы, направления и методы деятельности — советской милиции. Юридически они были закреплены в Положении о рабоче-крестьянской милиции от 10 июня 1920 г.

Для второго этапа также характерными особенностями были следующие: трудность организации милиции на Кубани, состояла в том, что основная масса населения — казачество — была, в большинстве своем, настроена враждебно по отношению к новой власти и всячески противодействовала ее утверждению (отсюда формирование милицейских отрядов, в основном осуществлялось, из беднейших слоев казачества и иногородних, а также особенности их функциональных обязанностей во время становления советской власти) — функции милиции Кубани во время гражданской войны были ограничены, т.к. основная территория этого региона находилась под властью белогвардейцеви, наконец, после окончания военных действий на плечи не опытных в службе милиционеров полностью легли все обязанности по обеспечению охраны порядка и борьбе с правонарушениями (об этом подробнее во 2-й главе) в очень тяжелых материальных и морально — психологических условиях, что откладывало свой отпечаток на деятельность милиции, ее численность и качественный состав.

В результате проведенного исследования выявлены основные тенденции и особенности становления и развития милиции на Кубани. Эти тенденции и особенности характеризуются в диссертации.

Милиция за годы гражданской войны превратилась практически в действующий резерв Красной Армии. Законодательно закрепленный принцип ее военизации, обязанность оказывать содействие армии, принимать участие в боевых действиях, послужили тому, что интересам центральных и местных властей отвечал рост ее штатной численности. Реалиям практики соответствовала (и являлась отголоском идеи пролетарской милиции, всеобщего вооружения народа) закрепленная первым Положением о милиции (июнь 1920 г.) норма, определившая ее статус как вооруженного исполнительного органа, вооруженной части особого назначения. Ориентация в первую очередь на содействие армии, использование в своей деятельности методов, адекватных военной обстановке, неоднократная смена в большинстве органов милиции личного состава вследствие движения фронтов не способствовали созданию совокупного опыта по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

В целом милицию периода военного коммунизма следует рассматривать как орган фактически недееспособный, в силу объективных причин, не отвечавшую возложенным на нее требованиям. Последовавшее по окончании гражданской войны существенное (в 5−6 раз) сокращение штатной численности милиции, перевод ее содержания на местный бюджет, что повлекло дальнейшее постепенное уменьшение штатного состава, сопровождавшееся резким ухудшением материального положения сотрудников, вызвавшем высокую (до 400%) текучесть кадров, препятствовали превращению милиции в реально работающий государственный орган.

Передача милиции на местный бюджет имела далеко идущие последствия: местные власти, в нарушение законодательства, меняли организационную структуру милиции, перекраивали штаты, возлагали на нее обязанности, не связанные с охраной общественного порядка и борьбой с преступностью.

Ситуация в стране сложилась таким образом, что подавляющая масса населения страны оказалась без какой бы то ни было защиты со стороны государства. Сокращение штатов милиции (в 1929 г. как о большой заслуге сообщалось о том, что штатная численность милиции составляла 40% от числа полицейских дореволюционной России) имело далеко идущие последствия, в виде разгула общей преступности и бандитизма.

Неопределенность статуса милиции вызывала постоянные дискуссии о милиции, ее ведомственной принадлежности, правах, обязанностях, взаимоотношениях с другими правоохранительными органами. Наиболее полно государственно-правовой статус милиции того времени характеризовался термином исполнительный орган.

Вслед за действовавшим на протяжении 20 -х гг. Положением о милиции, принятом в июне 1920 г., другие нормативные акты также называли чаще всего исполнительным органом, реже административно-исполнительным, очень редко — административным. Постепенно милиция превращалась в «универсальный исполнительный орган и являлась непосредственным и единственным проводником в жизнь не только мероприятий НКВД, но и весьма в значительной степени целого ряда мероприятий всех других ведомств. превращена в подсобный аппарат других ведомств», как говорилось в отчете НКВД РСФСР за 1927 г., НКВД, милиция «являются, по определенным политическим соображениям, только ширмой, прикрывающей роль ГПУ» по таким направлениям, как ОВИР, регистрация обществ и союзов, вопросы гражданства и т. п.

Основная причина многих бед милиции виделась именно в неопределенности государственно-правового статуса милиции. Отсутствие общего закона, в котором с надлежащей полнотой были очерчены обязанности милиции и пределы ее компетенции, в связи с неопределенностью самого понятия милиции, как об административно-исполнительном органе власти, допускающего возможность самого широкого толкования этого понятия, постоянно являлось и является благоприятной почвой для развития со стороны других ведомств определенной тенденции к использованию милиции в качестве подсобного аппарата, вопреки ее основному назначению.

