Система социальной защиты населения: Исторический опыт становления и развития, 90-е годы XX столетия

Выделение проблем социальной защиты населения в ранг первоочередных связано, прежде всего, с сохраняющейся на протяжении многих лет тенденцией низкого жизненного уровня населения России, дифференциацией денежных доходов, необходимостью принятия чрезвычайных мер в социальноэкономической сфере государства.

О серьезности социальной напряженности в России свидетельствуют следующие факты: 70−80% населения (по разным источникам) находятся на грани нищенского существования1. Впервые за многие годы (после войны) смертность превысила рождаемость на большей части территорий Российской Федерации. Растет число детей, рожденных вне брака. Увеличивается количество социальных сирот (детей-сирот при живых родителях). В этой связи зарегистрировано 367 тыс. детей, не посещающих школу. Распадается каждый второй — третий брак. Обострилась проблема детской инвалидности: около миллиона детей-инвалидов нуждается в материальной, психологической и юридической помощи. Растет преступность (ежегодно совершается более 2 млн. преступлений).

Беспризорных детей насчитывают 110−130 тыс. человек. Россия не только вышла на передовые рубежи по количеству алкоголиков (около 20 млн. человек), но и уверенно догоняет другие страны по числу наркоманов и токсикоманов.

1 Социальное обеспечение. 2000. № 2. С. 45- Уровень жизни населения Российской Федерации / под ред. Январева В. А., Зинина В. Г., Бобкова В. Н. М., 2002. С. 3−4.

Социальное неблагополучие (в обществе и семье) стало причиной психологических стрессов, заболеваний, самоубийств (до 50−80 тыс. в год) и др.2.

Проводимые в стране реформы резко обозначили просчеты и ошибки в социальной сфере, обнажили острейшие проблемы, в том числе и проблемы социальной защиты населения. Реакцией на осознание этого факта явилось принятие целого ряда законов, правительственных программ, создание разного рода фондов, которые призваны обеспечить необходимую защищенность конкретных категорий населения. В распоряжении Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 — 2004 годы)» подчеркивается, что целью социальной политики является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, прежде всего, качественного образования, медицинского, социального обслуживания3.

В последнее время интерес к проблемам социальной защиты в научном и познавательном аспекте значительно возрос. Она стала предметом исследования ученых, научно-исследовательских центров, темой для дискуссии на многих конференциях, методологических семинарах, обязательным элементом программ деятельности всех политических партий и общественных движений.

Сложность теоретического осмысления социальных проблем объясняется не только их новизной для нашей страны,.

2 Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации». М., 2001. С. 5−10.

3 Российская газета. 2001, 15 июля. но и тем, что рыночные реформы носят противоречивый характер, они базируются на недостаточной устойчивости позитивных тенденций развития экономики. Процессы усложняются политической борьбой и межнациональными конфликтами. Государство еще не до конца определилось с выбором пути реформ, а, следовательно, и с характером социальной защиты населения.

Почему сегодня важное значение придается проблемам социальной защиты?

Это связано, прежде всего, с переходом к рыночным отношениям, когда идут процессы изменения форм собственности, системы распределения материальных благ и услуг, формирование новых отношений между членами общества, социального расслоения и стратификации общественных групп, поиска путей решения целого ряда социальных проблем.

Кроме того, социальная защита затрагивает интересы многих социальных групп, слоев общества, конкретного человека.

В начале девяностых годов шло становление, апробирование и развитие принципиально новой для страны и россиян системы социальной защиты населения. За сравнительно небольшой исторический период осуществлена значительная работа по внедрению новых форм и методов государственной политики. Впервые была введена адресная социальная помощь для отдельных категорий населения.

Основой работы по адресной социальной защите населения становятся федеральные и региональные программы социальной помощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Они содержат конкретные планы и мероприятия, объемы и истоки финансирования, ожидаемые конечные результаты их реализации, систему контроля по вертикали.

Программы существуют:

— адресные (предназначенные конкретному получателю);

— целевые (ориентированные на определенные цели и категории населения);

— комплексные, когда решается целый ряд социально-экономических задач по оказанию помощи населению в результате стихийных бедствий, катастроф, аварий.

Разрабатываемые на базе социально-экономического мониторинга и анализа, достигнутого уровня организации социальной помощи населению, региональные программы определяют объекты помощи, приоритетные направления их социальной защиты.

В условиях затянувшегося системного кризиса необходима разработка новой социальной стратегии, базирующейся на современной концепции рыночной модели социальной политики. Недооценка важности социальной защиты населения, как показывает сегодняшняя практика, служит одной из главных причин политической, социально-экономической и социально-психологической неустойчивости российского общества.

В настоящее время необходимость совершенствования системы социальной защиты неизменно возрастает, так как возрастает «социальный риск" — обостряется целый ряд социальных проблем — безработица, снижается уровень доходов населения и необходимый уровень расходов на образование, медицинское обслуживание и т. д.

Актуальность исследования, таким образом, состоит в научном и политическом значении темы, в необходимости достоверного ее отражения в отечественной истории, в извлечении уроков в интересах социального прогресса общества.

Наконец, необходимо выявить и уточнить тенденции становления системы социальной защиты, которые характеризуют данное время с учетом их обусловленности историческим периодом (80-е — 90-е годы XX столетия).

СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ.

Исследование проблемы становления и развития системы социальной защиты, ее сущности, структуры представлено работами, подготовленными и изданными непосредственно в период 80−90х годов, а также обобщающими трудами предшествующего периода.

История запечатлела на своих страницах многие десятки ярких работ общественных, государственных деятелей и мыслителей разных веков и народов, готовивших прорыв к подлинно научной теории гуманного и справедливого общества.

