Правовые и организационные проблемы и пути совершенствования деятельности органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений

Правовые и организационные проблемы и пути совершенствования деятельности органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений

В соответствии с Конституцией РФ граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. За ними признаются и им гарантируются права и свободы человека и гражданина. Каждый может защищать свои права и свободы как в судебном порядке, так и всеми иными способами, не запрещенными законом. Важная роль в этом плане принадлежит праву граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Обеспечение этого конституционного права (ст. 33 Конституции РФ) осуществляется путем закрепления механизма и его реализации в федеральных законах, международных договорах Российской Федерации, законах субъектов Федерации, ведомственных нормативных правовых актах.

При этом следует отметить, что с момента принятия Конституции РФ действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан на длительное время не представляло стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основным актом по данному вопросу долгое время был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. от 4 марта 1980 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Соответственно приходилось констатировать, что нормы Указа стали отставать от требований времени. В этот период порядок рассмотрения обращений граждан активно стремились регламентировать своими законами субъекты Федерации.

В свою очередь попытки устранить имеющийся пробел в правовой регламентации данного круга общественных отношений неоднократно предпринимались и Федеральным Собранием РФ. Так, в 1998 г. принятый палатами российского парламента Федеральный закон об обращениях граждан не был подписан Президентом РФ. Одной из причин такого решения было несоответствие Закона ст. 33 Конституции РФ, которая в качестве адресатов, в отличие от принятого закона, определяет только государственные органы и органы местного самоуправления и не относит к их числу коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, обозначенные в числе таковых в комментируемом законе.

За все последующие годы Государственная Дума неоднократно предпринимала попытки рассмотрения различных проектов федеральных законов о порядке рассмотрения обращений. Однако до 2006 года ни один из этих проектов не был реализован.

И только 2 мая 2006 г. после принятия Федеральным Собранием РФ Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» этот документ был подписан Президентом РФ и спустя полгода после официального опубликования вступил в законную силу.

Данный закон предусматривает единый (общий) порядок рассмотрения обращений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, позволяющий обеспечивать разрешение обращений граждан во многих случаях более оперативно, без судебного разбирательства. В полной мере этот закон распространяется и на деятельность органов прокуратуры, которые обязаны на основании ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в соответствии с их полномочиями разрешать заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Все обращения в прокуратуре рассматриваются в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, т. е. как Законом об обращениях граждан, так и процессуальным (УПК, ГПК, АПК РФ) и иными законами.

Основными особенностями Закона об обращениях граждан являются:

• 1. В Законе сделан основной упор на право обращения только российских граждан и ни слова, как в Конституции РФ, так в этом Законе, не говорится о запрете для иностранных граждан, лиц без гражданства. Соответственно такое право принадлежит юридическим лицам, руководителям органов и организаций, их должностным лицам, специальным субъектам (депутатам, членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ, высшим должностным лицам субъектов РФ и др.).
• 2. В качестве субъектов (адресатов), обязанных обеспечивать рассмотрение подобных обращений, определены государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица этих органов. Однако это вовсе не означает, что, к примеру, государственные или муниципальные образовательные, медицинские и иные учреждения, общественные объединения, должностные лица этих структур не должны рассматривать жалобы и заявления, вести прием граждан. Другое дело, что установление правил и процедур работы с обращениями граждан этими субъектами отнесено к компетенции государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, которым подведомственны эти структуры и их должностные лица. Подобная обязанность в ряде случаев обусловлена и передачей этим субъектам некоторых государственных функций

Об этом свидетельствуют и вновь принятые инструкции по работе с обращениями граждан в МВД и прокуратуре Российской Федерации. В этих правовых актах вполне обоснованно предусматривается обязанность рассмотрения жалоб, заявлений, ведение приема граждан образовательными, научными и иными учреждениями, входящими в систему соответственно МВД и прокуратуры.

3. Специфической чертой рассматриваемого Закона является закрепление и раскрытие понятия видов обращений: предложений, заявлений, жалоб; установление перечня прав гражданина при рассмотрении обращения; указание на гарантии безопасности заявителя в связи с его обращением; изложение требований, которым должно отвечать письменное обращение.

