Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии

Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного и регионального управления

1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности

1.2 Критерии эффективности государственного управления

1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления

Глава 2. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления

2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике

2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне

2.3 Государственное управление в регионах: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур Заключение Список использованных источников Приложения ВВЕДЕНИЕ Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Надо отметить, что ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.

Понятие эффективности широко используется в экономике, конкретных науках для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора» Саймон Г., Смитбург Д" Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 253.

Вместе с тем возникает вопрос: насколько применимо понятие эффективности для характеристики государственного управления? И не являются ли данные характеристики отчасти метаморфическими, обозначающими лишь полноту реализации функций государства? А если нет, то чем она может измеряться? Что характеризует эффективность государства не только в целом, но и на региональном уровне?

Если эффективность, скажем экономической деятельности или социального управления может быть определена по соотношению осуществленных затрат и полученных результатов, то что может служить критерием эффективности политической власти?

Поставленные вопросы связаны еще и со стремлением самих государственных деятелей повышать эффективность госуправления, находить эффективные решения. На практике производятся реорганизации системы государственного управления с целью улучшить управление.

Особенно интенсивно этими проблемами занимаются Президент и Правительство, которым как никогда оказались необходимы надежные и эффективно действующие властно-управленческие механизмы. Сразу они не возникали. Потребовалось некоторое время для того, чтобы их создать, апробировать, откорректировать на основе первого опыта деятельности, и ввести в существующее правовое поле. По такому алгоритму создавались федеральные округа.

Проблемам эффективности уделяется достаточно большое внимание в менеджменте. Особенно значительное внимание поиску в этом направлении стало уделяться в последний период и выдающимися практиками (П. Друкер, Д. Обри, Д. Нортон, Дж. Стэк, Э. Гроув, Ч. Ханди, К. Албрехт) См.: У. Дж. Дункан. Основополагающие идеи в менеджменте. М., 1996; Э. Гроув. Высокоэффективный менеджмент. М., 1996; П. Друкер. Эффективное управление. М., 2001. и теоретиками См.: Дж. К. Лафта. Эффективность менеджмента организации. М., 1999; Дж. К. Грейсон, К. О’Делл. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991; Т. Питерс, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. М., 1986.

В теории и практике управления, благодаря сделанным разработкам, стали применяться общие модели эффективного управления: модель Т. Парсонса, модель Р. Квина-Дж. Рорбаха, модель Г. Шварца-С. Дэвиса, модель Р. Лайкерта.

Как показано крупнейшими специалистами в области административного управления Г. А. Саймоном, Д. У. Смитбургом и В. А. Томпсоном См.: Г. А. Саймон, Д. У. Смитбург, В. А. Томпсон. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 249−272., при определенных допущениях вышеназванные модели эффективного управления могут использоваться и при изучении проблем государственно-административного управления.

Следует отметить разработки О. Ф. Шаброва, М. Г. Анохина, Г. В. Атаманчука, В. Архипова, В. Граждана, М. Лебедева, поставившие общие проблемы эффективности современного российского государственного управления, поиска действенных критериев его оценки.

Однако в работах указанных авторов были подняты далеко не все насущные проблемы. Кроме того, предлагаемые ими меры могли способствовать значительному сокращению возможностей для дальнейшего развития демократического и федеративного процесса в России. На эти аспекты было обращено внимание в работах ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, которые затронули прежде всего уровневый аспект организации государственной власти и его влияние на ее эффективность. В ряде работ ростовских авторов (Игнатов В.Г., Зеркин Д. П., Понеделков А. В., Старостин А.М.), а также в материалах проведенных здесь представительных конференций были вычленены и проанализированы основные аспекты и факторы, влияющие на эффективность современной государственной власти в РоссииСм.: Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д., 2000; Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность. Ростов н/Д., 1998; Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе. Ростов н/Д., 2001.

Таким образом, актуальность данной проблемы и наличие малоразработанных ее аспектов обусловили выбор темы дипломного проекта.

Теоретико-методологическую основу дипломного проекта составляют общенаучные методы анализа и обобщения, представляющие основополагающие подходы, выработанные наукой и являющимися актуальными при исследовании проблем связанных с обеспечением экологической безопасности, монографические издания и труды. В ходе изучения поставленной проблемы привлекались различные методы, выбор которых определялся поставленными задачами.

Объектом исследования является система современного российского государственного и регионального управления.

Предметом исследования выступает эффективность функционирования регионального уровня современной российской государственной власти.

Цель исследования — определение условий и факторов, способствующих эффективному функционированию российской государственной власти на региональном уровне, а также выделение критериев эффективности государственного и регионального управления.

Данная цель, актуальность и недостаточная разработанность темы в литературе определили необходимость решения следующих конкретных задач:

1. указать подходы к определению эффективности управления;

2. уточнить подходы к оценке эффективности системы регионального управления;

3. выделить критерии эффективности государственного управления;

4. провести анализ зарубежной и отечественной практики поиска путей повышении эффективности деятельности властных структур;

5. выделить факторы повышения эффективности деятельности государственной и региональной власти в России;

6. проанализировать целесообразность применения новых подходов и методик с целью повышения эффективности государственного правления на региональном уровне .

Исходя из поставленных задач, была определена соответствующая структура дипломного проекта, которая включает: введение, две главы, разбитые на параграфы, заключение, список использованных источников и приложение.

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его Посланий Федеральному Собранию РФ содержат постановку задач в этой области.

В частности, в Посланиях 2000;2010 гг. непосредственно включены оценки неэффективности государственного аппарата, указывается на необходимость повышения эффективности самоуправления, без чего трудно добиваться общей эффективности государственной власти.

При всей ситуативности и злободневности данных суждений в них содержится важная проблема стратегического характера — построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Между тем, очевидна и сложность данной задачи, связанная, прежде всего с определением сущности эффективности управления и переходом от ситуативного к системному его пониманию. Следует также подчеркнуть недостаточную проработанность в теории государственно-административного управления данной проблемы.

Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется «…действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т. п.» Управление организацией. Энциклопедический словарь. М., 2001. — С. 813.

Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «…результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического лага» Там же. — С. 813.

При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р. Лайкерта и А. Этциони, в которых используются элементы системного подхода, и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора Старостин А. М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). Монография. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.

Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.

Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.

Несомненно, что исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось, по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы.

Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «В административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его функции практически не изменились» Саймон Г. А., Смитбург Д. Х., Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. М., 1995.

Поэтому разработки традиционной теории эффективности могут быть адаптированы к государственному управлению. С учетом тех моделей, которые предложены, скажем А. Этциони или Р. Лайкертом.

Вместе с тем, не следует отождествлять эффективность как достаточно строгое понятие с его метафорическим употреблением, достаточно распространенным в политике и государственном управлении, но не несущего в этом аспекте определенного содержательного смысла. Как отмечает Г. Саймон «Мы убедились, что термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их приудерживаются.

Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» — это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.

В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления".

Данный подход является, вместе с тем, одним из важных направлений, способствующих повышению эффективности госуправления в ряде развитых стран. И он применяется здесь отнюдь не на метафорическом уровне.

В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В. А. Козбаненко Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт. Учебник М.: «Статус», 2002. — С. 117. практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов, привлеченных для этого ресурсов.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность — соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем (принудительная) со специфическими целями (порядок — по А. Этциони), а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно — правовой аспекты Политология: Энциклопедический словарь/Общ.ред. и сост.: Ю. И. Аверьянов.- М., 1993.

Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности, она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

С точки зрения А. Этциони Lickert R. New Patterns of Management. N.Y. 1961; Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. N.Y. 1961. эффективность организации достигается в случае соответствия типа ее структуры с базовыми целями. Однако поиск эффективности усложняется в случае если структура системы и характер целей имеют смешанный (составной) характер.

В области государственно-административного управления мы как раз и сталкиваемся именно с таким случаем.

Общие подходы, связанные с поиском дифференцированных моделей организаций, в современной теории менеджмента дополнены детализацией, направленной на создание более локальных и конкретных (отраслевых) моделей эффективности. Систематизируя эти результаты, Дж. Лафта дает целый перечень разновидностей эффективности Лафта Дж. К. Эффективность менеджмента организации. М., 1999.

· внутренняя эффективность — эффективность с точки зрения использования внутренних возможностей организации или с точки зрения управления внутренними ресурсами (затратами и капиталом);

· внешняя эффективность — эффективность с точки зрения использования внешних возможностей организации;

· общая эффективность — эффективность в качестве композиции двух ее составляющих: внутренней и внешней эффективности;

· рыночная эффективность — насколько полно удовлетворяются запросы потребителя по сравнению с альтернативными способами их удовлетворения;

· идеальная эффективность — вопреки усилиям менеджмента по оптимизации организационной структуры такая эффективность недостижима ни при каких обстоятельствах;

· целевая, или стратегическая эффективность отражает меру достижения целей организации;

· затратная, или тактическая эффективность отражает экономичность способов преобразования ресурсов в результате производственной деятельности организации;

· глобальная эффективность экономики — последствие способов функционирования экономической системы (в том числе международной) на организации микроуровня (фирмы).

Помимо этих видов эффективности организации, существуют локальные виды эффективности инвестиционных проектов организации. Эффективность инвестиционного проекта характеризуется системой показателей, отражающих соотношение затрат и результатов применительно к интересам его участников.

Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в современной теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.

Анализ деятельности государств современного мира показывает, что одновременная разновекторная (ориентированная на разные кратические модели) нацеленность на государственную эффективность, практически недостижима. Преобладающими в современном мире выступают модели экономической и социальной эффективности. В этом контекстуальном русле и происходит, как правило, обсуждение проблем государственной эффективности и, видимо, это разумно Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008. — № 2. — С. 27.

Эффективность должна быть заложена уже в миссии организации, которая предназначена служить неоспоримым доказательством — существование этого ведомства социально оправдано, или иными словами «мы нужны!».

В государственном управлении очень важно перед каким-нибудь значимым правительственным предприятием предварительно взвесить все за и против и оценить так называемый «NPV» (чистый приведенный эффект) и его относительную ценность, но не в финансовых, а в социальных показателях. Это важно потому, что приведенный эффект заглядывает в далекую перспективу.

Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.

Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели — решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.

Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.

Предлагаемая модель может выглядеть следующим образом (рис.1).:

Рис. 1. Структура модели эффективности государственного управления Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.

Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм — естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.

Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими.

В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.

1.2 Критерии эффективности государственного управления Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ Атаманчук Г. В. Управление — социальная ценность и эффективность. М.: 1995; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: 1997.; Эффективность государственного управления., под ред. С. А Батчикова, С. Ю Глазьева: Пер. с англ. М.: 1998; Аганбегян А. Г Управление и эффективность М.: 1981; Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть, 1997, № 5; Эффективность государственной власти и управления в современной России. под ред. Игнатова В., Р-на-Дону: 1998; Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М.: 1986; Мескон М. Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 1998. и др. Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т. п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях).

