Экономическая деятельность органов местного самоуправления России на рубеже XX и XXI вв. (исторические аспекты)

Актуальность исследования проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена целым рядом обстоятельств, два из которых представляются наиболее значимыми. Во-первых, системный кризис советского общества на рубеже 1980;1990;х годов привел к демонтажу самого состава существовавшей в советских одеждах российской государственности. Не составила исключения и местная власть, оказавшаяся как в организационном, так и в идеологическом вакууме. Вовторых, начавшийся в 90-е годы XX в. процесс становления гражданского 1 общества со всей необходимостью предполагает не только формирование органов власти нового, теперь уже демократического государства, но и конституирование органов общественной самостоятельности, среди которых, по определению, структуры муниципальных органов управления были призваны играть не самую последнюю роль.

В этой связи симптоматично, что в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», 15 октября 1999 года, в качестве одной из основных ставится задача «поведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления"1. При этом представляется нам, чтобы науку не затянули в очередной раз в орбиту политической борьбы и е поставили ее достижения, как это уже не раз бывало, на службу побеждающей политической элиты.

Достаточно эффективным средством в борьбе против подобных тенденций является ретроспективный анализ характерных периодов в российской истории, чтобы в результатах изучения эволюции местного самоуправления уяснить, почему так медленно и мучительно в России.

1 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления и Российской Федерации // Российская газета. — 1999. -21 октября. происходит перераспределение полномочий от центра к регионам, в том числе и в сфере муниципальных органов управления в 90-е годы XX века.

Нам представляется исключительно ценным исторический опыт становления и развития экономической политики муниципальных органов управления в Российской Федерации в первое десятилетие ее образования. И хотя этот опыт в какой-то степени изучен, время диктует необходимость качественного и глубокого исследования, чтобы уяснить как традиции недалекого прошлого могут быть адаптированы к современным российским условиям.

Большинство стран, вступающих на путь индустриального развития общества, сталкиваются с проблемами, которые решаются при высоком уровне государственного управления. Управление требует комплексной и системной методологии познания и практики, обеспечения целостности государства и взаимодействия с гражданским обществом. Концепция i современного государства предъявляет повышенные требования к политическим, общественным, государственным деятелям, государственным служащим. В то же время само государство не может решить все вопросы по жизнеобеспечению страны и населения. В этом отношении большая роль принадлежит местным органам власти, которые помогают на местах решать неотложные проблемы населения. Но и эффективное местное самоуправление не может быть реализовано в отрыве от единых принципов и задач, установленных государством в интересах всех граждан независимо от территории их проживания. В этом смысле местное самоуправление является органической частью единой вертикали власти и управления в стране, обеспечивающей единство государства.

Местное самоуправление имеет длительную историю. Как на Западе, так и в России на протяжении исторического развития государственной системы управления шел поиск наилучших форм государственного управления. Местное самоуправление на разных исторических этапах имело.

I «свои особенности в проявлении. Но в процессе становления внедряемой модели управления выделяются общие черты: по мере развития гражданского общества происходит осознанное стремление граждан решать свои местные вопросы, ограничить влияние государства и государственной власти в местном самоуправлении, преобладать в местном праве над государственным, и таким образом обеспечить через правовое государство получение личных прав и свобод.

В современной России переориентация экономики на рыночные отношения обусловила необходимость изменения структуры управления городским хозяйством с целью повышения его оперативности, действенности и эффективности. Отсутствие согласованности, системного подхода при проведении реформы местного самоуправления, игнорирование специфики и ресурсного потенциала территорий привели к тому, что в решениях органов власти субъектов Российской Федерации нередко превалирует субъективный подход относительно статуса, структуры органов местного самоуправления, распределения полномочий межу различными уровнями власти. В нынешнем его состоянии местное самоуправление в России представляет весьма слабый, еще в полной мере не сформировавшийся институт, который устанавливается не снизу, а сверху по политической воле центральной властей.

Эта тенденция негативно сказывается на развитие всех экономических и социальных отношений в стране и, в частности, с развитием жилищно-коммунального хозяйства, которое всегда находилось в сфере деятельности регионов и муниципалитетов. Поэтому реализация программы модернизации ЖКХ в 90-е годы имеет не только практическое, но и большое значение. В современных исторических условиях можно отметить, что система коммунально-жилищного хозяйства, сложившаяся при плановой экономике, неэффективна и запрограммирована на затратность, а значит на дотирование. Значительно ухудшилось состояние основных фондов ЖКХ. По мнению А. Ш. Шамузафарова, занимающего в 2001 г. пост председателя Госстроя, «нам так и не удалось полностью преодолеть перекосы, допущенные в жилищно-коммунальном хозяйстве"2. Так, к 2002 г. по сравнению с 1987 г. платежи за содержание жилья и коммунальные услуги увеличилось в 20 раз3, но качество обслуживания не улучшилось. Как считает Ж. Т. Тощенко, проблема заключается в том, что до 2006 г. из действующих муниципальных образований только 3,4% не являлись дотационными, а собственный бюджет имели 40%4.

Совершенствование финансово-экономической системы функционирования жилищно-коммунального хозяйства — залог успешного реформирования этой важнейшей отрасли. В последние годы из бюджета страны регулярно выделяются средства для целевого финансирования реформы ЖКХ. В 2007 г. на капитальный ремонт и программу переселения из ветхого жилья в Центральном округе выделен 1 млрд. 900 млн. рублей. Л до 2010 г. из федерального бюджета планируется поступление около 11 млрд. рублей5. Однако принятых мер недостаточно. Для проведения важнейших направлений государственной политики нужно не только создать научную концепцию местного самоуправления, знать практические способы и методы, применяемые в науке, но и понимать особенности исторического развития регионов как составляющих частей российской истории и единого целого российского государства.

В этой связи важно выяснить место и роль муниципалитетов в системе ресурсов государственной власти и выявить их отличительные, уникальные характеристики, способные влиять на все остальные компоненты ресурсной базы властиизучить качественные и количественные характеристики местного самоуправления с точки зрения их влияния на состояние других компонентов системы ресурсов государственной властисформулировать комплекс мер экономического и финансово-хозяйственного характера, которые могут быть использованы властью в целях жизнеобеспечения.

2 Шамузафаров А. Ш. Реформированию отрасли альтернативы нет // Экономическая политика. — 2001. — № 7. С. 12.

3 Назаренко М. Как мы дошли до жизни такой? // Жилищная политика. — 2002. -№ 11. С. 3.

4 Тощенко Ж. Т. // Социологические исследования. — 2006. — № 8. С. 80.

5 План Путина. Для жителей Центра России и всей страны. Единая Россия. — Кострома: ОАО «Кострома», 2007. российских гражданоценить перспективы исторического процесса в России с позиций повышения эффективности властного управления и обеспечения экономической национальной безопасности.

Степень научной разработанности проблемы.

Вопросы становления и развития местного самоуправления получили разработку в научных кругах, как в нашей стране, так и за рубежом. К оценке и классификации форм и методов осуществления функций органами местного самоуправления в научной литературе подходят с разных позиций: юридических, политологических, экономических, конкретно-управленческих. В отечественной историографии по теме местного самоуправления написано большое количество работ. Историки, юристы, экономисты, государственные деятели, журналисты о местном управлении начали писать еще до официального его появления в государственной системе управления. Это объяснялось тем, что местное самоуправление затрагивало интересы всего гражданского обществ. Во второй половине XIX в. преобладали работы теоретического плана, в которых исследовались зарубежные модели создания органов местного управления и перспективы их развития в России6.'.

