Институт референдума в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовое и сравнительное исследование

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена тем, что референдум как один из институтов народовластия имеет существенное значение для конституционного развития современных государств, он призван обеспечивать непосредственное участие граждан в решении важнейших вопросов государственного строительства. Государственная власть и местное самоуправление могут эффективно выполнять свои функции лишь при наличии развитых институтов прямой демократии.

Референдум как элемент государственного строительства имеет продолжительную историю в конституционном развитии ряда зарубежных государств. В современном понимании данный институт восходит к гуманитарно-демократическим представлениям о народовластии и народном суверенитете, возникшим в Западной Европе в XVIII в. Впервые референдум в его современном понимании состоялся во Франции в 1793 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция страны.

В современном мире наблюдается общая тенденция расширения практики реализации института референдума: так, если в XIX в. в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74), то в первом десятилетии XX в. референдумы проводились на уровне 1,9 в год, к середине 50-х if. — на уровне 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,8'. Однако, Россия не располагает необходимым практическим опытом проведения референдумов. Практика их осуществления в субъектах Российской Федерации и на местном уровне также недостаточна и, во многом, предопределяется не государственно-правовыми, а субъективными факторами.

Изучение теории и практики организации и проведения референдумов в зарубежных государствах является актуальной и жизненно важной задачей для российской науки конституционного права, поскольку использование института референдума позволяет обеспечить привлечение граждан к решению.

1 См.: Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. — Екатеринбург, 2003. — С. 186. наиболее важных вопросов государственной жизни, а также защиту интересов народа от произвола государственной власти. Таким образом, в Российской Федерации существует необходимость создания юридических механизмов, которые гарантируют гражданам возможность участвовать в решении важнейших вопросов управления государством, его частью (субъектом Федерации) и муниципальным образованием.

Актуальность избранной темы диссертации определяется, с одной стороны, ролью и значением институтов непосредственной демократии в современной государственной и общественной жизни, реальными и потенциальными возможностями референдума в конституционном механизме народовластия в условиях гражданского общества и правового государства, а, с другой, особой новизной проблемы, ее недостаточным анализом в научном плане, наличием нового объемного нормативного правового материала как в Российской Федерации, в целом, так и в субъектах Российской Федерации и на местном уровне.

Степень научной разработанности темы. Проблемы непосредственной демократии были предметом рассмотрения ученых — специалистов в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В. И. Васильев, Т. А. Васильева, JI.A. Григорян, В. Т. Кабышев, М. Н. Марченко, С.В. Полени-на, И. М. Степанов и др.), а также находятся в центре внимания российских ученых — конституционалистов, таких как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Г. В. Ба-рабашев, Н. В. Витрук, А. В. Иванченко, С. Д. Князев, Е. И. Колюшин, О.Е. Ку-тафин, Е. А. Лукьянова, В. О. Лучин, В. И. Лысенко, В. В. Пылин, Р. А. Сафаров, И. А. Старостина, М. Ф. Чудаков, К. Ф. Шеремет и др.

Проблематика института референдума в условиях демократических преобразований Российского государства нашла свое отражение в работах.

A.Р. Аванесяна, Р. Б. Круглова, М. М. Курячей, В. Н. Мамичева, М.С. Матейко-вича, Л. А Нудненко, Г. В. Синцова, Д. Ю. Устинова, И. А. Филипповой и др. Ученые — конституционалисты (В.В. Комарова, В. Ф. Коток, В. В. Маклаков,.

B.Н. Руденко, Б. А. Страшун, В. Е. Чиркин и др.) осуществили сравнительно-правовое исследование всего комплекса институтов непосредственной демократии, не уделяя пристального внимания анализу общего и особенного в правом регулировании института референдума в Российской Федерации и за рубежом.

