Совершенствование системы таможенного регулирования внешней торговли России: На основе повышения эффективности управления рисками

Актуальность темы

исследования. Важной составляющей экономического роста страны является эффективная внешнеэкономическая деятельность (ВЭД), повышение ее результативности и устойчивости. Повышение эффективности внешней торговли зависит от многих факторов, среди которых особое значение имеют, во-первых, формирование научно-обоснованной внешнеторговой политики, во-вторых, действенность механизма государственного регулирования экспортных и импортных операций. Эффективная внешнеторговая политика создает благоприятные условия для повышения конкурентоспособности отечественной продукции на мировом и внутреннем рынках, мотивирует проведение стратегии на импортозамеще-ние, способствует формированию доходной части бюджета, в конечном счете, укрепляет экономическую безопасность страны. При этом внешняя торговля является одной из самых рискованных сфер экономики, и именно во внешнеторговой деятельности риски проявляются во всем своем многообразии. Наступление рискового события негативно отражается непосредственно на финансовом состоянии участников ВЭД, отраслей, регионов и государства в целом. Недоучет рисков в этой сфере может вызвать такие нежелательные процессы, как ослабление экономического потенциала страны и ее регионов, формирование нерациональной структуры национальной экономики и внешнеторгового оборота, сокращение поступлений в бюджет. Тем не менее, в настоящее время при выработке политики в области внешнеторгового и таможенного регулирования проблеме защиты от рисков уделяется недостаточное внимание.

Одним из важнейших направлений в решении этой проблемы является более эффективное использование таможенного механизма как элемента системы государственного регулирования ВЭД. От того, как четко отлажена система таможенного администрирования, насколько точно настроен таможенный механизм на анализ, оценку рисков и управление ими, зависит результативность экспортных и импортных операций. При этом должны соблюдаться основные принципы таможенного администрирования: формирование благоприятной правовой и экономической среды для участников ВЭДсоблюдение баланса интересов участников ВЭД и государстваобеспечение поступлений таможенных платежей в доходную часть бюджетаадаптация к международным нормам и правилам в области таможенных процедур.

В последнее время со стороны таможенных органов сделан целый ряд шагов по усилению взаимодействия с экспортерами и импортерами (заключены соглашения с крупными участниками ВЭД и таможенными брокерами в части таможенного оформления, уплаты таможенных платежей, определение таможенной стоимости и др.), которые учитывают систему рисков, но не в полной мере. Кроме того, и при обосновании новых конкретных направлений взаимодействия с участниками ВЭД (расчеты посредством таможенной карты, реализация соглашений о разделе продукции, механизм возмещения налога на добавленную стоимость при экспорте и др.) необходимо более тщательно и скрупулезно анализировать и оценивать возможность появления рисков и успешно управлять ими.

В свете вышеизложенного возникает настоятельная потребность в выработке рекомендаций по решению обозначенных проблем, что обусловливает актуальность и научно-практическую значимость выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. По проблеме совершенствования таможенного регулирования в контексте рассматриваемых в работе вопросов практически отсутствуют узкопрофильные, конкретные исследования. Из российских специалистов в разработке отдельных аспектов данной тематики принимали участие Барамзин C.B., Горчаков В. В., Голодова О. В., Лозбенко Л. А., Мелехов В. Ю., Пресняков В. Ю., Шишкин A.B. и др. Из иностранных исследователей можно отметить Габера Салема 3., Мэлоуна Дж., Стейл-Чамберса Д., которые в своих работах рассматривали проблемы принятия решений на основе управления рисками. Однако в исследованиях перечисленных ученых нет целостного отражения взаимосвязи результатов таможенного администрирования с эффективностью внешней торговли, взаимодействия регулирующих, контрольных органов, включая таможенную службу, с участниками ВЭД и их ассоциациями по оценке рисков и управлению ими.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является разработка механизма повышения эффективности таможенного регулирования на основе усиления взаимодействия таможенных органов с операторами внешней торговли и совершенствования управления рисками на этапе таможенного оформления и контроля.

Для достижения поставленной цели решалась основная задача — разработка и внедрение методических рекомендаций по усилению взаимодействия таможенных органов с операторами внешней торговли (участниками ВЭД и таможенными брокерами), направленных на повышение мотивации экспортно-импортных операций, эффективное управление рисками при проведении таможенного контроля.

Решение основной задачи потребовало выполнения следующих этапов исследования:

1-й этапопределение гипотезы исследования;

2-й этап — выявление взаимосвязи внешнеторговой политики и таможенного регулирования и контроля;

3-й этап — выявление причинно-следственных связей между рисками, возникающими на стадиях внешнеторгового и таможенного регулирования;

4-й этапопределение места и роли таможенного регулирования в системе эффективного управления народным хозяйством в целом и внешней торговлей — в частности;

5-й этап — разработка рекомендаций по совершенствованию таможенного администрирования на основе усиления взаимодействия таможенных органов с различными категориями экспортеров и импортеров и учета рисков при проведении таможенных процедур.

Гипотеза исследования включает в себя три положения.

Первое состоит в том, что таможенное регулирование следует рассматривать с двух позиций. Во-первых, оно производно от внешнеторговой политики, формируется под ее воздействием, подчиняется ей. Во-вторых, результат таможенного регулирования отражается на эффективности управления внешней торговлей субъекта хозяйственной деятельности, региона и народного хозяйства в целом. Поэтому эффект от таможенного регулирования следует оценивать как на микро-, мезо-, так и на макроэкономическом уровнях.

Второе исходит из того, что внешнеторговые операции — одни из самых рискованных в экономике страны. Следствием этого являются проявления внешнеторговых и таможенных рисков.1 Поэтому анализ, оценка и управление таможенными рисками невозможны без исследования внешнеторговых рисков.

Третье положение связано с повышением эффективности таможенного регулирования. Более обоснованное управление таможенными рисками невозможно без изменения взаимоотношений таможенных органов с участ.

1 Под термином «внешнеторговые и таможенные риски» в работе понимаются риски, возникающие в связи с разработкой и внедрением в практику направлений внешнеторговой политики, мер регулирования внешнеторговой деятельности и таможенного администрирования. никами ВЭД. При осуществлении таможенного регулирования и контроля необходимо в большей мере учитывать обоснованные интересы экспортеров и импортеров. С этих позиций необходимо совершенствовать технологию таможенного контроля, которая должна настраиваться на его упрощение, ускорение и транспарентность.

Объектом исследования является система таможенного регулирования внешней торговли России.

Предметом исследования выступает механизм взаимодействия таможенных органов с операторами внешней торговли, ориентированный на повышение эффективности управления внешнеторговыми и таможенными рисками.

Теоретической основой диссертации являются теория внешней торговли на основе международного разделения труда, теория управления экономическими процессами, теория рисков, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Методологической основой исследования послужили диалектика и концепция системного подхода к внешнеторговому и таможенному регулированию, учитывающая факторы, способствующие повышению его эффективности. При проведении исследования были использованы следующие методы познания: «от абстрактного к конкретному» и «от общего к частному», аналитический, статистических группировок, выборочных обследований, количественной и качественной обработки информации, хронологизации процессов и явлений, графический метод.

Информационной базой исследования послужили научные разработки Российской таможенной академии (РТА), Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития и торговли РФ (ВАВТ), Всероссийского научно-исследовательского конъюнктурного института (ВНИКИ), Всероссийского научно-исследовательского института внешнеэкономических связей при Министерстве экономического развития и торговли РФ (ВНИИВС), данные внешнеторговой и таможенной статистики, материалы ГТК и Госкомстата РФ, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, материалы Всемирной торговой организации (ВТО) и Всемирной таможенной организации, информация из сети Интернет по проблеме исследования.

Научная новизна результатов исследования заключается в разработке методологических основ совершенствования таможенного администрирования как элемента системы регулирования внешней торговли на основе усиления взаимодействия с участниками ВЭД и управления таможенными рисками, возникающими на разных этапах таможенных процедур.

