Анализ проекта застройки земельного участка и разработка предложений по повышению эффективности его использования

1. Теоретические аспекты застройки земельного участка

1.1 Понятие земельного участка

Земельные участки уже давно признаны объектами недвижимого имущества и гражданского оборота. Среди объектов недвижимости земельные участки занимают главное место.

Между тем, в юридической литературе продолжается дискуссия о понятии земельного участка и его признаках. Кроме того, нет ясности, что является объектом вещных и обязательственных прав и, соответственно, объектом гражданского оборота: земля или земельный участок.

Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ) не дает определения земли как объекта гражданских правоотношений. В одних случаях он относит ее к категории «вещь» (как следует из ст. 128 ГК РФ), в других о ней упоминается в значении, не связанном с оборотом (п. 1 ст. 130 ГК РФ). Иногда для этого используется понятие «земельный участок» (например, гл. 17 ГК РФ).

В ст. 1 Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ) земля также определяется в разных значениях (как «основа жизни и деятельности человека», как «важнейший компонент окружающей среды», как «средство производства в сельском и лесном хозяйстве», как объект недвижимости и т. д.).

Понятие земельного участка раскрывала ст. 6 Земельного кодекса РФ: земельный участок есть часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

А.П. Анисимов и А. Е. Черноморец полагают, что объектом земельных отношений всегда будет конкретный земельный участок, как бы мал или велик по размерам он ни был. Понятие «земля», как им представляется, является понятием «весьма абстрактным и характеризует лишь ее связь с природой»; понятие земли «есть не что иное, как земельные участки, объединяемые в одну группу по выполняемым функциям или, что одно и то же, в одну категорию по целевому назначению их использования»; понятие «земельный участок» просто заменяется словом «земля», которое является «сокращенным и всем понятным обозначением земельного участка… все понятно и не требует никаких объяснений» [22, с. 28]. Однако совершенно ясно, что следует различать землю как объект природы и природный ресурс, как основу существования индивида, групп людей, этноса в целом, как средство производства, а также как объект гражданских отношений [13, с. 39].

В литературе выделяются следующие понятия земельного участка:

1) это индивидуализированная в установленном порядке часть поверхности земли (местонахождение, границы, кадастровый номер, размер территории, целевое назначение). Воздушное пространство и его недра не являются частью или принадлежностью участка [14, с. 6];

2) это геометризованный блок почвенного слоя (плодородная недвижимость) или часть поверхности земли (территориальная недвижимость), границы которых описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным органом власти, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами [19, с. 7];

3) это неотторжимая часть земной коры, имеющая пространственное расположение по ее поверхности с конкретными границами, местоположением и качеством, а также некоторые сопряженные (связанные с ним и им определяемые) объекты [18, с. 11];

4) как объект гражданских прав — это часть поверхности земли (включая почвенный слой и иные обособленные объекты недвижимого имущества, в том числе природные объекты, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а земельный участок в природоресурсном законодательстве — это часть поверхности земли (в том числе все, что находится над и под ее поверхностью), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке [20, с. 17];

5) как объект гражданских прав — это недвижимая вещь в виде обособленной части земли, сформированной в установленном законом порядке, имеющей кадастровый номер, строго целевое назначение, а также индивидуальную определенность (размер, местонахождение, границы) [21, с. 6];

6) это недвижимая вещь, представляющая собой часть земли с определенными и зафиксированными в установленном порядке пространственными характеристиками (границами, местоположением, площадью), целевым назначением, иными физическими и юридическими характеристиками, которая имеет индивидуальный кадастровый номер и составными частями которой могут быть почва, водные объекты, деревья и другие растения, а также иные прочно связанные с землей объекты природного и антропогенного происхождения [15, с. 17];

7) это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой очерчены и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено специальными федеральными законами [10, с. 14];

8) в гражданском праве это — обеспечивающее возможность удовлетворения собственных (частных) интересов материальное благо, права на которое подлежат обязательной государственной регистрации, использование которого возможно только в соответствии с определенным целевым назначением и установленными законодательством ограничениями путем хозяйствования управомоченного субъекта в пространстве, ограниченном замкнутой территориальной границей, проходящей по естественному рельефу земли, описанной и удостоверенной в установленном законом порядке [17, с. 5].

