Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации

Актуальность исследования. Местное самоуправление занимает в политической системе общества особое положение. Имея двойственную общественно-государственную природу, местное самоуправление является своеобразным посредником между государством и обществом, центральной и местной властью. Ценность местного самоуправления заключается в его потенциале поддерживать динамический баланс государственных и общественных интересов, развивать такие управленческие взаимодействия и организационные практики, которые наиболее адекватно отвечают степени сложности и разнообразию социальных проблем.

Тема институционального развития местного самоуправления представляется особенно важной в современных условиях, отличающихся усилением процессов дифференциации, фрагментации и локализации общественной жизни. С одной стороны, фрагментация и индивидуализация общества снижают актуальность коллективных действий. Но именно в этих условиях появляются возможности для новых способов коллективной организации, вне централизованной системы государства и в рамках потенциала местных сообществ к самоуправлению и самоорганизации.

Точка зрения, что национальное государство стало играть все меньшую роль в политике, экономике и культуре, убедительна именно по причине возросшей роли негосударственных институтов и локальных стратегий. Об этом также говорят современные концепции и реформы по децентрализации публичного управления во многих странах. Увеличение субъектов управления привело к организационному разделению множества интересов, участвующих в процессе принятия решений, через формально организованные границы и децентрализацию власти в локальные системы управления. Сегодня централизованное государство все меньше вмешивается напрямую и действует в большей степени как организатор устойчивого сбалансированного развития. Основная роль государства заключается в обеспечении желаемого контекста — в установлении законодательных рамок, обеспечивающих макроэкономическую стабильность, инвестициях в основные социальные услуги и инфраструктуру, в общественную безопасность, сохранение окружающей среды. При этом государственная политика и деятельность центрального правительства часто оказываются вне тесной связи с местным населением и его интересами.

Признаки социально-экономического развития, понимаемого как приращение и увеличение многообразия социальных, связей, способствующих дальнейшему раскрытию разнообразных способностей и возможностей человека в обществе, сегодня более очевидны на локальном, чем национальном или глобальном уровне. Одновременно, самые важные и серьезные проблемы общества особенно остро проявляются также на местах. Ни мощь мировой экономики, ни авторитет международных организаций не могут решить проблемы конкретного местного сообщества, если в нем отсутствует внутренний механизм развития.

Процесс локализации социального неблагополучия, бедности и социальной эксклюзии становится все более интенсивным и широко распространенным. В рамках данного явления лежит проблема межрегиональной и межмуниципальной дифференциации. В современном мире качество жизни и возможности самореализации человека фактически зависят от места проживания.

Различие проблем в соответствии с уровнями их наибольшей концентрации — глобальный, общенациональный, региональный и местный — требует соответствующего подхода к организации публичного управления. Более развитые общества смогли не просто выработать новые социальные, политические и управленческие технологии, но удерживать под контролем процессы реформирования своих институтов, своевременно реагировать на негативные явления, в целом добиваясь положительных результатов. Потенциал менее развитых обществ оказался не достаточным, чтобы выработать собственные механизмы адаптации к современности, что обусловило специфические способы решения проблемы модернизации: заимствование чужого опыта, обращение к историческим традициям и т. п. Общим для всех стран остается процесс постоянного поиска, адаптации и воспроизводства адекватной системы публичного управления, позволяющей поддерживать необходимый баланс в обществе.

Особую актуальность проблема местного самоуправления имеет в нашей стране. Объективные факторы. развития российского государства и общества — территориальная протяженность, многонациональный состав населения, разнообразие культур и хозяйственных укладов, различный социальный и экономический потенциал регионовобусловливают поиск оптимальной модели организации управления, обеспечивающей интеграцию общества и внутреннее единство страны. Как показывает история, отношение к местному самоуправлению всегда заключало в себе противоречие между стремлением к созданию благополучных, самодостаточных и саморазвивающихся местных сообществ и возможностью всеобъемлющего контроля и регламентации жизни на местах. Этим объясняется маятниковый характер развития местного самоуправления, смена тенденций централизации и децентрализации государственного управления, неоднократные реформы регионального и местного уровня управления. Решение данного противоречия в современной России по-прежнему остается актуальным.

Существенно актуализируют тему диссертации также задачи, сформулированные в ряде президентских посланий, в программных установках, касающихся модернизации политических и общественных институтов. Несмотря на то, что демократические институты в целом сформированы и стабилизированы, но их качество весьма далеко от идеала, уровень самоорганизации и самоуправления невысоки. Тема исследования актуальна и в контексте задач по оптимизации системы государственного управления, совершенствования качества оказания публичных услуг.