Основные научные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту, заключаются в следующем: внешнеторговая политика, регулирование внешней торговли и таможенное регулирование являются взаимосвязанными понятиями, причем между ними существует строгая иерархическая субординация. Регулирование внешней торговли производно от внешнеторговой политики, таможенное регулирование является организационной формой внешнеторгового регулирования. Ошибки, имевшие место во внешнеторговом регулировании в последнее десятилетие, оказывали и продолжают оказывать существенное влияние на действенность таможенного регулирования, снижая его эффективностьчрезмерная и до конца не просчитанная по своим последствиям ориентация внешнеторговой политики и системы регулирования внешней торговли России на «стандартные» правила международной торговли, определяемые наднациональными мировыми экономическими организациями, не позволила своевременно заметить появление новых тенденций в мировой торговле и адекватно отреагировать на них. В последнее время наблюдается все большее развитие «аморфности» деятельности международных наднациональных экономических и финансовых организаций, включая ВТО, и усиление тенденций развития международной торговли на уровне интеграционных региональных структур и двусторонних соглашений. Недоучет этого приводит и к снижению эффективности внешней торговли России, и к росту возможности возникновения внешнеторговых и таможенных рисковповышение эффективности регулирования внешней торговли должно быть осуществлено путем создания комплексного механизма, адекватно реагирующего на изменения как внутрироссийских, так и мирохозяйственных реалий, и способствующего выбору конкретных мер регулирования на основе оптимального сочетания тарифных, нетарифных, налоговых и валютных инструментов и, как результат, снижению внешнеторговых и таможенных рисковвнешнеторговые и таможенные риски имеют единую основу возникновения, взаимосвязаны между собой и проявляются как коммерческие на уровне участников ВЭД, так и как потери бюджета на уровне государства. Хотя таможенные риски в работе оцениваются непосредственно с позиций государства, но их проявление оказывает влияние и на экономические результаты деятельности участников ВЭД. Поэтому при разработке механизма управления таможенными рисками необходимо учитывать не только прямые региональные и федеральные интересы страны, но и интересы экспортеров и импортеровв настоящее время возникла настоятельная необходимость совершенствования таможенного регулирования по конкретным направлениям таможенного администрирования, в которых в значительной степени проявляются таможенные риски. Среди них можно выделить формирование и контроль таможенной стоимости, возмещение НДС при экспортных операциях, реализацию соглашений о разделе продукции, систему уплаты таможенных платежей посредством таможенной карты и ряд других. По данным направлениям следует разработать методические рекомендации и систему мер, направленных на снижение уровня рисков или устранение рисковых событий.

Практическая значимость сформулированных в диссертации предложений и рекомендаций заключается в том, что они могут быть использованы при: разработке нормативных материалов в направлении совершенствования взаимоотношений таможенных органов с бизнес-структурами, осуществляющими внешнеэкономическую деятельностьсоздании облегченной и «прозрачной», но более надежной системы контроля таможенной стоимостиразработке более упрощенной системы организации уплаты таможенных платежейформировании порядка возмещения НДС экспортерам продукции, при котором бы, с одной стороны, усиливался государственный контроль за незаконными требованиями по возврату этого налога и облегчался и ускорялся процесс такого возмещения — с другойсовершенствовании законодательной и нормативной базы, касающейся функционирования соглашений о разделе продукции, предполагая более широкое участие в этом процессе таможенных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Диссертация основывается на более чем 15-ти летнем опыте работы автора на различных должностях в таможенных органах. При непосредственном руководстве и участии автора диссертации было подготовлено более 400 ведомственных документов нормативно-правового характера. Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий в Российской таможенной академии по дисциплинам: «Таможенно-тарифное регулирование», «Мировая экономика», «Торгово-экономические отношения России в современных условиях», «Таможенные платежи», а также при повышении квалификации сотрудников таможенных органов и обучении декларантов.

Результаты исследования использованы в деятельности таможенных органов. Внедрена в практику таможенной деятельности разработанная под руководством автора «Временная технологическая схема работы таможенных органов с крупными плательщиками». С 2004 года действует разработанное автором Положение о контроле таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации.

Основные положения диссертации опубликованы в 7 работах общим объемом 3,6 а.л., докладывались на конференциях и российских и международных форумах, излагались более чем в 20-ти интервью ведущим средствам массовой информации.

Структура и содержание диссертации определялись целью, задачами и логикой исследования.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений.

В диссертации была поставлена и достигнута цель, связанная с разра боткой механизма повышения эффективности таможенного регулирования в системе дифференцированной внешнеторговой политики на основе усиления взаимодействия с участниками ВЭД, учитывающего внешнеторговые и та моженные риски. В результате достижения поставленной цели были разра ботаны и внедрены методические рекомендации по взаимодействию с участ никами внешней торговли и таможенными брокерами, направленные на сти мулирование дальнейшего развития оптимальных экспортно-импортных операций и эффективное управление таможенными рисками при проведении конкретных процедур таможенного контроля и таможенного оформления. В частности, автор пришел к следующим выводам.1. Направления внешнеторговой политики России, начиная с 1991 го да, были логическим отражением той неолиберальной модели развития на роднохозяйственного комплекса в целом, которая была принята в качестве основополагающей российскими реформаторами, В свою очередь, реализа ция базовых установок новой внешнеторговой политики стала осуществ ляться в том же неолиберальном направлении, что в итоге выразилось в рез ком ослаблении регулирующих и контролирующих функций государства в сфере внешнеторгового обмена. Трансформация системы государственного регулирования внешней торговли России прошла через 4 этапа, в рамках ко торых проходили «последовательная» модификация и комбинирование применяемых мер административного и экономического характера под ло зунгом максимальной ориентации на «стандартные» нормы и правила, об щепринятые в международной практике.2. На протяжении последнего десятилетия государством практически не были созданы необходимые условия для решения проблемы конкуренто способности российской продукции на мировом и внутреннем рынках, что отрицательно сказывается на экономической, и даже национальной, безопас ности страны.3. При чрезмерном увлечении форсированной «подгонкой» нацио нальных норм и правил регулирования внешней торговли к «стандартам» ВТО, наша экономическая дипломатия не смогла во время отреагировать на эти явления, что чревато негативными последствиями в перспективе. С учетом новых реалий должна строиться и политика торговых взаи моотношений России с региональными интеграционными группировками, прежде всего с ЕС и СНГ. Стало ясно, что даже «суррогатная» экономиче ская интеграция России с ЕС, нашим основным внешнеторговым партнером, в ближайшей перспективе нереальна — это доказал ход многочисленных пе реговорных встреч сторон. Главные проблемы у России возникнут после то го, как формат ЕС-15 с 1 мая 2004 г. трансформировался в формат ЕС-25 при расширении Союза за счет ряда стран Центральной, Восточной и Южной Европы и государств Балтии. Страны-новички ЕС примут в отношении Рос сии те правила регулирования взаимной торговли, которые действуют в Ев росоюзе, и не всегда в интересах нашей страны, то есть и в этом случае для России расширяется зона «дискриминируемой» торговли, к чему, как выяс нилось, страна оказалась не совсем готовой. Жизнь доказала, что подлинной реинтеграции в рамках СНГ не полу чилось, несмотря на то, что в этом регионе сконцентрированы наши важные геоэкономические и ключевые геополитические интересы. «Аморфность» Содружества подтверждается его распадом на субрегиональные блоки и снижением доли внутрирегиональной торговли. В рамках СНГ не удалось создать даже полноценной зоны свободной торговли — этот режим действует с многочисленными изъятиями, усложняя и без того непростой процесс тор говых взаимоотношений, которые все больше «уходят» на субрегиональный и двусторонний уровень, и в дальнейшем эта тенденция будет усиливаться.4. Дальнейшее углубление экономики России в мирохозяйственные связи — процесс объективный и должен способствовать повышению эффек тивности развития народного хозяйства. Реализация этой цели может быть достигнута только при взвешенной, тщательно просчитанной, политике в сфере внешнеторговой деятельности и должна быть обеспечена адекватными средствами государственной системы ее регулирования. При этом необхо димо учитывать, что с ростом открытости национальной экономики возрас тает степень «рискованности» ее функционирования.5. С учетом опыта прошлых лет, с одной стороны, должен быть отла жен достаточно жесткий, эффективно действующий, механизм регулирова ния внешнеторговых сделок, обеспечивающий баланс интересов государст ва, экспортеров и импортеров, одинаково легитимно соблюдающих установ ленные «правила игры». С другой — жесткость регулирования и контроля в этой сфере не должна быть синонимом усиления бюрократизации процесса. Наоборот, система государственного регулирования внешней торговли должна быть максимально «компактной», транспарентной и формировать то правовое поле, на котором эффективно осуществляют свою деятельность и участники ВЭД, и государственные органы, их контролирующие. В этих ус ловиях, не допуская примитивизма, эффективно смогут действовать и служ бы, уполномоченные на проведение такого контроля на «низовом», опера тивном уровне, включая таможенные органы.6. Российская экономика обладает достаточными ресурсами для прове дения эффективной внешнеторговой политики, в частности, в области: опти мального использования экспортоориентированной и импортозамещающей стратегийформирования более эффективной структуры внешнеторгового оборота, экспорта и импортаопределения приоритетов в области торговли с различными странами и экономическими объединениямивыбора методов ре гулирования экспортно-импортных операций и способов их реализации.7. С ростом открытости национальной экономики возрастает степень «рискованности» ее функционирования. В связи с этим должен быть отлажен достаточно жесткий, «компактный», эффективно действующий механизм ре гулирования внешнеторговых сделок, обеспечивающий баланс интересов го сударства и экспортеров и импортеров, одинаково легитимно соблюдающих установленные «правила игры». Не допуская примитивизма, эффективно смо гут действовать и службы, уполномоченные на проведение такого контроля на «низовом», оперативном уровне, включая таможенные органы.8. Внешнеторговая деятельность является одной из самых рискован ных областей экономики. В ней проявляется все многообразие внешнеторго вых рисков, которые формируют систему таможенных рисков. Классифика ция внешнеторговых и таможенных рисков отвечает положениям общей теории рисков.9. Таможенная служба имеет значительный потенциал для участия в процессе регулирования экспортно-импортных операций и повышения эф фективности как экономики страны в целом, так и внешней торговли — в ча стности, который используется не в полной мере. Эффективность усиления таможенной службы будет способствовать повышению регулирующего воз действия этой системы на внешнеэкономическую деятельность страны.10. Таможенная служба России находится на такой стадии развития, что способна более полно отвечать интересам участников ВЭД и адаптироваться к правилам, выработанным международной практикой таможенного контроля. В этой связи эффективны методические рекомендации и технологическая схема усиления взаимодействия таможенной службы с экспортерами и импор терами, их ассоциациями, таможенными брокерами. Механизм таможенного регулирования и контроля, более полно настраивающийся на управление та моженными рисками, приведет к стимулированию внешнеторговых операций, снижению внешнеторговых и таможенных рисков (для участников ВЭД, госу дарства, регионов).11. Таможенная служба является «итоговым», замыкающим звеном в системе государственного управления внешнеторговой деятельностью. По этому риски принятия непродуманных или ошибочных управленческих ре шений и их негативные результаты, в конечном счете, проявляются в наибо лее концентрированном виде именно на таможенном уровне.12. Приоритетным направлением совершенствования таможенного ре гулирования с целью повышения его эффективности является посттаможен ный контроль, который представляет собой наиболее приемлемую форму для участников ВЭД. Он должен занять ведущее место в общей системе та моженного контроля и способствовать повышению управляемости таможен ными рисками.13. Таможенные риски возникают в процессе контроля за определени ем таможенной стоимости, который, в конечном счете, выливается в кон троль за начислением, уплатой таможенных платежей и поступлением их в федеральный бюджет. В зависимости от степени риска все случаи заявления таможенной стоимости целесообразно разделить на три группы. К первой группе следует относить внешнеторговые сделки, по которым высока веро ятность заявления недостоверных сведений. К таким поставкам целесооб разно применять систему «красного коридора» и механизм корректировки таможенной стоимости. Вторая группа — это нерисковые сделки. В таком случае можно осуществлять вьшуск товаров без проведения корректировки таможенной стоимости и применять систему «зеленого коридора». К третьей группе относятся сделки, по которым таможенный орган не располагает достаточной информацией для отнесения поставки к красному либо зеленому коридору. В этом случае следует проводить более тщательный контроль на стадии таможенного оформления.14. В связи с тем, что контроль таможенной стоимости при деклариро вании товаров становится все более обременительным для участников ВЭД, приводит к существенным потерям для них, возникает настоятельная потребность в целесообразности и необходимости смещения такого контроля со стадии таможенного оформления на стадию посттаможенного контроля. Такой подход позволит повысить эффективность механизма управления рис ками, создаст условия для минимизации рисков неуплаты таможенных пла тежей.15. На основе проведенного анализа доказана целесообразность усиле ния роли таможенных органов в регулировании процессов формирования и реализации соглашений о разделе продукции (СРП). Совершенствование та моженного администрирования позволит создать благоприятные условия для минимизации рисков, возникающих при реализации соглашений о разделе продукции, путем проведения мониторинга за сбалансированностью стои мостных и товарных потоков по каждому конкретному СРП.