Прежде чем подробно обратиться к изложению сути вопроса, необходимо определить, что следует понимать под эффективностью. Эффективность — это степень реализации целей; соотношение результатов целенаправленной деятельности и затраченных на них ресурсов Большой толковый словарь русского языка. СПб., 1998. — С. 1528. Критерий, в свою очередь, понимается как признак, на основании которого производится оценка, определение чего-либо Новый энциклопедический словарь. М., 2000. — С. 581. Из предложенных определений видно, что в основе эффективности лежит критерий целеполагания. Цель как прогнозируемый результат деятельности может быть как ситуативной, т. е. временной, а может быть и системной, долговременной Акульчев А. А. Игнатов В.Г. Понеделков А. В. Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник Московского университета. Политические науки, 2004. № 1. — С. 34.

Эффективность управления может быть оценена по различным взаимодополняющим критериям.

В первую очередь в качестве критерия эффективности следует указать логический критерий, или проверку здравым смыслом. Оцениваться может как в целом деятельность соответствующего органа с точки зрения оправданности самого его существования и определения общей и конкретной социальной пользы от его деятельности, как в целом, так и от отдельных мероприятий или направлений его деятельности, внедряемых проектов, принятия новых задач и функций. При этом требуется ответить на вопрос «а что это дает?». В действительности, несмотря на всю тривиальность данного критерия, на практике его несоблюдение оборачивается неожидаемыми результатами (unprecedented consequences). В случае масштабных государственных мероприятий все обстоит еще сложнее. Обыватель привык руководствоваться «логичным» объяснением: «если звезды зажигают, значит это кому-то нужно». Но, в том-то и вопрос: кому? Известно, что еще древние римляне в случае, когда кто-то выступал с интересной инициативой, или происходило нечто неоднозначное по своим социальным последствиям, задавались вполне закономерным вопросом «кому это выгодно?». В наши дни не стоит быть наивнее римлян. В сфере социальных отношений нередки такие решение, которые исходят из удовлетворения узкогрупповых или даже индивидуальных интересов, и при этом наносят ущерб общественному благополучию. Не зря из политического лексикона почти не сходят термины «бюрократия» и «коррупция».

В качестве оценки результатов деятельности с незапамятных времен принято использовать показатели, характеризующие степень выполнения поручений или плановых (иногда прогнозных) заданий. В этом случае мы имеем дело с методом «отношение «факт/план», которое легко определяется методами статистики. Когда происходит превышение плана, то это оценивается как позитивный (похвальный) результат.

Главное, что требуется уяснить в понятии эффективность управления, это то, что она состоит из двух самостоятельных аспектов, первый из которых — целевая эффективность или эффективность целеполагания (правильность выбора и постановки целей), а второй — исполнительская эффективность (или качество и степень достижения поставленных целей и задач).

Целевая эффективность отвечает на вопрос? «насколько задачи соответствуют действительным потребностям, имеющимся в обществе». Она может сводиться к разрешению проблем, удовлетворению текущих нужд на должном уровне и открытию перспектив, означающих выход на новые уровни удовлетворения общественных потребностей и означающих его новое более прогрессивное состояние. Целевая эффективность может быть выражена также в вопросах: что нужно делать? и насколько это нужно делать? какие неприятности с этим могут быть связаны? что нам это даст?

Проблема состоит в том, что коэффициенты к оценке целевой эффективности почти не применимы.

Кроме количественных измерителей все же можно использовать и такие характеристики как: удобство, надежность, быстрота, стабильность. Хотя в общем случае, эффективность общественной деятельности — это объем услуг, которые получают граждане. Но они, как правило, не имеют стоимостного измерения и не могут быть легко суммированы. Важно отметить, что от деятельности госорганов граждане могут часто испытывать неудобства, поскольку на них возлагаются многочисленные обязанности и требования соблюдения формальностей.

Интегрированным показателем, который будет учитывать правильность целеполагания и точность выполнения поставленных сверху заданий будет общая (или интегральная) эффективность.

Все эти виды можно выразить следующими формулами:

Поставленные цели Целевая эффективность = ——————————————;

Действительные потребности

Достигнутые результаты Исполнительская эффективность = ————————————-;

Поставленные цели

Достигнутые результаты Общая эффективность = ——————————————;

Действительные потребности Реактивная эффективность — эта разновидность эффективности определяет точность, адекватность, скорость и четкость реакций на вызовы окружения и стоящие перед государственной организацией проблемы.

Сравнительная эффективность (или неэффективность) — соответствие стандартам или наилучшим образцам, принятым в мировой практике, или среднему уровню, соответствующему данному уровню развития производительных сил в обществе, достигнутому в настоящий момент времени. Этот показатель очень часто используется в российской практике, правда, неявно. Именно к нему мы постоянно апеллируем, когда ссылаемся на то, как у них там, в Америке или на Западе, все хорошо, а у нас тут, все плохо (что в целом характеризует объективную картину отставания во многих областях, отсутствие высокотехнологической техники в производстве, не говоря уже о бытовом уровне).

Сравнивать можно как с ближайшими соседями, так и по более модному варианту, с соседями заморскими. А лучше делать и то и другое, это расширяет кругозор оценки. Заметим, что оценивать лучше и общее, и частности.

В качестве ориентира для оценки эффективной деятельность можно также избрать направленность движения по пути к прогрессу, или откат вспять. Простой на месте, или пробуксовка в государственной деятельности, часто связывается с застойными явлениями в обществе.

Кроме того, бывает полезно различать финансовую эффективность и предметную эффективность. Если подсчет ведется в деньгах, то обычно возникает соблазн считать, что чем больше денег потрачено, тем больше сделано. Практика показывает, что это далеко не так. Допустим, количество плитки, которое закопали в землю при благоустройстве городских улиц, ничего не говорит нам о том, сколько пользы в ней заключается. Ведь если материал недолговечен, то она прослужит не долго, ее скоро придется менять… Кроме того, нужно оценить эстетический облик этой плитки. Вместе с тем, финансовые документы, по которым соответствующие городские службы привыкли отчитываться о проделанной работе лишены подобных характеристик. В них лишь зафиксировано, что на закладку такого-то количества плитки затрачено столько-то миллионов рублей. Целесообразно оценить хотя бы срок, который прослужат потраченные миллионы.

Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.

В условиях клановой организационной культуры особое внимание уделяется поддержанию атмосферы гибкости и удовлетворенности членов организации, позволяющей им восприимчиво относиться к эмоциональным переживаниям клиентов. В организации с клановой культурой сотрудники воспринимают себя как одну семью или круг хороших друзей, где каждого связывает друг с другом много общего. Для организации характерны высокий уровень согласия и взаимной лояльности, а также приверженность традициям. В организации данного типа придается особое значение выгоде от долговременного развития персонала.

Сильными сторонами клановой культуры можно считать: способность носителей управленческого лидерства поддерживать атмосферу согласия и нравственного единства членов; последовательное вовлечение в организационную деятельность всех подчиненных; проведение открытых дискуссий по актуальным проблемам организации. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:

* Управление командами.

* Управление межличностными взаимоотношениями.

* Управление развитием человеческих ресурсов. В организациях этого типа, как правило, востребованы лидеры, выполняющие роли покровителя, фасилитатора.

Критериями эффективности организации являются единство и сплоченность ее членов, их восприимчивость к нуждам клиентов.

Организация с отчетливо выраженной ориентацией на внешнюю среду (при высоком уровне гибкости и индивидуализма) имеет эдхократическую организационную культуру. Для нее характерны динамизм, предпринимательство и творчество. Представители данной культуры готовы рисковать ради возможности удовлетворить свои потребности и цели. Они проявляют готовность к переменам и стойко принимают вызов. Данный тип организации в перспективе нацелен на дальнейшее развитие и получение новых ресурсов.

Организация с иерархической культурой более ориентирована на поддержание внутреннего порядка и стабильности при стремлении к экономической результативности. Как правило, этот тип организационной культуры характеризуется высоким уровнем формализма и структуризации. Носители данной организационной культуры являются строгими приверженцами процедуры. От подчиненных они требуют надежности, предсказуемости поведения и результата.

Сильными сторонами иерархической организационной культуры является четко отлаженное управление информацией на операционном уровне и ведение документации, контроль организационной деятельности. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:

* Управление координацией.

* Управление контролем.

В подобных организациях лидеры, как правило, выполняют функции координатора, организатора, аналитика и наставника.

Критериями эффективности организационной деятельности можно считать финансовую эффективность, своевременность, низкую цену, надежные поставки и спокойное функционирование.

Рыночная организационная культура характеризуется ориентацией на внешнюю среду при весьма высокой потребности в стабильности и контроле. Основным критерием оценки представителей данной культуры служит результат выполнения задания, поэтому большинство сотрудников организации подобного рода ориентированы на достижение цели в условиях конкуренции.

Главная цель — победа в конкурентной борьбе, а в качестве символов успеха можно воспринимать расширение доли рынка и завоевание новых рынков. Долгосрочная стратегия основана на развитии конкурентоспособности и достижении измеримых целей.

Сильные стороны рыночной организационной культуры — способность менеджмента добиваться ясности целей и планирования деятельности по их результативному достижению; продуктивность деятельности. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:

* Управление конкуренцией.

* Управление услугами.

* Побуждение подчиненных к действиям. Здесь лидеры, как правило, выполняют роли инициатора и генератора, конкурента, бригадира, надсмотрщика, или продюсера.

Критериями эффективности организационной деятельности являются: определенная доля рынка; достижение целей; проигрыш конкурента.

Согласно Р. Квину Quinn R.E. Beond Rational Manegment. San Francisco, 1988., ни одна из выявленных моделей управления не является эффективной (или неэффективной) при всех обстоятельствах.

Существует позитивная зона, в рамках которой организация может достигать эффективности, и негативная зона, где особенно ярко проявляется неэффективность организационной деятельности. Если носители управленческого лидерства компетентны в использовании сильных сторон доминирующей организационной культуры и в минимизации ее деструктивного потенциала, то деятельность организации становится эффективной.

1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах. В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.

В настоящее время проблемы оценки эффективности системы регионального управления исследуют многие российские ученые, внося определенные уточнения в сущность понятия эффективности, методологические подходы к оценке эффективности, в выбор альтернативных критериев и показателей оценки. Данная проблема решается и на законодательном уровне в виде регламентации процедуры оценки, определяющей содержание процесса оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ и показателей оценки. Обобщая результаты работ методологического характер, Волкова М. А. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева. 2009. № 2. — С. 438−442. предлагает эффективность государственного управления региональной экономикой представить как обобщающую категорию в следующем ряду понятий:

производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных);

· экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а, в конечном счете, потребностям бизнес-сообщества региона;

· результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально-экономической ситуации в регионе с планируемыми или прогнозируемыми.

По мнению М. А. Волковой, все указанные составляющие взаимосвязаны и равнозначны.

Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах: с позиции управляющей и управляемой подсистем, с позиции субподсистем управляющей подсистемы, с позиции отдельных функций регионального управления и т. п. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.

В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления.

Наиболее используемым в настоящее время является индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории Скопина И. В., Скопин О. В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. — № 2 (22).

Примером использования индикативного подхода могут служить методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями в республике Татарстан Методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями. — Татарстан, 2005. Используются следующие показатели и индикаторы эффективности (см. табл.1).

Таблица 1. Индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в республике Татарстан.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход.

Например, Волкова М. А. в качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов (см. табл. 2).