В России продолжительное время под термином «самоуправление» понимали, прежде всего, «общественное управление», как организационную форму участия населения отдельных территорий страны в процессах управления. В связи с подготовкой к реформам 1860−1870-х годов в российском обществе развернулась оживленная полемика о роли местного самоуправления. Приверженцы общественной теории самоуправления В. П. Лешков, Б. Н. Чичерин, А. И. Васильчиков придерживались научной точки зрения о том, что государство должно существовать самостоятельно, а органы местного самоуправления действовать в рамках земств и городов без.

6 Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений, т. 1−3. — СПб., 1869−1871- Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874. и др. влияния со стороны центральных властей7. Истоки этой теории — в славянофильских идеях об особом пути российского государства, а также в существующей точке зрения о естественных правах общины. А. И. Васильчиков противопоставлял самоуправление как явление чуждое политики8.

Представитель либерального общественного течения, историк государственной школы А. Д. Градовский, изучая историю местного самоуправления в России был одним из первых последователем государственной теории самоуправления, обоснованной немцами.

Р. Гнейстом и JI. Штейном9. А. Д. Градовский под самоуправлением понимал формы взаимоотношений государственных и местных органов власти, возникших после внедрения земской, судебной, крестьянской реформ10. В то же время позиция, занимаемая А. Д. Градовским, не мешала ему оправдывать проводимую политику правительства в отношении земств, которых, как известно, не наделили властными полномочиями, объясняя это тем, что земства пока не стали опорой правительства на местах11. Сторонники государственной теории Н. М. Корку нов, М. И. Свешников, В. В. Ивановский считали, что в основе деятельности местных органов управления лежит подчинение общегосударственным задачам и рассматривали регионы страны как самостоятельные компоненты государственного механизма, обладающих.

1 ^ юридическими правами В рамках обозначенной теории В. П. Безобразов, К. Головин указали на взаимодействие земских учреждений, судебной власти.

7 Лешков В. П. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. СПб., 1865- Чичерин Б. Н. О народном представительстве. — СПб., 1866- Васильчиков Л. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб, 1871.

8 Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М., 1995. С. 281.

9 Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. Т. 1. — СПб. 1868- Он же. Начала русского государственного права. — СПб., 1883- Он же. История местного самоуправления в России. СПб., 1899.

10 Градовский А. Д. Истоки самоуправления на Руси. — СПб., 1870. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 273.

12 Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1904. Т. 1- Свешников В. М. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных «опросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. — СПб., 1892- Ивановский В. В. Русское государственное право. — Казань, 1898. Т. 1. Вып. 6. и центральных органов власти13.

В 1870-е годы историки, применив сравнительный и страноведческий подходы, исследовали природу городского самоуправления в России и государствах Западной Европы. После введения городового положения 1870 года исследователи обратили внимание на отсутствие разграничения функциональных обязанностей между всеми ветвями власти14. Мнения о способах внедрения Городового положения 1870 года разделились. Работы.

15 носили критическии характер, в них осуждался контроль со стороны губернских властей за городскими думами.

Авторы других работ придерживалась консервативных взглядов, которые нашли отражение в готовящемся Городском положении 1892 года.16 В. В. Демидов, П. П. Гронский, А. Л. Гурко, изучив~более чем десятилетний период деятельности городских управ, пришли к выводу, что города.

17 получили большую самостоятельность после внедрения закона 1870 года. Г. И. Шрейдер, назвав городские реформы 1890 года контрреформой, признал противоборство двух структурных подразделений — общественную систему управления и городское управление18. Тогда же была исследована и проанализирована история Городового положения 1870 года, подведены итоги деятельности городских управлений19. С этим нельзя не согласиться.

Появление статистики как науки и ее стремительное развитие сыграли положительную роль в оценке деятельности земства по вопросам экономики.

13 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправления. — М., 1874- Он же. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. — М., 1874- Головин К. Наше местное самоуправление и местное представительство. — СПб., 1884.

11 Лешков В. Н. Общий и частный аспекты самоуправления. — СПб., 1887. С. 48- Приклонский С. А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. — СПб., 1886. С. 263- Дитятин И. Н. Статьи по истории русского права. — СПб., 1895. С. 250- Шрейдер Г. И. Город и Городовое положение 1870 года // История России в XIX в. — СПб., б.г. Т. 4. С. 23.

15 Головачев А. А. Десять лет реформ. — СПб., 1872- Демидов В. В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. — СПб., 1875- Т. 2. То же. — Ярославль, 1877- Шрейдер Г. И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX в. — СПб., Т. 4. С. 1−29.

16 Демидов В. В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. — СПб., 1884- Гурко АЛ. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. — М., 1889.

17 Демидов В. В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. — СПб., 1884- Гронский П. П. Возможности местного самоуправления. — СПб., 1889- Гурко А. Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. — М., 1889.

18 Шрейдер Г. И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. — Спб., Т. 5. С. 181−228.

19 Дитятин И. Н. К истории Городового положения 1870 г. // Статьи по истории русского права. — СПб., 1895. и здравоохранения". В большинстве случаев статисты изучали историю края и являлись членами местных исторических и археологических обществ, поэтому они собрали уникальный материал о деятельности местных традиций управления и форм общественной организации.

На рубеже XIX—XX вв. в связи с развитием культурно-хозяйственной деятельности земств появились труды, освещающие конкретные проблемы общественного самоуправления. Можно выделить ключевые направления изучения земства как государственного института: 1. практическая деятельность земств- 2. земское либеральное движение- 3. взаимодействие между земством и администрацией- 4. земская интеллигенция- 5. столкновение сословно-классовых позиций в земстве и их влияние на развитие земства и т. д. В целом за пятьдесят лет было написано большое число работ о земстве, по которым В. Н. Григорьевым был подготовлен предметный указатель21.

XX век по праву называют веком урбанизации. Ее интенсивное процессы исследованы экономистами, социологами, географами*" «. Особое место в начале XX в. в трудах отечественных историков заняли вопросы.

23 городского хозяйства, имеющие научную и практическую значимость, в частности, была исследована роль собственников жилья в хозяйственной деятельности города24. Дореволюционные исследователи, анализируя программные документы партий и отмечая политизированность российского.

20 Караваев В. Ф. Издания земств 34-х губерний по общей экономической и оценочной статистике, вышедшей за время с 1864 по 1 января 1911 г. — СПб., 1911; Фортунатов А. Ф. О земско-статистических изданиях в 1908 и 1909 гг. — М, 1909; Куркин П. И. Земская санитарная статистика (опыт систематической библиографии). — М., 1904; Библиографический указатель земской оценочно-экономической литературы. Вып. 1−5.-СПб. 1899−1904.

21 Веселовский Б. Б. «История земства за 40 лет». Т. 1. — СПб, 1909; .4. СПб, 1911; Литература по городским и земским вопросам за 1912;1917 гг. — Пг., 1918; Григорьев B.H. Предметный указатель материалов п земско-статистических трудах с 1860 годов до 1917 г, Dbin. 1−2. — М., 1926;1927.

22 Алисов H.B., Хореев Б. С. Экономическая и социальная география мира: общий обзор. М.: Гардарика, 2000; Бабурин В. Л., Мазуров Ю. Л. Географические основы управления. — М.: Дело, 2000; Город в процессах исторических переходов. — М.: Наука, 2001; Демография / Ред. Н. Л. Волгин. — М.: РАГС, 2003.

23 Гессен B.M. Вопросы местного самоуправления. — СПб., 1904.

2А Фесенко И. О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев в городском самоуправлении. — СПб., 1900.

A f общества, признавали отставание реформ от развития урбанизации". Особое место в исследованиях занимала тема избирательных прав. Признавая равноправие всех полов и сословий, например, кадеты на страницах журналов обсуждали избирательный закон, на основе которого необходимо было предоставить избирательное право всем квартиросъемщикам26. В частности, предлагалось на баланс муниципалитетов предлагалось передать промышленные предприятия, поэтому изучалась организационно-правовая.