В России это, прежде всего, работы В. Л. Воронцова, С. Н. Южакова, П. А. Кропоткина, П. Л. Лаврова, М. В. Михайловского, М. Н. Ковалевского, С. В. Рункевича, Н. А. Милютина, И. Н. Ксенофонтова, Ф. К. Диктярева, П. В. Вержбеловского, Д. А. Дриль, М. В. Шимановского, А. К. Горовцева, А. А. Раевского, В. И. Герье, Е. Д. Максимова. 4.

4 Лавров П. Л. Философия и социология. 1870- Михайловский М. В. Что такое счастье?. 1872- Воронцов В. Л. Судьба капитализма в России. М., 1882- Шимановский М. В. Патронат в России. Одесса. 1888- Южаков С. Н. Социологические этюды. 1892−1895- Максимов Е. Д. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. СПб., 1897- Герье В. И. О способах помощи безработным. М., 1898- Дриль Д. А. Бродяжничество и нищенство и меры борьбы с ними. СПб., 1898- Рункевич С. В. Приходская благотворительность в Санкт-Петербурге. Исторические очерки. СПб., 1900; Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Кропоткин П. А. Взаимная помощь как фактор эволюции. 1907; Раевский А. А. Общественные работы, их понятия в современном положении и возможная роль в будущем. Харьков, 1913; Ковалевский М. Н. Происхождение семьи, рода, племени, собственности, государства, религии. 1914; Рункевич С. В., Милютин Н. А. Организация социальной взаимной помощи в деревне. М., 1922; Ксенофонтов И. Н. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. М., 1925; Вержбеловский П. В помощь низовому работнику социального обеспечения. М, 1934; Диктярев Ф. Право на социальное обеспечение. М., 1936.

В этих работах рассматривались проблемы, связанные со структурой общества, взаимозависимостью его элементов, с выявлением факторов и общих закономерностей социального развития, законы общества, отношения между личностью и культурой, общественные идеалы и т. д.

Кроме того, проблемами и вопросами социальной справедливости, соотношением свободы и социальной обусловленности личности занимались также Г. В. Плеханов, В. И. Ленин, П. А. Сорокин, Н. А. Бердяев.

Историографический анализ избранной темы построен на хронологическо-проблемном подходе. Опираясь на труды историков, занимающихся проблемами социальной политики, социальной защиты, условно можно выделить три периода в оформлении идей социальной поддержки:

Первый: с 1919 года по 1941 год, когда происходит оформление новой парадигмы знания о социальном обеспечении и социальном страховании в социалистическом обществе. Одними из первых в области теории социального обеспечения и социального страхования стали работы Н. Милютина, А. Забелина, В. Яроцкого и других. С работ этих общественных деятелей и ученых начинается становление марксистколенинского подхода к социальному обеспечению и социальному страхованию. Следуя традициям научной школы XIX — начала XX столетия (20−30 годы), в теоретических и практических подходах социального обеспечения уделяется большое внимание различным проблемам социальной патологии, таким как профессиональное нищенство, беспризорность, проституция. В последующие годы, указанные понятия исчезли из научного и общественно — политического лексикона.

Второй: с начала 50х и до конца 80х годов, когда особо интенсивно и последовательно развиваются врачебно — трудовая экспертиза, методика социально — правовой реабилитации инвалидов, идет процесс политического заигрывания при решении проблем бесплатного социального обслуживания «человеческого фактора». В этот период социальная политика рассматривалась как часть общей государственной политики, охватывающей решение широкого круга социальных проблем, как составляющая политического руководства общества в целом. В научном обороте понятия «социальная защита» практически не существовало, а проблемы социальной политики освещались эпизодически.

Третий этап развития начинает свой отсчет с начала 90-х годов по настоящее время. В этот период стали формироваться отдельные направления исследований, создаваться специальные подразделения в государственных органах и общественных объединениях по решению различных аспектов социальных проблем, в том числе в научном плане.

С начала 1990х годов в России вышло более 150 монографий и сборников научных статей, опубликовано свыше 200 статей в журналах, посвященных анализу проблем социальной работы и социальной защиты. Стали издаваться специальные журналы: «Социальная работа: теория, технология, образование», «Российский журнал социальной работы», «Социальная защита», «Работник социальной службы», «Социальная работа», «Человек и труд» и другие.

Важное значение в осмыслении необходимости создания концепции социальной защиты в нынешних условиях имеют коллективные труды ученых Института социально — политических исследований РАН, Российского независимого института социальных и межнациональных проблем, Института проблем занятости Министерства труда и социального развития, Московского государственного социального университета.

Новые методологические подходы, необходимость и актуальность формирования системы социальной защиты на современном этапе, ее сущность раскрываются в трудах В. И. Жукова, Н. Н. Гриценко, И. М. Лаврененко, С. В. Дармодехина, В. Н. Бобкова, К. И. Микульского, В. П. Мошняги, Н. М. Римашевской, М. В. Фирсова, Е. И. Холостовой, В. П. Якушева и др.5.

Но в то же время историографический анализ показал, что механизм формирования и реализации социальной защиты как важнейшего компонента социальной политики долгие годы оставался вне поля зрения историков. Необходимость таких исследований продиктована, прежде всего, тем, что появившиеся научные работы, публикации преимущественно касаются отдельных регионов, субъектов Российской Федерации. Недостаточность обобщающих трудов, рассматривающих становление и функционирование нового организационноправового механизма на федеральном и региональных уровнях свидетельствует о слабом внимании ученых, политиков к.