Таблица 2. Критерии эффективности механизма государственного управления региональной экономикой

Формирование указанных групп критериев, по мнению Волковой М. А. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева. 2009. № 2. — С. 438−442. осуществляется на различных уровнях властной иерархии государственных структур. На уровне главы субъекта Российской Федерации, законодательного органа субъекта Федерации (стратегический уровень), как правило, используются показатели конечного эффекта, которые служат целевыми индикаторами реализации программ социально-экономического развития региона. На уровне отдельных органов исполнительной власти региона (тактический уровень) — показатели промежуточного результата, которые содержатся в ведомственных целевых программах. На уровне подразделений ведомственных структур и отдельных государственных гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность в органах исполнительной власти региона (операционный уровень) — показатели рабочих процессов и затраченных ресурсов.

По мнению Зуева С. Э., Васецкого А. А. Зуев С.Э., Васецкий А. А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. 2009. № 4. — С. 52−70., при оценке эффективности государственной региональной политики следует представить позицию и функциональную роль каждого конкретного министерства (департамента) в контексте реализации всех зон региональной ответственности (политик) и — далее — конкретные показатели, фиксирующие эту деятельность. При этом критерием оценки выступает уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), а наиболее общими интегральными показателями являются индекс качества жизни («внутренняя» региональная среда) и индекс капитализации территории («внешняя» интеграция в национальные и мировые процессы развития), каждая из ключевых политик характеризуется собственными параметрами и, соответственно, может быть детализирована в показателях нижележащего слоя (см. табл. 3).

Таблица 3. Основные параметры ключевых политик

Оценивая уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), Зуев С. Э., Васецкий А. А. предлагают в новых условиях переход к новым показателям оценки и утверждают, что новые показатели эффективности как бы «поглощают» традиционные отраслевые индикаторы — не отрицая их, но, при этом, вводя в рамки стратегической целесообразности.

Дубровина Н. А. Дубровина Н.А. Оценка эффективности регионального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2006. № 8. — С. 54−59. предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона, который может быть рассчитан следующим образом:

где — эффективность управления развитием i-того региона;

— индекс социально-экономического развития i-того региона;

— ресурсный потенциал i-того региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы.

Первые шаги к формированию комплексного подхода к оценке эффективности системы регионального управления были положены в методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. Данная методика определяет единый порядок проведения во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отчетный период в целях подготовки ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.:

Социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;

Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.

Данной методикой предложен перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см. табл. в приложении № 1).

Рисунок 2. Структура методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Использование методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации достаточно объективно оценивает эффективность органов исполнительной власти, но принцип системности в ней реализован в недостаточной мере. Результаты, полученные в ходе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по данной методике не позволяют объективно оценить эффективность управляющей подсистемы с целью ее оптимизации.

Предлагаем в целях обеспечения объективности комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления, включающий в себя оценку и управляемой и управляющей подсистем системы управления.

Каждая из подсистем состоит из определенных элементов и связей между ними, которые могут быть оценены комплексами показателей эффективности. В частности управляющая подсистема системы регионального управления может быть оценена с помощью комплекса показателей: показателей эффективности подсистемы общего линейного менеджмента, показателей эффективности функциональных, целевых и обеспечивающих подсистем.

Управляемая подсистема может быть оценена с помощью комплекса следующих показателей: показателей эффективности использования ресурсов и показателей уровня социально-экономического уровня развития региона.

Рисунок 3. Оценка экономической эффективности регионального управления Предложенный комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления охватывает все грани управления, как системы и как процесса регионального управления. Он позволяет оценивать не только косвенное влияние действий субъектов управления на объект управления, но и в комплексе оценивать эффективность непосредственно управляющей подсистемы системы регионального управления. Это способствует оценке не только роли субъекта управления, но эффективности его управляющих воздействий. Результаты комплексной оценки системы регионального управления позволят оптимизировать состав, структуру управляющей подсистемы, а также рационализировать развитие управляемой подсистемы.

Глава II. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления

2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике В современной теории и практике государственного управления в последние 15−20 лет идет интенсивный поиск путей повышения эффективности государственной власти. Этому посвящено большое количество работ, освещающих или проблему в целом, либо отдельные ее аспекты. Часть из них ориентирована на зарубежный опыт См.: Эффективность государственного управления (пер. с англ.). М., 1998; Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежной опыт. Вып. 13. М., 1996; Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. Реферативный бюллетень. Вып. 6. М., 1999; Социально-экономическая эффективность: опыт США. Роль государства. М., 1999; Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000., где можно найти апробированные модели эффективного управления. Не обойдена вниманием и отечественная практика См.: Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Ростов н/Д., 1998; Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов н/Д., 1999.

Основываясь на уже имеющихся разработках, попытаемся выделить среди них те направления развития управленческой практики, которые, с одной стороны определяют главные тенденции, а, с другой, могут быть использованы в России. государственный управление оценка Прежде всего, необходимо вычленить современный контекст проблемы. Ведь зарубежный опыт и отечественная практика являются ответами на разные вызовы. Зачастую поиски в развитых странах обусловлены сменой фаз в глобальном развитии. Как подчеркивают авторы фундаментального исследования: «Социально-экономическая эффективность: опыт США система саморазвития»: «Общественный прогресс с начала человеческой истории и до наших дней осуществлялся в рамках двух способов удовлетворения потребностей — социально-экономического и неэкономического» Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000. — С. 45. Социально-экономическая формация включила в себя всю многовековую историю человечества. Она не была следствием развития товарного производства или классового деления общества, а возникла с того самого времени, когда человек осознал экономическую целесообразность максимизации добавочного времени при удовлетворении своих потребностей.

Базовыми чертами социально-экономической формации стала частная собственность, развитие эффективных натуральных и товарно-денежных отношений, эквивалентность обмена, доминирование ручного, мануфактурного и индустриального труда и отчуждение как результат подчинения людей всевластию экономических законов.

Восходящее развитие экономических отношений в рамках социально-экономической формации было главной чертой многовекового исторического процесса. Однако в середине XX в. в развитых странах начался переход к социально-ориентированному типу развития. Его начало было положено развитием массовых нематериальных потребностей — в социальных услугах, социальном обеспечении, гуманизации условий труда, участии в управлении. Их удовлетворение раздвинуло границы соответствующих видов деятельности. Важное значение в ней приобрели специфические «социальные силы»: зрелая демократия, общая культура, информированность, компетентность государственного управления, гражданская активность и гуманизация идеологических установок людей.

Серьезные сдвиги произошли и в традиционной сфере труда: монотонные ручные операции повсеместно устраняются, а труд приобретает все более творческий характер. Уже многие отряды трудящихся развитых стран считают главным для себя занятия интересной и творческой работой и не ставят заработки на первое место. Но это свидетельствует о начавшемся радикальном подрыве экономических начал в человеческой жизни. В дальнейшем согласно уже обозначившемуся вектору гуманизации эти процессы приведут к радикальной качественной трансформации общества — переходу от доминирующей социально-экономической к преимущественно неэкономической детерминации и эпохе истинно человеческого развития. Новый интерес человека к наиболее полному развитию собственной личности отчетливо свидетельствует о движении общества в этом направлении. Однако ни в США, ни в других развитых странах мира экономическая деятельность еще не утратила своей доминирующей роли, а высшие потребности в самоосуществлении человека еще не приобрели адекватной основы в виде свободного от трудовой деятельности времени, т. е. современное развитие продолжается в рамках социально-экономической детерминации при укреплении социально-гуманитарных основ жизни общества.

Что касается России, то для нее характерна другая тенденция, ориентированная не на постматериальные, а на материально-потребительские ориентиры. Но это не отменяет возможности рационального использования эффективного опыта госуправления.

В этом плане европейский и американский опыт дают различные модели эффективности и делают упор на разных аспектах.

Что касается опыта США, то нередко у нас можно встретить такую точку зрения: в США нет государственного сектора экономики, поэтому их опыт государственного управления может быть использован разве что на уровне макроэкономического регулирования основных тенденций развития народного хозяйства, и (в ограниченных пределах) в области правового регулирования предпринимательской деятельности. Думается, она базируется на, мягко говоря, устаревших представлениях, согласно которым экономика отождествляется со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля новых рабочих мест в экономике возникает сегодня именно в сфере услуг, образовании и науке, здравоохранении, социальной сфере. Потому значение государственного сектора даже в США возрастает и будет возрастать. Правда, процесс этот развивается неоднозначно. В силу известных исторических причин в США очень сильна точка зрения, что государственные структуры ни при каких условиях не могут быть эффективнее, производительнее частных. Поэтому государство обязано в максимальной степени передавать все, какие только можно, функции частному сектору. Оно не умеет распоряжаться деньгами столь же эффективно, как частный предприниматель, поэтому должно заключать контракты на производство товаров и услуг для государственных и общественных нужд не только в таких традиционных сферах, как обеспечение армии или снабжение электроэнергией, но и, например, при уборке улиц и оказании услуг социального характера. В последнее время все слышнее голоса и в пользу того, что есть сферы (помимо собственно органов государственного управления), где частные структуры никогда не смогут заменить государственные.

Общественное мнение США непрерывно подогревается скандальными историями, связанными с коррупцией государственных чиновников, расточительным или просто неэффективным расходованием средств налогоплательщиков. Это, а также традиционное отношение среднего американца к государству как к неизбежному злу, вытрясающему приличные налоги, порождает в обществе как бы устойчивую «идиосинкразию» к огосударствлению различных сфер жизни, берущему начало от антикризисного «нового курса» администрации президента Рузвельта в 30-е годы. Поэтому в США не случайно в последнее время все больший интерес и в научной литературе, и в практической деятельности уделяется вопросам производительности и эффективности функционирования структур государственного сектора.

По американским данным, сегодня около 40% всех занятых в стране — работающие в государственном секторе. Что же он собой представляет? В отличие от стран Западной Европы, Японии и подавляющего большинства других стран с развитой и развивающейся рыночной экономикой, в США государственным структурам никогда не принадлежали крупные промышленные объекты, предприятия по добыче и переработке полезных ископаемых, транспортные компании. Даже энергетика и связь, т. е. отрасли, которые многими экономистами рассматриваются в качестве отраслей естественной монополии, находятся в США в ведении частных компаний. Казалось бы, о каком государственном секторе экономики можно в таких условиях говорить? Что остается на его долю? Как выясняется — очень многое. Это объекты инфраструктуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т. д.), вся сфера социальных услуг (службы занятости, поддержка отдельных социальных групп — малоимущих, инвалидов, ветеранов, национальных меньшинств и т. д.), органы государственного управления всех уровней (от федерального правительства до муниципалитетов маленьких населенных пунктов), службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия (включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту сложнейшей современной военной техники), полиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое.

Деятельность этих структур финансируется из средств бюджетов различного уровня (федерального, бюджета штата, местного); из бюджета финансируются и государственные закупки у частных корпораций (например, вооружений и всего, что необходимо для армии). Важно подчеркнуть, что все они находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Не случайно в английском языке существует общепринятый термин для обозначения управленческой деятельности в этой сфере— «public administration» — «государственное администрирование» (в отличие от «business administration» — «деловое администрирование», т. е. управление бизнесом).