Таким образом, в российской юридической науке сравнительно-правовой подход к исследованию института референдума не получил еще должного распространения.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, касающиеся основ современной государственности, по вопросам демократии, правового государства, а также научные публикации по вопросам конституционного развития России и основ конституционализма (А.А. Белкина, Н. С. Бондаря, А. В. Васильева, Ю. А. Веденеева, В.П. Казимир-чука, В. Т. Кабышева, В. З. Карданова, С. Ю. Кашкина, А. И. Кима, Е. И. Козловой, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, Л. В. Лазарева, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, Т. Д. Матвеевой, Н. И. Матузова, Н. А. Михалевой, А. Е. Постникова, А.С. Пиголки-на, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, В. М. Чхиквадзе, Б. С. Эбзеева, И.С. Яцен-ко).

В работе также использованы труды зарубежных ученых в области правового регулирования организации и проведения референдумов, в т. ч. А. Ау-эра, Ж.-Л. Бержеля, Ж. Бешлера, М. Гунеля, Р. Даля, М. Дюверже, А. Дюнана, Дж. Зиммермана, О. Курти, Ж, Роббера, Р. Патнема, М. Прело, У. Хефелина.

Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии сущности референдума как политико-правового института и перспектив его развития в современном обществеосмысление зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере организации и проведения референдумовразработка предложений по совершенствованию законодательства о референдуме в Российской Федерации и ее субъектах.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

— изучение и анализ существующих теоретических концепций и конституционных положений об институте референдума как элементе современной демократии, определение места, роли и значения референдума в механизме осуществления государственной власти;

— сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства о референдумах и практики его применения для использования в Российской Федерации;

— анализ исторического опыта и современной практики проведения референдумов в Российской Федерации и ее субъектах, а также на местном уровне;

— изучение и анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения референдумов в Российской Федерации, рассмотрение общего и особенного в развитии различных уровней законодательства, пробелов в правовом регулировании референдумов, разработка предложений о путях дальнейшего совершенствования законодательства о референдуме в Российской Федерации и ее субъектах;

— разрешение современных и перспективных проблем развития законодательства о референдумах, практики его применения в Российской Федерации и ее субъектах.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи организацией и проведением референдума, определением его результатов, реализацией принятого на референдуме решения в Российской Федерации и зарубежных государствах.

Предмет исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также зарубежных государств, определяющие порядок подготовки и проведения референдумов. Институт референдума рассматривается в различных аспектах — как институт конституционного права, как политический институт, исследуются его социальные функции.

Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает современное состояние правового регулирования организации и проведения референдумов в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.

В ходе исследования использовались также такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, использование методов сравнительного правоведения, а также типологического, формально-юридического методов, позволяет провести исследование конституционно-правового института референдума в динамике с учетом его развития, и в то же время сосредоточиться на его основных моделях, на внутреннем строении основных типов и видов данного конституционно-правового института. Принцип историзма в исследовании референдумов привел к их рассмотрению не только под углом зрения современного их состояния, но и с позиций их прошлого и обозримого будущего.

Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации) — федеральные конституционные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) «О референдуме Российской Федерации») — федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») — законодательство о референдуме субъектов Российской Федерацииуказы Президента Российской Федерациипостановления Правительства Российской Федерации. Диссертантом анализируются положения Основных Законов различных государств мира, принадлежащих к с разными формами правления и государственного устройства, к разным правовым системам, в том числе: Австрийской республики, Республики Болгарии, Венгерской республики, Федеративной республики Германии, Королевства Испания, Итальянской республики, Республики Польши, Французской республики, Швейцарской Конфедерации.

Обстоятельному анализу подверглась практика Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции в сфере организации и проведения референдумов различных уровней в Российской Федерации. Использовались материалы Центральной избирательной комиссии РФ по вопросам организации референдумов в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертантом осуществлен сравнительно-правовой анализ референдума как политико-правового института, представлены перспективы его развития в современном обществе. В диссертации рассматривается место данного института в конституционном механизме осуществления народовластия в условиях гражданского общества и правового демократического государства. Исследованы различные виды референдумов, проводимых в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.

Диссертант анализирует историю и современное состояние федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего порядок организации и проведения различных видов референдумов, и выявляет основные тенденции и перспективы его развития.

Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней содержится осмысление зарубежного опыта правового регулирования отношений в сфере организации и проведения референдумов, что позволило диссертанту разработать предложения по совершенствованию законодательства о референдуме в Российской Федерации и ее субъектах.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

— проанализировав существующие теоретические концепции, а также положения конституционных актов (зарубежных стран и Российской Федерации), диссертант уточняет определение понятия «референдум» как исторически сложившейся самостоятельной формы непосредственной демократии, сущность которой составляет обязательное для исполнения волеизъявление граждан по вопросам государственного или местного значения;

— изучение многообразия моделей института референдума в зарубежных государствах позволяет диссертанту выделить ряд его позитивных сторон, присущих всем моделям: а) референдум является практическим воплощением народного суверенитета, и, соответственно, одной из гарантий основных прав и свобод человека и гражданинаб) дополняет представительное правление, позволяет достичь возможно более полного и постоянного согласия между представительными органами власти и народомв) способствует преодолению отчуждения народа от государственной (или муниципальной) властиг) позволяет учесть интересы населения различных территориальных частей государствад) может служить препятствием для коррупциие) сдерживает принятие радикальных государственно-властных решений;

— на основании исследования соотношения референдума с иными формами непосредственной демократии, а также места и роли референдума в конституционном механизме осуществления народовластия, диссертант делает вывод о том, что референдум, иные формы непосредственной демократии, и также институты представительной демократии, имеют собственное предназначение в конституционном механизме осуществления народовластия как средства волеобразования и волеизъявления народа и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга.

Правовое регулирование референдумов, должно обеспечивать такие условия и порядок их организации и проведения, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права;

— анализ динамики зарубежного и российского законодательства о референдумах и обобщение практики проведения референдумов позволили диссертанту выявить тенденцию расширения использования данного политико-правового института в государственном строительстве зарубежных стран, обусловленную тем, что в современном развитом постиндустриальном и информационном государстве институт референдума выполняет консолидирующую и корректирующую функции по отношению к деятельности органов публичной власти. Таким образом, современная политика Российской Федерации в сфере развития законодательства о референдуме должна быть направлена на расширение политических, организационно-технических и идеологических гарантий непосредственного участия граждан в решении государственных и местных вопросов на референдуме. Основные усилия в данной сфере необходимо сосредоточить не на обосновании ограничений проведения референдумов в Российской Федерации или возможности отказа от данного института, а на преодолении негативных проявлений этой формы непосредственной демократии;

— рассмотрев традиционную классификацию референдумов, выработанную наукой сравнительного конституционного права, диссертант полагает наиболее значимыми подразделение референдумов на виды по следующим основаниям: а) в зависимости от инициатора референдумаб) по правовому характеру вопросов, выносимых на референдумв) по юридической силе решений, принимаемых на референдуме. Однако российское законодательство о референдумах существенно ограничивает разнообразие видов референдумов, признавая преимущественное существование в Российской Федерации факультативных дозаконодательных императивных референдумов. Данное обстоятельство препятствует развитию института референдума в Российской Федерации и внедрению его в российского государственного и муниципального строительства;

— проанализировав совокупность норм права, регулирующих отношения, связанные с организацией и проведением референдумов различных уровней в Российской Федерации, диссертант сформулировал вывод о существовании на современном этапе самостоятельного межотраслевого института референдума как стабильной группы норм конституционного и муниципального права, определяющих место референдума в системе народовластия, закрепляющих принципы организации и проведения, регламентирующих основные стадии референдумного процесса- '.

— проанализировав юридическую природу актов, принимаемых в результате референдумов, диссертант полагает, что они входят в систему нормативных правовых актов в качестве основных ее элементов. Юридическая сила актов, принимаемых в результате референдумов, определяется в зависимости от вида и предмета референдума. Исследовав зарубежный 'опыт реализации решения, принятого на референдуме, посредством издания нормативных правовых актов, диссертант полагает необходимым установить ответственность государственных органов своевременную разработку соответствующих нормативных правовых актов, а также против искажения в их содержании сущности решений, принятых на референдуме Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы законодательными органами государственной власти при совершенствовании законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения референдумов в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» и «Избирательное право Российской Федерации» в ВУЗах.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ законодательства о референдумах в Российской Федерации и зарубежных странах позволяет сделать следующие выводы.