5 Якушев В. П. Социальная защита. М., 1998; Жуков В. И. Реформы в России (1985 — 1995 годы). М., 1997; Жуков В. И. Российское образование. Перспективы и проблемы развития. М., 1998; Бобков В. Н. Проблемы оценки уровня жизни в современной России. М., 1995; Гриценко Н. Н. Социальное государство (социально-экономический аспект)//Общество и экономика. 1996. № 8. С. 3−13- Римашевская Н., Дискин И. Россия: социальная доктрина переходного периода. М., 1995; Холостова Е. И. Социальная политика. Учебное пособие. М., 2000; Дармодехин С. В. Основные направления государственной семейной политики. М., 1996; Микульский К. И. Экономическая реформа и социальная политика. Вопросы экономики. М., 1995. № 12, С. 8−12- Мошняга В. П. Социальное развитие и социальная работа: международный опыт. Курс лекций. М., 2000; Лаврененко И. М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации. М., 2000; Фирсов М. В., Студенова Е. Г. Теория социальной работы. М., ВЛАДОС, 2000.

6 Гордин В. Э. Социальная политика и социальный маркетинг. СПб., 1993; Зумакулов Б. М. Социальная политика России и особенности ее реализации в Кабардино — Балкарской Республике. Опыт, проблемы. Нальчик, 1997., Социальная политика, социальное образование на региональном уровне. Оренбург, 2000; Социальная работа с семьей в системе местного самоуправления. М., 2000; Бочарова В. Г., Гурьянова М. П. Социальная защита человека: региональная модель. М., 1995; Государственная семейная политика. Опыт регионов России по организации межведомственного взаимодействия по защите прав и интересов детей. М., 2000 и др. и научному осмыслению глобальных и конкретных социальных проблем.

В современной отечественной научной литературе понятие «социальная защита» используется достаточно широко, поэтому важен теоретический анализ и уяснение сущности категории «социальная защита», так как на практике порой невозможно ответить на вопросы: кто нуждается в защите и подлежит ей, кто является объектом и субъектом защиты и как происходит взаимодействие между ними, от кого и как нужно защищать, имеет ли наше общество возможность обеспечить в современных условиях социальную защиту всего населения, если нет, то как быть с принципами гуманизма и милосердия. Без ясного ответа на эти вопросы вряд ли удастся сформулировать общую концепцию социальной защиты, разработать соответствующие программы и механизмы реализации их на практике.

В публикациях, которые сегодня существуют, рядом исследователей порой дается диаметрально противоположная трактовка категории «социальной защиты». В связи с этим необходимо отличать социальную защиту от социальной защищенности. Если социальная защита представляет собой деятельность по реализации законодательно-закрепленных, социальных, правовых и экономических гарантий граждан, то социальная защищенность отражает реальное положение в обществе различных социальных групп населения, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе и выступающих потенциальными объектами социальной защиты. Следует различать социальную защиту как вид деятельности государства и его институтов и социальную защищенность, отражающую реальное в каждый временный момент состояние дел по защите личности человека, а также субъективный аспект, позволяющий фиксировать психологическое состояние личности относительно данного вопроса (чувство социальной защищенности, потребность в социальной защищенности и т. д.). Кроме того, ряд авторов социальную защищенность отождествляют либо с социальной политикой в целом, либо с социальной справедливостью, либо с социальными гарантиями, что вносит определенную путаницу в их осмысление. Эти понятия, естественно, тесно связаны между собой, но не тождественны.

В научных трудах отечественных историков исследованы различные аспекты формирования основ социальной защиты населения в переходном обществе. К ним относятся:

• исследования, отражающие проблемы и противоречия развития социальной сферы в период создания новой общественно-политической системы в России-7.

• публикации по проблемам организации социальной работы в системе социальной защиты-8.

• труды, посвященные истории социальной работы, благотворительности в России-9.

Гриценко Н. Н. Социальное государство: социально — экономический аспект. В кн.: Российская Федерация — социальное государство. М., 1996; Жуков В. И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. М., 1995; Его же. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. М., 1995; Его же. Реформы в России: 1985;1995 гг. М., 1997; Кульпин Э. С. Первый социально — экологический кризис в России. — Генезис кризисов природы и общества в России. Вып.2. Материалы второй научной конференции «Человек и природа — проблемы социоестетсвенной истории». М., 1994; Пантнн В. И. Решающий опыт. М, 1993; Сухорукое М. М. Системно — функциональный подход к моделированию социальной деятельности в России: историко-управленческий аспект (1917;1995): Дисс. канд. истор. наук. М., 1996; Суриков А. Е. Социальные процессы и радикально-экономическая реформа в России. М., 1993.

Гуслякова Л.Г., Холостова Е. И. Основы теории социальной работы. М., 1997; Дементьева Н. Ф. и др. Социальная работа с семьей ребенка с ограниченными возможностями. М., 1996; Кононова Л. И. Практика: принципы, методы организации и проведения.//Ученые записки: научи, теор. сборник. М., 1996. № 3. С. 122−127- Панов A.M. Социальное обслуживание населения как новый сектор социальной сферы. // Ученые записки: научи, теор. сборник. М., 1996. № 3. С. 29−43- Основы социальной работы / отв. ред. Павленок. П.Д. М., ИНФРА, 2000; Социальная работа с инвалидами / Под ред. Осадчего А. И., Холостовой. Е.И. М., 1996; Сулимова Т. С. Социальная работа и конструктивное разрешение конфликтов. М.: Институт практ. психологии. 1996; Теория и методология социальной работы. / Под ред. С. И. Григорьева. М.: Наука, 1994; Топчий Л. В. Проблемы социального обслуживания в России — достижения и «черные дыры». // Ученые записки: научн. теор. сборник. М., 1996. № 3. С. 65−81- Фирсов М. В. Социальная работа в России: теория, история, общественная практика. М., 1996. 9.