Тенденции развития современного общества предъявляют особые требования к политическому анализу и практическим рекомендациям. Модель развития, основанная на достижении общих целей и имплементации командно-контрольного способа управления, уступает место модели, которая учитывает различие поверх формальных границ, развивает понимание проблематики людей одновременно как производителей и получателей услуг, как активных индивидов. Конструирование таких моделей предполагает большее понимание процессов, нежели стабильности, структурирования, нежели структуры.

Актуальность исследования обусловлена совокупностью теоретических и практических проблем современного общества, задачами совершенствования государственных и общественных институтов, повышения эффективности публичной политики и публичного управления.

Степень разработанности и изученности проблемы. Изучением вопросов и проблем местного самоуправления занимаются многие отечественные и зарубежные исследователи, и данное направление сегодня имеет солидный теоретический фундамент и научные традиции. Что касается институционального развития местного самоуправления, то данная проблема изучается в следующих основных аспектах: историческая обусловленность, социальные, политические, экономические основы местного самоуправления, межуровневые управленческие отношения, реформа местного самоуправления, страновые и региональные особенности.

Историческая обусловленность институционального развития местного самоуправления рассматривается с точки зрения преемственности ценностей и закономерностей эволюции государственных и общественных институтов. Апология целостности общественного и политического бытия нашла свое отражение в работах дореволюционных мыслителей: С. П. Шевырева, Ю. Ф. Самарина, К. С. Аксакова, Н. Я. Данилевского, М. Н. Каткова, Л. А. Тихомирова, К. П. Победоносцева, В.В. Розанова1. Напротив, дифференциация как признак общественного развития поддерживалась.

1 Данилевский Н Я. Россия и Европа. М.: Книга, 1991; Розанов В. В. Религия, философия, культура. М.: Республика, 1992; Победоносцев К. П. Сочинения. Спб.: Наука, 1996; Тихомиров Л. А. Россия и демократия. М.: Фонд ИВ, 2007; Аксаков К. С. Государство и народ. М.: Ин-т рус. цивилизации, 2009; Катков М. Н. Идеология охранительства. М.: Ин-т рус. цивилизации, 2009; Самарин Ю. Ф. Избранные труды. М.: РОССПЭН, 2010, Шевырев С. П. Избранные труды. М.: РОССПЭН, 2010.

Б.Н. Чичериным, В. Г. Белинским, П. В. Долгоруковым, К. Д. Кавелиным, Н. М. Коркуновым, Н. С. Тимашевым и др.1.

Государство, доминирующее над гражданским обществом, воплощает стабильность, порядок, единство и преемственность. Такое представление «охранителей» (Ф.Прокопович) наследовали славянофилы (PI.C. Аксаков, A.C. Хомяков, И.В. Киреевский), религиозные философы и философы-консерваторы (В.В. Розанов, К. Н. Леонтьев, Н.К. Михайловский)2. Тем не менее, ценности самоуправления и необходимость его развития признавались не только западниками и либералами (А.Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н.С. Тимашев). Традиции общинного самоуправления и идеи децентрализации государственного управления также поддерживали П. А. Флоренский, H.A. Бердяев3.

Заслугой выдающихся мыслителей К. Н. Леонтьева, Н. К. Михайловского, С. Л. Франка стало развитие представлений о закономерностях эволюции государства и общества — последовательности этапов развития, различии содержания отдельных этапов и т. д.4 Особенности генезиса Российского государства и местного самоуправления нашли свое отражение в работах Л. П. Карсавина, Н. Я. Данилевского, В.В. Водовозова5. Русская историософия во многом способствовала формированию современных направлений в исследовании эволюции Российского государства и его основных институтов (А.Н. Сахаров, H.A. Нарочницкая, Р. Пайпс, Дж. Хоскинг, Г. Лапидус и др.)6.

1 Долгоруков В. Д. О перемене образа правления в России. Сочинения Петра Долгорукова. Лейпциг: Франк, 1862- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1−2. СПб.: Кн.маг. Цинзерлинга, 1887- Кавелин К. Д. Собрание сочинений. Т.1−4. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1897−1900; Чичерин Б. Н. Общее государственное право. Mi: Зерцало, 2006; Тимашев Н. С. Мысли о демократическом будущем России // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX—XX вв.еков / Под ред. Ю. А. Веденеева, И. Б. Борисова. М.: РОИИП, 2009. С.733−740- Белинский В. Г. Избранное. М.: РОССПЭН, 2010.

2 Киреевский И. В. Критика и эстетика. М.: Искусство, 1979; Розанов В. В. Религия, философия, культура. М.: Республика, 1992; Аксаков И. С. Отчего так нелегко живется в России? М.: РОССПЭН, 2002; Феофан. Избранные труды / Феофан Прокопович. М.: РОССПЭН, 2010; Хомяков A.C. Избранные сочинения. М.: РОССПЭН, 2010.