Референдум — исторически сложившаяся самостоятельная форма прямой демократии, которая не может быть ни заменена, ни поглощена иными известными как российскому, так и зарубежному законодательству институтами непосредственного участия населения в решении вопросов государственного и общественного значения.

Изучение многообразия моделей института референдума в зарубежных государствах позволяет диссертанту выделить ряд его позитивных сторон, присущих всем моделям: а) референдум является практическим воплощением народного суверенитета, и, соответственно, одной из гарантий основных прав и свобод человека и гражданинаб) дополняет представительное правление, позволяет достичь более полного и постоянного согласия между представительными органами власти и народомв) способствует преодолению отчуждения народа от государственной (или муниципальной) властиг) позволяет учесть интересы населения различных территориальных частей государствад) может служить препятствием для коррупциие) сдерживает принятие ради кальных государственно-властных решений.

Анализ динамики зарубежного и российского законодательства о референдумах и обобщение практики проведения референдумов позволили диссертанту выявить тенденцию расширения использования данного политико-правового института в государственном строительстве зарубежных стран, обусловленную тем, что в современном развитом «постиндустриальном» и «информационном» государстве институт референдума выполняет консолидирующую и корректирующую функции по отношению к деятельности органов публичной власти. Таким образом, современная политика Российской Федерации в сфере развития законодательства о референдуме, должна быть направлена на расширение политических, организационно-технических и идеологических гарантий непосредственного участия граждан в решении государственных и местных вопросов на референдуме. Основные усилия в данной сфере необходимо сосредоточить не на обосновании ограничений проведения референдумов или возможности отказа от данного института, а на преодолении негативных проявлений этой формы непосредственной демократии;

На основании исследования соотношения референдума с иными формами непосредственной демократии, а также места и роли референдума в конституционном механизме осуществления народовластия, диссертант делает вывод о том, что референдум, иные формы непосредственной демократии, и также институты представительной демократии, имеют собственное предназначение в конституционном механизме осуществления народовластия как средства волеобразования и волеизъявления народа и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга.

Правовое регулирование референдумов, должно обеспечивать такие условия и порядок их организации и проведения, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права.

В диссертации осуществлена типологизация референдумов с целью более глубокого понимания содержания этого правового института. Рассмотрение референдума в отрыве от его классификационных характеристик может привести к искажениям в теоретической трактовке и применении референдума на практике. В качестве основных предложены классификационные критерии и с их учетом выделены следующие виды референдума:

— способ проведения: обязательные и факультативные референдумы;

— инициатор проведения: государственный орган либо несколько госуI дарственных органов по совместному решениючасть депутатов представительных органоворганы местного самоуправленияопределенное число граждан, обладающих избирательными правами. По предложению избирателей референдум имеет две формы — петиционный и отклоняющий (в форме «народного вето»);

— предмет (или содержание): конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые референдумы;

— территория проведения: общегосударственные, региональные и местные референдумы;

— правовые последствия (юридическая сила) принятого решения: императивный и консультативный референдумы;

— время проведения: дозаконодательные и послезаконодательные референдумы. В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования — до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума, дозаконодательные обычно являются превентивными (консультативными), а послезаконодательные — утверждающими (легитимирующими). i.

Диссертант полагает наиболее значимыми подразделение референдумов на виды по следующим основаниям: а) в зависимости от инициатора референдумаб) по правовому характеру вопросов, выносимых на референдумв) по юридической силе решений, принимаемых на референдуме. Однако российское законодательство о референдумах существенно ограничивает разнообразие видов референдумов, признавая преимущественное существование в Российской Федерации факультативных императивных референдумов, инициируемых, как правило, гражданами. Данное обстоятельство препятствует развитию института референдума в Российской Федерации и внедрению его в российскую конституционно-правовую практику.

