Внутренняя структура палат и организация их работы

Двухпалатная структура Федерального Собрания и особенности конституционно-правового статуса каждой из палат обусловливают определенную специфику их внутренней структуры и организации работы. Во многом структуры палат совпадают, но имеются и существенные различия. Так, согласно ч. 3 ст. 95 и ч. 3 ст. 97 Конституции РФ Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов, работающих на профессиональной и постоянной основе, а численность членов Совета Федерации складывается из количества субъектов Федерации, умноженного на два.

Должностными лицами Государственной Думы являются Председатель Государственной Думы; первые заместители и заместители Председателя Государственной Думы, число которых определяется самой Государственной Думой.

Должностными лицами Совета Федерации являются Председатель Совета Федерации; первый заместитель и заместитель Председателя Совета Федерации; председатель комитета, комиссии Совета Федерации, его первый заместитель и заместитель (председатель подкомитета, подкомиссии); член комитета, комиссии Совета Федерации.

В целом структура палат Федерального Собрания РФ регулируется их регламентами.

Внутренняя структура Государственной Думы включает в себя Совет Государственной Думы; депутатские объединения; комитеты; комиссии.

Внутренняя структура Совета Федерации представлена в виде Совета палаты; комитетов и комиссий.

Советы палат (Государственной Думы и Совета Федерации) являются постоянно действующими коллегиальными органами и образуются для обеспечения предварительного коллегиального обсуждения вопросов деятельности палат, формируют программу законопроектной работы, календарь рассмотрения вопросов на текущий месяц по тематическим блокам, проект порядка работы очередного заседания, созывают внеочередные заседания соответствующих палат. По решению Совета проводятся парламентские слушания.

Депутаты Государственной Думы группируются по депутатским объединениям: фракциям и депутатским группам (объединениям), которые создаются для формирования и выражения мнения соответствующих партий, групп депутатов-единомышленников по обсуждаемым вопросам и вырабатывают общую стратегию и тактику, обеспечивают координацию работы депутатов.

В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений, а также организация и ведение любой деятельности в интересах политических партий.

Комиссии палат бывают двух видов: постоянные и временные. Постоянные комиссии в основном выполняют контрольные и иные функции, соответствующие полномочиям парламента. Временные комиссии образуются для решения какой-либо определенной задачи или на определенный срок и чаще всего создаются при разногласиях между палатами по законопроекту, для проверки каких-либо фактов и т. д.

Комитеты и постоянные комиссии палат образуются для разработки концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий палаты, предварительно рассматривают законопроекты, дают заключение по законопроектам и проектам постановлений палаты, в соответствии с решением палаты готовят запросы в Конституционный Суд РФ, организуют парламентские слушания, семинары, круглые столы, имеют право вносить на заседание Совета палаты предложения по проекту ее работы.

К функциям комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации относятся также предварительное рассмотрение одобренных (принятых) Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов о поправках к Конституции РФ, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.

Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности, которые предварительно прорабатывают направляемые им председателем комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям комитета.

В открытых и закрытых заседаниях комитета, комиссии палаты вправе принимать участие Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, члены Правительства РФ, заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председатель ЦИК РФ, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в палате, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также члены Общественной палаты РФ, уполномоченные советом Общественной палаты при соблюдении требований, предусмотренных законодательством РФ о государственной тайне.

Комитеты и постоянные комиссии имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты.

Исходя из конституционных положений, палаты Федерального Собрания работают самостоятельно, заседают раздельно, у каждой из них имеется свой круг полномочий, в связи с чем каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего порядка своей деятельности.

Конституция РФ предусматривает, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств (ст. 100). При этом процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Во время совместного заседания не используются традиционные формы парламентской работы: не проводятся обсуждения, не задаются вопросы выступающему, не принимаются никакие решения. Для данного мероприятия не требуется кворума. Порядок проведения подобных заседаний устанавливается президентской стороной по согласованию с руководством палат парламента, для чего Президент РФ издает распоряжение, в котором предлагает председателям палат Федерального Собрания собрать палаты в указанное им время. Обсуждение вопросов, заслушиваемых на таких заседаниях, а также принятие по ним решений возможно в последующем на раздельных заседаниях Федерального Собрания.

Государственная Дума нового созыва собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Месячный срок необходим для завершения работы избирательных комиссий, оформления документации, связанной с избранием депутатов. В этот период между фракциями, представленными в парламенте, проходят интенсивные консультации по кандидатуре Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателей комитетов, согласуются повестка дня и регламент первых заседаний Государственной Думы.

Существует возможность созвать первое заседание Государственной Думы раньше указанного срока. Таким правом обладает Президент РФ.

До открытия первого заседания вновь избранной Государственной Думы депутаты прежнего созыва вправе заседать и принимать решения. Данное положение обеспечивает непрерывность полномочий палаты как постоянно действующего органа.