3 Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т.2. История местного управления в России. СПб., 1899. Бердяев H.A. Философия неравенства. М.: ACT, 2006; Флоренский П. А. Предполагаемое государственное устройство в будущем // Политические институты, избирательное право. Указ. соч. С.809−822.

4 Михайловский Н. К. Что такое прогресс? // Утопический социализм в России. М.: Изд-во политической литературы, 1985. С.467−475- Франк С. Л. Духовные основы общества М.: Республика, 1992; Леонтьев К. Н. Избранное. М.: РОССПЭН, 2010.

5 Водовозов В. Всеобщее избирательное право и его применение в России. 2-е испр. изд. Вып.2. СПб., 1906; Карсавин Л. П. Государство и кризис демократии // Новый мир. 1991. № 1. С.183−193- Данилевский Н. Я. Россия и Европа. М.: Книга, 1991.

6 Lapidus G. From integration to disintegration: the impact of perestroika on the national question // From union to commonwealth: nationalism and separatism in the Soviet Republics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. P.45−70- Hosking G. Imperial Identities in Russia: Some Concluding Thoughts // Imperial and National Identities in Pre-revolutionary, Soviet and Post-Soviet Russia. Ed. by Chulos C.J., Remy J. Helsinki: Suomalaisen Kirjallisuuden Seura — Finnish Literature Society, 2002; P. 229−234- Нарочницкая H.A. Россия и русские в мировой истории. М.: Международные отношения, 2005; Сахаров А. Н. Управление Россией как цивилизационный исторический фактор // Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI—XX вв.: коллективная монография. М.: Наука, 2007; Пайпс Р. Собственность и свобода / Пер. с англ. М.: Моск. школа полит, иссл., 2008.

Возникновение первых теорий местного самоуправления в России относится к середине — 2-ой половине XIX в. В 1860-х гг. распространение получила общественная теория (В.Н. Лешков, А. И. Васильчиков и др.), в 1870-х гг. — государственная теория (Н.М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В.П. Безобразов)1. Противоположные взгляды определяли содержание дискуссии о местном самоуправлении на протяжении всей последующей истории России.

Развитие теории местного самоуправления в России во многом было связано с европейской традицией, прежде всего, с наследием Р. фон Гнейста и Л. фон Штейна. Впоследствии, в связи с революционными событиями начала XX в. и советским строительством, интерес к местному самоуправлению постепенно приобретал классовый характер.

Хозяйственная теория нашла свое отражение в труде Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 г. 2, но в основном исследования местного самоуправления были попыткой концептуального объединения различных подходов в рамках социально-классовой теории. Л. А. Велихов полагал, что с точки зрения марксизма, местное самоуправление — это государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения3.

Впоследствии различные проблемы национально-территориальной и национально-культурной автономии, производственного и общественного самоуправления рассматривались в рамках теории народовластия (А.П. Бутенко, Ю. Е. Волков, Ю. А. Тихомиров, Г. Х. Шахназаров и др.4).

Расхождение с европейской традицией в течение нескольких десятков лет привело к различию современных отечественных и зарубежных исследований в том, что касается определения основных факторов институционального развития местного самоуправления. Дискретность истории отечественного местного самоуправления, обусловила с одной стороны, интерес исследователей преимущественно к роли личности, позднее акторов и элит, в эпоху преобразований, с другой, стремление к поиску общих ценностей, стоящих вне перипетий политической борьбы и социальных конфликтов.

1 Пешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865- Лешков В. Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М. Университетская типография Катков и^С 1872- Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. В 3-х т. СПб., 1869−1871- Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874- Лазаревский Н. И. Земское избирательное право. Б.м., 1910.

2 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйствам.: Наука, 1996.

3 Там же. С. 239.

4 Волков Ю. Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. Свердловск, 1961; Бутенко А. П. Власть народа посредством самого народа. М., 1988; Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Г. Х. Шахназарова. М., 1988.

Зарубежные авторы делают акцент на механизме взаимодействия центральной и местной власти, который сложился на этапе образования и становления централизованного национального государства, и последующей динамике этих отношений (Дж. Чандлер). В характере и содержании современных центр-локальных отношений специфическим образом преломляются ценности государства и общества, сформированные на протяжении истории отдельных стран. Историческому анализу современных политических институтов и процессов посвящены работы Дж. Махони, Д. Рюшемейера и др.1.

