Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Избирательное право исключительно важная подотрасль конституционного права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также порядок осуществления этого права. После второй мировой войны мировое сообщество выработало ряд международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, которые можно назвать международными избирательными стандартами. Теперь государства, формируя свое избирательное право, должны учитывать как универсальные, так и соответствующие региональные международные избирательные стандарты.

Каковы эти стандарты в международном праве, как соотносится с ними избирательное законодательство России, какие существуют проблемы, тенденции в этой области — вопросы весьма и весьма актуальные, так как именно с помощью национального избирательного права, отвечающего требованиям международных стандартов, формируются демократические институты власти, закрепляются навыки политического поведения демократического общества. С одной стороны, нормально функционирующая конституционно-правовая избирательная система может в условиях переходного периода стать своего рода гарантом становления демократического правового российского государства. С другой стороны, коренные политические изменения, происшедшие в Европе в конце 80-х — начале 90-х годов XX века создали условия для выработки международных норм, определяющих основные параметры политических систем, в рамках которых только и могут обеспечиваться права и свободы личности, что до последнего времени считалось исключительно внутренним делом государства. Для стабильности в новой Европе необходимо международно-правовое развитие гарантий избирательных прав граждан, принципов представительной демократии и распространение их действия на весь европейский континент, включая страны Восточной Европы, Прибалтики, СНГ, в том числе и Россию.

Степень разработанности проблемы. Международно-правовые нормы в области прав человека, взаимодействие международного права с внутренней правовой системой государства, законодательство о выборах в различных странах мира и прежде всего в Европе, Российской Федерации в последнее десятилетие является предметом исследований специалистов в области международного права, конституционного (государственного) права, политических наук, сравнительного правоведения. Особый вклад в разработку этих проблем внесли Авакьян С. А., Барабашев Г. В., Васильев В. И., Давид Р., Карташкин В. А., Ковлер А. И., Колосов Ю. М., Крылов Б. С., Кузнецов В. И., Кутафин О. Е., Лаки К., Лукашук И. И., Лысенко В. И., Мюллерсон Р. А., Постников А. Е., Страшун Б. А., Тиунов О. И., Топорнин Б. Н., Туманов В. А., Хлестов О. Н., Черниченко С. В., Шеремет К. Ф., Энтин М. Л. и другие ученые.

Исследуя различные аспекты основных прав и свобод человека, взаимодействия международного права с внутренней правовой системой государств, законодательства о выборах, авторы не ставили перед собой в качестве основной задачу изучения таких проблем, как развитие избирательных стандартов в международном праве, их реализация в законодательстве Российской Федерации, а также новые международные обязательства России в связи с принятием Конституции в 1993 года и вступлением в Совет Европы.

В новых условиях, в которых оказалась на рубеже нового тысячелетия Европа в целом и Россия как ее составная часть, аспекты развития международных избирательных стандартов, способствующих укреплению демократических основ любого государства, оказались недостаточно разработаны.

Поэтому основной целью данного исследования является: во-первых, анализ существующих международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, оценка степени их разработанности, возможностей решения существующих проблем и перспектив развитияво-вторых, изучение проблем и тенденций взаимодействия международного права с внутренней правовой системой России прежде всего в области прав человека, в том числе с учетом вступления России в Совет Европыв-третьих, анализ того, как международные избирательные стандарты реализуются в Российской Федерации, какие существуют проблемы развития избирательного права в Россиив-четвертых, выработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства о выборах с учетом международных избирательных стандартов и тенденций их развития.

Методологическая база исследования. Основополагающее значение для исследования имеет системный подход, при котором развитие избирательных стандартов в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации рассматриваются в рамках взаимодействия международных и национальных политико-правовых факторов. Достаточно широко применяется сравнительный метод, использование которого ставилось в зависимость от необходимости осмысления российских проблем формирования избирательного права. В работе сравнительный метод в ряде случаев дополнен историческим методом, который позволяет рассматривать развитие международных избирательных стандартов, отношение России к международному праву в их историческом контексте, с точки зрения тенденций развития международной правовой системы и взаимоотношения ее с внутренним правом.