К числу новаций относится признание за гражданином права обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения, не указывать адрес местожительства, а ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо направить ответ заявителю. Весьма важным представляется (хотя труднореализуемым на практике) возможность взыскания с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления, если в обращении указаны заведомо ложные сведения.

• 4. Новым Законом об обращениях граждан внесены также уточнения в сроки рассмотрения письменных обращений. Наряду с общим 30-дневным сроком рассмотрения обращений, исчисляемым со дня регистрации, предусматривается 3-дневный срок на обязательную регистрацию обращения с момента его поступления, 7-дневный срок со дня регистрации — на направление обращения по принадлежности и 15-дневный срок — для предоставления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. Кроме того, установлена и возможность продления срока рассмотрения обращения, но не более чем на 30 дней.
• 5. К заслуживающим внимания новым положениям в этом Законе следует отнести норму (п. 5 ст. 8), согласно которой государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другие органы по подведомственности может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или должностных лиц документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения. Соответственно в полной мере это требование распространяется и на органы прокуратуры.

Кроме того, органы прокуратуры, как и другие государственные органы и органы местного самоуправления, по запросам субъектов, уполномоченных разрешать обращения граждан, обязаны в соответствии с п. 1,2 ст. 10 Закона об обращениях граждан в течение 15 дней предоставлять этим органам документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращений. Исключения составляют материалы, касающиеся производства дознания, предварительного следствия, осуществления правосудия. Как видно, это исключение не распространяется на иные сферы прокурорской деятельности.

Анализ состояния дел по организации и осуществлению деятельности органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений граждан свидетельствует, что данный вид прокурорской деятельности вносит существенный вклад в дело укрепления законности и правопорядка в стране, в обеспечение защиты конституционных прав граждан. Этому в значительной мере способствует происшедшее законодательное обновление порядка рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений, а также дополнительно принятые Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами организационно-правовые меры по упорядочиванию этой работы в системе прокуратуры.

Вместе с тем уровень правового и организационного обеспечения реализации права граждан на подачу обращений не в полной мере соответствует сегодняшним требованиям по достижению реальной гарантированности прав личности, по созданию механизма, позволяющего гражданину эффективно защитить свой законный интерес, активно участвовать в рассмотрении и принятии решений, касающихся его прав.

Так, к числу недостатков Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» можно отнести определенную декларативность ряда положений, отсылочный характер многих норм, отсутствие в нем процедур рассмотрения и разрешения обращений и др.

Это выражается в следующем.

• 1. Отсутствие в законе указания о возможности установления общих правил рассмотрения обращений граждан, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, и для других организаций, предприятий и учреждений.
• 2. В перечне видов обращений не указаны такие виды, как ходатайство, петиция (коллективное обращение), повторное обращение, запрос.
• 3. Не прописан механизм рассмотрения устных обращений граждан, в частности поступивших по телефону.
• 4. Отсутствие в нормах Закона конкретных статей об обязанностях органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по рассмотрению обращений и об ответственности за нарушения порядка их разрешения.
• 5. Норма о гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу не подкреплена соответствующей ответственностью лиц, допустивших нарушение этого запрета, в том числе уголовной ответственностью по аналогии с ст. 139, существовавшей в УК РСФСР.
• 6. Трудно реализуемыми на практике являются положения ч. 2 ст. 15 этого Закона, предусматривающие возможность взыскания с гражданина расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, в случае, если гражданин указал заведомо ложные сведения.
• 7. Отсутствие в законе сроков, в течение которых может быть подана жалоба заявителя на нарушения или ограничения его прав. Представляется, что такой срок не должен превышать шести месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности.
• 8. Недостаточность процессуализации порядка рассмотрения и разрешения обращений в процессе разбирательства уполномоченным органом или должностным лицом жалоб и заявлений, обязательности в определенных случаях участия в этом лица, направившего соответствующее обращение, его права на подачу ходатайств и т. п. Кроме того, имеются и другие проблемные моменты данного Закона.