Антология социальной работы в России. В 3 т. Т. 1. История социальной помощи в России/Сост. Фирсов М. В. М.: Сварог-НВФ СПТ, 1994; Бадя Л. В., Елфимова Н. В. История и организация социальной работы в России: Библиографический указатель. М., 1996; Григорьев С. И., Гуслякова Л. Г. Основы построения концепции и организации социальной работы в России первой половины 1990;х годов. Барнаул-Москва, 1993; Дементьева Н. Ф., Модестов А. А. Дома-интернаты: от призрения к реабилитации. Красноярск, 1993; Еськов Г. С. Из истории становления страховой медицины в России: начало XX века.//Экономика здравоохранения. М., 1998. № 8- Нещеретный П. И. Исторические корни и традиции развития благотворительности в России. М., 1993; Павлов B.C. Социальное страхование и социальное обеспечение в России (К истории вопроса). М., 1994. С. 12- Пашенцев Д. А. Благотворительная деятельность русской православной церкви во второй половине XIX начале XX вв. / Дисс. канд. истор. наук. М.: МГСУ, 1995. С. 190- Прохоров В. Л. Российское предпринимательское благотворение: неизвестные страницы (XIX — начало XX вв). М.: Союз, 1998; Соловьева Н. А. К истории социальной работы в России// Социальная работа: история, теория, технология. Ярославль, 1997. С. 5−14- Сорвина А. С. Инновационные идеи истории социальной работы в России. М., 1995. С. 60−67.

• издания, раскрывающие проблемы профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов для системы социальной защиты.10.

Понятие «социальная защита» по-разному трактуется в различных источниках и международных документах. Иногда в него включают все, что касается социальных условий жизни человека, например, здоровую окружающую среду, заботу о детях, решение жилищных, транспортных, экономических проблем.

Основополагающим документом, по мнению отечественного юриста В. Можаева, в международном праве по данному вопросу можно считать Конвенцию МОТ № 102 «О минимальной норме.

Л, А социального обеспечения", принятую в 1952 году. Именно в ней впервые употреблены слова «социальная защита», содержится перечень видов социальной защиты и определен их уровень. В дальнейшем были приняты Конвенции «О равноправии в области социального обеспечения» (№ 118, 1962 г.), «О сохранении прав в области социального обеспечения» (№ 157, 1982 г.).

По нашему мнению «социальная защита» — защита от социальных рисков путем комплексного содействия человеку со стороны государства в решении различных проблем на протяжении всей его жизни, начиная с периода вынашивания матерью ребенка и завершая погребением человека.

Социальную защиту мы рассматриваем в качестве неотъемлемой части социальной политики, системы мер,.

10 См.: Жуков В. И. Социальное образование и развитие цивилизации: диалектика зависимости. М, 1996; Он же. Теоретические основы подготовки социальных работников. М., 1992; ЗаПнышев И. Г. Социальная работа как система гуманитарных знаний.// Ученые записки: научн. теор. сборник. М., 1996. № 1. С. 34−37- Лебединская О. И., Шапиро Ю. Б., Остапова В. М. Проблема специального обучения людей с ограниченными возможностями.// Социальная работатеория, технология, образование. М., 1996. № 1. С. 80−83- Никитин В. А. К вопросу о содержании и критериях эффективности высшего социального образования. // Социальная работа: теория, технология, образование. М., 1997. № 1. С. 5−10- Сафронова В. М. Прогнозирование и моделирование в системе социального образования. М., 1996. № 1. С. 77−80- Темникова Н. А. Базовая подготовка специалистов социальной сферы. М., 1994; Топчий Л. В. Кадровое обеспечение социальных служб: состояние и перспективы развития. М., 1997.

11 Можаев В. Правовые основы социальной защиты трудящихся. Социальная защита. 1996. № 1. С. 17−21. направленных на соблюдение социальных прав человека, удовлетворение его социальных потребностей. Социальная защита проявляется в системе приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических гарантий граждан, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности, достижение социально — приемлемого качества жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития.

На основе обоснования актуальности проблем социальной защиты, изучения сложившейся историографии, оценки научной разработанности темы определены цель и задачи исследования.

Цель исследования: с учетом исторического опыта, сложившейся практики раскрыть сущность, основные направления и этапы становления новой системы социальной защиты населения в конце XX столетия в условиях проведения социально — экономических реформ, трансформации российского общества.

Задачи исследования:

• Проанализировать формирование системы социальной защиты населения, адекватной становлению и развитию российского государства, исследовать факторы, влияющие на эффективность ее реализации в новых социальноэкономических условиях;

• Рассмотреть истоки и содержание системы социальной защиты населения в советском государстве и развитие ее в условиях переходного периода;

• Изучить процесс становления нормативно — правовой базы системы социальной защиты;

• Выявить место и роль социальной защиты как одного из основных структурообразующих элементов социальной политики, призванной создать предпосылки для достойной жизни социально уязвимых категорий населения;

• Обосновать выводы и сформулировать практические рекомендации.

Предмет исследования: система социальной защиты населения, ее сущность и основные ее направления в современных условиях.

Теоретико-методологическая основа.

Теоретико-методологической основой исследования являются общепризнанные принципы познания общественных явлений. Среди них: принципы объективности, системности, комплексности, научности и другие.

При анализе различных процессов и явлений общественной жизни использованы информационный, междисциплинарный, конкретно — исторический, сравнительно — аналитический и другие подходы.

Методология исследования данной проблемы включила в себя как общенаучные методы (статистического анализа, конкретно — социологических исследований, целенаправленного наблюдения), так и специально исторические.