В процессе исследования использовался также междисциплинарный подход, который позволил учесть социально-политические условия и иные факторы, в том числе избирательные традиции. Информационную базу исследования составили различные виды источников права и информации, которые соответствуют его цели и задачам, отвечают требованиям источниковедческой репрезентативности и достоверности и включают в себя нормативные акты, политические материалы и документы, монографии и иные публикации, материалы различных конференций международных неправительственных организаций, а также обобщение избирательной практики в России и в других странах.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что предпринята одна из первых попыток анализа существующих международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, а также оценка степени их разработанности и перспектив развития.

В основе исследования лежит положение, согласно которому представительные (выборные) институты в правовом демократическом государстве должны действовать только через свободное волеизъявление граждан при всеобщем равном избирательном праве и тайном голосовании и все действия, связанные с организацией избирательного процесса, должны рассматриваться в свете международных обязательств России и ее Конституции.

Исследование исходит из представления о том, что современная правовая система России базируется на Конституции, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах России, федеральных законах и других национальных нормативных актах. Те международно-правовые нормы, которые инкорпорированы в содержание Конституции, стали наряду со всеми другими положениями Конституции нормами национального права, занимающими в системе его норм главенствующую роль, то есть нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции.

Что касается международно-правовых норм, не нашедших прямого отражения в содержании Конституции, то многие из них тоже являются приоритетными над национальным законодательством России, так как СССР был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства — продолжателя СССР.

Апробация работы. В 1994;1996 годах автор исследования участвовал в подготовке проектов федеральных законов об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, Федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации и других законодательных актов о выборах, а также нормативных документов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в которых нашли отражение некоторые положения диссертационного исследования.

С марта 1996 года автор, который в качестве руководителя Рабочей группы по подготовке проектов законодательных актов по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации, созданной совместным распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, участвует в выработке основных направлений совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации, представил по данной проблеме доклад на парламентских слушаниях, проведенных 4 февраля 1997 года Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Основные положения доклада, подготовленного с учетом некоторых выводов диссертационного исследования, одобрены участниками парламентских слушаний и нашли свое отражение в Рекомендациях, принятых на этих слушаниях.

Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в опубликованных в Российской Федерации статьях и иных публикациях.

Список основных публикаций.

1. Статья «Избирательное законодательство Российской Федерации в свете общепринятых стандартов». — Московский журнал международного права, 1995, № 4. (0,7).

2. Статья «Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право». — Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1995, № 3. (1,0).

3. Статья «Основные направления совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации». Государство и право, 1997, № 6 (в соавторстве). (2,0).

4. Статья «Законы о выборах у нас и в мире». — Российская Федерация, 1995, № 18. (0,3).

5. Кого-то сроки не устраивают. — Российская газета, 1996, 16 апр. (в соавторстве). (0,4).

6. В избирательном деле нет мелочей. — Федеральная газета, 1996, № 2. (0,2).

Общий объем публикаций — 4,6 печатных листов.

Заключение

.

После второй мировой войны началась фаза активного сотрудничества государств по обеспечению прав и свобод человека. Этот процесс закономерный, так как без него невозможно цивилизованное развитие мирового сообщества. Первым документом, заложившим основы развития этого сотрудничества, стал Устав Организации Объединенных Наций, в статье 1 которого установлено, что одной из задач этой организации является осуществление международного сотрудничества «в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии» .

Реализуя эту задачу, мировое сообщество выработало комплекс международно-правовых норм в области прав и свобод человека, которые принято называть международными стандартами. Имеются среди них и стандарты в области прав человека, касающихся проведения свободных справедливых подлинных и периодических выборов (международные избирательные стандарты).