Как видим, не все авторы единодушны в том, являются ли другие природные объекты частью (принадлежностью) земельного участка. Кроме того, некоторые специалисты различают земельный участок как объект гражданских прав и как природный объект (Е.А. Гореявчева, К.С. Митягин), как плодородную или территориальную недвижимость (О.В. Шихалева).

А.А. Минаева предлагает следующую систему признаков земельного участка, уточняющих его понятие:

а) индивидуализирующие признаки: местоположение, площадь и границы земельного участка;

б) дополнительные признаки: кадастровый номер, целевое назначение, разрешенное использование, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав, обременения земельного участка, экономические характеристики, качественные характеристики, наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельным участком [16, с. 6].

А.Л. Корнеев, обобщая имеющиеся законодательные и доктринальные определения земельного участка, выделяет восемь его признаков: земельный участок всегда есть некоторая часть поверхности земли; всякий земельный участок связан с землей как планетарным явлением; каждый участок обладает не только количественными, но и качественными характеристиками; земельный участок — всегда физически сложный, структурированный объект действительности; в составе земельного участка необходимо выделять вертикальный и горизонтальный срезы, позволяющие установить пространственные масштабы данного земельного участка; земельный участок подлежит идентификации; земельный участок обладает свойством делимости; земельный участок является объектом недвижимости [13, с. 45].

Итак, земельный участок можно определить как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами, обладающую индивидуальным кадастровым номером, местоположением, площадью, целевым назначением, иными физическими и юридическими характеристиками, указанными в федеральном законе. Земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости, природные объекты могут иметь различный правовой режим.

1.2 Застройка земельных участков как вид правоотношений

Застройка земель чаще всего связывается с понятием «строительство». В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) строительство определяется как создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капительного строительства). Хотя ГрК РФ прямо не закрепляет, что в результате строительства создаются объекты, обладающие признаком капитальности (объекты недвижимого имущества), комплексное толкование норм градостроительного и гражданского законодательств позволяет сделать именно такой вывод.

В цивилистической литературе здания и сооружения определяются как рукотворная недвижимость, то есть инженерно-строительные конструкции, объекты, возведенные в результате правомерно осуществленной строительной деятельности.

Зданием, сооружением объект признается после ввода его в эксплуатацию. Для отнесения земельного участка к застроенным в силу наличия на нем объекта, не завершенного строительством, требуется, чтобы был возведен хотя бы фундамент объекта, возможно, начаты работы по возведению стен (что соответствует средней стадии строительства, выделяемой Методическими указаниями по проведению инвентаризации объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности). Застроенный земельный участок характеризуется трансформацией земельной поверхности в связи с наличием незавершенного строительством объекта, и его восстановление в первоначальном виде требует значительных технических и материальных затрат.

Итак, при самом поверхностном взгляде застройка земель связана со строительством и появлением объектов, имеющих определенное телесное воплощение, обладающих признаками недвижимого имущества, — здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также самовольно возведенные постройки. Названные объекты являются недвижимостью в силу их укрепления над (под) земной поверхностью.

Строительству, как особому виду деятельности, в результате которого создается объект недвижимости, свойственны последовательное выполнение ряда целенаправленных действий, определенный технологический процесс. Процесс строительства довольно длителен. Очевидно, что на подготовительных этапах строительства (освобождение территории строительства от имеющихся на ней строений, осушение территории стройки, устройство подъездных путей и т. п.) не может идти речь о застройке земельного участка и наличии застроенного земельного участка. Поскольку строительство включает не только застройку земель, но и иные виды деятельности, как предшествующие, так и сопутствующие процессу застройки земель, то застройка земель — это лишь часть строительной деятельности. В то же время застройка земель имеет место не только при строительстве (возведении новых объектов недвижимости), но и при реконструкции существующих объектов капитального строительства.

Строительство и реконструкция являются самостоятельными видами градостроительной деятельности и разновидностями градостроительных отношений (например, статьи 1 и 4 ГрК РФ). Реконструкцией объектов капитального строительства признается, в частности, изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства. Застройка земель в результате реконструкции имеет место, например, при увеличении площади объекта недвижимости путем изменения его внешних границ. Очевидно, что когда для реконструкции объекта необходим дополнительный (возможно и незначительный по площади) земельный участок и в дальнейшем он становится занятым объектом недвижимости, речь идет о застройке земельного участка. Реконструкция недвижимого имущества может быть самовольной.