Соискателем широко использовался метод активного включения в изучаемый процесс, так как на протяжении десяти последних лет он работает в социальной сфере муниципального образования, а последние три года возглавляет комитет труда и социального развития г. Вязьма, Смоленской области.

В исследовании учтены концепции, подходы, выводы отечественных и зарубежных ученых, ориентированные на устойчивое общественное развитие, активное взаимодействие субъектов социального процесса, повышение ответственности государства за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Источниковая база диссертации.

Исследование выполнено на основе источников, используемых исторической наукой. Среди них документальные материалы Государственного архива Российской Федерации, Российского Государственного архива социально-политической истории, Государственного архива в Смоленской области.

При подготовке диссертации привлечены материалы текущих архивов комитетов Государственной Думы по делам семьи, женщин и молодежи, по охране здоровья населения, по труду и социальной политике, а также парламентских слушаний.

Использованы документы и материалы текущего делопроизводства Министерства труда и социального развития, Всероссийского центра уровня жизни при Минтруда России, Администрации Смоленской области и Вяземского района. Значительный источниковый материал представлен в государственных докладах о положении семьи, молодежи и детей в России, в которых содержится государственная и ведомственная статистика, данные социологических исследований, объемный фактический материал.

Привлеченные материалы дают богатую палитру новых форм работы с различными категориями населения, которые автор попытался осмыслить и обобщить в диссертационном исследовании.

Большое значение для исследования имели Федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства Российской Федерации.

Среди них:

— Постановление Правительства РФ от 17.07.1996 № 830 «О лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения»;

— Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 03.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;

— Указ Президента РФ от 14.09.1995 № 942 «Об утверждении основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года;

— Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2000 года № 625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001 — 2002 годы».

В процессе подготовки диссертации были использованы публикации центральных и местных газет, журналовмногочисленные статистические сборники.

Таким образом, комплекс использованных источников позволил всесторонне рассмотреть сущность и основные направления системы социальной защиты населения выявить проблемы, которые требуют своего разрешения.

Новизна исследования:

Дан анализ исторического развития системы социальной помощи и социальной защиты населения в советском государстве и в условиях перехода экономики на рыночные отношения, выявлена зависимость социальной защиты от экономических отношений в обществе и общественно-политической системы.

Изучение механизма становления и развития многопрофильной системы целевой социальной защиты населения позволило выявить механизмы взаимодействия государственных и общественных структур, органов самоуправления. Установлено, что ведущую роль в социальной защите личности играет микросоциум, конкретные социально-экономические условия, окружающая социальная среда. В диссертации показан исторический срез проблемы, как на федеральном, так и региональном уровне управления социальной защиты населения, исследованы тенденции политико-правового оформления системы социальной защиты населения, при этом подчеркивается, что принятие нормативно-правовых документов осуществлялось на основе опыта решения социальных проблем на местах.

Автором обобщен опыт формирования нового российского законодательства по вопросам социальной защиты, подчеркивается проведенная в этом направлении большая и продуктивная работа Государственной Думой, Министерством труда и социального развития. Вместе с тем отмечается, что законодательство в силу объективных и субъективных причин реализуется недостаточно, не в полном объеме, часто противоречиво, по ряду жизненно важных вопросов нет современных законоположений.

В исследовании показано, что главными приоритетными направлениями деятельности работников социальной сферы является адресная социальная помощь, забота о детях, борьба с беспризорностью, развитие социальных служб для различных категорий населения. При недостатке финансирования, невыполнения социальных обязательств государством, соискатель делает вывод, что необходимо активизировать подготовку специалистов для социальной сферы, ввести государственные стандарты для социального обслуживания населения Российской Федерации (содержание пожилого человека в доме-интернате, содержание одного ребенка в приюте, услуги для инвалидов и др.). Это позволит обеспечить качественное социальное обслуживание, не зависящее от доходности бюджета того или иного субъекта Российской Федерации.

В работе показаны истоки и факторы развития негативных явлений в подростковой среде, жестокого обращения и насилия в семье, социального сиротства в России, выявлены тенденции социально-медицинской специализации социальных служб, связанных с ухудшения здоровья детей.

Отмечено, что в жизни общества постоянно вытесняется из сознания и практики работы с детьми приоритет воспитания, защита детей и профилактика отклоняющегося поведения. Главный акцент в воспитании делается на репрессивных методах и формах работы.

Учитывая остроту проблем, связанных с положением детей в современных условиях, высокую вероятность социального риска и ущемление прав детей, автором делается вывод об актуальности и необходимости введения в Российской Федерации института уполномоченного по правам ребенка в Российской.

Федерации. Обобщен опыт деятельности органов социальной защиты Смоленской области в 90-е годы, при этом наряду с показом присущих форм федеральной системе социальной защиты населения были определены специфические особенности функционирования социальных служб на муниципальном уровне. Эта специфика проявляется в адресности социальной защиты, в выявлении наиболее уязвимых слоев населения, в определении конкретных видов помощи, в поиске целевых источников финансирования. Автором обобщен конкретный опыт создания муниципальной системы защиты прав и интересов детей и подростков на базе Вяземского района Смоленской области.

Практическая значимость диссертации.

Материал диссертации может быть использован в деятельности государственных органов законодательной и исполнительной власти по разработке и реализации системы социальной защиты, развитию социальной сферы. Фактический материал, положенный в основу исследования, представит интерес также для социальных работников, социальных педагогов, политических партий и общественных движений. Материал диссертации может быть использован в учебном курсе социальной истории России, специальных курсах по социальной политике, по проблемам теории и практики социальной работы.

Апробация результатов.

Полученные результаты обсуждены на кафедре истории, использованы автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий.