Универсальные избирательные стандарты зафиксированы во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в Конвенциях о политических правах женщин и о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, в Международной конвенции об уничтожении всех форм расовой дискриминации. Анализ вышеназванных источников международного права, а также других источников, исследуемых в данной работе, позволяет сделать вывод о том, что международные избирательные стандарты — это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в проведении свободных справедливых подлинных и периодических выборов, но и не посягать на такие права и свободы и принимать соответствующие меры по их реализации. В исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, которые оговариваются в отдельных стандартах. Эти стандарты связаны прежде всего с правом граждан принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через своих свободно избранных представителей с правом избирать и быть избранными на свободных справедливых подлинных и периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, а также с правом на равный доступ к государственной службе и с правом на самоопределение.

Региональные избирательные стандарты более конкретны и развернуты, особенно те, которые содержатся в документах, принятых СБСЕ на Конференции по человеческому измерению, так как образуются на основе традиций, особенностей, уровня развития только группы стран, а не всего мирового сообщества. В них не только конкретизируются универсальные стандарты, но и устанавливаются определенные требования к проведению различных этапов избирательного процесса.

Государства, установив международно-правовые нормы в области прав человека, касающихся проведения свободных справедливых подлинных и периодических выборов, взяли на себя обязательства формировать национальное избирательное право, учитывая как универсальные, так и соответствующие региональные международные избирательные стандарты, то есть не выходить за рамки правил, признанных мировым сообществом в этой важной подотрасли конституционного права.

В настоящее время, с учетом коренных политических изменений, происшедших в Европе, накопленного опыта проведения демократических выборов в различных странах мира, актуальной становится задача кодификации международных избирательных стандартов путем приведения в единую систему действующих норм в более точной их формулировке, в отражении в договорной форме международных обычаев, а также выработке новых норм.

Такая задача может быть в первую очередь реализована в рамках Совета Европы, что способствовало бы закреплению процессов демократических преобразований в странах Восточной Европы, Прибалтики, СНГ, в том числе и России, недавно ставших членами этой организации или стремящихся стать таковыми.

Такую кодификацию можно осуществить путем разработки и принятия соответствующей конвенции Совета Европы, причем она должна быть открытой не только для государств-членов, но и для других государств, стремящихся к развитию международного сотрудничества в области прав человека и основных свобод и готовых взять на себя обязательства по реализации прав своих граждан на участие в управлении государственными делами своей страны как непосредственно, так и через своих представителей, избираемых в результате свободных, справедливых и подлинных выборов, проводимых периодически на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании.

Назрела необходимость в Конвенции дать развернутые определения принципов избирательного права, признанных мировым сообществом и получивших законодательное оформление в различных государствах. К ним относится всеобщее равное избирательное право и тайное голосование.

Всеобщее избирательное право должно предусматривать право каждого взрослого гражданина участвовать в голосовании и быть избранным независимо от пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Давая определение принципу равного избирательного права, важно учесть не только то, что голос каждого гражданина имеет такой же вес, как и голоса других граждан, но и обеспечить действенную, беспристрастную и равную процедуру регистрации избирателей и право на равный и реальный доступ на избирательный участок, с тем чтобы осуществить свое право на голосование.

Механизм тайного голосования на выборах должен гарантировать, что-то, как голосовал или будет голосовать любой избиратель, является его абсолютной привилегией и никто его не может принудить объявить как он голосовал или как он намерен голосовать.

В международных документах, касающихся выборов, часто употребляются термины «свободные выборы», «справедливые выборы», «подлинные выборы», но в то же время нет конкретного определения этих терминов, хотя такая потребность, да и возможность, в настоящее время существует.

Исходя из многолетнего опыта проведения демократических выборов в различных странах, ранее названных документов некоторых органов ООН, занимающихся правами человека, в Конвенции следует обозначить ряд мер, которые могут ограничивать права граждан, но не будут считаться дискриминационными. При этом должно быть установлено, что ограничения могут устанавливаться только законом и обоснованно применяться в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты морали, прав и свобод граждан, причем ограничения должны соответствовать международно-правовым обязательствам государства.

В Конвенции необходимо предусмотреть обязанности государств, ее подписавших, по обеспечению подготовки и проведению свободных справедливых и подлинных выборов. За основу разработки этого раздела Конвенции вполне могут быть взяты соответствующие положения Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой Советом Межпарламентского Союза.

С учетом получившей широкое распространение практики участия иностранных наблюдателей в проводимых в различных странах выборов необходимо международное правовое регулирование этого вопроса исходя из рекомендаций органов ОБСЕ, а также правовых актов Российской Федерации.

Кодификация международно-правовых норм в области избирательного права может быть решена и в рамках ООН. Одним из путей такого решения может стать разработка соответствующих положений в новой Хартии прав человека для XXI века. Предложение о разработке такой Хартии высказано американским профессором Б. Гроссом и профессором В. А. Карташкиным.

В Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием в декабре 1993 года, нашли отражение принципиально новые положения о международном праве. Установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем правила, предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом имеется в виду, что международный договор должен быть ратифицирован.

Эти положения Конституции, а также обязательства России, вытекающие из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, других документов Совета Европы, которые Российская Федерация намерена в ближайшее время ратифицировать, позволяют сделать вывод о том, что многие нормы международного права должны учитываться в правовых отношениях и внутри Российской Федерации, а для этого их надо знать и применять на практике. Целесообразно разработать специальную федеральную программу повышения международно-правовой культуры граждан, в реализации которой должны участвовать не только ведомства, отвечающие за осуществление международных связей, но и органы законодательной и исполнительной власти, научные и учебные заведения, судебные и правоохранительные учреждения, а также средства массовой информации.

Российская Федерации, в том числе и как государствопродолжатель СССР, является участником всех международных документов ООН, ОБСЕ и Совета Европы, устанавливающих избирательные стандарты. Следуя этим стандартам, Российская Федерация в своей Конституции установила, что единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ, а высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

Конституционно также закреплено право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Новый основной закон Российской Федерации в отличие от прежнего не содержит специальной главы «Избирательная система». Признанные международным сообществом принципы избирательного права (всеобщее равное и тайное голосование) упоминаются только применительно к выборам Президента России, но, с учетом ранее приведенных положений Конституции о международном праве, есть все основания утверждать, что эти и другие международные избирательные стандарты в равной степени применимы для всех выборов в Российской Федерации.

Именно этим подходом руководствовались специалисты, ученые, законодатели при разработке и принятии избирательного законодательства, и сегодня можно констатировать, что современное избирательное законодательство Российской Федерации соответствует существующим международным избирательным стандартам, а также учитывает опыт различных стран по законодательному регулированию и проведению демократических выборов.

В то же время тенденции развития международных избирательных стандартов, практика последних двух лет применения законодательства о выборах в Российской Федерации ставят следующие основные задачи по укреплению избирательной системы России.

Во-первых, это совершенствование действующего законодательства. Особую актуальность в связи с многочисленными случаями продления полномочий органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации приобрела необходимость включения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» норм, устанавливающих порядок назначения выборов и обязательность их периодического проведения, что вытекает из соответствующих норм международного права.

В существенной корректировке нуждаются нормы, касающиеся статуса избирательных объединений, каковыми должны быть признаны политические партии и общественно-политические движения, но не объединения, созданные по отраслевому, профессиональному, творческому, религиозному признаку либо для удовлетворения каких-либо иных личностных или групповых интересов.

Нуждаются в дополнительном уточнении нормы, связанные с регистрацией избирателей, составлением списков избирателей, выдвижением кандидатов и сбором подписей в их поддержку, регистрацией кандидатов, обеспечением равных условий для кандидатов при проведении предвыборной агитации, обеспечением невмешательства органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц в избирательный процесс, организацией голосования в отдаленных и труднодоступных районах, а также проживающих за пределами территории Российской Федерации, подведением итогов голосования.