0*7 форма управления промышленностью". В. И. Чарнолусский выделяет I следующие черты, характерные для общественного самоуправления того времени: 1. приоритетное отношение к образованию- 2. бесплатность обучения- 3. свобода творчества учителя- 4. привлечение населения к участию в коллегиальных органах управления- 5. создание собственных.

28 юридических норм .

В межреволюционный период правоведы, историки в соответствии с политическими пристрастиями изучили зарубежный и отечественный опыт местного самоуправления29. При этом выдвижение на историческую арену класса буржуазии заставило российское общество по-новому посмотреть на частную собственность, финансовую и хозяйственную деятельность государственных и муниципальных образований. Подчеркивая значимость решения социально-экономических проблем, в периодике того времени критически рассматривали деятельность земских учреждений. Исследуя их хозяйственную деятельность В. В. Хижняков в статье «Земство и кооперация» выделил новую проблему о взаимодействии земств и кооперативов30. По его мнению, «насаждение» кооперативов сверху в 1860—1870 годы закончились.

25 Данилов Ф. А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. — М., 1906; Волин Б. М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. — М., 1917.

26 Вернер И. Л. Городское самоуправление в России. — М&bdquo- 1906; Михайловский Л. Г. Реформа городского самоуправления в России. — М., 1908; Арсеньев К. Прошлое городского самоуправления // Городское дело. -1909. № 1. С. 4−9- Курчинский М. А. Городское реформа // Там же. — № 2. С. 47−54.

27 Тотомианц В. Ф. Муниципализация промышленных предприятий. — М., 1902.

28 Чарнолусский В. И. Земство и народное образование. В 2 ч. Ч. 2. — СПб., 1911. С. 320−325.

29 Щепкин М. П. Общественное управление в Москве. М., 1906; Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. — М., 1908; Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913; Слобжанин П. М. Из истории опыта земских учреждений в России.- СПб., 1913.

30 Хижняков В. В. Земство и кооперация // Юбилейный земский сборник. — СПб, 1914. — С. 342−358. крахом, но кооперативное движение переросло в новое, «развившись как народное движение». Закон 1904 года предоставил местному самоуправлению возможность вернуться к кооперативной жизни и.

31 существенно влиять на ее организацию. Особое внимание авторы обращали на вопросы земского обложения и кредита, взаимоотношения земств с правительством в осуществлении хозяйственных мероприятий, роли земства в кооперативном движении и развитии промыслов32.

На взгляд исследователя В. В. Хижнякова, общественные инициативы по поддержке кооперации имели успех лишь в том случае, если опирались на прочную законодательную базу. Как писал Д. И. Шаховской, работа земств «далеко не везде и не всегда в достаточной мере отвечала запросам жизни, нигде и никогда не стояла она в уровень с действительным размером потребностей населения"33. Все авторы пришли к спорному заключению: с одной стороны, без субсидий «невозможно обойтись" — с другой, заметно возрастает вмешательство бюрократии, дающей «отзывы» и «заключения» по общественным ходатайствам о пособиях34. Реформированное земство виделось публицистами как сословная организация, в которой представлены все сословия, освобождённые от «бюрократических пут» и обладающие финансовой самостоятельностью. Была выдвинута идея «увенчания» органов.

35 самоуправления через создание «свободного общеземского объединения».

В конце XIX — начале XX века проблема местного самоуправления нашла свое отражение в ходе дискуссий по национальному вопросу и по проблемам будущего национально-государственного устройства России на федеративных принципах36.

31 Жбанков Д. Н. О деятельности санитарных бюро и общественно-санитарных учреждений в земской России: краткий исторический обзор. — М., 1910.

32 См: Мелкая земская единица. Сборник статей. — СПб., 1903.

33 Шаховский Д. И. Очерки экономической деятельности земства: к 50-летию земства, 1864−1914.: Сб.ст. -М., 1914. С. 4.

34 Народное образование в земствах: основы организации и практика дела / Под ред. Е. Л. Звягинцева. — М., 1914. С. 45.

35 Чарнолусский В. И. Земство и народное образование: в 2 ч. Ч. 2. — СПб., 1911. С. 325.

36 Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. — Юрьев, 1912. С. 786−788- Пестель П. И. Русская правда. — СПб., 1906. С. 23.

Анализируя дореволюционную историографию, необходимо отметить, что большой интерес многих исследователей вызывало земское самоуправление, что объясняется проведением земских реформ и выбором цивилизационного пути развития России. В. А. Горнов, исследуя дореволюционную историографию, констатировал: важным, а порой и необходимым условием для создания общего труда по деятельности земств России является использование регионального подхода, позволяющего выявить специфику отдельно взятого региона. В целом можно отметить, что дореволюционная историография характеризуется слабой изученностью государственно-административных и историко-правовых традиций и путей формирования системы управления в национальных регионах страны.

В советской исторической науке работ по местному самоуправлению было написано сравнительно немного. Одним из первых исследователей общетеоретических вопросов финансов и методов хозяйства в городском управлении является JT.A. Велихов, который подробно исследовал структуру городского хозяйства, общие и частные вопросы управления городским.

38 хозяйством. Его труд представляет справочное издание, в котором были освещены теории самоуправления в городах Западной Европы и история формирования системы самоуправления в России за более чем 130-летний период. В советской историографии работы по этой проблем носили в основном односторонний характер, что объяснялось партийной приверженностью историков. У A.JT. Шеффера деятельность городского самоуправления и царского правительства исследовалась с учетом классовых позиции общественных и государственных деятелей39.

Восстановление советских городов и городского хозяйства после I.

Великой Отечественной войны нацелили исследователей на изучение земской формы управления в период проведения буржуазных реформ 1860.

37 Горнов В. А. История земства России второй половины XIX — начала XX вв. и её- отражение в отечественной исторической науке (1946;1995). Дис. канд. ист. наук. — М., 1996.

38 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства, — М., JI., 1928.

35 Шеффер А. Л. Органы самоуправления царской России, — Куйбышев, 1939.

1870-х годов. За основу ими был взят краеведческий подход, позволивший выявить местные условия реформирования'10. Особое место заняли работы энциклопедического характера, в которых описывалась история городов41.

В 1950;1960;е годы в советской литературе использовался термин «самоуправление» для характеристики демократии в советском обществе. Историки исследуют демократические основы социалистических форм самоуправления, суверенитет народов, характер Советов как власти трудящихся, и одновременно органов государственного управления42. Ряд исследователей рассматривали Советы как органы, решающие местные вопросы автономно43.

В советской исторической науке работы, выполненные по истории местного самоуправления, были систематизированы. Их авторами являются известные ученые И. Д. Ковальченко, Н. А. Арнольдов, В. Ф. Абрамов, В. В. Гармиза, А. П. Корелин, К. Ф. Шацилло, В. И. Бовыкин, Е. Г. Корнилов, М. М. Шумилов, Н.С. Новиков44 и др. Они внесли большой вклад в изучение разных направлений местного самоуправления.

40 Степанов А. Н. О городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции. — М., 1946; Каржанский Н. С. Как избиралась и работала Московская городская дума. — М., 1947; Златоустовский Б. В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в. Дис.. канд. ист. наук. — М., 1953; Горловский М. А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX в. // Вопросы истории Урала. Вып. 1. — Екатеринбург, 1958.

41 Златоустовский Б. В. Городское самоуправление // История Москвы. — М., 1954. Т. 4- Веселовский Б. Б., Шаров С. И. Городское хозяйство // Там жеЛупов С. П. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. — М., Л., 1957. Т. 2.

42 Гавриленков К. Н. О развитии социалистической государственности н коммунистическое общественное самоуправление. — М., 1961; Волков Ю. Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. — Свердловск, 1961; Белых А. К. Управление и самоуправление. Социалистическое самоуправление: сущность, перспективы развития. — Л., 1972; Он же. От государства диктатуры пролетариата к коммунистическому самоуправлению //Вопросы государства и права. Сб. ст.-Л., 1964.