С отдельными положениями диссертационного исследования автор выступал на международной конференции.

Ребенок, семья и государство — законодательство, сотрудничество и защита интересов" - (организатор проекта Тасис — Москва 24−25 сентября 2001 г.), на Всероссийском семинаре — совещании практических работников образования и социальной сферы. В ходе работы над темой автор готовила аналитические материалы и практические рекомендации для Администрации Смоленской области (выпущен сборник методических материалов — в 2002 г., материалы диссертации использованы при подготовке нормативных актов и рекомендаций администрации г. Вязьмы Смоленской области). Достоверность диссертации обосновывается широким использованием документального и статистического материала.

Заключение

.

Процесс становления социальной помощи в России можно наблюдать на протяжении тысячелетней истории. Эта складывающаяся парадигма помощи и поддержки нуждающимся представляет сложную совокупность исторических государственных форм защиты, традиций и законов, общественных и индивидуальных действий и поступков.

Глубокий социально-политический кризис в современной России привел к серьезным негативным последствиям, прежде всего, в социальной сфере, обнажив незащищенность человека от экономической, социальной и политической деградации вследствие ухудшения условий его жизнедеятельности, невозможности, по независимым от него причинам раскрыть и реализовать свой трудовой, нравственный и интеллектуальный потенциал.

Поэтому особую актуальность и значимость приобретает обеспечение социальной защищенности членов общества, реализация целостной системы законодательно закрепленных экономических, юридических и социальных прав и свобод, социальных гарантий, противодействующих дестабилизирующим факторам жизни и обеспечивающих охрану коренных интересов человека во всех сферах его жизнедеятельности: экономической, социальной, политической и духовной. Остро стоит проблема развития системы социальной защиты «с человеческим лицом», ориентированной на всех членов общества, с учетом особенностей социального положения каждого.

Как отмечалось в диссертации, в результате экономических реформ начала 90-х годов существенно ухудшилось материальное положение социально незащищенных слоев населения: многодетных и неполных семей, неработающих пенсионеров старших возрастов (особенно в городской местности), инвалидов и др. При ограниченных финансовых ресурсах, выделяемых на оказание помощи объективно нуждающимся в ней гражданам, до сих пор не удалось обеспечить дифференцированного подхода к различным категориям нуждающихся, в должной мере скоординировать деятельность различных министерств и ведомств, общественных организаций и благотворительных фондов, участвующих в этой работе. Кроме минимальных размеров пенсии и оплаты труда отдельных льгот особо нуждающимся категориям населения законодательством не закреплены социальные права граждан Российской Федерации. Пособия и компенсации в большинстве своем выплачиваются в уравнительном порядке, без учета среднедушевого совокупного дохода семьи. В связи с этим назрела необходимость принятия закона «О социальных правах граждан России и гарантиях государства по их реализации», а также изменив порядок установления государственных стандартов социального обслуживания населения Российской Федерации, предусмотрев разработку их на конкурсной основе.

Для стабилизации ситуации соискатель считает необходимым ускорить становление правовой базы социальной поддержки населения, скоординировать усилия центральных местных органов власти в этой области, строго следовать принципу адресности в оказании помощи нуждающимся в ней категориям граждан.

Представляется целесообразным на федеральном уровне формировать лишь общие принципы осуществления социальной политики, разработать и финансировать общегосударственные социальные программы, устанавливать минимальные социальные гарантии.

По нашему мнению, для местных властей социальная политика должна стать приоритетным полем деятельности, для этого потребуется концентрация людей и ресурсов, перестройка работы органов социальной защиты. Региональные органы управления Российской Федерации с учетом местных условий и возможностей должны разработать и реализовать собственные социальные программы, повышать минимальные гарантии, установленные на федеральном уровне.

Органы управления на местах определяют статус и уровень малообеспеченности населения, выявляют таких граждан и оказывают им конкретную помощь, как в денежной, так и в натуральной форме.

По нашему мнению, необходимо четко разграничить виды социальной помощи, связанные с малообеспеченностью, и другие виды помощи и поддержки, которые предоставляются населению.

Среди наиболее сложных проблем, которым должно быть уделено первостепенное внимание — растущая безработица и меры по созданию новых рабочих мест, сохранение учреждений социальной инфраструктуры, поддержание и развитие систем социального обслуживания престарелых, инвалидов и детей.

Структурная и временная безработица является неизбежным спутником любой экономической реформы, однако, социальные издержки в ряде регионов Российской Федерации грозят перерасти в социальную катастрофу.

Активная политика вне рынка труда в регионах должна включить целый комплекс мероприятий: увеличение расходов из федерального бюджета на выплату пособий безработным, расширение программ переобучения работников в рамках службы занятостиформирование рынка жилья как условия перемещения рабочей силы из регионов с высоким уровнем безработицы, стимулирование притока инвестиций в регионы с высоким уровнем безработица: временное перераспределение государственных заказов в регионы с высоким уровнем безработицы. По крайней мере, соискатель считает целесообразным часть федеральных расходов осуществлять на возмездной основе в виде займов Федерального Правительства администрациям территорий, конкретным предприятиям и организациям.

Одна из основных задач социальной защиты населения на перспективу-усиление внимания к нуждам ветеранов и детей, организация социального обслуживания этих групп населения. Главное здесь внедрение наиболее эффективных и экономических форм и методов предоставления социальных услуг, приведение в соответствие с современными требованиями нормативов штатов административно-управленческого, хозяйственно-обслуживающего, учебно-вспомогательного и медицинского персонала. Кроме того, необходимо создать нормативную базу для определения расходов на питание обслуживающего персонала, обеспечение инвентарем и т. п.