Как уже указывалось, отдельные пробелы федерального законодательства об обращениях граждан в течение последнего времени старались восполнить законодательные органы субъектов Федерации, в том числе путем установления, в частности, административной ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. А прокуроры в ряде субъектов Федерации активно инициировали возбуждение таких административных производств, которые реализовывали соответствующие суды. Однако как, на наш взгляд, правильно отмечается в литературе, анализ ст. 15 Закона об обращениях граждан позволяет сделать вывод о том, что любой вид юридической ответственности, в том числе и административной, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан может быть установлен только законодательством Российской Федерации, в котором в настоящее время подобные нормы об административной ответственности отсутствуют.

Таким образом, при установлении прокурорами в процессе надзорной деятельности нарушений законодательства об обращениях граждан, можно ставить вопрос об ответственности соответствующих должностных лиц, как правило, сославшись на Федеральный закон «О государственной гражданской службе», в котором предусмотрена дисциплинарная ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей.

До настоящего времени остается проблемой, хотя и больше затрагивающей деятельность следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ, выполнение требований п. 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ. В ней, как уже упоминалось, определено, что обращения, в которых заявители выражают несогласие с решением и в связи с этим ставят вопрос о привлечении судей и прокуроров к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении ими должностного преступления, при отсутствии в них данных о признаках преступлений не требуют проверки в порядке ст. 144−145 УПК РФ. Однако далеко не все суды подобные действия прокуроров, рассматривающих такие обращения в общем порядке, признают их соответствующими закону и не обязывают следственные органы осуществлять проверки этих сообщений в порядке, предусмотренном процессуальном законом.

Представляется верной позиция тех прокуроров, которые, не соглашаясь с решениями судов, признающих действия прокуроров в соответствии с п. 2.4 Инструкции об обращениях не соответствующими закону, обжалуют такие необоснованные судебные решения и добиваются формирования правильной практики применения законодательства об обращениях граждан.

В сфере работы с обращениями граждан была и остается проблема общения с так называемыми «трудными» людьми, «штатными» жалобщиками. Каких-либо заранее готовых рецептов решения этой проблемы вряд ли существует. Один из путей выхода из ситуации, если заявитель психически больной человек, — это действовать в соответствии с п. 2.13 Инструкции об обращениях граждан, т. е. получать решение суда о признании этого лица недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания и устанавливать, обосновывать бессмысленность и нелогичность содержания обращений.

Наряду с этим в прокуратурах субъектов Федерации в методических рекомендациях выделяют целые разделы правилам общения с такими жалобщиками. К примеру, в рекомендациях, разработанных в прокуратуре Республики Татарстан, составлено специальное пособие по общению с так называемыми «трудными» людьми. В нем выделены наиболее распространенные типы таких заявителей и предложены этапы разбирательства конфликтных ситуаций, а также конкретные приемы и способы общения с ними, другие рекомендации.

Существенным резервом в деле совершенствования деятельности по рассмотрению обращений являются ускорение и обеспечение четкости в обработке и движении обращений и других документов, связанных с работой с заявлениями и жалобами, поступающими в органы прокуратуры. В большинстве прокуратур субъектов Федерации для решения этих вопросов используются новейшие компьютерные технологии. Наряду с внедрением рекомендуемой Генеральной прокуратурой РФ программой АИК «Надзор» (которая, к сожалению, по отзывам многих пользователей далека от совершенства) в ряде прокуратур успешно применяются иные многопользовательские компьютерные программы.

Так, в прокуратуре Саратовской области создан комплекс систем «Жалобы», предназначенных для автоматизированного поиска информации в алфавитной картотеке обращений, ускорения их регистрации, осуществления мониторинга каждого заявления или жалобы в режиме реального времени, обеспечения контроля, автоматизированного составления статистического отчета по форме «П» и подготовки документации для отчета. Достоинством этих программ является то, что они используются не только в аппарате прокуратуры области, но и часть из них адаптирована для использования в городских и районных прокуратурах, которые объединены в корпоративную вычислительную сеть по выделенным и коммутируемым линиям.

Подобные автоматизированные компьютерные системы успешно применяются также в прокуратурах Омской, Московской и других областей.

Помимо перечисленных проблем в организации и осуществлении деятельности по рассмотрению обращений в органах прокуратуры, существуют и иные проблемные вопросы, связанные с отсутствием единообразного подхода к оформлению документов при работе с заявлениями, жалобами и иными обращениями, наличием передовых методик проведения комплексного анализа состояния дел по рассмотрению и разрешению обращений, целенаправленной работы по выявлению, распространению и внедрению положительного (передового) опыта организации этой работы.