43 Местные Советы на современном этапе. — М., 1965. С. 13.

44 Ковальченко И. Д. Изучение социально-экономического развития России второй половины XIX векаКорелин А.П., Шацилло К. Ф. Советская историография истории России периода империализма // Изучение отечественной истории в СССР между XXV и XXVI съездами КПСС. M., 1982; Бовыкин В. И. Эпоха капитализма (середина XIX в. -1917 г.) в современной советской историографии. // Новое в исторической науке. — М., 1984; Гармиза В. В. Земская реформа и земство в исторической литературе. // История СССР. -1960. — № 5. — С. 82−107- Корнилов Е. Г. Проблемы истории земства в советской исторической литературе. // Историографический сборник. Вып. 4 (7). — Саратов. 1978. — С. 52−71- Шумилов М. М. История земства второй половины XIX века в трудах советских историков. // Историография истории СССР: проблемы преподавания и изучения. — Калинин, 1985. — С. 82- 89- Новикова Н. С. Региональные исследования истории земства. // Там же. — С. 89−97- Арнольдов Н. А. Из истории изучения земств России: 60−80-е rr. XIX п. // Социально-экономическое развитие Поволжья в XIX — начале XX века. — Куйбышев, 1986. — С. 18−27.

Большой интерес отечественные исследователи А. П. Погребинский, Г. С. Актимова, М. Ф. Юрий, А. Б. Асташов, А. Б. Майоров, А. Ф. Абрамов проявили к организационным вопросам. Им были выявлены взаимосвязь общественных организаций между двумя революциями и органами самоуправления в период Первой мировой войны45. Историками даны принципы организационного устройства всевозможных местных комитетов и организаций, созданных на местах в военные годы. По мнению специалистов, они представляли большую политическую силу накануне февральских событий 1917 г. Особое место в исследованиях заняли вопросы взаимодействия государственных и общественных институтов по проблеме снабжения русской армии.46.

В рамках хозяйственно-аграрных отношений в советское время исследовалось историческое развитие губернского управления. М. И. Чернышом, Э. В. Черняком были изучены деятельность уездных земств, сельских управ и выявлена их управляющая роль в сельском хозяйстве и кустарной промышленности47. Эти вопросы нашли свое отражение практически во всех работах по истории местного самоуправления различных губерний России: анализ проводившихся экономических мероприятий и их результаты позволили выявить характер общественной деятельности в исследуемый период.

45 Погребинский А. П. К истории союзов земств в годы империалистической войны // Исторические записки.

Т. 12. — М., 1941. — С. 39−60- Акимова Г. С. Главный по снабжению армии комитет (Земгор) 1915;1918 ^.(организационное устройство и деятельность). Дис. канд. ист. наук. — М., 1973; Юрий М. Ф. Буржуазные общественные организации в период Первой мировой войны (ВЗС, ВМГ, Земгор, Центральный ВПК). Дис. .доктора ист. наук. — Черновцы, 1990; Асташов А. Б. Союзы земств и городов и помощь раненым в первую мировую войну // Отечественная история. — 1992. — № 6- Абрамов В. Ф. Земства в России (1905 -февраль 1917 гг.): опыт организационной и культурно-хозяйственной деятельности. Дис. докт. ист. наук. — М., 1998. 16 Шубин Н. А. Проблема снабжения русской армии в условиях Первой мировой войны: (опыт взаимодействия государства и общественных организаций, 1914;1917). Дис. канд. ист. наук. — М., 1997; Майоров А. А. Деятельность Земгора по оказанию помощи русской армии в годы первой мировой войны (организация инженерно-строительных дружин и автомобильных колонн). Дис. канд. ист. наук. — Орел, 1997.

47 Черныш М. И. Развитие капитализма на Урале и Пермское земство. Пермь, 1959; Черняк Э. В. Земское самоуправление в России (на примере Казанской губернии). 1864-март 1918. — Казань, 2005.

В то же время при быстром развитии регионов и, в частности, городов исследователи отмечали противоречивость влияния правительственного финансирования на органы самоуправления48.

Например, сложность вызывало управление домами, особенно многоквартирными, принадлежавшими, по сути, государству. Проблема сущности и роли местного самоуправления в управлении домами с исторических позиций обсуждается сегодня не только историками, но и юристами, экономистами, политологами. При исследовании хозяйственной деятельности местных органов власти именно с указанных исторических подходов можно выявить, что уже в советский период взгляды ученых не имели однозначного мнения. Например, у юристов спорными являлись вопросы по жилищному и гражданскому праву. До принятия основ жилищного законодательства СССР и союзных республик часть правоведов считала, что жилищное право относится к институту гражданского права. В тот период, когда эта концепция выдвигалась, она отражала реалии того времени. В 1960;е годы, по мнению ряда юристов, жилищное право представляло комплексный правовой институт. Идея существования жилищного права как формы комплексного правового института не была в свое время принята. В 1970;е годы нормы гражданского права регулировали отношения по найму жилых помещений. В 1977 году П. С. Никитюк выдвинул гипотезу, что жилищное право может стать самостоятельной отраслью тогда, когда будут приняты кодификационные нормативные акты — Основы жилищного законодательства СССР и союзных республик и республиканские жилищные кодексы. Но, по мнению Г. А. Свердлыка, Основы жилищного законодательства и жилищные кодексы союзных республик не смогли создать для жилищного права единого объекта и предмета правового регулирования, потому что не изменили характер жилищных правоотношении .

48 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовые исследования). — М., 2001. — С. 11−32.

49 Свердлык Г. А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное право. — 2007. — № 4. — С. 24.

Перестройка в СССР и дальнейший его распад повлиял на специфику научных исследований. В стране начались зарождаться новые формы управления во всех сферах жизнедеятельности государства и российского общества. Развитие крестьянского хозяйства, в частности, роль мелкого кредита на развитие аграрного капитализма, исследовалась в рамках экономической истории50.

В период возрождения практики местного самоуправления вышел в свет каталог книг по истории местного самоуправления, хранящихся в фондах Государственной Публичной Исторической библиотеки.51 Одновременно появились первые работы, в которых была дана оценка советской историографии по вопросам деятельности земских учреждений52. Подготовка и проведение реформ в современной России вызвали интерес к работам дореволюционного периода. Особое значение придавалось трудам видных общественных деятелей, таких как Л. И. Петражицкий, А. Н. Ильин, Н. И. Палиенко, Г. Ф. Шершеневич. В работах отечественных историков важное место занимали общенаучные методы индукции и дедукции, позволяющие показать особенности и сложности формирования местного способа управления в общегосударственной системе. Вышли обобщающие I работы по истории самоуправления. Это, прежде всего, монографии Г. А. Герасименко, Н. Г. Королевой.54 Авторы дали обзор деятельности органов местного самоуправления за 1864−1915 годы и подробно остановились на политической роли местного самоуправления в 1917 — начале 1918 годов. Был исследован процесс демократизации общественного самоуправления весной 1917 года, проведение его реформы Временным правительством, причины конфронтации с Советами и ликвидации местного.

50 Кореяин А. П. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX — начале XX века. — М., 1988; Он же. Мелкий крестьянский кредит и его роль в развитие аграрного капитализма в России в конце XIX — начале XX века // История СССР. — 1989. — № 4. — С.53 — 69- Давыдов АЛО. Свободная кооперация в России (до октября 1917 г.)// Вопросы истории. — 1996. -№ 1. — С. 24−40.

51 Из истории земства в России (1864−1918). Каталог книжной выставки. — М: РГПИБ., 1993.