16. Существенные преимущества для участников ВЭД, операторов внешней торговли, государства и непосредственно таможенной службы, по сравнению с традиционной формой расчетов, имеет новый инструмент таможенных платежей — система пластиковых карт «Таможенная карта». За интересованность экспортеров и импортеров в развитии платежной системы расче тов с помощью таможенной карты состоит в следующем: во-первых, максимальное упрощение и ускорение процедуры осуществле ния таможенных платежей и оформления внешнеторговых товаровво-вторых, возможность более надежного планирования предстояш^ос за трат, связанньк с таможенными платежами, и на этой основе появляется возмож ность более эффективного управлеьшя своими финансовыми потокамив-третьих, осуществление процесса таможенного оформления без авансиро вания таможенных платежей, что, естественно, экономит денежные средства экс портеров и импортеровв-четвертых, возможность применения пластиковой таможенной карты в ка честве обеспечения обязательств участника ВЭД перед таможенными органами по уплате таможенных платежейв-пятых, возможность круглосуточной уплаты таможенных платежей. Оперативность уплаты таможенных платежей с помощью данной системы высвобождает в масштабе страны оборотные средства в расчете на год на сумму, эквивалентную 1 млрд долларов. Государство заинтересовано в развитии системы «Таможенная карта», так как резко сокращается риск неуплаты, частичной уплаты или несвоевре менной уплаты таможенных платежей. Дальнейшее развитие этой системы позволит более полно учитывать возможность управления таможенными рисками, в первую очередь — риска ми неуплаты таможенных платежей.