Впрочем, в США не проводят непроходимой границы между этими отраслями управленческой деятельности, а, напротив используют огромный накопленный опыт менеджмента для «менеджерализации» госуправления.

Полезным ориентиром в этой работе может послужить весьма успешный опыт программы реинновации госаппарата США (с 1993 г. по настоящее время). Она проводилась под руководством вице-президента А. Гора и исходила из принципов распространения на госаппарат и мероприятия критериев социально-экономической ответственности, основанных на соизмерении затрат на госучреждения с результатами их работы. Данная программа дала беспрецедентные и истории страны положительные результаты. Произошла стабилизация доли федеральных расходов в ВВП (на уровне 22%), была проведена рационализация административных процедур, вследствие чего достигнуто абсолютное сокращение занятости госслужащих. Гражданская занятость в федеральном правительстве уменьшилась с 1970 по 1997 г. на 300 тыс человек (до 2,7 млн). Если в 1970 г. на 10 тыс. населения приходился 101 служащий федерального правительства США, то к 1997 г. — 76. В рамках реинновации было принято более 30 законов общего характера и по отдельным ведомствам, включая контрактную систему госзакупок и таможенную службу, министерства обороны, сельского хозяйства и многие другие. В результате сплошной проверки федеральных ведомств было приостановлено действие сотен неэффективных программ и проектов, упразднены многие тысячи страниц подзаконных административных регулирующих документов. Под давлением массовых жалоб населения на нарушение прав граждан была реорганизована налоговая служба. В ответ на крутой рост издержек избирательных процедур правительство поручило Федеральному ведомству связи обеспечить предоставление бесплатного или льготного телевизионного времени для кандидатов, добровольно укладывающихся в лимиты избирательных издержек. В процессе реинновации государство энергично освобождалось от несвойственных ему функций. Согласно Закону о финансовом менеджменте 1994 г. начался перевод хозяйственной деятельности правительственных органов с самообслуживания на контрактную основу с частным сектором, резкое сокращение бесконтрольности расходования средств. Эти меры сознательно ограничиваю круг административной деятельности госучреждений и заимствуют практику менеджмента в частном секторе.

Детализируя основные направления и подходы в реформе А. Гора, отметим, что здесь просматриваются и общие черты реформирования госуправления в направлении большей эффективности. Так для оценки квалификационных требований к поступающим на эти должности, Федеральным управлением по кадрам США было проведено социологическое исследование, включавшее 50% представителей службы высших руководителей, а также руководителей других уровней (всего около 20 тыс. человек). Это позволило выделить пять сфер компетенции, составивших ядро квалификации высших руководителей, и построить модель «Основы эффективного лидерства» применительно к основным звеньям государственно-административного управления: высшему, среднему, низшему Лобанов В. США: модели компетентности руководителей государственных учреждений // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 1.

С 1994 г. эта система стала применяться в службе высших руководителей, что значительно упростило прием на работу и оценку их деятельности.

Каждой из сфер квалификации соответствует набор ключевых характеристик, определяющих профессиональную деятельность человека, а также ряд качеств, взятых из модели «Основы эффективного лидерства», на которой базируется данная схема. В ядро квалификации высших руководителей входят:

— стратегическое видение;

— управление человеческими ресурсами;

— развитие и оценка программ;

— планирование и управление ресурсами;

— представление интересов организации и взаимодействие.

Процедурно методика оценки уровня и потенциала эффективности руководителя выглядит следующим образом:

Каждый кандидат, претендующий на высокую должность, обязан соответствовать модели «Ядро квалификации высших руководителей» или представить план, но достижению уровня квалификации, заключенному в этих требованиях. В данную модель не включают технические и профессиональные знания и навыки, оцениваемые отдельно.

Для оценки квалификационного ядра кандидат на должность заполняет специальную форму, где отражает свою деятельность, контекст, в которой она протекала, и пример из своего профессионального опыта, подтверждающий самооценку по каждому из 22 качеств, составляющих основу эффективного лидерства. Затем специальный совет проверяет компетентность кандидата и дает заключение в соответствии с требованиями ядра квалификации высших руководителей.

Таким образом, методика включает в себя 3 основных компонента:

1) государственный стандарт, содержащий требования к знаниям, умениям, квалификации управленца;

2) самоотчет и самооценку кандидата на должность;

3) экспертную оценку и заключение о соответствии претендента модели эффективного лидера.

Новым компонентом для отечественной практики являются; наличие стандарта эффективности деятельности руководителя. Основой его может выступать приведенный выше скорректированный стандарт, прошедший апробацию в госслужбе США.

Оценивая потенциал отечественных руководителей государственно-административных органов с помощью приведенных выше подходов, мы обратили внимание на существенное их несоответствие 3 основным позициям модели эффективного лидерства: стратегическое видение; управление человеческими ресурсами; развитие и оценка программ. Причем первая и последняя позиции тесно связаны между собой. Еще в исследованиях проф. Охотского Е. В. в 1994;1996 гг. обращалось внимание на то, что главы областных, городских, районных администраций сами редко участвуют в разработке программ социального развития, надеясь на квалификацию ученых и специалистов. Таким образом складывается известная зависимость от методологических и социокультурных позиций привлекаемой группой специалистов. Руководители регионального звена подавляющую часть времени и усилий затрачивают на оперативные задачи. Что касается такой позиции как управление человеческими ресурсами, то исследования по программе СКАГС «Персонал технологии в работе руководителя» показали, что капитал знаний и умений, сложившийся в условиях командной системы, продолжает довлеть. Выросла потребность в овладении манипулятивными методами управления. В то же время востребуемость в знаниях методов мотивационного и косвенного воздействия остается на уровне 5−15% Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д., 1997.

Наиболее востребуемые и используемые из перечисленных технологий в современной административно-управленческой практике, на которые указывают руководители — это:

— технологии оценки при приеме на работу;

— технологии аттестации персонала;

— технологии диагностики и разрешения конфликтов.

Наименее востребуемые:

— технологии психологической разгрузки;

— технологии оценки психологической совместимости и ее учета;

— технология воспитательной работы.

Значительный интерес с точки зрения эффективности функционирования государственной власти представляет опыт развитых европейских стран.

Одной из таких стран является Великобритания, имеющая не только старейший в мире парламент, но и один из самых стабильных и эффективно действующих партийно-политических режимов нашего времени Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. Эта стабильность во многом результат реализации принципа взаимодействия властей и обеспечивающих их деятельность кадров. Причем этот принцип закреплен в британской системе властей не как некая абстрактная формула, а институционально. Таким специальным связующим звеном между представительной и исполнительной ветвями власти является кабинет министров, где проходит принятие важнейших политических решении.

Рассмотрение политико-государственной системы Великобритании позволяет сделать вывод, о том, что аппарат как законодательной, так и исполнительной власти должен иметь высокую теоретическую и практическую подготовку.

Аппарат не является пассивным исполнителем воли парламента. Он вполне официально признан в качестве инстанции, активно участвующей в законотворческом процессе. Как отмечалось, большинство биллей (законопроектов) после одобрения их кабинетом вносятся в парламент министрами. Однако прежде, чем билль достигнет такой степени готовности, он проходит исключительно важную стадию предварительной экспертизы и доработки в основном в тех же министерствах, которые затем, после принятия Законопроекта, должны будут обеспечить его неуклонное выполнение. Причем, делается это, как правило, с помощью тесных консультаций с теми организациями и группами, чьи интересы законопроект так или иначе затрагивает. К разработке законопроектов привлекаются представители различных общественных ассоциаций и авторитетные эксперты. Такого рода процедура не только обеспечивает высокое качество законопроектов с профессиональной точки зрения, но существенно облегчает их реализацию, принятие теми, от кого зависит их выполнение.

При всей оригинальности британская система отнюдь не является чем-то исключительным. Заложенные в ней принципы составляют основу систем государственной власти подавляющего большинства стран, где утвердилась представительная демократия.

Существующая система исполнительной; власти во Франции складывалась в течение почти двух веков, для нее характерны: высокая степень централизации с присущей ей анонимностью принятия решений, исключительно высокая бюрократизация, при которой государственные служащие только назначаются и никогда не избираются, жесткая стратификация и ограниченная связь государственных служащих с политическими партиями.

Взаимосвязь с общественными объединениями исполнительная власть Франции осуществляет через систему кабинетов, существующих не только при президенте, главе правительства, министрах, но и часто при директорах департаментов. Кабинет президента, как и премьер-министра, состоит из их доверенных лиц. В большинстве своем это высокопоставленные госслужащие, а также деятели политических партий, профсоюзов, видные представители финансового мира, промышленники и др. Их роль заключается прежде всего в налаживании общественных связей.

Кабинеты образуют особую систему, действующую наряду с обычной иерархической системой, и в обход ее. Иерархия кабинетов дополняет иерархию остальных органов исполнительной власти и политических партий, обеспечивая согласованность их действий в управлении обществом. Такой широко разветвленной и пронизывающей весь аппарат исполнительной власти резервной системы объединения исполнительной власти и политики нет ни в Великобритании, ни в США, ни в другой стране развитой демократии.

Французская система «соучастия» различных общественных групп в управлении государством способствует повышению эффективности исполнительных органов власти. Специалисты по проблемам управления считают, что деятельность исполнительной власти Франции основана на так называемой «не координации», что обеспечивает отражение в государственных решениях интересов различных слоев граждан и их общественных объединений.

Наряду с кабинетами в системе органов исполнительной власти Франции на всех уровнях действуют консультативные органы, то есть инстанции, призванные давать заключения по требованию органа исполнительной власти. К их числу относятся Государственный совет, Экономический и социальный совет и ряд других специализированных консультативных советов внутри различных министерств. В состав советов также входят представители различных общественных объединений. «Экономический и социальный совет состоит из представителей профессиональных, экономических и социальных кругов. Частично они назначаются президентом в силу их особых полномочий, частично — профессиональными организациями (профсоюзами рабочих и предпринимателей, действующими в крупнейших сферах национальной экономики)» Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Посольство Франции в России. МИД Франции. М., 1996. — С. 33. В компетенцию этого совета входит подготовка обязательного заключения по программным законопроектам, а также законопроектам в области планирования или любому другому проекту закона или указа, касающихся экономических и социальных вопросов.

Обеспечение работы правительства возложено на Генеральный секретариат, важный аспект этого органа составляют взаимоотношение премьер-министра с парламентом. Ближайшим помощником премьер-министра в отношениях с парламентом является министр или государственный секретарь, которому премьер-министр делегирует свои полномочия по повседневным отношениям с парламентом. Генеральный секретариат оказывает этим лицам техническую помощь. С этой целью в его состав включаются лица, следящие за прохождением дел в парламенте и за соблюдением законодательной процедуры с тем, чтобы не были нарушены предусмотренные конституцией и регламентом палат парламента приоритеты рассмотрения предложений правительства.

В Федеративной Республике Германии (ФРГ) прослеживается четкая тенденция к усилению исполнительной власти, расширению ее функций и распространению влияния на все стороны общественной жизни Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. — С. 72−74. Несмотря на то, что бундестаг выбирает главу правительства и обладает рядом прав по контролю за его деятельностью о зависимости правительства от парламента говорить не приходится. Это объясняется тем, что правительство формируется партийным большинством бундестага и противостоит ему лишь парламентская оппозиция.

Бундестаг выбирает главу правительства — федерального канцлера, но все остальные члены кабинета назначаются и увольняются по его представлению.

Для отношений исполнительной власти ФРГ и парламента характерно создание специальных институтов, расширяющих возможности ее влияния на парламентские учреждения. Одной из форм влияния правительственного механизма на парламент является учреждение в 1967 году должности парламентских статс-секретарей, действующих сейчас при всех министерствах ФРГ. Создание этой должности мотивировалось необходимостью установления более тесных связей между парламентом и правительством. Парламентские статс-секретари назначаются из членов бундестага по предложению отраслевых министров. Они связаны в работе указаниями своих министров и не имеют права давать директивы министерским чиновникам.

Оценивая в целом отношения между парламентом и правительственным аппаратом, можно отметить характерную особенность, что обратная связь, идущая от аппарата к парламенту, сильнее, чем прямая, соединяющая парламент и правительство. Этот вывод подтверждается более чем в два раза большим количеством внесенных и принятых парламентом законопроектов, инициированных правительством.

Президент ФРГ не играет в системе власти той роли, которая присуща ему в США или во Франции, а потому не оказывает и существенного влияния на работу государственного аппарата.

Во всем, что касается формирования, роспуска и деятельности федерального правительства, президенту ФРГ принадлежит лишь формальная роль. Кандидатура федерального канцлера, назначаемого президентом, определяется господствующими в бундестаге партийными фракциями, а кандидатуры на министерские посты — самим федеральным канцлером.

Реальной роли президента соответствует и сравнительно небольшая роль его канцелярии — федерального органа управления, обеспечивающего деятельность президента и приравненная в правовом отношении к министерству.

Важнейшим звеном всего, политического механизма ФРГ является федеральный канцлер. Его высокий статус, предопределяемый обширными полномочиями, позволяющими воздействовать на все важнейшие институты власти ФРГ, — одна из характерных черт государственного аппарата этой страны.

Характеризуя принципы, в соответствии с которыми строится организация германского правительства и государственного аппарата, германские государствоведы и политологи выделяют из них следующие; канцлерское руководство, отраслевое управление, коллегиальность. Причем именно в такой последовательности. Касаясь вопроса взаимодействия канцлера и правящих партий большинство германских политологов считает, что в условиях парламентской демократии они обречены на сотрудничество.

В ФРГ формирование кабинета не что иное, как оформление коалиции политических партий на правительственном уровне. Существенной характеристикой кабинетов министров ФРГ является их партийность. Главы правительств всегда являются лидерами партий. Именно на правительственном уровне принимаются важнейшие решения по реализации политических установок руководства правящих партий. Отсюда особая важность принципа партийности при формировании кабинета. Беспартийные министры — большая редкость. Очень редки переходы министров из одной фракции в другую. Все правительства ФРГ были коалиционными, причем обычно имеет место так называемая малая коалиция, то есть формирование правительства из представителей одной крупной, ведущей партии и одной небольшой.

По общему правилу члены федерального правительства являются депутатами бундестага, однако это правило нигде не зафиксировано. Министры без депутатских мандатов — в большинстве эксперты или высшие правительственные чиновники, в помощи которых нуждается федеральный канцлер.

Так же, как и в других демократических государствах, в ФРГ приняты совещания главы правительства, с узким кругом наиболее влиятельных лидеров политических сил, которые пользуются его доверием. На этих совещаниях проводятся консультации по различным политическим и экономическим вопросам и принимаются ответственные решения. Особенно часто использовал эту форму К. Аденауэр.

Известно о так называемом «чае у канцлера» Л. Эрхарда, на который приглашались ведущие публицисты и политологи. Он же организовал «встречи по понедельникам» лидеров фракций ХДС/ХСС, а позднее и коалиционной СвДП.

В период работы правительства «большой коалиции» активно функционировал так называемый Крайсброннский кружок — неофициальный орган лидеров обеих коалиционных партий. Эти лидеры выступали и в роли ведущих деятелей правительства.

Не вызывает сомнений, что все эти неформальные группы политических лидеров и представителей общественных объединений оказывали и оказывают решающее влияние на деятельность всего механизма исполнительной власти.

Взаимодействует с общественными объединениями и Ведомство федерального канцлера (ВФК), представляющее собой аппарат правительства ФРГ, находящийся в распоряжении главы правительства и разрабатывающий рекомендации бундесканцлеру по вопросам, требующим его решения. ВФК готовит эти решения и контролирует их исполнение. Для подготовки таких рекомендаций сотрудники ВФК учитывают установки-партийного руководства не только той партии, к которой принадлежит глава правительства, но и другой партии коалиции, а также политические намерения оппозиции.

Важной политической фигурой является также государственный министр (аналог парламентского статс-секретаря) при бундесканцлере.

Существенную роль в системе взаимодействия исполнительной власти с общественными объединениями: выполняет служба прессы и информации федерального правительства (СПИ). В ее структуре существует отдел, на который возложены задачи взаимодействия с молодежными, женскими, религиозными и другими. общественными объединениями, а также контакты с парламентом и средствами массовой информации. В СПИ действуют аналитические структуры, занимающиеся изучением общественного мнения.

Важным структурным элементом, в системе госслужбы ФРГ являются разнообразные комитеты, комиссии, экспертные советы, рабочие кружки при министерствах и самом правительстве. Эти структуры чаще всего не обладают определенным правовым статусом, не требуют для своего создания какой-либо четко административной процедуры, могут ликвидироваться и создаваться по мере надобности. Сфера их ведения практически не ограничена. Они существуют при всех министерствах, осуществляя консультативные, организационные, научно-исследовательские, пропагандистские, а в ряде случаев и непосредственно управленческие функции. Их правовая гибкость и организационная подвижность сделали именно эти структуры одной из наиболее удобных форм взаимодействия между органами исполнительной власти ФРГ и различными общественными объединениями.

Наиболее четко такие формы прослеживаются на взаимодействии с союзами промышленников и предпринимателей. В ФРГ существует около пяти тысяч различных объединений предпринимателей, консолидируемых рядом головных и федеральных объединений. Наибольшую политическую активность среди них проявляют Федеральный союз германской промышленности (БДИ), Федеральное объединение союзов немецких работодателей (БДА) и Немецкий конгресс промышленности и торговли (ДИХТ) О системе предпринимательских союзов в ФРГ подробнее см.: Симон В. Всесилие союзов предпринимателей: Союзы в экономической и политической системе ФРГ. М., 1979. — С. 85. Руководство германских союзов предпринимателей считает своей прямой обязанностью отстаивание политических интересов промышленников и предпринимателей перед правительством страны.

В ФРГ с ее системой «приглушенного парламентаризма» и чрезвычайно сильными позициями канцлера и федеральных органов исполнительной власти контакты с правительством и органами исполнительной власти весьма привлекательны для предпринимательских союзов в их стремлении оказать влияние на работу государственного механизма.

Особое внимание правительство ФРГ уделяет специфическим формам связей и институционализации отношений между органами исполнительной власти, предпринимательскими организациями и профсоюзами. Начало таким формам контактов было положено в 1965 г., когда на основе закона приступил к действию назначаемый президентом по предложению правительства Совет экспертов для оценки основ экономического развития. В него входят научные работники и практики, представляющие предпринимателей, профсоюзы и главные партии. Основная задача совета — подготавливать заключения для правительства о перспективах экономического развития и давать свои альтернативные предложения. Присутствие в совете представителя профсоюзов позволяет заранее оценить их намерения противодействовать правительственной линии в экономической политике.

Еще более важную, роль в интеграции профсоюзов и взаимодействии их с правительством и союзами предпринимателей играет Комитет согласованных действий (КСД). Этот орган создан в соответствии с Федеральным законом о поддержании стабильности и развития экономики 1967 г. В одном из правительственных заявлений его цели определялись следующим образом: «Социальный диалог будет, разумеется, идти не только по вопросам политики, заработной платы, но и по всем другим важным проблемам, касающимся в ближайшей и отдаленной перспективу уровня занятости, политики инвестиций и цен, проводимой предпринимателями, конкуренции, административно поощряемого регулирования, внешнеэкономического равновесия, а также распределения доходов и имущества» См.: Симон В. Указ. соч. С. 215.

В условиях ряда европейских стран и, в особенности в развивающихся государствах, наибольшее признание получила концепция полюсов и центров роста, в соответствии с которой правительство Франции сосредоточило преимущественные усилия на развитии избранных региональных столиц — полюсов (центров) роста. Это, как полагают французские регионалисты, дало возможность сэкономить часть национальных средств.

Она аккумулировала многие идеи их предшественников и так или иначе связана с теорией центральных мест В. Кристаллера, идеями Дж. Шумпетера и Т. Хэгерстренда о диффузии нововведений (в последнем случае считается, что экономический прогресс в условиях рыночной экономики в значительной степени связан с эффективностью процесса распространения нововведений, группирующихся вокруг лидирующей (пропульсивной) отрасли. Последняя, оказывая положительное мультипликационное воздействие на окружающую территорию, образует, по мнению авторов концепции, «полюс роста»).

Что касается основных приоритетов региональной политики, то например, для стран Западной Европы и США они направлены на смягчение пространственных социально-экономических диспропорций и улучшение социально-экологической среды. Вот уже более полувека ведущие западноевропейские государства в условиях развитого рынка с разной степенью удачи экспериментируют с регионами, преследуя две главные цели: упорядочить территориальную структуру хозяйства и обеспечить социально-политическую стабильность в обществе.

Наряду с воздействием государства на размещение производства наблюдается усиление его вмешательства и в решение вопросов размещения и использования трудовых ресурсов.

Что касается организационных подходов и управленческих схем, то в литературе отмечается две модели управления региональными процессами (С.С. Артоболевский). В одном случае речь идет о более или менее специализированных региональных ведомствах (типа агентства «Юга» в Италии или Делегации территориального устройства — ДАТАР — во Франции), в другом — о нескольких министерствах и государственных органах, занимающихся региональной проблематикой как бы по «совместительству». На практике руководство региональными мероприятиями часто распылено среди десятков учреждений и ведомств.

В опыте Франции для реализации целей регионального развития еще в 50-х гг. в стране было образовано 22 экономико-планировочных районов (rayon), границы которых оказались весьма близки к рубежам исторических провинций. Причем в каждом районе были учреждены органы (департаментские и междепартаментские комитеты экономического развития), призванные осуществлять подготовку программ их экономического и социального развития, планировку территории и контроль за реализацией этих программ. В свою очередь экономико-планировочные районы сгруппированы в 7 крупных экономических районов: Парижский, Северный (Нор-Па-де-Кале), Восточный, Лионский (Центр-Восток), Западный, Юго-Западный и Средиземноморский.

Другая модель регионального воздействия и управления сформировалась в Великобритании в эпоху «тэтчеризма». Она ассоциируется с уменьшением государственного вмешательства в экономику и, в общем, — с уменьшением значения региональных приоритетов.

Таковы основные тенденции повышения эффективности разных секторов и уровней власти, которые просматриваются в современной зарубежной практики государственного управления. Они далеко не во всем применимы в современной России. Для части таких моделей нет соответствующих условий в системе организационной культуры или соответствующей правовой базы, но часть опыта может найти применение, дабы избежать многолетних собственных поисков и экспериментов.

Вместе с тем у России имеется уже свой собственный опыт, опирающийся на традицию, либо родившийся в ходе поисков, в которых шла апробация зарубежных моделей или реконструкция аналогов собственного исторического опыта.

В России имеется опыт воздействия на эффективность процессов управления в регионах через институт полномочных представителей Президента РФ.

Оценивая эффективность деятельности института полномочных представителей Президента в федеральных округах в первые прошедшие полгода, Президент РФ отметил, что «институт состоялся». Свою положительную оценку данного института Президент подтвердил, подводя итоги года своего президентства: «Я уверен, что решение о создании семи федеральных округов было обоснованным и дает свои положительные результаты» Путин В. За этот год я стал добрее //Московский комсомолец. 2001. 23 марта. С. 3.

Что касается оценок специалистов, то они не столь однозначны.

Оценивая перспективы данного института, высказываются различные точки зрения. Аналитики Центра политической конъюнктуры России считают, что представители Президента поставлены перед выбором — либо резко активизировать свою деятельность, пользуясь относительной «свободой рук» (из-за реорганизации надзиравшего за ними главного территориального управления Администрации Президента), либо смириться с существенным понижением своего статуса, и в перспективе, номенклатурной деградацией до уровня бывших представителей президента субъектах РФ Наместники // Известия. 2001. 22 февр.

Особое место в создании эффективных механизмов государственно-административного управления занимает отладка технологий взаимодействия с местными (муниципальными) структурами власти, поддержка местного самоуправления.

2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне Рассматривая концептуальные проблемы эффективности и поиск эффективных подходов к системе госуправления, важно отметить значимость ценностно-целевых и инструментально-функциональных составляющих. По существу, мы сталкиваемся с двумя взаимозависимыми группами факторов, определяющих эффективность. Одна группа влияет на формирование системы целей, ожиданий населения и элиты, а другая — на систему реагирующих на эти цели государственных органов и институтов.

Вместе с тем, коль скоро сами цели и программы общенационального развития могут быть долговременными, среднесрочными или связанными с суммой обстоятельств, то и на практике мы сталкиваемся с разными видами эффективности: эмерджентной, отраслевой, ситуативной. Соответственным образом складывается действие факторов, влияющих на эффективность государственной власти и управления.

Для современной российской государственности актуальным является ныне поиск эффективных координирующих механизмов в системе государственной власти. Это важно, по меньшей мере, по двум обстоятельствам. Во-первых, российская государственность развивается в условиях, когда она не является единственным довлеющим началом. За годы постсоветского периода сформировались весомые внегосударственные центры влияния: различные группы бизнес-элиты, общественные организации и партии, руководящие группы СМИ, профсоюзы, религиозные конфессии. Соответственно и в системе государственной власти появляются секторы, ведущие работу с этими центрами влияния. Но недостает координирующих механизмов, которые бы интерпретировали усилия государства и помогали реализовывать программы общенациональной безопасности.

С другой стороны, разрастание органов исполнительной, представительной и судебной власти в Центре и в регионах зачастую происходит механически, без должных связей между ветвями и уровнями государственной власти. Что приводит к расфокусированию самой государственной власти, потере согласованности между действиями разных ее органов, дублированию, распылению средств.

Поэтому актуальным является как анализ и формирование сценариев и долговременных программ общенациональных программ, определяющих целевую сферу деятельности государственной власти, так и поиск механизмов, координирующих и оптимизирующих деятельность государственного аппарата.

С системой ценностей, приоритетов и целей управления в первую очередь связано выделение индикаторов результативности и факторов эффективности управления. На наш взгляд, ныне в России реально осуществляются или практически реальны несколько сценарных вариантов социального развития, основанных на соответствующих ценностно-целевых матрицах.

Вариант 1 «Развития» — связан с реализацией задач межрегиональной интеграции, выравнивания (или в ближайшей перспективе — сокращения контрастов) уровня развития регионов и местных территорий и восстановления единого экономического, политического и духовно-культурного пространства страны. Реализация этого сценария также приводит к возобновлению развития (экономического роста) и переструктурированию производительных сил страны сообразно новым (рыночным) экономическим отношениям.

В российских условиях реализация этого сценария всегда была связана с усилением центральных органов власти и тенденциями централизации. В ряде направлений в этом случае возможно возвращение к частично-мобилизационной модели развития (перемещение части производительных сил, государственные программы строительства портов, дорог, коммуникаций, перемещение трудовых ресурсов и т. п.).

Вариант 2 «Стабилизации» — связан с сохранением и восстановлением ресурсов центральной власти. Он требует перераспределения системы властных полномочий и компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти. Основная направленность реорганизации — расширение возможностей вышестоящих органов власти в области контроля, санкций и принятия решений, касающихся нижестоящего уровня.

В области социально-экономического развития ставятся задачи квотной поддержки (в пределах квот, выделенных каждому региону и, скажем, не превышающих 50% его бюджетного потенциала) территорий. Продолжается курс экономически свободного (в пределах правового поля) развития регионов и территорий. Этому же должна содействовать федеральная макроэкономическая политика.

Вариант 3 «Поддержки» — связан с дифференцированной политикой Центра по отношению к регионам. Центр реализует общегосударственные функции, связанные с деятельностью силовых министерств, поддержанием единого правового, денежно-финансового поля, защитой прав и свобод личности. Задачи развития производительных сил, трудовой занятости, социального обеспечения и культурного развития реализуются в пределах возможностей регионально-территориальных органов. Центр также предоставляет регионам (а регионы — территориям) кредитные возможности и помогает (на долевой основе) реализовывать межрегиональные программы.

В рамках каждого из сценариев работает своя система индикаторов результативности и критериев эффективности усилий центральных и региональных органов власти.

В первом случае она более сдвинута в область показателей экономического роста и социального благосостояния.

Во втором более приоритетными выступают критерии межрегиональной политической напряженности.

В третьем — они связаны с показателями аудита целей, функций и результатов функционирования центральных и межрегиональных органов.

В настоящее время российское развитие осуществляется по гибридному сценарию, включающему элементы 2 («Стабилизация») и 3 («Поддержка») из них.

Поэтому и выбор индикаторов оценки эффективности в рамках данных сценариев достаточно сложен и требует предварительного обсуждения и обоснования. Вообще определение результативности и эффективности управления является не только сложной теоретической, но и чрезвычайно важной практической задачей.

Что касается поиска фокусирующих и координирующих механизмов, то пока наиболее интенсивно в этом направлении идет работа по пути создания межрегиональных и надрегиональных структур (федеральных органов), которые способны фокусировать деятельность органов государственной власти в макрорегионах, стать проводниками решений Центра и обеспечить движение общества к формированию единого экономического, правового и информационного пространства на территории государства.

Сейчас, по прошествии более десяти лет работы федеральных округов, на наш взгляд, практически доказана та теорема, которая была сформулирована в конце 90-х годов и которую очень образно удалось выразить устами известного режиссера А.С. Михалкова-Кончаловского: «Дело не в том, кто сидит в Кремле. Важно, как обстоят дела на местах, кто там контролирует процесс. Голова может работать прекрасно, но если ноги поражены гангреной, то всему организму хана» Ванденко А., Новиков В. Утомленный свободой //Итоги. 2002. 21 мая. С. 43.

Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъективно-средовых факторов ее функционирования, то организационно-управленческий аспект связан с объективно-функциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строя; предотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженности; регулирование экономических и социальных отношений; осуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развития; решение проблем социальной защиты и безопасности граждан; осуществление внешнеполитических и оборонных функций.

Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости регионального уровня и самоуправления, наблюдается «перегрев» властей на этом уровне и постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем. К тому же нарастает и объем патерналистски-эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровень при недостаточности ресурсного, кадрового обеспечения и управленческих навыков и непроработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социально-экономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.

Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти вполне может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнения основных ее функций.

Инструментальный аспект эффективности связан с выработкой и реализацией управленческих решений. Он может оцениваться, прежде всего, на основе таких показателей, как своевременность или темп в подготовке решения, полнота его исполнения по объему, времени, используемым средствам. Естественно, что при этом учитывается и степень ресурсной обеспеченности.

Президент РФ, правительство, региональные органы власти и большинство населения высказывают особую озабоченность состоянием именно этого аспекта государственной и региональной власти. Машина управления должна быть отлажена, вертикаль власти выстроена. Не должно быть каких-то параллельных структур управления или сильных групп влияния, оказывающих дисфункциональное воздействие на систему государственного управления. В таком случае и показатели инструментальной эффективности нормализуются.

Одним из основных механизмов оценки инструментальной эффективности выступает аудит функционирования госуправления. Вспомогательными механизмами могут служить экспертные оценки крупных специалистов, экспертных групп, самих государственных служащих.

Что касается анализа сдвигов в эффективности российской государственной власти, связанной с организацией федеральных округов, то сопоставление сдвигов, фиксируемых объективными показателями и экспертных оценок со стороны научной и политической элиты, показывает наметившуюся здесь позитивную динамику. Она стала результатом восстановления единства правового и информационного поля в регионе, установлением контроля за кадровой политикой на руководящем уровне. Вместе с тем, следует отметить, что здесь мы все еще не вышли за рамки ситуационной эффективности. А речь идет о достижении долговременной эмерджентной (связанной с взаимодействием всех уровней и ветвей власти) эффективностью.

Для этого органам федеральных округов предстоит переместить акценты на создание механизмов координации ветвей власти на окружном уровне, развернуть скоординированную систему контроля проведением кадровой политики в органах власти и управления регионов, целевой расходованности бюджетных средств и использованием госимущества.

2.3 Государственное управление в регионах: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур Повышение авторитета и престижности государственной службы, создание надлежащих экономических и социально-правовых условий, пресекающих такие раздражающие общество явления, как коррупция и взяточничество, приток «случайных» людей в региональный аппарат власти, автоматически выталкивающих оттуда достойных специалистов, приобретают особую значимость. На фоне «отпущенной вольной на свободу» в ходу протекционизм, местничество, слухи, инновационная боязнь, самореклама, и, порой, узурпация власти. Ставка на интеллект, компетентность и профессионализм чиновников — один из главных путей повышения эффективности государственного регионального управления в условиях происходящей трансформации общественного строя в России. Однако современный управленец-профессионал — не только опытный работник, но и владеющий умениями и навыками применения новых информационных технологий, препятствующих бюрократизму. Центральным механизмом формирования кадрового резерва, аттестации кадров государственной службы, а также точкой отсчета, мощным и рациональным средством интеллектуальной и информационной поддержки и принятия управленческих решений является региональный банк кадровой информации (РБКИ). Поэтому его создание и развитие в региональном аппарате сегодня — актуальная проблема.

Современное состояние государственного регионального управления тесно связано с происходящими преобразованиями в России. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен на формирование рыночных отношений в экономике, что в свою очередь, отражается на политических и социальных институтах общества.

Государственное управление, существующее тысячелетия, не является стереотипной, инертной системой, имеющей аналоги, — оно постоянно претерпевает радикальные изменения и находится сегодня в стадии становления, апробирования его различных моделей. Суть проблемы состоит в совершенствовании государственного управления в регионах на основе профессионализма и компетентности кадров, использования ими средств автоматизации управленческих процессов и внедрения усовершенствованного информационного обеспечения, что связано с переходом от рутинных примитивных социальных технологий к качественно новым информационным технологиям, играющим решающую роль в поддержке принятия решений.