52 Горнов В. А. История земства России второй половины XIX — начала XX вв. и ее отражение в отечественной исторической науке (1946;1995). Дис. канд. ист. наук. — М., 1996.

53 Лаптева ЛЕ. Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина XIX века). — М., 1998.

54 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. — М., 1990; Королева Н. Г. Земство на переломе (19 051 907 гг.). — М., 1995. самоуправления с победой советской власти.55.

Таким образом, можно отметить, что к середине 1990;х годов сложилась два течения по изучению местного самоуправления. Одна группа авторов изучала общетеоретические проблемы, другая исследовала историю создания и развития местного самоуправления на примере губерний, областей, городов, сел. По сути, реформа местного самоуправления в России взаимосвязана с реформированием всей системы властных отношений, где социально-экономические последствия выступают как источник этих изменений.

В целом, проблема местные органы самоуправления в конце 1990;х годов стала изучаться как в рамках политологии, региональной истории, так и правоведами с использованием комплексного подхода56. Так, например, JI.A. Антонова считает, что реформа местного самоуправления носит политический характер, «а такие аспекты, как правовой, организационный, с*т экономический являются скорее механизмами ее реализации». В работах исторического плана подчеркивается специфика формирования самоуправления на отдельно взятой территории в отдельно исследуемый.

58 исторический период. Проведенный сравнительный анализ опыта развития местного самоуправления в Российской империи позволил С. В. Вострикову, В. В. Зайцеву выделить 26 систем организации местной власти, которые при всем многообразии с учетом огромной территории были вынуждены взять часть прав в экономической и хозяйственной сферах59. Исследования нашли свое отражение с позиций правового разграничения государственных и.

55 Королева Н. Г. Указ. соч. — С. 205−206,210.

56 Трофимова И. Н. Становление и развитие местного самоуправления и республиканского Поволжья в 90-х годах XX века. Дис.. канд. полит, наук. — М., 2002; Михеева Т. Н. Правовой статус республик в составе Российской Федерации (на примере Марий Эл). Дис. .канд. юрид. наук. — М., 1998.

57 Антонова Л. И. Политические аспекты местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. полит, наук. -СПб., 2001. -С. 2.

58 Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской 1уберниях (1861-феврапь 1917). — Екатеринбург, 2004.

59 Востриков С. В., Зайцев В. В. Местное самоуправление: теория и современность. — Смоленск, 2002. С. 77. местных органов управления60. А. А. Алексеев, В. А. Прокошин, В. И. Фадеев изучили сущностные характеристики местного самоуправления, процесс его возрождения61. Н. В. Тарасенко, В. Ф. Пономаренко, рассматривая проблему возрождения села и сельского хозяйства, акцентируют внимание на взаимосвязи процесса возрождения села с возрождением местного самоуправления В этих целях они используют большой пласт фактического материала.

Используя конкретно-исторический подход, Г. А. Свердлык оценивает правовое регулирование гражданского и жилищного права. Им дана классификация объекта и субъектов жилищного права, выявлены научные методы, позволяющие рассмотреть в комплексе весь спектр жилищных норм с точки зрения советского и современного законодательства.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства — одно из направлений становления местного самоуправления. Ее осуществление в 1990;е годы повысили интерес к экономической, в том числе иных форм деятельности городских органов управления64. Значительный вклад в этом направлении внес профессор В.Ю. Виноградов65. Автор досконально изучил различные аспекты финансовой и хозяйственной политики городских муниципалитетов в пореформенный период на примере столицы и городов Российской империи. Начавшийся процесс по приватизации земли и жилищного фонда поставил перед исследователями новую научную задачу: изучить специфику.

60 Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть. — Йошкар-Ола, 2000; Чиркин В. Е. организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. — 1997. -№ 8.

61 Алексеев А. А. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. — 1992. — № 27- Прокошин В. А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. — М.: РАГС, 1995; Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 1994.

62 Тарасенко H.B., Пономаренко В. Ф. Местное самоуправление как’условие социально-экономического развития села. — Ставрополь, 1998.

63 Свердлык Г. А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное право. — 2007. — № 4. С. 24.

64 Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., 1997; Одинцова А. В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. — 1997. — № 4.

65 Виноградов В. Ю. Становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период Российской Империи (1870−1914 гг.) Дне. докт. ист. наук. — М., 2005; Он же. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. — М., 2005; Он же. Взаимоотношения государственной власти и городского самоуправления. — М., 2004; Он же. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870—1914 гг. — М., 2005. взаимоотношений между городскими властями и горожанами по земельным вопросам66. Фундаментальное исследование о муниципальных организациях в современных условиях было проведено М. А. Матвеевым, который, изучив основные направления деятельности городского самоуправления в 1990;е годы, пришел к выводу: органы городского самоуправления в постперестроечный период уделили внимание формированию муниципальных бюджетов, кредитной политике и руководящей роли хозяйственной жизнью городов. JT.C. Московцева, применив региональный подход, выявила предпосылки развития экономической базы муниципального хозяйства на примере Тамбовской и Липецкой областях68. Ею были отмечены неравномерность развития регионов, финансирование социально-экономических проектов в столичных городах и селах.

Без четкого представления о финансовом состоянии и финансовых возможностях коммунального предприятия невозможно развивать конкурентную среду. Экономисты JI.B. Конюхов, Г. А. Соколкина разработали методику анализа финансового и экономического состояния передового муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства в Екатеринбурге69. Исследователь Г. В. Атаманчук подчеркивает, что, не смотря на исторический опыт предшественников, мы сегодня I столкнулись с совершенно новым явлением: «Впервые у нас объективно и субъективно поставлена и решается проблема формирования демократического общества в понятиях и параметрах, принятых большинством стран», в числе которых можно назвать местное самоуправление70.

В последние годы наблюдается интерес к зарубежному опыту.

66 Гловацкая Н., Лазуренко С., Новицкий И. и др. Приватизация земли и регулирование земельных отношений в городе // Вопросы экономики. — 1996. — № 4.

67 Матвеев M.H. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 — 2003 годах. Дисс. .д-ра ист. наук. — Саратов, 2006. — С. 148.

68 Московцева Л. В. Развитие организационно-экономических отношений на муниципальном уровне в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д-ра экон. наук. Тамбов, 2006.

69 Конюхов Л. В., Соколкина Г. А. Анализ финансового состояния жилищно-коммунального предприятия // Экономическая политика. — 2001. -№ 6. — С. 6−10.

70 Атаманчук Г. В. Управление: всегда есть варианты. — М.: изд-во РАГС, 1999. — С. 269. муниципального управления коммунальным хозяйством71. В результате, появились первые работы, в которых дана оценка деятельности управления городом в современных условиях исторического развития России. О. М. Рой выявил функции муниципального менеджмента, влияющих на эффективное социально-экономическое регулирование региональных систем, исходя из исторических моделей административного управления72.

Проведенный анализ научной литературы дает основание говорить о том, что вопросы создания и развития местного самоуправления многие годы находились в сфере интересов историков, политологов, экономистов, правоведов. В целом, как показывает историографический обзор, исследователями много сделано для понимания места и роли органов местного самоуправления в истории Российской империи, СССР, Российской Федерации. Этой теме посвящены многочисленные публикации, что частично объясняется повышением образовательного уровня муниципальных служащих и введением новой специальности «Государственное и муниципальное управление» в программу высших учебных заведений страны. В последние годы ведется большая работа по написанию диссертаций и учебников, в которых отражены научные концепции по вопросам деятельности органов местного самоуправления в России на разных исторических этапах, в том числе и в области муниципальных органов управления. Вместе с тем, в отечественной историографии недостаточно разработана тема преемственности исторических традиций в управлении городским хозяйством. Зачастую исследованиям в этой области свойственны определенная узость постановки проблемы, отсутствие компаративистского подхода, позволяющего сравнить деятельность муниципальных органов управления того или иного региона РФ. Недостаточно разработана экономическая и финансово-хозяйственная.

71 Антонов H.B. Делегированное управление как форма функционирования коммунального хозяйства II Жилищное и коммунальное хозяйство. — 2001. — № 5. — С. 9−12 The Zemstvo in Russia. An experiment in local selfgovemment. — Cambridge University Press. 1982; Philippot R. Societe civile et etat bureaucratique dans la Russie tsariste. Les Zemstvos. — P., 1991; Камитаки Матцузато. Почему умерли земства. // Родина. — 1994, — № 7. — С. 38−40.

72 Рой О. М. Управление городом: основы муниципального менеджмента. — Омск: ОмГТУ, 2000. деятельность местных органов самоуправления в современных условиях развития общества, а ведь формирование местного самоуправления, его место в современной России требует более глубокого и всестороннего исследования.

Прошло 10 лет после выхода указа Президента РФ, утвердившего в 1997 году концепцию реформирования ЖКХ, но и сегодня многие жители регионов России не имеют четкого представления ни о сути реформы, ни о ее целях и задачах, ни о результатах ее осуществления.

Э. Маркварт обращает внимание на то, что многие муниципалитеты заменили организационно-правовую форму муниципального унитарного предприятия открытым акционерным обществом либо обществом с ограниченной ответственностью, а такая подмена напрямую связана с правами собственности и правами учредительства. В то же время председатель комитета по местному самоуправлению Государственной Думы РФ В. Мокрый отмечал, что более 2 тыс. муниципальных образований к 2006 г. были лишены закрепленного в Конституции РФ и других законодательных актах права на самостоятельный бюджет, а это вынуждает их работать по сметам74. Однако подавляющее большинство руководителей жилищных предприятий придерживаются точки зрения, что «Население не обладает специальными знаниями по содержанию жилищного фонда, то есть не способно и не готово управлять обслуживанием дома». По мнению М. Назаренко, без участия государства невозможно решить накопившиеся проблемы в ЖКХ, для чего необходимо восстановить систему управления отраслью.

Вместе с тем уровень информационной насыщенности и теоретических заключений в общем и целом позволяет перейти к «сквозному» концептуальному анализу самого прогресса эволюции местного.

73 Маркварт Э. Организационно-правовые формы управляющих организаций // Управление многоквартирным домом. — 2007. — № 9. — С. 9.

74 См.: Тощенко Ж. Т., Цветкова Г. Л. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования. — 2006. — № 8. — С. 81.

75 Галяутдинов Д. Р., Мумаянов Р. Ж. Метаморфозы реформы ЖКХ // Социологические исследования. — 2007. -№−11.-С. 50. самоуправления в России, определению его места в целостной системе российской государственности. Современные исследователи российской истории муниципальных органов власти располагают большим фактическим материалом и опираются на результаты и опыт научных исследований дореволюционного, советского и постсоветского периодов. Относительная незавершенность формирования системы государственного управления в Российской Федерации, в том числе и муниципальных органов управления, на сегодняшний день не является препятствием на пути ее содержательного метафизического научного исследования данной проблемы, так как основные тенденции этого процесса уже определились, да и степень достигнутого на этом пути позитива тоже, пожалуй, преуменьшать не стоит. На наш взгляд, накоплен достаточный опыт по изучению создания и деятельности органов самоуправления с присущей им российской спецификой, который необходимо обобщить. При этом важно показать, каким образом российские традиции возрождаются в современных формах экономической и финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов. Наш выбор для исследования экономической и финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления на рубеже XX — XXI веков связан с тем, что развитие муниципалитетов в условиях рыночной экономики представляет огромный научный и общественный интерес. Таким образом, предпринимаемое нами комплексное изучение экономической политики муниципальных органов управления в Российской Федерации в период 1993;2003 годов определенно займет свое место в ряду научных публикаций последних лет, дающих возможность сделать известный шаг вперед.

Хронологические рамки охватывают временной отрезок с принятия Конституции Российской Федерации 1993 год, провозгласившей независимость органов местного самоуправления от государственных институтов и указавшей на законодательные принципы формирования местных органов самоуправления до 2003 года, когда был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В обозначенный период шел интенсивный переход к рыночным отношениям в российском обществе. В новых исторических условиях создавались новые формы взаимодействия между центральными и местными органами власти. Одной из болевых проблем для общества явилось реформирование жилищно-коммунального хозяйства, что отразилось на жизнеобеспечении российских граждан. Вовлечение в финансово-хозяйственную и экономическую деятельность местных органов самоуправления привели к новому пониманию муниципалитетов и их роли в истории России.

Объектом исследования определена экономическая политика муниципальных органов управления в Российской Федерации в 1993;2003 годы в ее сложном и противоречивом развитии и взаимосвязи с институтами государственной власти и управления. Современная система местного самоуправления складывалась на протяжении многих лет, и в зависимости от исторического развития России ее значение в системе государственного управления видоизменялось, что находило отражение в ходе выполнения административных реформ.

Предмет исследования — деятельность местных органов самоуправления в экономической и финансово-хозяйственной сферах жилищно-коммунального хозяйства в современных исторических условиях.

Цель данного научного исследования состоит в Ом, чтобы проследить закономерности развития и функционирования экономической политики муниципальных органов управления РФ в 1993;2003 годы, их взаимосвязь с органами государственной власти и управления путем анализа исторически конкретных формообразований, последующей их трансформации в современные органы местной власти, адекватно отвечающих современному этапу преобразований.

Данная цель будет реализовываться путем решения следующих задач:

— Дать характеристики теоретико-методологических основ изучения местного самоуправления, конкретизировать понятие «местное самоуправление» с учетом современных научных подходов и исторических условий;

— Исследовать метафизический опыт хозяйственной деятельности местного самоуправления в России;

— Проанализировать развитие муниципальных форм управления в советские годы;

Изучить основные направления финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов в исследуемый период;

— Выявить правовое обеспечение финансово-хозяйственных органов власти в 1990;е годы;

— Рассмотреть цель, задачи, этапы и сущность реформ жилищно-коммунального хозяйства муниципалитетов в 1993;2003 годыI.

— Исследовать деятельность муниципальных органов управления в условиях осуществления реформ ЖКХ.

— Выявить специфику формирования местных структур управления в 1990;е годы в Российской Федерации;

— Определить функциональные обязанности муниципалитетов как органов местного самоуправления в финансово-хозяйственной и экономической сферах деятельности в 1993;2003 годы;

— Рассмотреть приоритетные направления хозяйственной деятельности муниципальных органов в исследуемые годы и показать историческую преемственность и отличия в работе органов самоуправления в регионах Российской Федерации.

— Изучить основные методы, применяемые городскими властями в ходе осуществления реформ жилищно-коммунального хозяйства на протяжении 1993;х-2003 годов.

Источниковая база диссертации представляет собой широкий круг материалов, дающих соответствующую информацию о структурировании, механизмах функционирования муниципальных органов управления, характере их взаимодействий с региональными и центральными органами государственной власти.