Отношения центральной и местной власти — традиционная тема исследований местного самоуправления за рубежом, в этой же области работают, пожалуй, наиболее авторитетные исследователи местного самоуправления, такие как Г. Стокер, Р. Роде, П. Сондерс, М. Лафлин и др.2 После объединения Германии и создания Европейского Союза актуальность приобрела проблема организации многоуровневого управления. При этом местное самоуправление рассматривается как условие стабильного развития современного общества в работах X. Балдерсхайма, К. Штальберга, А. В уда, Д. Валлера3. В связи с интеграционными процессами значителен интерес к сравнительному местному самоуправлению (Дж. Гарсиа, А. Мабило, М. Голдсмит, Э. Пейдж, Г. Стокер и др.4). Сравнительный анализ активно применяется в изучении местного самоуправления в «старых» и «новых» европейских демократиях (С. Сюч, Л. Стрёмберг5), в бывших социалистических странах (М. Иллнер, X. Вольман, X. Балдерсхайм6), в странах одного региона, например, в Скандинавии (Дж. Гидлунд, М. Джернек7). Опыт зарубежных исследований, безусловно, помогает уточнению проблематики институционализации местного самоуправления в нашей стране.

1 Comparative historical analysis in the social sciences. Ed. by Mahoney J., Rueschemeyer D. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

2 Loughlin J. Legality and locality: the role of law in central-local government relations. Oxford: Oxford University Press, 1996; Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations. 2-nd ed. Farnham: Ashgate, 1999; Saunders P. Social Theory and the Urban Question. 2-nd ed. L.: Routledge, 2004; Stoker G. Comparative local governance // The Oxford Handbook of Political Institutions. Ed. by Rhodes R.A.W., Binder S.A., Rockman B.A. Oxford: Oxford University Press, 2006.

3 Baldersheim H., Stahlberg K From guided democracy to multi-level governance: Trends in central-local relations in the Nordic countries // Local Government Studies. 2002. V.28 (3) — Governing local and regional economies: institutions, politics, and economic development. Ed. by Wood A., Valler D. Aldershot: Ashgate Publishing, Ltd., 2004.

4 Page E., Goldsmith M. Central and local government relations: a comparative analysis of West European unitary states. L: SAGE Publications, 1987; Mabileau A. Local politics and participation in Britain and France. Cambridge: Cambridge University Press, 1989; Local government reform: a comparative analysis of advanced Anglo-American countries. Ed. by Garcea J. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2008; Goldsmith M. Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. NY, L.: Routledge, 2009.

5 Local elites, political capital and democratic development: governing leaders in seven European countries. Ed. by Szucs S., Stromberg L. Wiesbaden: VS Verlag, 2006.

6 Local democracy in post-communist Europe. Ed. by lllner M., Baldersheim H., Wollmann H. / Urban Research International. V.2. Opladen: VS Verlag, 2003.

7 Local and regional governance in Europe: evidence from Nordic regions. Ed. by Gidlund J., Jerneck M. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2000.

В целом, европейская исследовательская традиция в большей степени связана с анализом динамики центр-локальных отношений, разнонаправленных векторов их развития, нежели с противопоставлением централизаторских и децентрализаторских стратегий. Процессы централизации/децентрализации не определяют характер развития местного самоуправления, но рассматриваются, скорее, как совокупность управленческих технологий. В отечественной науке, напротив, распространен анализ с позиции отношения к доминирующей тенденции, что вносит элемент политизации проблемы местного самоуправления.

Большинство исследователей местного самоуправления в Российской Федерации, как отечественных, так и зарубежных, критикуют современную тенденцию централизации публичного управления, вхождение местного уровня в вертикаль государственной власти (В.Я. Гельман, С. И. Рыженков, Е. В. Белокурова, В. Н. Лексин, А. Н. Швецов, Т. Панкина и др.'). Другие авторы' отмечают положительные эффекты централизации (И.Ю. Юргенс, А. Н. Ершов, М. Уоллер2), третьи — нарастание все большей неопределенности и противоречивости (Р.В. Бабун3).

Дихотомия централизации-децентрализации в известной мере предполагает определение выбора стратегии и соответственно актора данного выбора, что обусловливает также распространенность элитистских подходов (С.М. Барзилов, А. Г. Чернышов, А. Эванс, Д. Слайдер4).

Развитию института местного самоуправления в его сущностных характеристиках посвящены исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Вопросы местной автономии, местной демократии и эффективности местной власти являются сегодня одними из наиболее актуальных. Им посвящены работы таких авторов, как К. Бреттшнайдер, Дж. Лафлин, Л. Пратчет, Н. Керстинг, А. Веттер и др.5 В нашей стране.

1 Lankina Т. President Putin’s local Government Reform // Dynamics of Russian politics: Putin’s reform of federalregional relations. V.2. Ed. by Reddaway P., Orttung R.W. Lanham: Rowman & Littlefield, 2005. P.145−177- Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М, 2008; Гельман В., Рыженков С. и др. Реформа местной власти в городах России, 1991;2006. СПб.: Норма, 2008; Швецов А. Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. М.: КРАСАНД, 2010. — Waller M. Russian politics today: the return of a tradition. Manchester: Manchester University Press, 2005; Ершов А. