Публичные интересы в экологическом праве: Теория и практика правового регулирования

Актуальность темы

исследования связана с необходимостью объединения в принципиально новую научную проблему ряда общетеоретических, отраслевых и институциональных аспектов правовой охраны экологических интересов человека и общества, что объясняется, с одной стороны, динамичностью внешних условий формирования и применения экологического законодательства — ухудшением экологической ситуации и здоровья населения страны из-за растущего загрязнения окружающей природной среды, обострением противоречий между потребностями экономического развития и экологическими интересами общества, усилением эксплуатации природных ресурсов в современных рыночных условиях и возрастанием опасности игнорирования важнейших прав и интересов человека и всего общества в целом в сохранении окружающей природной среды своего существования, а с другой стороны — практической востребованностью в законодательном процессе и в правоприменительной деятельности теоретических концепций, обосновывающих способы правовой гармонизации различных интересов, существующих в сфере охраны окружающей среды и природопользования, исходящих из сочетания перспектив экономического развития с сохранением естественных природных основ жизни.

Признание и законодательная защита экологических интересов человека — один из важнейших результатов развития права в XX веке.

Общество периода глобального экологического кризиса вынуждено изменить способы своего существования в природе. Одним из вариантов возможного развития, взятым за основу стратегии на международном и национальном уровне, стала идея устойчивого развития. Существуют и другие методологические подходы к определению стратегии выживания, идет активный мировоззренческий поиск новых форм совместного развития (коэволюции) человечества и биосферы. Но любые социальные проекты возможны только при их активном юридическом опосредовании, что предопределено местом права в институциональном устройстве общества. Как ответ юриспруденции на вызов времени, в последней четверти минувшего века возникла конструкция субъективного права граждан на благоприятную окружающую среду. Законодательное опосредование нового субъективного права, принадлежащего к последнему поколению прав человека, совпало в России с коренными изменениями экономического и политического устройства, а демократические преобразования минувшего десятилетия позволили сформировать практику социальной и судебной защиты экологических прав.

Однако, несмотря на довольно развотую нормативную инфраструктуру и отдельные достижения практического свойства, приходится констатировать значительный разрыв между истинной экологической и социальной значимостью права человека на благоприятную окружающую среду и реальным состоянием общественных отношений, составляющих его содержание. Качество объектов окружающей природной среды остается по многим параметрам неблагоприятным для жизни и здоровья человека и даже имеет тенденцию к ухудшению. Преодоление кризисных явлений в экономике, осуществляемое за счет интенсификации использования природноресурсного потенциала и в отсутствие последовательно реализуемой государственной экологической стратегии, может иметь серьезные негативные экологические и гуманитарные последствия. Чрезвычайно высок уровень экологических правонарушений, в том числе тех, которые связаны с загрязнением и другим негативным воздействием на жизнеобеспечивающие факторы природной среды. Вместе с тем общественные представления о значимости и приоритетности природоохранной деятельности, сформированные под воздействием открытости экологической информации, в частности о непосредственном влиянии состояния среды на здоровье, удивительным образом совмещаются с социальной приемлемостью многих небезопасных или даже экологически вредных начинаний. Многочисленные сложности и противоречия, сопровождающие процессы реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду лишь подтверждают предположение о его особом положении в системе прав и свобод человека и побуждают к поиску новых правовых средств разрешения конфликтов, базирующихся в конечном счете на противоречивости экологической и экономической обусловленности человеческого существования. Право на благоприятную окружающую среду должно быть встроено в системы экологических и правовых ценностей соответственно его жизнеобеспечивающей значимости и с учетом потенциальной конфликтности многим другим индивидуальным и общим интересам.

Эколого-правовая наука, обосновавшая в свое время необходимость дополнения правового статуса граждан новым субъективным правом и создавшая все предпосылки для его нормативного закрепления, в современный период должна решить целый ряд новых проблем. Анализ практического опыта реализации и защиты экологических прав и общественных интересов показывает необходимость комплексного (межотраслевого, а частично и междисциплинарного) подхода к исследованию этого весьма своеобразного юридического феномена, возникшего на стыке конституционного, экологического, земельного, административного, гражданского права и на перекрестке экологии, экономики, политики, социологии и юриспруденции. Сформировавшийся на основе и вокруг субъективного права граждан на благоприятную окружающую среду институт экологических прав представляет собой по существу количественное наращивание возможностей реализации основного права. Между тем, созданный нормативный потенциал не всегда достаточен для ответа на вопросы, которые ставит социальная практика. Вполне очевидно, что категория субъективного права граждан, изначально взятая за основу, к настоящему времени нуждается в понятийном усилении пропорционально тем сложностям, которые проявились по ходу приобретения опыта его практической реализации, а также и по мере роста значимости экологической проблематики в жизни общества. Использование экологического интереса как «доправовой», правовой и внеправовой категории одновременно, служащей измерением соответствия законодательства праву, представляется результативным способом исследования правовых отношений, а также универсальным приемом познания всех форм жизни правовой нормы и отчасти самого права.

Экологические интересы личности и общества непосредственно влияют на содержание отрасли экологического права, ее предмет и методы правового регулирования. Ввиду особой исторической миссии, которую в эпоху глобального экологического кризиса выполняет экологическое право, в настоящее время важнейшей задачей науки должен стать ценностный анализ формируемого и действующего законодательства, не ограничивающийся толкованием • норм и построением путей совершенствования его отдельных звеньев или в целом. Назначение экологического права предопределяется его ролью важнейшего социального регулятора экологических общественных отношений и способностью обеспечить право каждого человека на благоприятную окружающую среду и одноименный всеобщий интерес. Именно опора на экологические интересы и права человека как самодостаточный объект правовой охраны во многом обеспечивает внутрисистемную целостность и самостоятельность его как правовой отрасли, а также способствует утверждению в обществе экологического императива. В современных условиях конкретно-историческое преломление ценностных ориентации, тенденций развития и методов регулирования экологического права осуществимо сквозь призму публичных экологических интересов как правового явления, объединяющего комплекс отношений по реализации и защите прав человека, участию гражданского общества в охране окружающей среды, а также публично-правовые особенности экологической функции государства.

Степень разработанности темы.

Проблема правового регулирования публичных экологических интересов еще не ставилась и, соответственно, не разрабатывалась в теории экологического права. Однако ряд представленных в работе общих характеристик публичных интересов как самодостаточного правового феномена основываются на отраслеобразующих идеях, высказанных на начальных этапах формирования экологического права О. С. Колбасовым и В. В. Петровым и касающихся обоснования предмета, метода, целей, задач, принципов отраслевого правового регулирования. Тема публичных экологических интересов как исследовательская задача выросла из комплекса теоретических и практических проблем общеотраслевого и институционального характера, объединяемых вокруг центральной идеи экологического права — интересов каждого человека и всего общества в целом в сохранении благоприятной для жизни окружающей природной среды.

Для данной работы стартовой является концепция субъективного права граждан на благоприятную окружающую среду, разработанная в конце 80-х годов диссертантом. Большой вклад во внедрение тематики экологических прав в образовательный процесс внесли М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, А. К. Голиченков, Б. В. Ерофеев, О. И. Крассов, В. В. Петров — при их авторстве и непосредственном участии тема была включена в учебные программы и учебники для юридических вузов. Отдельные виды экологических прав рассматривались в ряде кандидатских диссертаций. В данной работе экологические права граждан исследуются в институциональном масштабе — как часть общеотраслевой проблематики публичных интересов. При этом подвергаются корректировке некоторые тенденции, складывающиеся в последние годы в эколого-правовой литературе, и обосновываются новые естественно-правовые, экологические, этические, социально-политические, экономические характеристики и закономерности реализации права на жизнь в благоприятной окружающей среде и связанных с ним прав. Особенностью авторского подхода к разработке этой проблемы является совмещение теоретического и прикладного аспектов, что совершенно необходимо для получения научных результатов, имеющих практическое (правотворческое и правоприменительное) значение для усиления юридической защищенности важнейших интересов человека. Ранее автором были исследованы отношения по возмещению вреда, причиняемого здоровью граждан и населения в целом неблагоприятным воздействием окружающей природной среды, в сочетании с проблемами судебной защиты экологических прав. Комплекс возникающих при этом частных вопросов логически соподчинен задачам исследования правового регулирования публичных экологических интересов, однако ввиду его содержательной автономности и значительной объемности был выведен за пределы данной работы.

Цель исследования состоит, во-первых, в обосновании нового подхода к / пониманию экологического права, объединяющего в доктрине публичных экологических интересов его ценностно-целевые характеристики, имеющие отраслеобразующее значение и оказывающие воздействие на содержание предмета и методов отраслевого правового регулирования, и, во-вторых, в поиске собственного правового смысла и анализе содержания экологических интересов человека и общества как нормативно организованной категории, отражающей центральную идею экологического права, институционально обособленной и влияющей на все иные виды эколого-правовых отношений.

Прикладные задачи исследования включают создание эффективных правовых механизмов, обеспечивающих реализацию экологических интересов граждан России в согласовании их с потребностями экономического и социального развития.

Предмет исследования: правовые и другие общественные отношения, возникающие и существующие в сфере охраны окружающей природной среды в связи с необходимостью социализации и юридизации экологических интересов человека и обществаправовая рационализация социоестественных закономерностей формирования и развития экологических интересоввзаимосвязи права, законодательства, интереса и субъективных прав граждан в контексте охраны окружающей средынормативные и правореализационные аспекты обеспечения экологических интересов человека и обществапубличность и другие конституирующие свойства защищаемых законом экологических интересоввзаимодействие государства и гражданского общества в целях охраны окружающей средысоциально-юридическая практика российского общественного экологического движениягосударственная экологическая политикапробельность и коллизионность законодательства и резервы его совершенствования.

Методология и методы исследования.

Диссертация выполнена на основе широкого подхода к пониманию права, сочетающего в исследовательских целях конструктивный позитивизм, социологическое видение права и эколого-психологические аспекты правосознания, а также на основе правопонимания, исходящего из первичности прав и свобод человека, с применением онтологического и аксиологического подхода. Работа обоснована в традициях современных концепций взаимодействия общества и природы, с учетом идей устойчивого развития, коэволюции общества и природы, принципов экологической этики.

В работе применяются методы исследования: общенаучные (системного анализа, диалектический и исторический) и специальные (научно-отраслевые: конкретно-социологический, статистическийспециальные юридические: сравнительного правоведения, формально-юридический, правового моделирования). При вынесении суждений и формулировании выводов использовалось систематическое, логическое, телеологическое, социально-историческое, грамматическое толкование правовых норм.

Теоретическим источником гипотез исследования послужили мировоззренческие идеи и концепции H.H. Моисеева, Э. В. Гирусова, В. А. Зубакова, труды философов и теоретиков права С. С. Алексеева и B.C. Нерсесянца, исследования в области общей теории права и государства (А.Б. Венгеров, В. В. Лазарев, Н. И. Матузов, A.B. Мальцев), работы теоретиков права, посвященные правам и законным интересам человека и гражданина, проблемам публичного права (Н.В. Витрук, Е. А. Лукашева, A.B. Малько, Ю.А. Тихомиров), исследования специалистов в области экономики природопользования (Д.С. Львов, В.И. Данилов-Данильян, С. Н. Бобылев, Г. А. Моткин), экологической эпидемиологии и оценки экологического риска (Б.А. Ревич, С.Л. Авалиани), здоровья среды (В.М. Захаров, A.B. Яблоков), экологической психологии (Д.Н. Кавтарадзе, В.А. Ясвин), аналитические и программные работы лидеров российского экологического движения, зарубежные доктрины охраны экологических прав и общественных интересов. Работа основывается на идеях отечественного экологического правоведения, заложенных в конструкцию отрасли О. С. Колбасовым и В. В. Петровым, и учитывает достижения эколого-правовой науки, представленные в трудах С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, Б. В. Ерофеева, И. О. Красновой, О. И. Крассова, Е. В. Новиковой, Т. В. Петровой, Г. П. Серова, Ю. С. Шемшученко, A.C. Шестерюка и др.

Эмпирическую основу исследования составляют судебная и социальная практика общественного экологического движения, личный экспертный опыт автора, полученный в реализации ряда исследовательских проектов по широкому спектру вопросов развития и применения экологического права.

Научная новизна.

Представленная к защите работа представляет собой новое направление в науке, обосновывающее собственный подход к пониманию экологического права, исходящий из отраслевой основоположности публичных экологических интересов и предлагающий ценностные критерии исследования различных проблем правовой экологии. Впервые проведен комплексный предметный анализ публичных экологических интересов как правообразующего фактора и как правового института, выполненный в теоретико-методологическом, а также и прикладном аспекте. Автором обоснована система взглядов на содержание и место в праве экологических интересов человека, общества и государства, выявлены закономерности и перспективы их социально-правового развития, исходящие из детерминирующего значения для существования общества, а также рассмотрены возможности правовой гармонизации экологических и других общественных, государственных и частных интересов. Использование категории экологических интересов в качестве средства исследования расширяет аргументацию ряда выводов и предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения. Особенностью работы является анализ и комментарий не только федерального законодательства, но и значительного числа норм регионального и муниципального уровня, обширной социальной и юридической практики, что позволяет дать наиболее полную характеристику состояния правового регулирования в данной сфере и показать мало известные возможности эффективного обеспечения публичных экологических интересов.

Диссертация является итогом длительного специального исследования этой одной из наиболее актуальных проблем экологического правоведения. Научная новизна работы включает в себя теоретические положения, выносимые на защиту, а также ряд других идей, высказанных и обоснованных автором, часть которых уже используется в отраслевой науке, воплощена в законодательстве и подтверждена правоприменительной практикой.

Положения, выносимые на защиту:

1. Свойство экологичности публичных интересов, охраняемых экологическим правом, определяется их направленностью на сохранение благоприятного для жизни, здоровья человека и развития общества качества окружающей природной среды, а также на равный доступ к природным ресурсам как основе жизни и деятельности настоящего и будущих поколений граждан России. Свойство публичности экологических интересов связывается с их общественным происхождением и принадлежностью, общей значимостью и государственно-правовым признанием.

Публичные экологические интересы представляют собой интересы всего общества, составленные из интересов социальных групп и отдельных граждан, в поддержании качества окружающей природной среды, обеспечивающего жизнь, здоровье человека и его будущих поколений, в справедливом распределении выгод, получаемых от использования природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения страны, сбалансированные с потребностями экономического роста, опосредованные правом, охраняемые и гарантируемые государством. Публичные экологические интересы включают в себя государственные интересы в той их части, которая отражает экологические интересы общества в целом, а также общественные интересы в той степени, которая соответствует уровню осознания и познания этих интересов и которая может быть обеспечена правовой защитой в конкретных социально-экономических, экологических и политических условиях.

Применение категории публичных экологических интересов дает возможность реализовать целевой и ценностный подходы к познанию экологического права и открывает социологическое видение экологических правоотношений, что необходимо для обоснованного правового конструирования государственной экологической политики.

2. Принятие управленческих решений о любой экологически значимой деятельности должно осуществляться на основе сопоставления различных интересов, исходя из экологически-, социальнои экономически значимых последствий. Допустимой может считаться презумпция приоритетности публичного (государственного или общественного) экологического интереса перед частным не экологическим интересом. Вместе с тем, приоритет публичного экологического интереса не должен трактоваться и использоваться исключительно в целях, заведомо противных свободе предпринимательской деятельности и правовому режиму частной собственности.

Создание и применение правовых норм об охране общественных экологических интересов должно подчиняться принципу: никто не может бьггь ограничен (ущемлен) в своем праве на благоприятную окружающую среду по мотивам обеспечения такого же или иного права других лиц. Решения, ухудшающие среду жизни, должны сопровождаться соразмерными компенсациями, а в особых случаях гарантированием возможности смены места жительства. Затрагивающей законные интересы населения может считаться та деятельность, которая осуществляется за пределами экологического правонарушения, но при этом отрицательно изменяет какие-либо (любые) условия жизнедеятельности или создает ситуацию повышенного экологического риска.

3. Движение к «экологичному» праву — одна из главных целей правового развития. Признавая, что на данном этапе именно отраслевая организация является наиболее эффективной для достижения искомой экологичности права, уже сейчас необходимо и возможно утверждение нового, экологически детерминированного, типа правопонимания. Гармония взаимоотношений человека и природы должна быть отнесена к определяющим правовым началам, целям правового развития общества, поскольку экологичность — неотъемлемое свойство права. Главная цель отраслевого правового регулирования — обеспечение экологических интересов общества — может быть достигнута только по мере формирования системы взглядов о доминировании экологического начала в праве вообще, то есть при внедрении экологического императива на уровень базовых правовых ценностей. Решающим фактором такой экологизации права является утверждение в обществе экологического мировоззрения и экологического правосознания. В свете экологического правопонимания свобода человека ограничивается потребностями (интересами) будущих поколений. Соответствие позитивного права требованиям всеобщего экологического императива — важнейший критерий правового характера закона.

4. Рассмотрение права граждан на благоприятную окружающую среду как явления, существующего на пересечении юриспруденции и экологии, к которому применимы гуманитарные и экологические подходы одновременно, дает возможность уточнить и дополнить критерии его объекта. Показателем (признаком) благоприятности окружающей среды, способным преодотвратить отчужденность юридически значимых интересов, облеченных в форму субъективного права, от экологических интересов человека и в то же время имеющим перспективы практического применения, предлагается считать здоровье среды (живой природы), понимаемое как такое ее состояние (качество), которое необходимо для обеспечения здоровья человека и других видов живых существ. Нарушение здоровья среды, поддающееся оценке естественно-научными методами, может служить аргументом в практике защите права на благоприятную окружающую среду.

5. Специальный отраслевой способ регулирования отношений по обеспечению публичных экологических интересов, образуемый преимущественно запретами и обязываниями, представлен публично-правовыми экологическими ограничениями, включающими в себя: природоохранные запреты и требования к хозяйственной деятельностиограничения субъектного состава права собственности и оборота природных объектовфункциональные и территориальные ограничения в использовании природных ресурсов, основанные на принципах предупреждения (непричинения) экологического вреда, рационального, комплексного и целевого природопользованияобременения природных объектов, связанные с осуществлением общедоступного (общего) природопользования и установлением публичных сервитутов. Целевое назначение эколого-правовых ограничений состоит в обеспечении публичных экологических интересов. Источником публично-правовых ограничений в сфере природопользования являются конституционные положения об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности народа и об экологических пределах правомочий собственника.

6. Из конституционного требования использования природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов следует принцип равного доступа к природным ресурсам и социально справедливого распределения доходов от их использования, который может считаться отраслевым принципом правового регулирования экологических отношений. Равенство и справедливость в природноресурсовых отношениях основываются на формальном, то есть правовом равенстве. Принцип правового равенства относительно природных ресурсов предполагает: установление государством условий, при выполнении которых любой субъект права может стать субъектом права природопользованияосуществление предоставления права пользования природными ресурсами на условиях доступности и информационной открытостиобращение в общую пользу (национальное достояние) доходов, получаемых в результате частного присвоения доли прибавочной стоимости, созданной исключительно за счет природного фактора производства.

Экономически и социально обоснованное распределение доходов от использования принадлежащих государству на праве собственности природных ресурсов — это его право (гражданско-правовое полномочие собственника), обязанность, основанная на публично-правовой функции собственника общественного (национального) достояния, и публично-правовое обременение (ограничение) его права собственности связанностью общественным интересом.

7. Предупреждение и наиболее полная компенсация экологического вредаправовой приоритет национальной экологической политики. Идеология компенсации экологического вреда должна быть положена в основу правовой концепции охраны окружающей среды наравне с предупреждением вреда, что означает выведение компенсационных отношений с институционального на общеотраслевой уровень регулирования и исследования. Целевая концентрация правового воздействия на отношениях компенсации экологического вреда позволит повысить эффективность действия права в области охраны окружающей среды и природопользования.

Увеличение масштабов вреда природе и человеку, причиняемого хозяйственной деятельностью, возрастание в условиях рынка экономической ценности природных ресурсов, расширение сферы действия принципа возмездности природопользования обусловливают переход к интегрированному регулированию компенсационных отношений, включающих отношения платности природопользования и отношения по возмещению вреда, причиняемого экологическими правонарушениями, что может означать, во-первых, построение иных общих схем компенсации, включающих отказ от юридической нейтральности правомерного (разрешенного) экологического вреда, и, во-вторых, диверсификацию стороны, претерпевающей вред, на основе гипотезы общественных потерь, или публичного вреда, направленной на создание условий компенсации вреда населению.

8. Необходимым условием и самостоятельной формой реализации публичных экологических интересов выступает конституционное право граждан на экологическую информацию. Юридически значимые признаки и свойства экологической информации обусловливают преобладание публично-правовых начал в регулировании эколого-информационных отношений. Публичность предопределяет запрет на отнесение экологической информации к категории ограниченного доступа, а также обременения имущественных прав владельцев экологической информации, состоящие в возложении обязанности предоставлять ее уполномоченным государственным органам и населению.

Социальная ценность экологической информации требует ее открытости и доступности для массового использования. Принципом правового регулирования эколого-информационных отношений должен стать баланс интересов личности, общества и государства, при котором раскрытие экологически значимой информации, содержащей государственную тайну, основывается на соизмерении общественных экологических интересов, для обеспечения которых она предназначается, и других охраняемых законом интересов общества и государства. Вместе с тем, состояние особой экологической опасности может рассматриваться как основание снятия режима ограниченного доступа к любой информации.

9. Население и граждане должны рассматриваться в качестве полноправных участников любых отношений, возникающих в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, как факторов, непосредственно влияющих на условия реализации их прав на благоприятную окружающую среду и публичных экологических интересов и затрагивающих конституционные основы жизни и деятельности.

Важнейшей формой реализации публичных экологических интересов является участие общественности в принятии экологически значимых решений. Общественное участие — превентивный способ защиты экологических интересов, форма участия граждан в управлении делами государства, средство выявления и согласования экологических интересов населения с иными общественными, государственными и частными интересами. Участие в принятии экологически значимых решений должно основываться на принципах информированности общественности и доступности процедур, взаимодействия общественности с органами власти, обязательности учета общественных экологических интересов и общественного мнения. Социальное значение общественного участия состоит в том, что оно способствует формированию гражданского общества и правового государства, влияет на улучшение качества принимаемых экологически значимых решений.

Правовой смысл общественного участия как основного способа реализации публичных экологических интересов состоит в допуске и привлечении граждан к принятию решений, затрагивающих сферу охраны окружающей среды, в форме их обязательного согласования. Учет общественного мнения предполагает его включение в содержание принимаемых решений с целью совмещения экологических интересов населения с интересами субъектов хозяйственной деятельности, государства, регионов, муниципальных образований. Способы учета общественного мнения и обеспечения публичных экологических интересов должны соответствовать реальным общественным приоритетам и учитывать иные законные интересы, в частности, исключать неоправданные осложнения инвестиционной деятельности.

10. Одна из главных задач правового регулирования общественного участия в принятии экологически значимых решений состоит в предупреждении и разрешении социально-экологических конфликтов, что может достигаться исходя из следующих положений: а) Признание экологической составляющей деятельности в потенциально опасных сферах, отнесенных Конституцией РФ к федеральному ведению, предметом совместного интереса государства и населения и создание экономико-правовых условий социальной приемлемости такой деятельности, включающих компенсации тем, чьи интересы ущемляются. Право граждан на референдум (региональный или местный) по вопросам размещения и функционирования экологически опасных объектов обусловлено затрагиванием их законных интересов в связи с проживанием на соответствующей территории и не подлежит ограничению по мотивам принадлежности объекта к сфере федерального ведения, поскольку земля, где размещается объект, и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа их жизни и деятельности, а право на благоприятную окружающую среду имеет каждый, и это право равно для всех. б) Гарантиями обеспечения общественных интересов при планировании и осуществлении экологически значимой инвестиционной деятельности являются своевременное и полное информирование населения, надлежащее выявление и обязательный учет общественного мнения органами, принимающими соответствующие решения. Отрицательное общественное мнение, формализованное в установленном порядке и аргументированное нарушением законных интересов граждан, должно рассматриваться в качестве основания недопустимости экологически значимой деятельности по избранному варианту и проведения специальных согласительных процедур с целью поиска взаимоприемлемых альтернативных решений. В случае противоречивости результатов общественного участия предпочтение должно отдаваться прямому и непосредственному волеизъявлению населения. в) В целях наиболее полного учета общественного мнения и предоставления возможности участия в принятии экологически значимых решений различным структурам общества целесообразно расширение субъектного состава участников процесса путем уравнивания правомочий экологических и других общественных объединений, а также органов территориального общественного самоуправления, в частности, наделение всех этих субъектов правом общественного экологического контроля и правом организации и проведения общественных экологических экспертиз.

С целью упорядочения правового регулирования общественного участия необходимо принимать на уровне субъектов РФ нормативные правовые акты (предпочтительно в форме закона), развивающие и взаимно согласовывающие соответствующие общие положения федерального законодательства об охране окружающей среды, в частности об экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду, о размещении экологически значимых объектов, а также земельного и градостроительного законодательства. В законы могут включаться нормы об административной ответственности за нарушение правил общественного участия.

11. В целях обеспечения публичных экологических интересов могут использоваться частно-правовые методы. Важным направлением совершенствования правового, регулирования является создание механизма реализации тех законных (затрагиваемых) общественных интересов, которые пока остаются за пределами законодательства, но поддаются юридизации, не противоречат общим началам права, требованиям правового равенства и справедливости, приоритетам национальной экологической политики.

Социальный компромисс в конфликтных ситуациях может достигаться посредством заключения добровольных соглашений компенсационного характера, предпосылкой которых является законный (затрагиваемый) экологический интерес как «усеченное» (не обеспеченное прямо обязанностями других субъектов) право граждан на благоприятную окружающую среду: лица, жизненные условия которых хотя бы и не нарушены с точки зрения формального соблюдения экологических требований, но несомненно ухудшились — постоянно или временно, — имеют право выдвигать к сторонам, несущим подобные ухудшения, «требование^об их компенсации. Такой вариант социально-правового компромисса находится вне сферы прямых эколого-правовых запретов и приемлем лишь для тех ситуаций, когда отсутствует прямое нарушение норм природоохранного законодательства, но одновременно с тем налицо ущемленность экологического интереса и есть предмет разногласий, устранение которых должно рассматриваться в качестве условия получения разрешения на ведение или продолжение любой экологически опасной деятельности.

Предметом защиты могут быть и другие положения, имеющие существенное теоретическое значение и обладающие научной новизной.

Практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования.

Выполнение исследования одновременно в фундаментальном и прикладном аспекте нацелено на обеспечение востребованности его результатов со стороны не только научно-педагогического сообщества, но также органов власти и экологической общественности. Созданы применимые в законотворческой, управленческой и социальной практике аналитические конструкции, позволяющие гармонизировать правовое регулирование разнообразных интересов, существующих в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Комментарии, выводы и предложения могут быть использованы при разработке правовых и экологических стратегий, проектов законодательных актов федерального, регионального и муниципального уровня, в разрешении социальных конфликтов и в судопроизводстве по экологическим спорам.

Результаты исследования апробированы посредством: опубликования в пяти книгах и ряде статей в научных, юридических и общественных периодических изданияхдокладов на общероссийских (Софрино, 1995;2002 гг.), международных конференциях, семинарах, круглых столах, парламентских слушаниях и других публичных мероприятияхприменения в экспертной и общественной деятельности автораиспользования в преподавании курсов «Экологическое право» и «Экологические права граждан" — частичного размещения в Интернете на официальном сайте Государственной службы охраны окружающей природной среды МПР России и на сайте Российского экологического федерального информационного агентствапредставления в Комитет по экологии Государственной Думы РФ полного текста главы закона об охране окружающей среды «Возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды».

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.

Результаты исследования внедрены по ряду направлений:

1) предложения по совершенствованию законодательства (авторская редакция статей главы «Основы управления в области охраны окружающей среды» была принята (май 2001 г.) экспертным советом по управлению природоохранной деятельностью Высшего экологического совета Комитета по экологии Государственной Думы РФ и впоследствии частично учтена при подготовке окончательного текста Федерального закона «Об охране окружающей среды»;

Постоянная комиссия по аграрной политике, природным ресурсам и экологии Межпарламентской Ассамблеи стран СНГ одобрила авторскую концепцию и структуру Федерального закона «О возмещении вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды» для использования в качестве основы будущего одноименного модельного закона или рекомендательного акта СНГ);

2) предложения по содержанию правовых приоритетов экологической политики (были включены в материалы Второго Всероссийского съезда по охране природы (июнь 1999 г.) и одобрены Съездом, учтены при разработке официального текста Экологической доктрины РФ, а также в концепции приоритетов национальной экологической политики, обоснованной Центром экологической политики России);

3) предложения по совершенствованию управления охраной окружающей среды (представлены органам исполнительной власти — МПР РФ, Комитетам природных ресурсов ряда субъектов РФ — и учтены при разработке ряда соглашений между органами власти о передаче полномочий, а также положений об уполномоченных в сфере охраны окружающей среды органах власти субъектов РФ и муниципальных образований);

4) публикации автора используются в работе государственных контрольных органов и природоохранных прокуратур, а также представителями российского общественного экологического движения в организации юридических действий, в частности, судебной защиты экологических прав и интересов граждан;

5) научные идеи и предложения автора включены в текст первого Специального доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Экология и нарушение прав человека»;

6) создан, обеспечен программой, учебным пособием и практикумом специальный курс для студентов юридических вузов «Экологические права граждан».

7) опыт данного исследования использован также в экспертной деятельности при составлении ряда заключений по проектам федеральных и региональных законов.

Структура работы отражает общетеоретический, отраслевой и институциональный аспекты регулирования публичных экологических интересов. Последовательность и способы изложения разделов обусловлены целью исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Экологическое право в его субстанциональном понимании — это право охраны всеобщих (публичных) экологических интересов.

Экологические интересы рассмотрены в работе в качестве конструирующей правовой категории: как решающий фактор влияния на формирование и содержание правовых норм, движущая сила их реализации и мотив поведения участников экологических правоотношений. Публичность — свойство экологических интересов, определяемое их общим (общественным) характером и государственной значимостью, государственной гарантированностью и защитой. Внешним критерием публичности экологических интересов служит нормативная форма их выражения.

Субъективные экологические права представляют собой стадию правового развития экологических интересов и одновременно средство их реализации. С точки зрения природной обусловленности человеческого существования, будущее правовое регулирование должно развиваться с учетом принципов экологической этики, избегая излишней антропоцентричности. В частности, реализация прав граждан может быть ограничена требованием непричинения необоснованного вреда объектам живой природы, что в конечном счете соответствовало бы собственным экологическим интересам общества. Преодолению антропоцентрической трактовки экологических интересов способствовало бы также придание значения юридически значимого критерия благоприятности окружающей среды «здоровью среды», что позволит при возведении интересов в ранг прав человека и гражданина обеспечить соответствие правовых норм современным представлениям о естественных закономерностях взаимодействия общества и природы.

Особое место в механизме охраны публичных экологических интересов занимает институт экологических прав граждан, центром и целью которого является конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду: обладая признаками публичного и частного одновременно, оно выражает общие и индивидуальные интересы в экологических правоотношениях. По своему месту в системе условий жизни общества это право в значительной степени противопоставлено другим правам человека и гражданина и априори конфликтно по отношению к ним, поскольку его реализация в глубинном смысле может быть обеспечена в основном либо исключительно за счет умаления объекта (содержания) других субъективных прав.

Экологичность и общезначимый характер охраняемых отраслью интересов предопределяют положение экологического права в системе права, его преимущественную принадлежность к публично-правовой сфере, внутреннюю структуру, содержание методов и принципов правового регулирования. С позиций анализа перспектив правового обеспечения публичных экологических интересов, современное отраслевое состояние надлежит рассматривать в аспекте предметообразующих и общеправовых закономерностей. Соответственно, будущее экологического права как права публичного (всеобщего) экологического интереса может диверсифицироваться, с одной стороны, по модели права окружающей среды, включающего в свой предмет природноресурсовые, в том числе земельные, природоохранительные отношения и отношения по охране всей окружающей человека (интегрированной) среды, а с другой стороны — по пути общей экологизации всего права. Предмет консолидированного права окружающей среды подразделяется на две группы отношений: собственно экологическиепо охране жизни и здоровья человека от любых неблагоприятных воздействий всех факторов интегрированной внешней среды. Однако с точки зрения экологического правопонимания во всех своих модификациях экологическое право (право окружающей среды) — ступень на пути к экологичному праву.

Сквозь призму публичного экологического интереса как центральной правовой идеи отрасли осуществим ценностный подход к экологическому праву. Ценность действующего экологического права и его высшее предназначение состоит в создании условий для осуществления естественного и неотъемлемого права человека на благоприятную для жизни окружающую природную среду.

Для обеспечения публичных экологических интересов экологическое право применяет общеправовые, а также и собственные отраслевые средства, образующие комплекс природоохранных требований к хозяйственной деятельности и публично-правовых экологических ограничений прав на природные объекты. С точки зрения обеспечения экономической свободы субъектов природопользования, допустимость и соразмерность публичных экологических ограничений определяется только конституционно-правовыми целями (ст. 9, 36, 42, 55 Конституции РФ). С другой стороны, исключительная значимость природных ресурсов, отличающая их правовой режим от режима любых других объектов публичного значения (народного достояния) должна приниматься во внимание при обосновании преимуществ публичных экологических интересов, в том числе не имеющих прецедента в других отраслях права.

Доминирование государственной собственности на природные объекты и действующие ограничения их оборотоспособности оцениваются исходя из задач достижения рационального и социально эффективного пользования, одним из способов решения которых является установление публично-правовых пределов реализации правомочий публичного или другого собственника. Соответственно, правомочия государства-собственника должны быть ограничены его обязанностью учитывать общественные интересы и соподчинены задачам экологической деятельности государства как субъекта публичной власти, обязанного использовать и охранять природные ресурсы в качестве основы жизни и деятельности народа.

Свободный доступ к природным объектам и ресурсам как способ обеспечения публичных экологических интересов реализуется посредством осуществления права общего природопользования и путем установления публичных сервитутов. Общим может считаться природопользование исключительно потребительского характера, осуществляемое в пределах общедоступных территорий, акваторий, не оказывающее значительного экологического воздействия на состояние используемых объектов. Природные объекты, находящиеся в публичной собственности, должны рассматриваться в качестве общедоступных объектов, пользование которыми может осуществляться любыми лицами при условии непричинения ими вреда и ненарушения интересов субъектов вторичных прав. Законодательство (Водный кодекс РФ и Лесной кодекс РФ) допускает некоторое смешение понятий общего природопользования и публичного сервитута. Учитывая существующие различия между этими видами прав, предлагается устанавливать обременения природных объектов частной собственности только в форме сервитута, относить пребывание граждан в лесах и на водных объектах с непотребительскими целями к общему природопользованию, а также исходить при предоставлении в пользование объектов (участков) лесного и водного фондов из преюдициального значения права общего природопользования, осуществляя государственную регистрацию такового в качестве публично-правового обременения прав пользователя — бессрочного и не подлежащего компенсации.

Публичные экологические интересы определяют содержание экологической функции государства. Приоритетными могут считаться следующие направления экологической функции государства: построение обоснованных экономических отношений между природопользователями, государством и обществом по поводу использования природных ресурсов и охраны объектов окружающей средыорганизация эффективного управления охраной окружающей средыэкологизация образования и культуры в целом. Эколого-экономические отношения в сфере реализации экологической функции государства должны регулироваться на основе принципа обеспечения публичных экологических интересов в природопользовании, включающего справедливое распределение выгод от природопользования и возможно полную компенсацию причиняемого экологического вреда.

По мере дальнейшего накопления естественно-научных знаний о процессах влияния антропогенной деятельности на объекты окружающей среды, включая человека, и обоснования экономических способов оценки общего объема ущерба, причиняемого загрязнением окружающей среды, могут быть пересмотрены существующие в экологическом праве представления о правомерности допустимого (разрешенного) вреда. Совершенствование правовой охраны публичных экологических интересов, и в первую очередь — здоровья населения, в перспективе может быть связано с приданием юридического значения не только «сверхнормативному» экологическому вреду, но и любому объективно неблагоприятному изменению факторов окружающей природной среды. Существующее деление вреда на правомерный и противоправный по признаку соответствия деятельности установленным нормативам ограничивает возможности реализации правового принципа «причинивший вред обязан его возместить». Отказ от условной по форме и субъективной по сути правомерности лимитированного и разрешенного вреда позволит: во-первых, ввести более гибкие способы регулирования отношений платности загрязнения окружающей среды, позволяющие усилить стимулирующую и компенсационную, функцию платежей и упростить механизм принудительного их взыскания в рамках привлечения к юридической ответственностиво-вторых, ввести в качестве основания гражданской ответственности за причинение вреда превышение пределов нормального экологического рискав-третьих, защитить законные интересы граждан во всех ситуациях неблагоприятного изменения среды жизнедеятельности, в том числе в тех, которые предлагается в настоящее время урегулировать в договорном порядке. Переход на механизм полных компенсаций причиняемого экологического вреда предполагает появление самостоятельного субъекта отношений платностинаселения.

Обеспечение публичных экологических интересов является сферой совместного ведения государства и гражданского общества. Вместе с тем, разделение государственного и общественного начала в публичных экологических интересах обусловливает различия в правореализационной деятельности государства и граждан, обретающие очевидный характер в конкретных правоотношениях. Правовой формой, совмещающей реализацию государственных и общественных экологических интересов, является институт общественного участия в принятии экологически значимых решений.

Важнейшим условием общественного участия является право граждан на экологическую информацию. Предоставление экологической информации является средством обеспечения соответствующего конституционного права граждан и, соответственно, порядок предоставления должен обеспечивать доступность, своевременность и полноту экологической информации. Доступность обеспечивается эффективными формами предоставления информации в обязательном порядке и по запросам общественности, а также возможно более короткими сроками и разумными расходами на исполнение запросов. Законодательный запрет на отнесение к информации с ограниченным доступом документов, содержащих экологическую информацию, должен быть дополнен порядком отнесения данных мониторинга и иных сведений к экологической информации, имеющей общественную значимость. Конкурентность экологических и иных равнозначимых интересов в информационных отношениях преодолевается на стадии правоприменения, посредством обоснования стороной, заинтересованной в ограничении доступа к экологически значимой информации, государственной или общественной пользы от ее закрытия, превышающей причиняемый при этом экологический вред.

Установление партнёрских отношений между государством и гражданским обществом предполагает устранение факторов неопределенности общественного участия. Обеспечение общественных экологических интересов означает их правовое уравнивание с интересами сторон, инвестирующих в экологически значимый объект и принимающих властные решения. Актуальной задачей является согласование процедур и форм общественного участия, предусмотренных различным отраслевым зако, но дател ьством.

Для уточнения круга лиц, интересы которых затрагиваются экологически значимой деятельностью, должны бытьнайдены критерии, исключающие как ограничения прав граждан, так и неопределенность субъектного состава предполагаемых договорных отношений. Так, критерий допустимости референдумане в значимости объекта и не в уровне публичной собственности на недвижимость, а в затрагивании законных интересов граждан.

Согласие общественности на размещение высоко рискованного объекта может быть обусловлено компенсационными экологическими мероприятиями, издержки на проведение которых должны, насколько это экономически возможно, относиться на счет лиц, в интересах которых осуществляется эколого-значимая деятельность, а также обязательным личным страхованием населения за счет инвестора.

Общественный экологический контроль способен гармонично дополнить государственный контроль в системе мер обеспечения публичных экологических интересов. В качестве нормативной основы общественного экологического контроля должен быть принят специальный федеральный закон, устанавливающий правовой статус общественной экологической инспекции и регулирующий иные виды гражданского контроля за соответствием законодательству экологически значимой деятельности хозяйствующих субъектов и органов власти, а также порядок обязательного рассмотрения и дальнейшего использования результатов общественного контроля в области охраны окружающей среды.