Застройка земель является способом изменения качественных и юридических характеристик земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов и охватывает только часть работ по созданию объекта недвижимости в процессе строительства, а также по реконструкции недвижимого имущества.

При строительстве акцентируется внимание на антропогенном (рукотворном) объекте недвижимости, а при застройке — на природном, природно-антропогенном застраиваемом объекте. Застройка земель и строительство, хотя и взаимосвязанные категории, отличаются не только содержанием, но и объектом. Общим объектом застройки земель (как правоотношения) является земля (земельный участок), объектом строительства — здание (строение, сооружение).

Обычно при анализе норм, регулирующих возведение зданий, сооружений (объектов недвижимости), взор исследователя обращается к градостроительному, гражданскому и земельному законодательству, и мало кто направляет свое внимание на иные (в том числе кодифицированные) акты, регулирующие использование лесных, водных природных ресурсов, добычу полезных ископаемых и охрану соответствующих объектов. В связи с этим отсутствует комплексный взгляд на застройку земель как вид природопользования. Между тем рукотворные объекты недвижимости, возводимые в процессе строительства, всегда взаимодействуют с окружающей их природной средой.

Земельное законодательство не содержит какой-либо общий запрет на возведение зданий, сооружений на землях той или иной категории. В то же время законодатель, учитывая целевое назначение и (или) разрешенное использование земельных участков, формирующих категорию земель, определяет потенциальные виды зданий, сооружений, их предназначение, а в отдельных случаях устанавливает полный запрет на использование земель для хозяйственной деятельности.

В зависимости от того, имеет ли размещение зданий, сооружений на земельных участках основной (определяющий) или дополнительный (вспомогательный) характер, существующие категории земель условно могут быть разделены на две группы. К первой группе относятся земли населенных пунктов, земли специального назначения и земли водного фонда (речь идет о той части земель, которые заняты гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах), ко второй — земли сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли запаса.

Объекты недвижимости могут быть «вертикально интегрированными», соответственно, речь идет о применении норм законодательства о недрах и об освоении подземного пространства. Освоение подземного пространства производится путем приспособления и переустройства выработок, высвобождающихся от горной и технологической деятельности (выработка отработанных рудников, шахт и подземных сооружений, выведенных из эксплуатации), и строительства специальных подземных объектов. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395−1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) разграничивает такие виды деятельности, как добычу полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (подразумевая и строительство необходимых для этого сооружений), а также строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. И в том и в другом случае имеет место недропользование, не всегда получающее должное оформление.

Так, в соответствии со статьей 19 Закона о недрах правообладатели земельных участков могут строить подземные сооружения для своих нужд на глубину до пяти метров, а также бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Несмотря на вторжение в недра, деятельность по возведению названных сооружений является реализацией права на использование земельного участка его собственником, землевладельцем, землепользователем или арендатором, и специального разрешения на использование недр не требуется.

Отношения по поводу поверхностных водных объектов составляют предмет правового регулирования водного законодательства, при этом под такими объектами понимаются не только поверхностные воды, но и покрытые ими земли в пределах береговой линии. Такой подход вполне очевиден, поскольку водный объект не может существовать без земельной составляющей. Специфика строительной деятельности и своеобразие водных объектов позволяют предположить использование при строительстве не только и не столько воды (как компонента окружающей среды), водного пространства (акватории), сколько земной поверхности, которая покрыта поверхностной водой.

Здания и сооружения как объекты недвижимого имущества обладают свойством стационарности, обеспечиваемым прикрепленностью к земной поверхности. С учетом этого определение территории гидротехнического сооружения как земельного участка и (или) акватории, содержащееся в статье 3 Федерального закона от 27 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» [10], может применяться только к некапитальному гидротехническому сооружению, поскольку гидротехническое сооружение как объект недвижимости не может занимать только акваторию.

Итак, застройка земель — это общественное отношение (или их система), в рамках которого в результате целенаправленной человеческой деятельности соответствующая часть земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов трансформируется в природно-искусственный объект вследствие создания или реконструкции объекта недвижимости либо в квазиприродный объект.

В отдельных случаях преобразование в природно-искусственный объект не происходит, а изменяется уже существующий квазиприродный объект. Такая ситуация имеет место при строительстве объектов недвижимости на водных объектах, имеющих искусственное происхождение, а также на искусственных земельных участках.