В случае, когда полномочия депутатов прекращаются со дня роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, первое заседание Государственной Думы должно состояться не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Таким образом, в период роспуска Государственной Думы продолжает действовать только Совет Федерации.

Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат, который руководит заседанием до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя. После открытия Государственной Думы до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания палаты могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними^[1]. Такая норма в Регламенте Государственной Думы необходима вследствие того, что старшему депутату может оказаться сложно провести заседание от начала и до конца в силу возраста. В случае если старейший по возрасту депутат Государственной Думы не может выполнять на первом ее заседании функции председательствующего по состоянию здоровья или другим причинам, председательствует следующий за ним по возрасту депутат.

Заседание Государственной Думы является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты.

С момента начала работы новой Государственной Думы, которым является ее первое заседание составе, полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Период, когда Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии ежегодно, определяется постановлением палаты. Однако может обсуждаться вопрос о продлении весенней сессии на две недели.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями. По инициативе комитета, комиссии, депутатского объединения в помещениях Государственной Думы, не закрепленных за комитетами, комиссиями и депутатскими объединениями, и в Парламентском центре могут проводиться совещания, круглые столы, семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы.

Поскольку Совет Федерации — бессрочно действующий орган, состав данной палаты обновляется по мере избрания (назначения) его членов. Первого организационного совещания в Совете Федерации не существует.

В Совете Федерации проводятся различные мероприятия организационного характера, связанные с выборами Председателя, его заместителей, созданием новых постоянных комитетов и комиссий. Ежегодно согласно Регламенту Совет Федерации собирается на весеннюю сессию (с 25 января по 15 июля) и осеннюю сессию (с 16 сентября по 31 декабря), во время которых проводятся пленарные заседания палаты, Совета палаты, комитета и комиссий, парламентские слушания, дни Совета Федерации в субъектах (ежемесячно членам Совета Федерации предоставляется по 10 дней). Заседания, которые правомочны в присутствии более половины членов Совета Федерации, проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, Совета палаты, комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания. Также в Совете Федерации могут проводиться пресс-конференции Председателя Совета Федерации и его заместителей; создаваться рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты РФ; экспертные советы на общественных началах; консультативные советы, состоящие из членов Совета Федерации.

Особыми формами деятельности палат являются: правительственный час, парламентский запрос и парламентские слушания.

Заседания Государственной Думы и Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются в СМИ. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым палатой законопроектам и иным вопросам. На заседаниях палат парламента ведутся протоколы и стенограммы, которые подлежат опубликованию, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы (для Государственной Думы), в Бюллетене и Стенографическом отчете заседания Совета Федерации Федерального Собрания (для Совета Федерации).

Правительственный час проводится в первый день очередного заседания в определенное время; на нем заслушиваются ответы на вопросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, но может быть поставлено не более двух вопросов. Данные вопросы заранее задаются в письменной форме и в большинстве случаев касаются проблем экономического и социального развития страны. Приглашение члену Правительства РФ направляется не позднее чем за пять дней до проведения заседания. В случае невозможности прибыть на заседание член Правительства информирует об этом, дает письменный ответ или направляет своего заместителя. При признании письменного ответа неудовлетворительным палата может повторить приглашение. Инициатор вопроса может задавать дополнительные вопросы или выступить в течение пяти минут.

По итогам ответов палата может принять постановление, обращение (в том числе и в виде выписки из протокола) к Президенту РФ, Правительству РФ, дать поручение Счетной палате и т. д. Может быть принято решение о принятии сообщения члена Правительства к сведению, но Совет Федерации не может принимать решение о вотуме недоверия Правительству или членам Правительства.

Парламентский запрос направляется от имени палаты определенным должностным лицам. При запросе недопустимо вмешательство в оперативно-разыскную и уголовно-процессуальную деятельность. Предложения о парламентском запросе могут вноситься руководителями Государственной Думы или Совета Федерации, комитета, комиссий, двумя депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации, представляющими один субъект РФ.

Парламентские слушания имеют целью привлечь внимание палаты, а иногда и общественности страны к определенным проблемам, содействовать выработке позиции палаты по этим вопросам. По результатам слушаний принимаются заключение, рекомендация, обращение, но не могут приниматься решения, обязывающие органы исполнительной власти и другие государственные органы и органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» предусмотрена обязанность государственных федеральных аудиовизуальных СМИ обеспечивать распространение обращений и заявлений Совета Федерации и Государственной Думы, открытия первого заседания Совета Федерации и Государственной Думы в телеи радиопрограммах в полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и одному общероссийскому радиоканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время, но не позднее чем через 24 часа с момента совершения соответствующих событий.

Палаты парламента могут принять решение о проведении закрытого заседания; такая возможность закреплена в их регламентах.

Содержание закрытого заседания палат парламента, сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, разглашению и распространению не подлежат, поскольку могут касаться использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации, создания комиссий, например по подготовке законодательных предложений по противодействию терроризму, и др.

• [1] См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» .