В работе широко использовались как опубликованные, так и неопубликованные, находящиеся в различных архивах материалы. Основной документальный материал по губерниям России сосредоточен в центральном архиве — Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ). Для возможности сравнения материалов губерний Российской империи и деятельности на современном этапе исторического развития местного самоуправления были привлечены фонды местных архивов Смоленской, Тверской, Тамбовской, Рязанской областей, г. Москвы. В частности, для нас большой интерес представляли такие документы, как делопроизводственная документация муниципальных органов, городской канцелярии, отделов по делам местного самоуправления, экономики, регионального развития. Кроме того, большое значение имела статистическая отчетность хозяйственной и финансовой деятельности коммерческих организаций по городам и областям, позволившая показать региональную и общероссийскую специфику работы местных органов городского управления с различными структурами. Особое значение в исследовании темы уделено статистическим отчетам, служебным справкам фонда 9480 Российского Государственного Архива Экономики. Необходимо отметить, что изучение довольно обширных фондов о местном самоуправлении в определенной мере облегчалось тем, что на протяжении последнего десятилетия издаются систематические журналы, материалы совещаний по отдельным вопросам городского управления, сборники постановлений, доклады, резолюции и другие документы. Официальная переписка между государственными и общественными институтами указывали на сложность в выработке и принятии решений центральных и местных органов власти по экономическим и финансово-хозяйственным вопросам. Все эти материалы позволили проследить основные направления экономической политики муниципальных органов власти в 1993;2003 годы.

Опубликованные источники можно условно разделить на четыре группы: законодательные и нормативные акты, делопроизводственная документация, мемуары, периодическая печать.

Первую группу опубликованных источников составляют законодательные и нормативные акты, декларирующие расширение местного I самоуправления, утвержденные правительственные и городские положения, в которых освещены вопросы местного самоуправления, в том числе муниципальных органов. Для выявления исторических традиций в местном самоуправлении были изучены сборники законов и постановлений, принятых.

76 в ходе реформирования системы государственного управления. Это способствовало выявлению некоторых характерных тенденций исследуемой i проблемы.

Вторая груша — стенографические отчеты заседаний Городских дум первого десятилетия XX века с приложениями, обзоры деятельности комиссий и отделов, которые в комплексе составляют земскую делопроизводственную документацию. Исследователи в последние годы многократно привлекают эти источники, но, как правило, с целью изучения механизма воздействия политической и правовой культуры. С учетом поставленных задач нас интересовали отчеты об основных направлениях экономической и финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления и позиции общественных и государственных лидеров по основным вопросам жилищно-коммунального хозяйства в дореволюционный период и на современном историческом этапе77. Большую группу источников.

76 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1: 27 февраля — 5 мая 1917 г.- Пг., 1917; Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 2: 5 мая — 24 июня 1917 г. 4.1. -Пг., 1918; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России после свержения самодержавия. — М., 1957; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России в мае-июне 1917 г. Июньская демонстрация. — М., 1959; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России в сентябре 1917 г. Общенациональный кризис. — М., 1961.

77 Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1908 г. Сессия первая. Ч. 111. — СПб., 1908; Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1909 г. Сессия вторая. Ч. IV. — СПб., 1909; Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы. Третий созыв. Сессия первая. 19 071 908 гг. Т 11. — СПб., 1908; Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1910 г. Сессия четвертая. 4. 1. — СПб., 1910; Государственная дума. Третий созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. В 3-х ч. — СПб., 1912; Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1912;1913 гг. Сессия первая. 4. I. — СПб., 1913 Националисты в третьей Государственной думе. — СПб., 1912; Третья Государственная дума. Фракция народной свободы в период 15 октября 1910 — 15 мая 1911 гг. 4. 1. — СПб., 1911; Фракция народной свободы в период 15 октября 1913 — 14 июня 1914 гг.: в 2-х чч. — СПб., 1914; Трудовая группа в четвертой Государственной думе: обзор деятельности за годы 1912;1913. В 2-х тт. — СПб., 1913. составляют статистические отчеты Правительства РФ, региональных управлений, которые позволяют сделать объективные выводы о населении российских регионов, выявить характер взаимодействия федеральных и местных органов власти по реализации реформы ЖКХ, показать степень самостоятельности муниципалитетов в принятии решений по экономическим и финансово-хозяйственным вопросам, затрагивающих жизненные интересы жителей России.

Третья группа включает мемуары, которые содержат материалы по реформированию местного самоуправления в XIX — начале XX в.78 Эта группа источников важна для понимания роли городских органов власти при передаче исторических традиций в российском обществе.

Четвертая группа — это периодическая печать. Публикации дают I возможность составить представление о степени информированности общественности по вопросам осуществления реформы ЖКХ в исследуемые годы. Большой интерес представляет центральная периодика, изучение которой позволило выявить специфику местного компонента в системе государственного управления. В последние годы население страны по-разному принимает предпринятые Правительством РФ попытки реформировать систему ЖКХ. Анализ материалов центральной прессы указал на негативное отношение работников муниципалитетов в 1990;е годы к жилищным проблемам населения и положительные изменения в формировании правовой базы хозяйственной деятельности местных органов самоуправления в 2001;2003 годы, что дало возможность значительно расширить функциональные обязанности муниципалитетов при проведении реформы ЖКХ. Начиная с 2004 года, в ведущих журналах по вопросам ЖКХ отмечается резкая критика в адрес федеральных органов власти и дается объективный анализ деятельности муниципалитетов в условиях рыночных отношений, сопровождающихся политической и экономической.

78 Милюков П. Н. Воспоминания (1859−1917). В 2-х тт. — М., 1990; Коковцев B.H. Из моего прошлого. Воспоминания: 1903;1919 гг. В 2-х тт. — М., 1992; Маклаков В. А. Власть и общественность на закате старой России. — Париж, 1939; Астров Н. И. Воспоминания. — Париж, 1941. нестабильностью 1990;х годов.

Благодаря анализу источниковой базы диссертации удалось проследить всю сложность и противоречивость становления экономической политики муниципальных органов управления в Российской Федерации на современном этапе, вскрыть причины, тормозящие этот процесс, дать прогнозы на будущее.

Методологической основой диссертации является совокупность общенаучных и конкретно-исторических методов. При решении поставленных в диссертации цели и задач автор использовал основные принципы исторического исследования: принципы историзма, системности, научный анализ фактических данных, комплексность в изучении объекта и предмета исследования. Использование многофакторного и регионального подходов дали возможность исследовать основные этапы и направления экономической политики муниципальных органов самоуправления в Российской Федерации в исследуемые годы. Сравнительно-исторический подход позволил привлечь широкий круг источников, характеризующий финансово-хозяйственную и экономическую деятельность муниципалитетов на территории Российской Федерации на протяжении десяти лет — с 1993 по I.

2003 годы.

Научная новизна заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в исторических трудах. В этом отношении данная диссертация — одно из первых специальных исследований по истории экономической политики муниципальных органов управления в Российской Федерации в 1993;2003 годы. Впервые рассматриваются в историческом плане такие аспекты исследуемой проблемы, как теоретико-методологические основы, исторические и социальные предпосылки формирования и становление муниципальных органов управления, их одинаковая основа, принципы и источники формирования ЖКХ, особенности организационно-правовой деятельности муниципальных органов управления в исследуемые годы и т. д.

Изучение состояния экономической политики муниципальных органов управления в РФ в рассматриваемые годы позволило сделать вывод о ее дальнейшем совершенствовании и развитии с учетом современных требований к муниципальному хозяйству и его социальной направленности.

В ходе исследования проблемы был выявлен, систематизирован и впервые введен в научный оборот обширный источниковый материал.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при создании обобщающих трудов по истории местного самоуправления России, политической и экономической истории России, правоведению, учитываться при дальнейшей разработке и проведении важнейших направлений реформы местного самоуправления и ЖКХ в Российской Федерации.

Апробация диссертации была проведена в выступлениях на научном семинаре кафедры права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства, международных, всероссийских, межвузовских научно-теоретических и практических конференциях «Власть и реформы: история, политика, право, экономика» (Балашиха, февраль, 2008), (Москва, апрель, 2008). Работа обсуждалась, одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры права и социально-культурной деятельности Московского института коммунального хозяйства и строительства.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух разделов, четырех параграфов, заключения, списка источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Впервые в российской истории Конституция Российской Федерации 1993 г. определила местное самоуправление как основу конституционного строя. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. В качестве основной формы самоуправления выступают муниципальные образования. Государством гарантирована организационная обособленность органов муниципальной власти, признана и защищается муниципальная собственность. Участие российских граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. К основным вопросам местного значения относятся управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны I общественного порядка.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в.