Однако воспринимается она неадекватно, что обусловлено рядом противоречий, главным среди которых является противоречие между организацией государственного управления, его новыми задачами и во многом сохранившимися старыми подходами, технологиями, формами и методами управленческой деятельности. Это, в свою очередь, обусловливает особый интерес к социологическим оценкам рассматриваемого реального процесса. В итоге, центральной проблемой становятся, прежде всего, управленческие кадры, от степени способности, компетентности и профессионализма которых зависит эффективность государственного управления. Результативная работа с кадрами является одним из ключевых моментов современного этапа экономических реформ в России, а профессионализм государственных служащих — острейшей проблемой современности. Одна из трудностей, с которой новое государство сталкивается, заключается в неподготовленности значительной части кадров к эффективной работе в новых условиях. Поэтому цели реализации экономических реформ во многом зависят от качества поиска, оценки, отбора, выдвижения и продвижения кадров, то есть от результативности и информационного обеспечения государственного управления.

На региональном уровне совершенствование государственного управления требует особо внимательного анализа. Конструкции и механизмы региональной власти не обрели еще адекватного соответствия изменившимся условиям и характеру экономических, социальных, политических и духовно-нравственных отношений в обществе. Отсутствие, к примеру, в ряде регионов научно-обоснованного информационного обеспечения государственного управления, системного подхода к построению научно-организационных основ регионального банка кадровой информации (механизма информационного обеспечения) показывают на актуальность рассматриваемой проблемы.

Значительным препятствием в этом направлении, на наш взгляд, является низкий уровень управляемости экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, проявляющийся в отсутствии стабильности государственного управления, частых сменах представителей власти, идеологизированности их политики, основанной на узкогрупповых интересах, протекционизме, местничестве, негативных проявлениях землячества, в результате чего профессионалы уходят из структур управления, освобождая место приближенным к новой смене власти людьми — временщиками, зачастую некомпетентными, не имеющими элементарных знаний о государственной службе, стремящимися к ее использованию, как правило, в корыстных целях. При подобном положении совершенствование государственного управления в регионах на основе новых информационных технологий является не только актуальной, но и насущной потребностью.

Учет сложившейся сегодняшней кадровой ситуации в регионах совершенно очевиден. Использование конкретного эмпирического материала при анализе современного состояния кадров позволяет оценить уровень их способности решать перспективные и текущие задачи, выявить скрытые резервы, его информационное обеспечение.

Задачи формирования и использования кадров государственного регионального управления являются неотъемлемой частью общей проблемы — создания сильной российской демократической государственной и авторитетной власти. Говоря словами Президента Российской Федерации, «это зона особого внимания», приоритетных направлений текущей политики в плане разрешения основных противоречий. Такая постановка вопроса обусловливает особый интерес к социологическим оценкам региональных кадров.

В различных регионах России, набирают силу новые управленческие структуры, рыночные отношения обретают реальные контуры, укрепляются базовые принципы нового государственного устройства. Практически заново создается законодательная правовая база регулирования общественных отношений. Формируется новый корпус политиков, сфера управления пополняется специалистами новой ориентации. Регионы предлагают немало новых проектов, часть из которых имеет общероссийское значение. Уже сегодня можно сказать о том, что накоплен определенный опыт организации государственной службы. Однако социологические исследования показали, что он противоречив, неоднозначен и несет в себе как позитивные, так и негативные черты. Многие властные структуры и должностные лица не работают оперативно, творчески, инертны, постоянно ждут указаний и поручений. В результате интересные идеи и принятые решения нередко остаются незамеченными. Поэтому логична отрицательная оценка нынешнего кадрового корпуса государственного регионального управления.

На наш взгляд, целесообразно выделить факторы повышения эффективности деятельности органов регионального управления:

· усиление общественного контроля за деятельностью аппарата;

· повышение заработной платы;

· привлечение достойных людей;

· привлечение к руководству профессионалов;

· сокращение числа чиновников, упрощение структуры аппарата;

· увольнение недостойных, позорящих власть людей;

· борьба с бюрократизмом;

· выборность руководителей всех уровней.

Как показывает анализ данных целого ряда социологических исследований, рейтинг информационного обеспечения достаточно высок, чтобы сделать вывод о том, что качественно новые информационные технологии не только — основа совершенствования управления, способная разрешить его противоречия, но и призваны стать насущной потребностью кадров государственного управления.

Результаты анализа социологических исследований позволяют корректировать методологию создания и внедрения информационных технологий, гибко и оперативно совершенствовать методы и средства обработки информации при подготовке и принятии решений в зависимости от внешних и внутренних условий функционирования информационных систем. Данные проведенных исследований позволили сделать следующие выводы:

Придание республикам статуса суверенных в составе Российской Федерации потребовало изменения принципов регионального функционирования, социально-экономического взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, уровней и методов информационного обеспечения.

Эффективность создания и внедрения новых информационных технологий для подготовки и принятия управленческих решений сдерживается рядом причин, основными из которых являются:

· динамика происходящих преобразований в регионах существенно опережает темпы перестройки систем информационного обеспечения республиканских органов управления;

· несоответствие существующей структуры управления в республике условиям решения задач различных сфер (экономической, социальной, политической, финансовой, материально-ресурсной, национальной), отсутствие эффективного механизма создания и использования специальных баз данных и баз знаний общего пользования;

· существующий процесс информатизации управленческих структур, внедрение в их повседневную деятельность новых информационных технологий находится в стадии осмысления, формирования заказа на его реализацию. При этом, управленческая задача формулируется слабо, либо не формулируется совсем;

· информационное обеспечение ориентировано в основном на решение задач информационно-справочного и сводно-группировочного характера;

· отсутствие в действующих системах информационного обеспечения единых моделей по реализации полного цикла процесса подготовки и принятия управленческого решения, простых и удобных методов и средств взаимодействия лиц, принимающих решения;

· государственный служащий как центральное звено в управляющей системе, потребитель и источник информации, не готов ни в организационном, ни в экономическом, ни в социальном плане к внедрению новых информационных технологий в повседневную деятельность госаппарата.

Своевременная ликвидация наметившихся негативных тенденций требует дальнейших социологических исследований по вопросам совершенствования территориального управления, разработки методов и средств интеграции информационных систем различных структур региональных органов власти.

Одним из оптимальных вариантов решения перечисленных проблем информационного обеспечения госуправления является создание мощного средства системы информационной и интеллектуальной поддержки и принятия решений (СИИППР) — регионального банка кадровой информации (РБКИ).

Нельзя однозначно сказать, что идеи создания подобной базы данных являются сегодня «ноу-хау». На федеральном уровне государственного управления подобная система успешно функционирует, например, в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, отдельных силовых министерствах. Однако в регионах отсутствуют научно-обоснованные подходы к их проектированию и они практически не внедрены по разным причинам. С одной стороны, это отсутствие финансирования и стандартов. С другой, — просто нежелание ее создания, так как, на наш взгляд, отдельные представители очередной смены власти (немалая доля среди которых — не имеющие элементарного представления об управлении) на фоне своей «серости» противоречат передовым технологиям. К тому же, ум и энергия квалифицированных специалистов слишком явно будут вступать в это противоречие. И, поэтому (как это ни прискорбно), нынешняя региональная власть попросту не нуждается в подобных кадрах и предложениях о путях ее совершенствования, что безусловно сказывается на эффективности регионального управления далеко не лучшим образом.

РБКИ представляет собой совокупность информационных и программно-технических комплексов, созданных для накопления, хранения, обработки, анализа и обеспечения руководства администрации региона необходимой информацией по организации и проведению кадровой политики Киселев А. Г., Кочеткова А. В. Теория и практика связей с общественностью в государственных структурах (информационное обеспечение). Учебное пособие — Москва: АТиСО, 2004. — С. 28.

Работая с подобным «банком», происходит минимальная загрузка времени и при высокой эффективности работы. Банк данных легко читается, копируется, правится, распечатывается, в нем легко выделяются фрагменты, ведется поиск информации и т. д. В этом случае текстовые файлы служат наиболее удобным, а иногда и единственно возможным хранилищем разнообразной информации.

Процесс информационного обеспечения государственного управления в определенной степени носит стихийный характер. Создание же регионального банка кадровой информации позволит сделать его управляемым и регулируемым.

Целесообразность создания РБКИ связана, в первую очередь, с обеспечением возможности для руководства регионального госаппарата проводить свою кадровую политику на основе объективной оценки профессионально-деловых и личностных качеств персонала, исключая или ограничивая вероятность субъективизма, ведомственного или местнического влияния.

Эффективным механизмом реализации кадровой политики может стать независимый от министерств и ведомств кадровый мониторинг на статическом и персональном уровне, особенно в связи с ведением Государственного реестра служащих. Одним из средств должен стать централизованный учет руководящих кадров государственной службы в рамках РБКИ. Именно эти кадры представляют особый интерес для формирования резерва кадров на региональном уровне.

Необходимость такого механизма оправдывает даже дублирование кадровой информации в РБКИ по отношению к данным ведомственного кадрового учета, ибо у них различные цели и потребители. Кроме того, относительно большое количество государственных служащих, подлежащих учету, необходимость оперативной актуализации кадровой информации требуют создания распределенной базы ее данных с дублированием этой информации в централизованный РБКИ. Вопросы определения объема учитываемого контингента на каждом уровне, порядка сбора и обмена кадровой информацией определяются нормативными актами. Централизованный учет руководящих кадров в рамках РБКИ также позволит обеспечить эффективный подбор и расстановку руководящих кадров, их ротацию между ведомствами.

Наконец, основанием для создания РБКИ во всех субъектах Российской Федерации, как автоматизированной информационной системы, являются высокие требования к качеству анализа кадровой информации для высшего политического руководства субъектов Федерации. Эти требования, с одной стороны, оправдывают даже относительно высокие расходы на создание и ведение РБКИ, а, с другой, не могут быть оперативно удовлетворены иным способом без применения новых информационных технологий, без использования, «безбумажной» технологии. Региональный банк кадровой информации явится средством создания, ведения и развития информационных ресурсов регионального государственного управления.

Проведение политики «централизации» и интеграции в регионе с использованием информационных ресурсов может значительно повысить эффективность деятельности администрации.

Создание РБКИ позволяет обеспечить политическое руководство региона, управления региональной государственной службы справочными и другими информационными материалами по вопросам проведения кадровой политики, включая вопросы создания резерва управленцев на высшие должности. Для этого необходимо иметь при РБКИ группу квалифицированных аналитиков-специалистов по кадровой деятельности.

Обеспечение высшего качества аналитической обработки кадровой информации, в свою очередь, возможно на основе:

· расширения базы учитываемого контингента государственных служащих;

· определения оптимальных показателей на каждого субъекта учета, особенно отражающих качественные признаки;

· унификации состава и формы представления данных для различных категорий работников;

· включения неформализованных показателей;

· унификации и согласованности методов и средств ведения федеральных и региональных баз данных и средств анализа;

· обеспечения целостности системы кадровых данных и др.