Требуется дальнейшее законодательное закрепление статуса независимых избирательных комиссий140. Без реального, юридически гарантированного обеспечения принципа независимости избирательных комиссий в пределах их полномочий не удастся добиться в полном объеме и в строгом соответствии с законом осуществления всех избирательных действий, исчерпывающим образом обеспечить избирательные права граждан, а также обеспечить легальным путем передачу государственной власти победившей на выборах политической силе.

Важнейшим условием развития избирательной системы следует считать организацию учебы участников избирательного процесса: избирателей, организаторов выборов, представителей политических партий и иных общественно-политических организаций. Международные документы, принятые в том числе и представителями России, рекомендуют «принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами» Отсюда вытекает необходимость законодательного оформления обязанностей.

140 См.: А. В. Иванченко. Избирательные комиссии в Российской Федерации. М., 1996. С.50−53.

141 О критериях свободных и справедливых выборов (по документам Межпарламентского Союза). М., 1994, С. 9. избирательных комиссий организовывать и координировать работу по правовому просвещению участников избирательного процесса.

Процесс совершенствования законодательства в полной мере должен идти и на уровне субъектов Российской Федерации, и начинать здесь надо с приведения уже действующих законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральным законодательством. Должны быть исключены необоснованно введенные дополнительные условия приобретения гражданами активного и пассивного избирательного права, различные ограничения по возрасту, знанию языка, цензу оседлости.

Во-вторых, это разработка и принятие новых законов. Очень важно законодательно установить демократические нормы регулирования деятельности политических партий через принятие федерального закона о политических партиях. Без активной деятельности партий избирательная система, отвечающая международным стандартам, работать эффективно не может.

Предстоит внимательно изучить накопленный опыт финансирования избирательных кампаний, разработать и принять федеральный закон о финансировании выборов.

7 С целью решения проблем регистрации избирателей, гарантии достоверности результатов выборов, внедрения новейших избирательных технологий, обеспечивающих прозрачность избирательного процесса, подсчета голосов, сокращение объемов трудоемкой информационной работы, ускорение подведения итогов голосования, следует по/сготовить и принять федеральный закон о Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» .

Развивая избирательное законодательство России, следует также учитывать положение статьи 4 пункта 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, предусматривающее возложение на государства обязанностей по принятию «временных специальных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами», что практически пока не делается российскими законодателями.

Для повышения степени защиты и гарантированности избирательных прав граждан следует провести включение соответствующих норм либо раздела «Избирательная система» в Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Целесообразно закрепить в Конституции принципы избирательного права, а также систему избирательных комиссий, обеспечивающих реализацию и защиту избирательных прав граждан.

В-третьих, сложность и масштабность работы по вопросам избирательного права России делает актуальной задачу разработки и принятия федеральной целевой программы по развитию избирательной системы в Российской Федерации с учетом тенденций, существующих в этой области в международном праве и международной практике. В рамках такой программы можно будет скоординировать усилия государственных органов власти, политических организаций, организаторов выборов на решение одной из важнейших проблем, способствующей становлению демократического правового российского государства.

Российской Федерации, создавшей в короткий период избирательное законодательство, соответствующее международным избирательным стандартам, динамично его развивающей и реализующей на практике, целесообразно выступить с инициативой кодификации международно-правовых норм в области избирательного права прежде всего в рамках Совета Европы, а также ОБСЕ и ООН. Такой подход способствовал бы тому, что действие принципов выборной демократии, гарантии избирательных прав и свобод правового государства распространились на весь европейский континент, что укрепляло бы стабильность в Европе. Такая инициатива содействовала бы также упрочению авторитета России, закреплению демократических преобразований, проходящих в ней.

Автор счел необходимым на основе положений и выводов исследования подготовить проект Конвенции Совета Европы «О стандартах свободных справедливых подлинных и периодически проводимых выборов» и представить его в приложении.

Проект.