На сегодняшний день законодательство о референдумах в Российской Федерации представляет собой достаточно хорошо развитую подотрасль конституционного законодательства, соответствующее, в основном, международным стандартам в сфере политических прав и свобод человека. Структура данной подотрасли законодательства выглядит следующим образом:

1 уровень — федеральное законодательство о референдуме, которое включает: а) Конституцию Российской Федерации, определяющую конституционные основы института референдумаб) Федеральный закон от 12 июня.

2002 г № 67-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающий общие положения для всех видов референдумов в Россиив) федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие отдельные виды референдумов (к примеру, федеральные конституционные законы от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г., с изм. от 21 марта 2007 г.) «О референдуме Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») — г) федеральные законы, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума (Федеральный закон от 10 января.

2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы») — д) федеральные законы, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдумее) федеральные конституционные законы, устанавливающие запрет на проведение референдумовж) подзаконные нормативные правовые акты;

2 уровень — законодательство субъектов Российской Федерации, включающее Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения референдумов на территории субъектов Российской Федерации (например, закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области», закон Самарской области от 31 декабря 1996 г. «О референдумах Самарской области»), определяющие особенности проведения в субъек.

I 1 тах Российской Федерации отдельных видов референдумов (например, законы Удмуртской республики от 16 января 1998 г. «О местном референдуме и местных консультативных референдумах Удмуртской республики», от 18 декабря 2002 г. «О референдуме удмуртской республики»);

3 уровень — уставы муниципальных образований и муниципальные нормативные акты, определяющие отдельные особенности организации и проведения референдумов на территории муниципальных образований.

Проанализировав совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с организацией и проведением референдумов в Российской Федерации диссертант пришел к выводу о том, что в настоящее время в российском праве можно вычленить относительно небольшую устойчивую группу правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения референдума в Российской Федерации, сформировались в самостоятельный правовой институт. Данный институт включает в себя нормы как конституционного, так и муниципального права, определяющие место референдума в системе народовластия, закрепляющие принципы организации и проведения, регламентирующие основные стадии референдумного процесса, т. е. имеет межотраслевой характер. Диссертантом исследован порядок организации и проведения референдумов Российской Федерации, установленный Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который закрепляет принципы процесса организации и проведения референдума Российской Федерации, определяет права и обязанности его участников, подробно регламентирует стадии референдумного процесса.

Исследование Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» во взаимосвязи с Федеральным законом «Об основ.

I * ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" показывает, что в настоящее время в Российской Федерации наряду с избирательный процессом сложился и специфический рефе-рендумный процесс как деятельность граждан, их специфических объединений (инициативных групп), а также государственных органов, направленную на обеспечение волеизъявления граждан Российской Федерации по вопросам общегосударственного значения. В содержании референдумного процесса можно выделить следующие стадии: а) инициирование референдумаб) назначение референдумав) подготовка референдумаг) проведение референдума и определение его итоговд) реализация решения, принятого на референдуме.

Диссертант также отмечает, что Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» существенно ограничивает возможности использования института референдума для решения вопросов общегосударственного значения. Им не предусмотрено право народа принять или отклонить на референдуме какой-либо закон, ст. 1 Закона определяет референдум как голосование по вопросам государственного значения. Нормативный правовой акт может быть вынесен на референдум Российской Федерации только в соответствии с международным договором (ст. 6 ч. 2 Закона).

Федеральный конституционный закон 2004 г. изменил перечень инициаторов референдума в сравнение с предусмотренными Федеральным конституционным законом 1995 г., инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не только 2 млн. граждан, но и Конституционному Собранию РФ — по вопросу принятия новой Конституции РФ, а также.

I, федеральных органов государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации (ст. 14, ч. 1). Вместе с тем, в иных случаях органы государственной власти не могут вынести вопрос на референдум, что в совокупности с запрещением выносить на референдум Российской Федерации вопросы о доверии органам федеральным государственной власти или лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации (ст. 6, ч. 5, п.п. 2−5) означает невозможность использовать общенациональный референдум для разрешения противоречий между федеральными органами государственной власти.

