Особенности оценки регулирующего воздействия в системе нормотворческих технологий

ОСОБЕННОСТИ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В СИСТЕМЕ НОРМОТВОРЧЕСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ

Качество государственного регулирования экономики является одним из важнейших факторов успешного социально-экономического развития государства. Недостаточное или избыточное, без оценки возможных последствий нормотворчество приводит к высоким издержкам для бизнеса и государства, к отрицательным социальным последствиям. Вадим Живулин, директор департамента ОРВ Минэкономразвития России, отмечает, что данная технология — это наука мыслить и брать на себя ответственность, формирование привычки у чиновников заранее думать о возможных последствиях. Девизом ОРВ по праву считают слова, под которыми подписываются лица, принимающие решения- «выгоды оправдывают издержки[1] государственный регулирующий воздействие качественный Оценка регулирующего воздействия представляет собой процедуру анализа проблем и целей государственного регулирования, поиска альтернативных вариантов достижения этих целей, а также связанных с ними выгод и издержек социальных групп, подвергающихся воздействию регулирования, для определения наиболее эффективного варианта регулирующего воздействия.

В науке административного права исследование ОРВ как технологии нормотворчества пока не носит системного характера, в научных публикациях поднимаются отдельные вопросы практического внедрения ОРВ, в основном касающиеся анализа организационных аспектов. В ряде субъектов нашей страны проблемой проведения ОРВ, обуславливается следующими факторами. Во-первых, недостаточной информированностью субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности. Во-вторых, проводимые публичные консультации закрыты для субъектов и проводятся в очень короткий срок. Публичные обсуждения проекта НПА проводятся в течение 5 календарных дней со дня размещения акта на официальном сайте. В-третьих, существует широкий перечень оснований для не проведения ОРВ. 4, 5, 6, 7].

В Российской Федерации оценка регулирующего воздействия на федеральном уровне стала применяться на постоянной основе с 2010 г. До этого момента оценка эпизодически проводилась отдельными органами исполнительной власти по отдельным проблемам и проектам нормативных правовых актов. Необходимость внедрения на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и нормативно закреплена в статье 26.3.3. Закона Российской Федерации № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». С 1 января 2014 года данная процедура обязательна к проведению во всех субъектах. [2]. В Вологодской области порядок проведения ОРВ определяется Законом Вологодской области от 11.12.2013 N 3225-ОЗ «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Вологодской области и порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Вологодской области».

Несмотря на то, что оценка регулирующего воздействия как обязательная процедура была введена в российскую законотворческую практику еще в 2010 году,[8] основные шаги были сделаны только в 2012;2013 годах, после выхода Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"[9]. Указ предусматривал ряд мероприятий по дальнейшему развитию института ОРВ, в частности, публичное обсуждение проектов НПА и результатов ОРВ, а также внедрение ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации с 2014 года и органов местного самоуправления — с 2015 года. Формально на конец 2014 года большая часть мероприятий, предусмотренных указом, была выполнена как на федеральном, так и не региональном уровне.

О масштабах распространения процедуры ОРВ говорят следующие цифры: по состоянию на 10 февраля 2015 года, на официальном сайте размещены 19 631 проекта нормативно-правовых актов (НПА); из них 2 724 проекта НПА должны проходить через процедуру ОРВ. Из этих 2 724 НПА до стадии принятия акта дошли только 9,9% законопроектов (271 законопроект), еще 37,5% находятся на стадии прохождения через процедуру ОРВ (1 063 законопроекта). Ежемесячно на официальном сайте размещается около 100 новых законопроектов, требующих ОРВ, и их число неуклонно растет; каждый месяц Министерством экономического развития РФ выпускается около сотни заключений о проведенных оценках регулирующего воздействия. Завершается внедрение ОРВ и на региональном уровне. Согласно рейтингу Минэкономразвития России, в 2015 году 76 субъектов Российской Федерации внедрили процедуры ОРВ на приемлемом, хорошем или очень высоком уровне качества, и только у 9 регионов отмечен неудовлетворительный уровень. Следует отметить, что Вологодская область, в данном рейтинге минэкономразвития, занимает 24 место и получила 85 баллов из 100 возможных. В рейтинге оценивалось, закреплено или нет проведение ОРВ в региональном законодательстве, насколько обязательны выводы по итогам ОРВ, существует ли вебсайт для размещения НПА, есть ли методические рекомендации, как регион готовится к введению ОРВ на муниципальном уровне. И лишь один блок вопросов посвящен оценке ОРВ со стороны представителей бизнеса. Таким образом, в России процедура ОРВ уже присутствует на федеральном и региональном уровнях (для большинства регионов страны) и начинает внедряться на уровне муниципалитетов.

В настоящее время оценку регулирующего воздействия это один из видов экспертиз. Нередко эксперты задаются вопросом, — «зачем необходима данная процедура? Почему недостаточно антикоррупционной экспертизы, лингвистической и правовой экспертизы, экспертизы действующих НПА, правового мониторинга и др.?».

ОРВ, рассматривая как вид экспертизы, можно поставить в один ряд с вышеперечисленными экспертизами. А так ли необходимо проведение оценки регулирующего воздействия при принятии правовых актов? Или его задачи могут достигаться при проведении других видов экспертиз?

Известно, что целью любой экспертизы, является выявление обстоятельств, которые будут носить влияющий характер для принятия правильных и обоснованных решений. Эту цель можно отнести к большинству проводимых в нашей стране экспертиз.

Как и все остальные процедуры ОРВ имеет свои цели и задачи.

К ключевым целям ОРВ относится расчет выгод и издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности, других заинтересованных лиц, связанные с оплатой прямо установленных регулированием платежей, так и с прочими организационными расходами по выполнению вновь вводимых требований, включающими затраты трудового времени сотрудников, необходимые материалов, а также затраты на консультации и обучение; оценка воздействия регулирования на деловой климат и инвестиционную привлекательность страны или региона, конкуренцию и структуру рынков; обеспечение выбора наиболее эффективного варианта решения проблем; снижение рисков, связанных с ведением нового регулирования и повышением доверия граждан и бизнеса к принимаемым государством решениям.

Не следует путать ОРВ с другими существующими процедурами. ОРВ — это не правовая экспертиза, не антикоррупционная экспертиза и не ведомственное согласование. 3].

Задачи ОРВ можно выделить следующие:

• — определить степень достижения поставленных целей;
• — выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты регулирующего акта;
• — установить необходимость обновления регулирующего акта [10,81]

В целях проведения качественной и количественной оценки воздействия применяются различные аналитические методы:

• — анализ «затраты-результат» (cost-benefit analysis);
• — анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis);
• — многофакторныйанализ (multi-criteria analysis);
• — оценка рисков (riskassessment) и др.

Выбор конкретного аналитического инструмента и глубина анализа зависит от предмета исследования, сферы предполагаемого регулирования. Например, для сферы технического регулирования (вопросов, связанных с безопасностью товаров и процессов производства), чаще применяется оценка рисков, для мер налогового характера — оценка выгод и издержек, для государственных инвестиций — анализ эффективности затрат и т. п. Среди применяемых при проведении ОРВ качественных методов распространены экспертные опросы, глубинные интервью, контент-анализ и правовой анализ [10,81].

Оценка регулирующего воздействия, являясь универсальным видом экспертизы нормативных правовых актов, не сводится к какому-либо общепринятому методу их проведения, а обладает широким набором методик и инструментов, применяемых в зависимости от поставленной проблемы и необходимости регулирования.

Подводя итог, следует отметить, что оценка регулирующего воздействия, как вид экспертизы обладает своими целями, задачами и методами. Задачи оценки регулирующего воздействия не могут быть в достаточной мере качественно решены посредством применения иных видов экспертиз. ЭТО делает ее уникальной и отличной от всех других.

• 1. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. М., НИСИПП, 2005,
• 2. Об оценке регулирующего воздействия в Костромской области. Зензинов Г. А., вестник КГУ им. Н. А. Некрасова № 2, 2015
• 3. К вопросу об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и управленческих решений (на примере Курской области) Баркатунов В. Ф., Попов В.В." Муниципальная служба: правовые вопросы", N 2, 2013
• 4. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов Уманская В. П. «Административное право и процесс», N 4, 2013
• 5. Формирование судебной практики по вопросам оценки регулирующего воздействия Ефремов А. А. «Арбитражный и гражданский процесс», N 8, 2015
• 6. Постановление Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 28 января 2011 г.)
• 7. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета. 09.05.2012.
• 8. Е. Н. Киселева. Оценка регулирующего воздействия: понятие, происхождения, подходы, с. 81