Как можно заметить, возведение объектов капитального строительства характеризуется воздействием на природную среду в целом как интегрированный объект. Для правового регулирования строительства требуется принятие эколого-взвешенного законодательства, учитывающего взаимосвязь и взаимообусловленность всех природных ресурсов, задействованных в процессе такой деятельности. Рассматривая застройку земель не только как вид использования земельных, но и иных природных объектов, нетрудно сделать следующий вывод: необходимо, чтобы потенциальное желание заинтересованного субъекта возвести объект недвижимости совпадало с нормами законодательства об использовании и охране природных объектов, природных ресурсов в части санкционирования государством строительной деятельности, что уже нашло отражение в проанализированных нами законодательных актах. Целью законодателя при принятии нормативных правовых актов об охране окружающей среды, а также об использовании и охране отдельных природных объектов (земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах — природоресурсного законодательства) является нахождение тонкой грани сочетания и обеспечения интересов общества, государства и человека.

Природоресурсное законодательство дозволяет с учетом тех пределов, которые оно же и содержит, определенное юридически значимое поведение в процессе использования природных объектов при их застройке.

Земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, каждое в своей части (в сфере использования соответствующего природного ресурса), содержит положения о строительстве зданий, строений, сооружений. Осознанная общественная потребность в сохранении биоразнообразия животного и растительного миров, обеспечении устойчивого функционирования экосистем и предотвращении негативных последствий строительной деятельности для окружающей среды обусловливает закрепление в нормах природоресурсного законодательства ограничений, касающихся допустимости использования природных объектов для строительства и видов возможных к возведению объектов недвижимости.

Застройка земель является деятельностью, всегда оказывающей влияние на природную среду, поэтому многие нормы Закона об охране окружающей среды непосредственно регулируют отношения по застройке земель и определяют условия строительства и реконструкции. Законодательство об охране окружающей среды исходит из презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Как известно, собственно отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений составляют предмет законодательства о градостроительной деятельности. К градостроительным отношениям также отнесены отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию (ст. 4 ГрК РФ).

В качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ называет принцип обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования (ст. 2). Устойчивое развитие предполагает достижение гармонии трех составляющих: природы, общества и хозяйства. Именно в такой последовательности, поскольку обеспечить устойчивое развитие можно только через бережное отношение к природе, природным ресурсам в интересах всего общества.

Гражданское законодательство определяет право на застройку как элемент содержания права собственности и некоторых иных прав на земельные участки (статьи 263 и 264 ГК РФ). Земельное законодательство развивает положения ГК РФ, закрепляя, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). В соответствии с пунктом 1 статьи 41 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков в том числе в части права осуществлять строительство.

Таким образом, возможно выделение четырех основных групп нормативных правовых предпосылок застройки земель в зависимости от их содержания и правовой природы законодательных актов, в которых они указаны:

1) природоресурсные,

2) природоохранные,

3) градостроительные,

4) гражданско-правовые.

Эти предпосылки являются нормативно-конститутивными условиями застройки земель. Нарушение в комплексе всех четырех видов предпосылок (условий) застройки земель или хотя бы одной из них свидетельствует о противоправности действий по возведению объекта недвижимости или реконструкции такого объекта.

1.3 Предоставление земельных участков под строительство

В регулировании отношений по использованию земельных участков для строительства существенное место занимают нормы о предоставлении участков из государственной или муниципальной собственности. При этом в подавляющем числе случаев отношения выстраиваются по поводу предоставления земельных участков либо в частную собственность, либо в аренду с правом последующего выкупа. По сути дела, механизм предоставления земли под застройку одновременно представляет собой и особый механизм приватизации земель. Это накладывает на законодательное регулирование дополнительную ответственность. В данном случае земля не только будет занята строением на неопределенный срок, но и «уходит» из публичной собственности.

При реализации положений о предоставлении прав на земельные участки (в том числе для строительства) должны быть соблюдены принципы земельного законодательства, (статья 1 ЗК РФ), в том числе:

— сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

— участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

— единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, конституционные нормы и принципы земельного законодательства создают каркас, на котором формируются отношения по поводу приобретения прав на землю в целях строительства.