Сохранение в Федеральном конституционном законе 2004 г. требования о сборе инициативной группой 2 млн. подписей граждан для инициирования процедуры референдума, несмотря на сокращение с 1995 г. населения Российской Федерации, а также введение дополнительных условий (об образовании региональных подгрупп не менее, чем в половине субъектов Российской Федерации, о нотариальном удостоверении подписей их участников протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы) значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума по сравнению с аналогичными положениями Федерального конституционного закона 1995 г.

Усложняет инициирование референдума и сокращение более, чем в 2 раза, сроков сбора подписей граждан Российской Федерации (ст. 17, ч. 2 Федерального конституционного закона 2004 г.), а также исключение возможности привлечения лиц, не входящих в состав инициативной группы, к сбору подписей в поддержку проведения референдума (ст. 17, ч. 3). Таким образом, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», в сравнении с законодательством о референдуме иных европейских государств, устанавливает наиболее жесткие ограничения для реализации гражданами инициативы о проведении общенационального референдума.

Существенным недостатком действующего Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» является отсутствие детальной регламентации действий федеральных органов государственной власти по реализации решения, принятого гражданами на референдуме Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 83 (ч. 5) Закона, «если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта». При этом, закон не устанавливает ответственности государственных органов ни за установление таких сроков, ни за их нарушение. Федеральный конституционный закон также не содержит гарантий от искажения сущности решений, принятых на референдуме Российской Федерации, в содержании подлежащих принятию нормативных правовых актов.

Основные принципы и правила организации и проведения референдумов в субъектах Российской Федерации (в т.ч. и местных референдумов) провозглашены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Кроме того, порядок назначения и проведения референдумов субъектов Российской Федерации определяется законами субъектов Федерации.

Как правило, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют общие принципы института референдума, вопросы референдума, право граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации институт референдума получает более детальную регламентацию на уровне конституционного акта субъекта Федерации. Например, Уставом Липецкой области (ст. 20) устанавливается как список вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, так и перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум. В ряде Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации закрепляются отдельные права и обязанности участников референдумного процесса (Республика Адыгея, Республика Алтай, Амурская и Архангельская области), срок проведения референдума (Амурская область), источник финансирования областного референдума (Орловская область).

Законодательные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения референдумов на территории субъектов Российской Федерации, можно условно разделить на 3 группы: а) в ряде субъектов Российской Федерации организация и проведение референдумов регулируется комплексными нормативными правовыми актами (например, «Избирательный кодекс Владимирской области» от 7 июля 2000 г., Закон Республики Коми от 14 октября 2002 г. «О выборах и референдумах в Республике Коми) — б) в ряде субъектов Российской Федерации порядок проведения референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов определяется одним нормативным правовым актом (например, Кодекс о референдумах Костромской области от 14 октября 1999 г., Областной закон «Об областном и местном референдуме Омской области) — в) в большинстве субъектов Российской Федерации порядок проведения референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов определяется отдельными законами.

Вместе с тем, развитие законодательства о референдуме в субъектах Российской Федерации и внедрение референдумов в практику государственного строительства субъектов Российской Федерации и муниципального строительства затрудняет чрезмерно жесткая регламентация референдумного процесса на уровне федерального законодательства. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» жестко закрепляет вид референдума, введение которого предпочтительно в субъектах Российской Федерации — факультативный дозаконодательный императивный референдум, инициируемый, как правило, гражданамиа также общие правила проведения референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов. Установление в законодательных актах субъектов Российской Федерации каких-либо отступлений от положений федерального законодательства недопустимо, поэтому невозможен учет региональных и местных условий, в т. ч.

введение

консультативных референдумов, вынесение на референдум нормативных правовых актов, введение института «народного вето», предоставление права инициирования референдума государственным органам, изменение порядка голосования.

В этих обстоятельствах, учитывая выявленные ранее позитивные стороны использования института референдума в государственно-правовой практике зарубежных государств, представляется целесообразным облегчить внедрение референдумов в практику российского муниципального строительства, предоставив субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать виды местных референдумов, а также регламентировать порядок их организации и проведения. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо установить лишь минимальные гарантии прав граждан на местный референдум.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

I. Нормативные источники.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.

Международный пакт о гражданских и политических правах (Вместе с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах). Принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1976. -№ 17. — Ст. 291.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод" (ETS N 5) Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. (с изм. и доп. от 11 мая 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. — № 2. — Ст. 163.

Рекомендация 1704 (2005) «Референдум: к хорошей практике референдумов в Европе». Принята Парламентской Ассамблеей Совета Европы 29 апреля 2005 г. / Recommendation 1704 (2005) «Referendums: towards good practices in Europe». Adopted by the Assembly on 29 April 2005. // Интернет-сайт Парламентской Ассамблеи Совета Европы. http://assembly.coe.int/main.asp?Link:=/documents/adoptedtext/ta05/erecl 704.htm.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г., с изм. от 21 марта 2007 г.) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. // 2004.-№ 27.-Ст. 2710.

Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 июня 2004 г.) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 42. — Ст. 3921.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2003.-№ 40.-Ст. 3822.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 6,7-ФЗ (ред. qt 2 марта 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.

Федеральный ЗАКОН от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 23 марта 2007 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1999.-№ 42.-Ст. 5005.

Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (в ред. от 10 июля 2001 г., с изм. от 11 июня 2002 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 38. — Ст. 4339.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995.-№ 35.-Ст. 3506.

Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. № 241−1 «О референдуме РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. — 1990. -№ 21.-Ст. 230.

Закон «О местном референдуме в Московской области» от 28 декабря 1994. Закон г. Москвы «О референдуме города Москвы» от 14 февраля 1996 // Тверская, 13. 1996. №. 12−14.

Закон «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 10.

Закон Республики Саха (Якутия) от 22.12.92 г. «О республиканском референдуме».

Закон Волгоградской области от 06.02.95 г. «О референдумах на территории Волгоградской области»;

Закон Тверской области, от 22.09.94 г. «О местных референдумах в Тверской области»;

Закон Тверской области от 21.03.96 г. «Об областном референдуме»;

Закон Тюменской области от 06.07.95 г. «О референдуме Тюменской области»;

Закон Архангельской области от 28.05.96 г. «О местном референдуме в Архангельской области»;

Закон Пермской области от 21.02.96 г. «О референдумах в Пермской области».

Закон Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 18 июня 19 967 / Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 10.

Закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области, 1999. № 10. Ст. 884.

I.

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2007. — № 14. — Ст. 1741.

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «о внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «о референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. -№ 25. — Ст. 2564.

Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации / Центральная избирательная комиссия РФотв. за вып. О. Б. Беляков. — М., 2006. -12 с.

Законодательство зарубежных государств.

Конституция Бельгии // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 1. Конституция Греции // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 1.

Конституция Грузии // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. -М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т 1.

Конституция Испании // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. -М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2.

Конституция Итальянской Республики // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2.

Конституция Королевства Дания // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 1.

Конституция Княжества Лихтенштейн // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2.

Конституция Люксембурга (Великого герцогства Люксембург) от 17 октября 1868 г. // Конституции государств Европы. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2. ' *.

Конституция Латвийской Республики // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2.

Конституция Литовской Республики // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т.2.

Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. -Т.2.

Конституция Республики Болгария // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 1.

Конституция Республики Македония // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2.

Конституция Республики Молдова // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА,^001. — Т.2.

Конституция Республики Польша // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 2.

Конституция Французской Республики // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т.З.

Конституция Эстонской Республики // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т.З.

Основной закон Финляндии // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. — Т. 3.

Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. — М.: Изд-во НОРМА, 2001. -Т.З.

Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г.// Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. -М.: Изд-во НОРМА, 2001.-Т. 1.