Дальнейшее развитие системы социального обслуживания связано с разработкой и утверждением государственных социальных стандартов, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания разным категориям населения. Применение указанных стандартов обеспечит защиту интересов граждан с точки зрения объема и качества предоставляемых социальных услуг, создаст условия для развития социального обслуживания на базе новейших достижений науки и практики, позволит реализовать принципы равнодоступности, добровольности, гуманности и приоритетности. В тоже время использование государственных стандартов социального обслуживания будет способствовать экономии трудовых и материальных ресурсов и тем самым улучшению экономических показателей в системе социального обслуживания населения.

Введение

государственных стандартов позволит повысить эффективность лицензирования деятельности в сфере социального обслуживания населения (обязательность соблюдения требований государственных стандартов для соискателей лицензии независимо от форм собственности).

С 2001 года Министерством труда и социального развития предприняты дополнительные меры для обеспечения перехода к адресному принципу оказания социальной помощи. В данной работе необходимо выделить несколько главных направлений:

Первое — развитие законодательной базы. В настоящее время разрабатываются законопроекты «О порядке расчета среднедушевого дохода и учета доходов семьи и одиноко проживающих граждан», «О переводе в денежную форму некоторых социальных льгот и внесение изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Первый законопроект устанавливает порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов семьи и одиноко проживающих граждан для отнесения семей и граждан к малоимущим и оказания им государственной социальной помощи.

Во втором законопроекте предполагается определить основные механизмы перевода в денежную форму некоторых специальных льгот, предусмотренных законодательством для военнослужащих и приравненных к ним лиц. Намечается ввести в первоочередном порядке денежную компенсацию взамен льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, проезда на городском транспорте и услуг связи. Их принятие необходимо ускорить.

Второе направление — экспертиза проектов потребительской корзины субъектов Российской Федерации. В настоящее время она проведена в 68 субъектах Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что отсутствие утвержденной потребительской корзины существенно затрудняет принятие региональных нормативных правовых актов, устанавливающих величину прожиточного минимума, не позволяет грамотно организовать работу по обеспечению адресной социальной поддержки малоимущих граждан и регулировать Федеральные законы о государственной помощи. В данном случае Федеральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» может служить ориентиром для принятия региональных законодательных актов.

Третье направление — создание информационно-методической базы. В настоящее время завершается подготовка сборника нормативно — методических материалов по адресной социальной поддержке малоимущего населения, включающего нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, комментарии специалистов, методики автоматизированного учета доходов населения.

Четвертое направление — создание и развитие социальных реабилитационных учреждений социального обслуживания семьи и детей.

Осуществление радикальных экономических реформ в современной России и реализация адекватной социальной политики потребовали применения новых социальных технологий, в том числе создания системы социального обслуживания населения, обеспечивающей широкий спектр социальноэкономических, медико-социальных, психолого-педагогических, социально-правовых, социально-бытовых и иных социальных услуг семьям и детям.

В настоящее время завершается период экстенсивного роста сети учреждений социального обслуживания семьи и детей. За исторически короткий период времени, фактически менее чем за 10 лет, в стране решены задачи огромной социальной важности:

— сформирована законодательная база социальной защиты населения: 17.07.1999 года принят Федеральный закон № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», приняты Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и ряд постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих их выполнение;

— создана целостная структура социальных служб практически для всех категорий населения, в том числе для семьи и детей: комплексные центры социального обслуживания населенияцентры социального обслуживания семьи и детейцентры психолого-педагогической помощи населениюцентры экстренной психологической помощи населению по телефонуцентры реабилитации детей с ограниченными возможностями здоровьясоциальные приюты для несовершеннолетнихцентры для детей, оставшихся без попечения родителейреабилитационные центры для несовершеннолетнихкризисные центры для женщин.

За последние несколько лет численность учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе органов социальной населения субъектов Российской Федерации выросла в 21 раз и составляет на начало 2000 года 2240 учреждений, действующих в 87 субъектах Российской Федерации.

На начало 2000 года на территории России в ведении органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации функционируют 10 кризисных центров для женщин, 33 кризисных отделения для женщин, действующих как структурные подразделения учреждений социального обслуживания семьи и детей.1.

Работа учреждений социального обслуживания семьи и детей направлена на профилактику беспризорности, безнадзорности детей и подростков.

Таким образом, создана основа перехода на новый уровень интенсивного развития качества обслуживания в сложившейся инфраструктуре.

Изучение опыта работы функционирующих социальных служб показывает, что формирующаяся сеть учреждений способствует в ряде случаев:

• снижению социальной напряженности в обществе;

• созданию условий для оказания помощи семьям, отдельным гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию;

• адаптации населения к новым социально-экономическим условиям жизни;

• решению проблем социальной реабилитации граждан, в том числе несовершеннолетних, являющихся инвалидами;

Государственная семейная политика. Опыт регионов России по организации межведомственного взаимодействия по защите прав и интересов детей. М., 2000. С. 212.

• созданию благоприятных условий для людей, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании, а также обеспечению временного приюта;

• созданию действенного механизма защиты прав и интересов детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, профилактики правонарушений среди несовершеннолетних.

Этим обусловлена актуальность и важность целенаправленных усилий по формированию системы социального обслуживания населения на федеральном и региональном уровнях.

Глубокий кризис российского общества, связанный с кардинальными переменами в политической, социально-экономической и культурной сферах, вызвал резкое ухудшение положения детей, о чем свидетельствуют данные, представленные в ежегодных государственных докладах «О положении детей в Российской Федерации».

В России наблюдается нарастание таких негативных явлений, как рост социальной дезадаптации детей, ранняя алкоголизация и наркомания, увеличение беспризорности, безнадзорности, «социального сиротства», неуклонно увеличивается число детей с психическими и физическими отклонениями, ставших жертвами преступлений, эксплуатации, разного рода насилия и т. д.