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан оказывается важен для приобретения прав на земельные участки в связи с тем, что после застройки длительный период времени земельный участок будет занят капитальным строением, поэтому иное использование участка окажется уже невозможным.

Способы и пределы реализации интересов иных землевладельцев и землепользователей, равно как и содержание их прав на соседние земельные участки, в связи с застройкой подвергнутся корректировке, например возведение промышленного объекта потребует установления охранной зоны, в которую попадут соседние земельные участки, или возведение объекта перекроет привычный подъезд к основной дороге и т. п.

При таких обстоятельствах, с тем чтобы предупредить и сгладить конфликт, и возникает необходимость введения правовых инструментов, обеспечивающих [12]:

— информирование всех заинтересованных лиц о предстоящем строительстве;

— учет публичных и частных интересов лиц, затрагиваемых застройкой;

— предоставление равных возможностей заинтересованным лицам в приобретении прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности.

Кроме того, возведение на земельном участке капитального строения опять же на долгое время свяжет единой правовой и экономической судьбой участок земли и недвижимость, на нем расположенную.

В связи с этим при возведении постройки важным оказывается верно соотнести права и обязанности участников строительства и лиц, впоследствии приобретающих права на строение и землю. Это одна из сложных правовых задач, решение которой, как известно, зависит от вида возводимого объекта, правового режима земельного участка и правового статуса лица, приобретающего права на землю.

Соблюдение принципа участия граждан и организаций в решении вопросов, касающихся использования земли под застройку, и принципа сочетания публичных и частных интересов при использовании земли взаимосвязаны. Вместе с тем реализация принципа учета мнения граждан и организаций в случае предоставления участков для строительства требует установления особых правовых механизмов. В этом случае их мнение может быть учтено, во-первых, если лица вовремя и правильно проинформированы о строительстве, во-вторых, в законодательстве закреплен порядок сбора и учета мнений заинтересованных лиц. Обращение к основанным положениям регулирования земельных отношений еще раз дает понять, что механизмы предоставления земельных участков для строительства не изолированы от общих норм, составляющих правовую базу регулирования оборота земель в Российской Федерации. Выполняя прикладные задачи, эти механизмы вместе с тем должны следовать общим правовым принципам использования земли и, соответственно, не могут им противоречить.

Изначально статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливались две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства:

1) предоставление участка с предварительным согласованием мест размещения объектов;

2) предоставление участка без предварительного согласования места размещения объекта.

При этом в пункте 2 статьи 30 ЗК РФ определено, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ.

С предварительным согласованием мест размещения объектов земельные участки, как известно, могут быть предоставлены лицу только на основании права аренды, права постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).

Введение

торгов в качестве основного способа приобретения прав на землю для строительства преследовало цель обеспечить публичность всей процедуры и конкуренцию при предоставлении земли как ограниченного ресурса.

Приходится признать, что установленные законодательно процедуры сложны, имеют множество исключений и особенностей, зависящих от многих факторов, прежде всего от назначения возводимого объекта. Однако многочисленные изменения норм ЗК РФ, регулирующих предоставление участков для строительства, показывают, на наш взгляд, что найти оптимальный вариант решения проблемы до сих пор не удается.

Так, несмотря на то, что законодатель стремится утвердить торги в качестве основной процедуры, нормы о предоставлении участков без торгов имеют большой вес в регулировании земельных отношений, и правоотношения на их основе выстраиваются весьма активно. Тому, как мы знаем, есть ряд объективных причин. Вместе с тем получение участков без конкурентной процедуры привлекает и недобросовестных застройщиков, на что обращается внимание правоохранительных органов.

Более или менее действенным механизмом предупреждения злоупотреблений оказывается предварительное оповещение заинтересованных лиц и выяснение их мнения, то есть соблюдение принципа публичности.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Это положение ЗК РФ призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 ЗК РФ об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом ЗК РФ не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает какие-либо критерии приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в случае если на этот земельный участок претендуют нескольких лиц, ЗК РФ не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ.

Таким образом, разрешая вопрос о том, как быть, если при предоставлении земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта было подано больше одной заявки, ВАС РФ высказался в пользу объявления процедуры торгов. Отметим, что суд исходил не из прямого указания (которого нет) закона, а из системного толкования всех, направлены на урегулирование вопроса норм, включая, конечно, принципы земельного законодательства.