Российской Федерации", «Об основах муниципальной службы в Российской.

Федерации", «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления», «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской.

Федерации".

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода плановой экономики, на протяжении длительного времени являлась крайне неэффективной и затратной. Жилищное хозяйство страны находилось в тяжелом положении из-за недостатка средств. Содержание этой системы было непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы. Жилищно-коммунальное хозяйство финансировалось из всех источников не более чем на 50% от потребности, при которой можно обеспечить воспроизводство основных фондов.

Изучение исторических условий в период 1990;х гг. показало, что формирование перехода от командно-административной системы к рыночным отношениям отличается следующими особенностями:

— Огромные размеры страны, что вызывает заметные трудности в управлении ЖКХ, особенно в регионах Дальнего Востока и Крайнего Севера.

Слабость отечественного частного сектора, затрудняющего финансирование экономической и хозяйственной деятельности муниципалитетов за счет частных накоплений. I.

— Минимальным влиянием иностранного капитала на модернизацию ЖКХ, что объясняется высоким уровнем политического и экономического рисков в нашей стране.

— Слабая законодательная база реформирования органов местного самоуправления в сфере экономики. В новых экономических условиях (приватизация жилья, удорожание энергоносителей, дефицит финансовых ресурсов) необеспеченность устойчивой работы системы жизнеобеспечения.

— Отсутствие опыта работы специалистов, работающих в новой исторической ситуации.

Многие практические проблемы обуславливались тем, что идея местного самоуправления, теоретически недостаточно разработанная, была фактически спущена сверху на места, где были сильны консервативные тенденции, еще не созрели взгляды на новые формы управления.

В отдельные периоды наблюдалось снижение реальных доходов населения и не в полном объеме финансировались социальные программы. А это вело к необходимости корректировки реформы ЖКХ как по срокам, так и по содержанию отдельных мероприятий при учете местных традиций.

В регионах органы местного самоуправления, устанавливая тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения, вынуждены были, с одной стороны, учитывать реальные доходы граждан, с другой — затраты, необходимые для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения. Причина заключалась частично в том, что ЖКХ в рамках реформирования имело сокращение бюджетных расходов, а ответственность за деятельность ЖКХ возлагалась на жителей муниципалитетов. Такая ситуация выявила основное противоречие между необходимым объемом финансирования и платежеспособности населения в конце 1990;х гг.

Ежегодный пересмотр финансирования муниципалитетов, приватизация, реформы ЖКХ явно указывают на то, что на муниципальном уровне в течение 1990;х — 2003 г. отмечался усиленный поиск рациональной модели управления власти не просто в сфере ЖКХ, а как одной из сторон управления власти по вертикали. Так, к примеру, итогом десятилетнего периода в сфере энергоресурсосбережения явилась концепция становления и формирования муниципальной энергетики, что способствовало развитию рыночных отношений в коммунальной энергетике. Наиболее четко взаимоотношения между местными властями и представителями в области энергетики сложились у руководства г. Москвы и Московской области. 1.

Ныне в круг задач местного управления входят, прежде всего, I удовлетворение социально-экономических, хозяйственных и иных потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, эффективное управление государственной собственностью, относящейся к ведению местных органов власти, и реализация этими органами интересов и целей государства. Экономической основой местного управления являются средства госбюджета и объекты государственной собственности, расположенные на соответствующей территории.

За 1990;е годы были решены следующие задачи в системе управления ЖКХ, принесшие положительные результаты:

— Разработаны правовые и организационные основы жилищной политики и определены приоритетные направления реализации реформы ЖКХ. I.

Ликвидирована плановая система работ по ремонту и восстановлению. При этом были учтены нормативные сроки i эксплуатации жилых домов. Положительно можно оценить I деятельность муниципальных органов власти Москвы, Омской и Орловской областей. I.

— Разделены функции заказчиков и подрядчиков.

— Созданы механизмы, позволившие обеспечить социальные гарантии в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения. Мероприятия, проведенные муниципалитетами Башкортостана, Орловщины, ряда округов г. Москвы, указывают на i зависимость повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, контроль и качество за их выполнением и степень оплаты населением этих услуг.

В то же время наблюдались отрицательные явления:

Резко уменьшился объем по развитию коммунальной I инфраструктуры, убавился уровень благоустройства городов и поселков.

Значительно снизилось качество коммунально-бытового I обслуживания населения.

— Более чем в 20 раз повысились квартплата и стоимость коммунальных услуг.

Общие усилия как со стороны федеральных, региональных, местных.

179 властей, так и со стороны граждан дают возможность обеспечения функционирования отрасли ЖКХ как наиболее важной для жизнеобеспечения населения страны. Реформа ЖКХ обеспечила коренной переворот от планово-административных методов регулирования жилищной сферы к рыночным механизмам. Но попытки государственных органов власти возложить накопившиеся за предыдущие десятилетия проблемы в отрасли на реформу ЖКХ задачи в отрыве от реформирования основных хозяйственных сфер (коммунальной энергетики и т. д.), а, главное, расширение полномочий местного самоуправления в ценообразовании и контроле качества коммунальных услуг не смогли привести к желаемым результатам.

В регионах России есть свой положительный, эффективный опыт реформирования ЖКХ. Радикальные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, основной объем которого возводится за счет частных и индивидуальных застройщиков. Такая ситуация наиболее типична для центральной части России, столичных городов, а также в тех городах, рядом с которыми находятся разработанные месторождения, что позволяет привлекать иностранные займы.

Муниципальными образованиями в 1990;е гг. составлены среднесрочные и долгосрочные программы развития ЖКХ, что в целом позволило в 2000 — 2003 гг. привлечь дополнительные инвестиционные ресурсы, а также повысить уровень оказания услуг. Как положительный пример, можно назвать Москву, республики Башкортостан, Татарстан.

В то же время среди мероприятий, направленных на реабилитацию инфраструктуры и оздоровление ЖКХ федеральными и региональными властями, можно назвать наиболее спорные: — создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) — - реорганизация муниципальных унитарных предприятий в другие организационно-правовые формы- - проведение конкурсов на право управления муниципальным имуществом ЖКХ.

При этом важно понимание того, что часть городских средств, таких как налог от продаж, налоги с недвижимости, кредиты, полученные под гарантии органов местного самоуправления, эмиссии ценных бумаг, доли платежей за жилье и коммунальные услуги, части прибыли от продажи квартир социального фонда были направлены на развитие и модернизацию ЖКХ. В Нижнем Новгороде, Смоленске, Рязани применялись новейшие западные технологии, позволившие улучшить качество обслуживания населения с наименьшими материальными затратами.

Одной из задач реформы ЖКХ являлось формирование точечных хозяйствующих субъектов вместо недостаточно эффективного государственного заказа. Местное самоуправление долгие годы находилось в I полной зависимости от центрального и местного государственного управления. На современном этапе наблюдается ущемление прав муниципальных образований. В ряде российских регионов государственные органы ограничены в праве распоряжаться землей — главным ресурсом города.

Однако, надо отметить недостаточное задействование ресурсных сил. Улучшению финансового состояния коммунальных предприятий должны способствовать вышестоящие организации, маневрируя финансовыми ресурсами в пользу организаций и предприятий ЖКХ. Кроме того, они должны способствовать выживаемости предприятий ЖКХ за счет комплекса I мер, в частности такими мерами может быть освобождение коммунальных предприятий от земельного налога, распространение налоговых льгот на предприятия, выпускающие продукцию для нужд ЖКХ. В России такая I практика в период 1990;2003 гг. отсутствовала.

В целом, развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.