Федеральные органы, декларирующие в законодательных и правовых актах охрану и защиту прав детей, не могут решить эту важнейшую в социальном отношении задачу на соответствующем уровне, прежде всего, по причине острейших финансовых проблем, которые не позволяют организовывать и обеспечивать эффективную работу с детьми, нуждающимися в оперативной и длительной социальной помощи.

Децентрализация как принцип развития государственного управления в России возлагает на местные (региональные, муниципальные) органы власти основную часть функций по решению социальных проблем, включая задачи защиты и поддержки детства.

Это во многом способствует развитию местных инициатив, интенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств государства, частного предпринимательского сектора и общественности.

Организация защиты прав и интересов детей и подростков в целом должны быть направлена на устранение или ослабление воздействия этих причин, причем эти проблемы должны решаться в комплексе. Практика показывает, что отдельные учреждения не могут решать весь комплекс проблем.

Поэтому соискатель рассматривает проблему более эффективной организации защиты прав и интересов детей и подростков как проблему построения системы взаимодействующих и взаимообусловленных учреждений и служб разного профиля, объединяющих различных специалистов: социальных педагогов, психологов, медиков, социальных работников и других, которые в совокупности решали бы проблему защиты детей и подростков.

Оптимальным, с административной точки зрения, уровнем организации защиты прав и интересов детей и подростков представляется муниципальный, поскольку здесь осуществляется местное самоуправление.

Именно на этом уровне объективно существуют необходимые для решения этих задач организационные и экономические условия.

В диссертации приведен опыт создания муниципальной системы защиты прав и интересов детей и подростков на базе Вяземского района Смоленской области.

Соискатель делает вывод, что муниципальная система успешно функционирует, носит системный характер и помогает решать проблемы большого количества детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Возможность создания системы защиты прав и интересов детей и подростков на муниципальном уровне определяется тем, что существует система более высокого порядка, решающая более общую задачу реализации права детей на полноценное развитие, компонентом которой может стать система защиты прав и интересов детей и подростков — муниципальная система социальной защиты.

Решение проблемы беспризорности и безнадзорности детей как проблемы социальной, в значительной мере порожденной общественными условиями, предполагает принятие не только вышеназванных мер специальной профилактики, но и общей профилактики.

Необходимо в первую очередь повысить роль и статус семьи, как социального института, укрепить в общественном сознании представление о семье, как важнейшей и главной ценности, для чего необходимо развернуть широкую информационно-просветительскую кампаниюсоздавать и внедрять системы подготовки молодежи к ответственному родительствуусилить ориентацию всех социальных систем всех социальных систем (здравоохранения, образования, социального обслуживания) на семью, как объект профессиональной деятельности.

В целом эффективность действий органов власти по профилактике детской беспризорности и безнадзорности находится в прямой зависимости от результатов реализации социальной политики государства, заметных изменений в уровне жизнеобеспечения семей, в создании условий для воспитания и развития детей, в укреплении инфраструктуры образования, здравоохранения, культуры, обеспечении их доступности для всех детей и семей.

Таким образом, для современного этапа развития теории и практики социальной защиты в Российской Федерации характерны три компонента, определяющие ее сущностное содержание:

— целенаправленное влияние на формирование и реализацию социально-экономической политики на всех условиях — от федерального до муниципального — с целью обеспечения здоровой социальной среды жизнедеятельности человека, создание системы поддержки людей;

— инициирование потенциала самопомощи человеку (семье), оказавшемуся в трудной жизненной ситуации;

— оказание социальной помощи отдельному человеку или группе лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, путем поддержки, консультирования, реабилитации, социального патронажа и использования других видов социальных услуг.

Сложившаяся в настоящее время система социальной защиты имеет комплексный характер и включает широкий набор мер, направленных на обеспечение профилактики социального неблагополучия, оказание помощи, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, на социальную защиту тех, кто относится к социально-уязвимым группам населения. В числе таких мер наряду с социальными выплатами все большее развитие получают социальные услуги, предоставленные с учетом особенностей положения различных категорий населения.

Особенностью концепции государственной социальной поддержки в 90-е годы является ее направленность на «стабилизацию уровня жизни граждан», тогда как в предшествующие годы она строилась на распределительной стратегии общественных фондов потребления.

Новые социально-политические реалии выдвинули следующие основные задачи:

— усиление адресности социальной поддержки слабо защищенных групп населения;

— обеспечение основных социальных гарантий;

— сдерживание массовой безработицы;

— адаптация и социальная поддержка вынужденных эмигрантов.

Россия, являющаяся в соответствии с Конституцией социальным государством, сумела в чрезвычайно сложных социально-экономических и финансовых условиях создать основы для развития полноценной системы социального обслуживания населения.

В стране создана комплексная система социальной защиты населения, решающая задачи:

— снижения социальной напряженности в обществе;

— оказания социальной помощи семьям, отдельным гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию;

— адаптации населения к новым социально-экономическим условиям, социальной реабилитации граждан, в том числе несовершеннолетних, являющихся инвалидами;

— создания благоприятных условий для людей, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании, а также во временном приюте;

— защиты прав и интересов детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, профилактики правонарушений среди несовершеннолетних.

Формирование системы социального обслуживания населения потребовало не только новой концепции социальной работы, но и огромных усилий по подготовке необходимых кадров, обеспечение нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением деятельности социальных служб.

Сегодня в России созданы основы полноценной системы социальной защиты населения, сформированы необходимые предпосылки и условия для развития социальной работы в соответствии с мировыми стандартами.