При вынесении решения суд фактически разошелся с мнением Министерства экономического развития Российской Федерации. Согласно этому мнению министерство считает, что Земельным кодексом Российской Федерации не раскрываются формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления, а также формы, сроки и процедуры участия граждан в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей).

Указанная норма, по мнению Минэкономразвития России, только лишь обязывает органы местного самоуправления своевременно предоставлять соответствующую информацию и не предусматривает обязанность органов местного самоуправления выявлять мнение населения, а также лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, и учитывать такое мнение при принятии решения о выборе земельного участка или собирать заявления иных лиц о предоставлении испрашиваемого земельного участка.

Высказывая противоположную точку зрения, суд подчеркнул, что при предоставлении земельного участка важна не только правовая природа отношений предоставления участка (при предварительном согласовании земельный участок предоставляется, по сути, в административном порядке, а значит, первый подавший заявку, мог бы претендовать на предоставление участка именно ему), но и то, на решение каких социальных проблем эти процедуры направлены и как эти проблемы справедливо должны быть разрешены. Из этого следует, что любая процедура предоставления участка для строительства должна не только формально соблюдаться, но и обеспечивать публичность и сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Это обстоятельство подтверждает, по нашему мнению, обоснованность позиции суда.

Помимо предоставления земельного участка на основании предварительного согласования мест размещения объектов, ЗК РФ определена возможность приобретения участков без предварительного согласования и без торгов (подпункты 3 и 4 п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Эти две процедуры имеют целый ряд отличий. Так, в частности, при предварительном согласовании мест размещения объектов предоставление участка осуществляется посредством его выбора (ст. 31 ЗК), предоставление участка без предварительного согласования требует формирования участка (ст. 30 ЗК РФ) и т. д.

В ряде случаев закон специально указывает, какая процедура должна быть применена. При этом правоприменительная практика не допускает возможность замены одной процедуры другой, тем более по воле участников. В целом установление пунктом 1 статьи 30.1 ЗК РФ положения, согласно которому земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или аренду, а в случаях, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ, — в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта, не допускает возможности использования этой процедуры в таких отношениях ни при каких обстоятельствах.

Таким образом, предоставление земельных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование для жилищного строительства осуществляется по заявлению заинтересованного лица без предварительного согласования места размещения объекта. Вместе с тем положение закона не дают оснований сделать исключение для граждан и требуют предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства в собственность исключительно на торгах в форме аукциона. Земельный участок предоставляется для индивидуального жилищного строительства вне процедур аукциона или согласования мест размещения объектов. Согласно этой норме предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. Предварительное согласование не проводится при предоставлении гражданину (на основании любого правового титула) земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Передача земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка. При предварительном согласовании мест размещения объектов уполномоченные органы осуществляют действия не по формированию, а по выбору земельного участка. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.

Земельный участок для целей недропользования предоставляется лицу на основании лицензии, выдаваемой в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах». При этом лицензия выдается на конкретный участок недр в конкретном месте. При таких обстоятельствах ни процедура торгов, ни процедура предоставления участка с предварительным согласованием мест размещения объектов не соответствуют основаниям приобретения прав на земельный участок. Кроме того, выданная недропользователю лицензия представляет собой документ, дающий лицу исключительное право пользования конкретным участком недр. Несмотря на то, что прямого указания в законе на этот счет нет, разумно полагать, что никто, кроме законного пользователя недр, не вправе претендовать на земельный участок, необходимый для этих целей. То есть в этом случае недропользователь обладает преимущественным правом на земельный участок, что, в свою очередь, означает невозможность проведения конкурсных процедур по предоставлению такого участка.

По этому поводу хотелось бы сказать следующее. Цель установления особых процедур предоставления земельных участков для строительства заключается, как уже было сказано, в обеспечении публичности процесса. Таким образом, процедуры предоставления участков для строительства — не самоцель, а средство обеспечения публичности. Исходя из изложенного считаем, что при реализации пунктов 2.2 и 11 статьи 30 ЗК РФ предусматривается возможность предоставления земельных участков без проведения торгов и процедуры согласования мест размещения объектов (за исключением случаев предоставления участков в собственность, когда проведение торгов обязательно).