Вместе с тем обеспечение единообразия в оформлении служебных документов можно бы было достичь путем разработки типовых образцов таких основных документов, как мотивированное заключение по результатам рассмотрения обращения; постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении; заключение об оставлении обращения без ответа или без разрешения по существу; постановление о возбуждении ходатайства о продлении срока проверки обращения и др.

Ознакомление с положениями о подразделениях в прокуратурах субъектов Федерации, старшем помощнике, помощнике прокуроров областей, автономных округов по рассмотрению обращений и приему граждан также свидетельствует о необходимости разработки примерного типового положения, в котором должны быть четко прописаны цели, задачи, структура, функции, права и обязанности, полномочия, ответственность указанных подразделений и должностных лиц, механизм их взаимодействия с подразделениями аппарата и нижестоящими прокурорами и иные положения, позволяющие упорядочить деятельность этих субъектов.

По мнению многих прокуроров городов, районов, прошедших обучение в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ, им явно не достает в работе методик проведения проверок исполнения законодательства об обращениях граждан, материалов, информационных писем, отражающих передовые методы и способы организации работы по рассмотрению и разрешению обращений, частных методик проверки повторных, а также сложных обращений. Разрабатываемые в прокуратурах субъектов Федерации методические рекомендации по рассмотрению обращений в значительной мере восполняют эти пробелы, однако, во-первых, они имеются далеко не во всех прокуратурах, во-вторых, многие из них требуют обновления, а в-третьих, они редко удовлетворяют в полном объеме потребности прокуроров.

В завершение анализа предложений по совершенствованию деятельности органов прокуратуры по рассмотрению обращений следует отметить и предложение Генеральной прокуратуры РФ, включенное в число мероприятий по реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ. Оно состоит в разработке специального организационно-распорядительного документа по вопросам соблюдения прав юридических и физических лиц при их обращении в органы прокуратуры, а также, очевидно, и последующего принятия соответствующего административного регламента по процедурам разрешения жалоб.

Надо полагать, что эти меры будут способствовать повышению качества и прозрачности принятия прокурорскими работниками решений при рассмотрении и разрешении обращений граждан и юридических лиц.

Решение вопросов правового и организационного обеспечения деятельности органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан, юридических и других лиц показало, что в настоящее время создана основательная юридическая база и приняты дополнительные меры организационного характера по реализации конституционного права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В свою очередь в развитие этих положений Генеральным прокурором РФ издан ряд организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность прокуроров по организации и осуществлению рассмотрения обращений. В них определен общий и детализирован специальный порядок рассмотрения и разрешения обращений, проведено разграничение компетенции прокуроров, конкретизированы организационные полномочия должностных лиц органов прокуратуры по работе с обращениями и поставлена задача обеспечения объективного и окончательного их разрешения.

Существенное значение в решении этой задачи отводится правильной организации работы с обращениями, знанию и умению каждого прокурора-руководителя упорядочивать деятельность своих подчиненных, рационально распределять обязанности, планировать и организовывать эффективное взаимодействие, осуществлять контроль и проверку исполнения, обеспечивать надлежащий учет и отчетность.

Проведенный в лекции анализ этих организационных условий и практики их реализации в органах прокуратуры позволяет сделать выводы, с одной стороны, об их важности и значимости для обеспечения эффективности деятельности по рассмотрению обращений, а с другой — о наличии проблем различного характера и необходимости совершенствования организационно-правовых основ этого вида деятельности.

право государственный обращение прокуратура.

• 1. Кобзарев Ф. М. Обращения граждан: новеллы правового регулирования // Законность. 2007. № 7.
• 2. Кречетов Д. Не все жалобы должны проверяться в порядке, предусмотренном УПК РФ // Законность. 2005. № 4.
• 3. Нудненко Л. А., Хамаева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан достоинства и недостатки // Гос-во и право. 2007. № 3.
• 4. Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. 2008. № 7.
• 5. Шестакова Т., Егурпова Н. Организация учета обращений // Законность. 2004. № 1.