Удовлетворение подобных требований возможно лишь в условиях применения прогрессивных информационных технологий. То есть речь идет о создании централизованной в рамках региона системы кадровой информации, работающей на основе единых принципов, методик, стандартов и критериев.

Учитывая, прежде всего, финансовые трудности, РБКИ предлагается место в составе новой структуры — единого управления кадровой политики региона, информация о кадрах в котором будет закладываться по степени иерархичности, начиная от высших органов государственной власти и кончая муниципальным уровнем.

Основным предназначением РБКИ является централизованное хранение кадровой информации, унификация методов, данных и процедур обработки данных по работе с кадрами, использование инструментария профессионально-психологической диагностики, включая профессиограммы, методики прогноза индивидуальной служебной перспективы с учетом личного потенциала кадров при ведении баз данных, информирование региональных государственных органов об информационных ресурсах банка.

Исходя из вышесказанного, было бы крайне полезным создание и применение РБКИ в государственном управлении. Это особенно важно при формировании резерва кадров, их подборе и аттестации. Внедрение регионального банка кадровой информации в территориальном управлении будет способствовать упорядочению работы госаппарата в целом, установлению четких требований к кадрам по каждой должности, стимулированию профессионального развития и духовно-нравственного укрепления государственной региональной власти.

Таким образом, совершенствование государственного регионального управления на основе новых информационных технологий, интеллекта, компетентности и профессионализма его кадров — мощное и рациональное средство построения новой системы государственного управления, так необходимой для сегодняшней России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В последнее время очень актуальной для представителей власти разных уровней стала проблема повышения эффективности управления. Более того, повышение эффективности государственного управления является существенным элементом национальной конкурентоспособности. Внедрение механизмов повышения эффективности, безусловно, требует времени и осмысленного подхода, но непреодолимых сложностей эти механизмы не содержат. На практике же существует несколько серьезных проблем, которые тормозят внедрение механизмов повышения эффективности как административного, так и финансового управления. Одним из ключевых вопросов в этой связи является правильное понимание термина «эффективность».

В основополагающей для нашей темы работе Питера Дракера «Эффективный управляющий» проводится очень четкое разделение между терминами результативность, производительность (efficiency — то, обычно называют исполнительской эффективностью) и эффективность (effectiveness).

В случае производительности, «работник физического труда должен быть способен правильно выполнять поставленные перед ним задачи, но его не касается сама их адекватность. Деятельность работника физического трудя всегда можно оценить по количеству и качеству легко поддающейся определению и учету продукции, как, например, обуви. За последнее столетие человечество научилось определять результативность и качество физического труда». В случае с эффективностью, работник «производит знания, идеи и информацию»… «Сама по себе эта „продукция“ бесполезна. Ее практическая реализация происходит на следующем этапе, когда кто-то воспользуется ею, с тем чтобы добиться конкретных результатов. Самая блестящая идея, если ее не применить на практике, останется бессмысленной. Таким образом, работник, занимающийся интеллектуальной, творческой деятельностью, должен делать что-то такое, чего работнику физического труда делать не нужно. Он обязан придавать работе эффективность. В отличие от изготовителя ботинок, его не должна волновать потребительская полезность результатов его деятельности»… «Такой человек обязан принимать решения; его деятельность не может сводиться к исполнению приказов. Он должен нести ответственность за свою деятельность. Предполагается, что в силу своих знаний он более чем кто-либо другой способен принимать правильные решения». Иными словами производительность означает «делать что-то как следует» (цель уже поставлена), тогда как эффективность — «делать что следует» (цели еще нужно определить).

Впрочем, на этот счет мнения различных исследователей в сфере управления, теоретиков и практиков существенно разнятся.

В англоязычной литературе понятие эффективности управления выражается двумя ключевыми терминами: 1) managerial effectiveness — т.н. «системная» эффективность; 2) management efficiency — т.н. «операционная» эффективность. Как мы видим, вновь используется понятие исполнительной эффективности или производительности, но уже в качестве «операционной» разновидности эффективности.

Правда, есть некоторое различие в ее толковании: «системная эффективность зависит от того, насколько рационально организовано управление, т. е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций. Иными словами, эффективность системы управления определяется качеством организационной структуры, процессов управления, а от качеств конкретных управленцев не зависит. Операционная эффективность, т. е. соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в первую очередь определяется деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько рационально используется их потенциал».

На наш взгляд, представляется возможным сформулировать следующий критерий оценки эффективности государственной власти — это соотношение полученного результата деятельности государственной власти к затраченным ресурсам для получения этого результата. Сформулированный критерий подходит как для оценки уже совершенных действий, так и для оценки будущих. Так как результат — это достигнутые цели и задачи, следовательно, для оценки будущих программ критерий эффективности представляется следующим — соотношение намеченных целей и задач к ожидаемым затратам на их осуществление.

Целесообразно эффективность государственной власти представить как систему отношений, рассматривая ее как единство социальной, политической и управленческой эффективности. Именно в рамках такой модели эффективности государственная власть в полной мере выполняет свои функции по обеспечению жизнедеятельности всего общества.

Реформирование государственной власти с целью повышения ее эффективности в ближайшей перспективе должно проводиться по следующим трем основным направлениям: во-первых, сбалансированность ветвей власти, во-вторых, укрепление федерализма и развития местного самоуправления, в-третьих, реформа административно-государственного управления.

Современная структура власти должна быть ориентирована на результативность работы и рациональность затрат общества на ее обеспечение. Только тогда она будет обладать всеми признаками эффективной государственной структуры, а ее работа высоко ценилась бы гражданами, получателями услуг государственной службы.

Рассматривая проблему эффективности функционирования государственной власти, необходимо подчеркнуть, прежде всего два ее противоречиво, но органично связанных аспекта: властно-доминирующий и инструментально-управленческий. И тот, и другой могут быть оценены с точки зрения эффективности, определяя вместе с тем результирующую эффективность государственного управления. Управленческая составляющая политической власти измеряется степенью ее организованности и результативности, целеориентированности и затратности. Естественно, что политическая результативность отличается от социальной, экономической, духовной и связана, прежде всего, со степенью достижения выдвинутых политических целей и задач и реализацией основных функций политической власти. Если в реализации политических целей имеется заметное отклонение или наблюдаются дисфункции, то и следует говорить о неэффективности политической власти. Однако сами дисфункциональные проявления существенно связаны с другим важным аспектом политической власти — конвенциональным, который проявляется в таком важном ее качестве как легитимность.

В отечественной практике оценки эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве основных оценочных и в ряде последних монографических исследований.

Применение данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, «богатые» и «бедные». Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. В число универсальных претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития (ИРЧП).

Применение ИРЧП к оценке регионов позволяет дать иную картину их ранжирования, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления.

Методика оценки эффективности управленческой деятельности должна быть ориентирована на комплексный подход. Существо комплексных критериев состоит, во-первых, во всестороннем учете и оценке продуктивности всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и уровня их согласованности; во-вторых, в сбалансированном сочетании аналитических, экспертных и оценочно-экспертных факторов (основным из которых выступают показатели целеориентированности управленческой деятельности, ее социальной затратности, степени удовлетворения социальных потребностей и социальной динамики); в-третьих, в оценке персонального уровня эффективности управления. Необходимо также вводить повышающий коэффициент в оценку социальной затратности. Возрастающий уровень издержек — характерная черта управления — в условия конфликта и социальной напряженности.

Особо отметим, что проблема повышения эффективности государственной и региональной власти в России требует дальнейших исследований с позиций методологии современной политической науки с привлечением новых источников, позволяющих раскрыть основные тенденции преобразования сферы государственной власти Российской Федерации.

Завершая анализ проблемы, отметим, что в оценке эффективности власти далеко недостаточно исходить из общего положения дел в обществе. Оно может быть достаточно плохим, но деятельность властей может иметь при этом положительную динамику результатов и поддержку населения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825.

3. Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.

4. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.

5. Акульчев А. А., Игнатов В. Г, Понеделков А. В., Старостин А. М. Критерии эффективности власти и проблема устойчивого развития // Устойчивое развитие Юга России: состояние, проблемы, перспективы. — Ростов н/Д: СКАГС.

6. Акульчев А. А. Игнатов В.Г. Понеделков А. В. Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник Московского университета. Политические науки, 2004. № 1.

7. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. — М.: Омега-Л, 2006. — 584 с.

8. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.

9. Волкова М. А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева. 2009. № 2. С. 438−442.

10. Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Ростов н/Д., 1998.

11. Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежной опыт. Вып.13. М., 1996.

12. Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Посольство Франции в России. МИД Франции. М., 1996.

13. Дубровина Н. А. Оценка эффективности регионального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2006. № 8. С. 54−59.

14. Дж. К. Грейсон, К. О’Делл. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991.

15. Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д., 2000.

16. Зуев С. Э., Васецкий А. А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. 2009. № 4. С. 52−70.

17. Игнатов В. Г. Юг России: проблемы устойчивого развития. Ростов н/Д., 2003.

18. Игнатов В. Г., Понеделков А. В., Старостин А. М. Эффективность государственной службы//Государственная служба: теория и организация. — М, 1998.

19. Киселев А. Г., Кочеткова А. В. Теория и практика связей с общественностью в государственных структурах (информационное обеспечение). Учебное пособие — Москва: АТиСО, 2004. 114 с.

20. Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт. Учебник М.: «Статус», 2002. — 366 с.

21. Лафта Дж. К. Эффективность менеджмента организации. М., 1999.

22. Лобанов В. США: модели компетентности руководителей государственных учреждений // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 1.

23. Метельский С. А. Эффективность государственной власти в современной России: сущность, проблемы, методы оптимизации: Дис. канд. полит. наук: 23.00.02: Москва, 2004. — 160 c.

24. Методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями. — Татарстан, 2005.

25. Обидовская Н. Н. Механизмы повышения эффективности государственного управления на региональном уровне // Новые технологии в управлении, бизнесе и праве. Труды IV международной конференции (г. Невинномысск, 21 — 23 мая 2004 г.). — Невинномысск: ИУБиП, 2004. — С. 171−174.

26. Политическая энциклопедия в двух томах/под ред. Г. Ю. Семигина, М., Мысль, 1999, том I.

27. Политология: учебное пособие под ред. Проф. В. М. Долгова. Саратов. 2002 г.

28. Политология: Энциклопедический словарь/Общ.ред. и сост.: Ю. И. Аверьянов.- М., 1993.

29. Саймон Г., Смитбург Д" Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. М., 1995.

30. Симон В. Всесилие союзов предпринимателей: Союзы в экономической и политической системе ФРГ. М., 1979.

31. Скопина И. В., Скопин О. В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. — № 2 (22).

32. Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000.

33. Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008. — № 2.

34. Старостин А. М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). Монография. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.

35. Т. Питерс, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. М., 1986.

36. У. Дж. Дункан. Основополагающие идеи в менеджменте. М., 1996; Э. Гроув. Высокоэффективный менеджмент. М., 1996.

37. Штульберг Б. В., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000.

38. Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991.

39. Lickert R. New Patterns of Management. N.Y. 1961; Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. N.Y. 1961.

40. Quinn R.E. Beond Rational Manegment. San Francisco, 1988.

ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение № 1

Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на примере сферы экономического развития.