1.4 Назначение проекта застройки земельного участка

Проект застройки земельного участка — вид документации по планировке территории. Подготовка проекта застройки земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Проект застройки земельного участка выполняет информационную функцию: в нем должна быть консолидирована информация о всех строительных характеристиках предназначенного для застройки земельного участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. Проект застройки земельного участка соответствующие строительные характеристики и ограничения в отношении земельного участка не утверждает, а лишь воспроизводит.

Проект застройки земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом проект не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Проект застройки земельного участка относится к градостроительной документации и является документом, в котором зафиксирована информация, позволяющая ее идентифицировать; как документ не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а определяет информацию как сведения и тем самым обеспечивает ее сохранение и накопление, возможность передачи другому лицу, многократное использование, возвращение к информации во времени.

Проект застройки земельного участка необходим для разработки проектной документации для строительства или реконструкции объектов капитального строительства; выдачи разрешения на строительство; выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В составе проекта указываются:

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в проекте застройки земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее — технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд;

9) информация о возможности или невозможности разделения земельного участка на несколько земельных участков.

Подготовка проекта застройки земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Подготовка и выдача проекта застройки земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования проекта и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

В случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему проекта застройки земельного участка, не требуется проведение процедуры публичных слушаний. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку проекта застройки земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю земельного участка без взимания платы.

Таким образом, земельный участок был определен как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами, обладающую индивидуальным кадастровым номером, местоположением, площадью, целевым назначением, иными физическими и юридическими характеристиками. Выделяют четыре основные группы нормативных правовых предпосылок застройки земель в зависимости от их содержания и правовой природы законодательных актов, в которых они указаны: природоресурсные, природоохранные, градостроительные, гражданско-правовые. Эти предпосылки являются нормативными условиями застройки земель. Установлены две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства: предоставление участка с предварительным согласованием мест размещения объектов; предоставление участка без предварительного согласования места размещения объекта. Подготовка проекта застройки земельных участков осуществляется применительно к предназначенным для строительства, объектов капитального строительства земельным участкам.

Список использованных источников

застройка земельный участок

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ (с измен. от 31.12.2014 года № 499-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 1. — Ст. 16.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в ред. от 6.04.2015 г.) // СПС Консультант Плюс

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-ФЗ (в ред. от 6.04.2015 г.) // СПС Консультант Плюс

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (ред. от 8.03.2015 г.) // СПС Консультант Плюс

5. Закон Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 года № 2395−1 (с измен. от 31.12.2014 г. № 499-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 10. — Ст.823.

6. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 197 года № 122-ФЗ (ред. от 6.04.2015 г.) // СПС Консультант Плюс

7. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ (ред. от 28.02.2015 г.) // СПС Консультант Плюс

8. Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2014 года № 499-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СПС Консультант Плюс

9. Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Минина Е. Л., Устюкова В. В. Все о земельных отношениях: учебно-практическое пособие. — М.: Проспект, 2014. — 240с.

10. Бугров Д. С. Правовой режим земельного участка как недвижимого имущества. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — Саратов: СТГиУ, 2014. — 32 с.

11. Волков Г. А. Принципы земельного права. — М.: Городец, 2015. — 240 с.

12. Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. — М.: ИЗиСП, 2014. — 300 с.

13. Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие. — М.: Норма, 2014. — 380 с.

14. Кособродов В. М. Гражданско-правовое регулирование договора аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — Волгоград: ВГТУ, 2014. — 29 с.

15. Крамкова Т. В. Гражданско-правовой режим земельного участка. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — М.: МИЭМП, 2017. — 36 с.

16. Минаева А. А. Земельный участок как объект земельных отношений. Автореф. дисс… канд. юрид. наук. — М.: ГТУИ, 2012. — 38 с.

17. Митягин К. С. Гражданско-правовой режим земельных участков. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — М.: МИТ, 2012. — 42 с.

18. Скребкова О. П. Договор аренды земельных участков. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — Самара: СГТУ, 2013. — 29 с.

19. Шихалева О. В. Земельный участок как объект гражданских прав. Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. — Екатеринбург: СГУ, 2014. — 31 с.

20. Гореявчева Е. А. Возмездное отчуждение земельных участков (гражданско-правовой) аспект. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — Екатеринбург: СГУ, 2012. — 29 с.

21. Писарев Г. А. Теоретические и практические вопросы приобретения и прекращения права собственности и других вещных правна земельный участок. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — М.: МИГУ, 2013. — 36 с.

22.