Возникшая с переходом к НЭПу кадровая проблема в милиции, обусловленная прежде всего материальной необеспеченностью личного состава, привела ее к превращению не только в неэффективно работающий орган, но и в орган дискредитирующий государство, о чем свидетельствовали громкие процессы по делам сотрудников милиции, обвинявшихся в тяжких преступлениях. В НКВД имелась информация о массе случаев преступлений со стороны милиционеров в целях создания условий нормального существования: растраты, взятки, укрывательство самогонщиков и даже грабежи и разбои.

Закрепление статуса милиции как исполнительного (вспомогательного) органа привело к тому, что на должном уровне не могли быть решены вопросы ее организации (комплектование отвечающими необходимым требованиям кадрами, рациональное сочетание степени централизации и децентрализации управления и т. д.), она оказалась функционально перегруженной и в результате не способной эффективно исполнять обязанности, соответствующие ее назначению. Подобная формула была воспринята последующим законодательством, в частности сохранилась она и в ныне действующем Законе о милиции Российской Федерации.

За восемьдесят пять лет со дня создания милиция прошла очень большой путь. В исключительно сложных условиях, в обстановке ожесточенной борьбы с врагами революции создавалась рабоче-крестьянская милиция на Кубани. Трудно было определить, где находилась передовая линия борьбы с белогвардейцами, бандитизмом. Она велась всюду: в горах, аулах, станицах, хуторах Кавказа в плавнях и на степных просторах. В ряды милиции влились тысячи рабочих, крестьян, казаков, солдат, матросов, полных решимости с оружием в руках защищать завоевания молодой советской республики. В период мирного строительства работники органов внутренних дел продолжали делать свою нелегкую работу — каждый день нести вахту по охране порядка и законности.

Особенности географического положения, рельефы местности Кубани, наличие устойчивых традиций и ряд других факторов обусловили проявление такой формы классовой борьбы как бандитизм, получивший повсеместное распространение на территории области в рассматриваемый период времени. Деятельность Кубанской милиции по борьбе с бандитизмом являлась основным ее направлением в тот период. От его ликвидации зависело решение важнейших социально-политических и экономических задач. Политический бандитизм не прошел бесследно, он породил и другие i виды преступлений. Остатки разбитых банд превращались в уголовный элемент, занимаясь кражами, грабежами и разбоями.

Хлебозаготовительный кризис 1927;1928гг. стал непосредственным поводом к демонтажу НЭПа. Сталин настоял на применении административных мер, против всех, кто отказался продавать хлеб государству. Это означало отказ от исходного принципа НЭПа, давшего крестьянину гарантированное право распоряжаться по своему усмотрению остатками сельскохозяйственной продукции после уплаты налогов. Это напоминало продразверстку. В ряде мест сопротивление крестьян вылилось в бунты. НЭП окончательно был отброшен и заменен командно-бюрократической системой руководства обществом. В рамках этой системы главный удар делался на дисциплину приказа и его исполнение. Органы милиции в то время выполняли все декреты и постановления и приказы этой системы. Для обоснования необходимости репрессий все шире стал использоваться тезис об обострении, классовой борьбы. Поиски и аресты «вредителей» начались повсеместно.

Автору данной работы представляется целесообразным обратить внимание на следующие обстоятельства: содержание диссертации показывает, что даже в ближайшей истории российского государства имеется достаточно «белых пятен», нуждающихся в изучении и научной проработке. Изучение истории периода гражданской войны, новой экономической политики, коллективизации и индустриализации показывает целесообразность учета исторического опыта в современных условиях проведения экономических преобразований.

В условиях радикальных экономических преобразований, новой политической системы, создания новой государственности российского государства, всю предыдущую историю России, включая новую и новейшую историю, несущую и отрицательные результаты необходимо тщательно исследовать, с целью недопущения совершенных ошибок вновь.

В настоящее время при проведении преобразований следует учитывать исторический опыт и проблемы, возникающие между центром и регионами. В настоящее время децентрализация в руководстве происходит по старому образцу времен НЭПа, в борьбе «местных и центральных органов управления за командные высоты». Как ранее, так и сегодня запросто формируются различные службы, отделы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, создаются «карликовые» ОМОНы при каждом отделе милиции, а кадры, естественно, «перетасовываются». Порой и увольняются самые опытные сотрудники милиции с тем, чтобы перейти в ту или иную, более престижную службу (как правило, более высокооплачиваемую), а иногда и на другую сторону «баррикад».

Глубокая, всесторонняя, всеобъемлющая правовая реформа предлагает наведение порядка в ведомственном, местном и линейном правовом регулировании. Чрезмерное ведомственное нормотворчество — одно из проявлений нарушения верховенства законов. При этом многие из приказов, инструкций, указаний подменяют законы или даже прямо им противоречат. Задача в том, чтобы исправить сложившееся положение, определить конкретные пути и средства решения ¿-той проблемы.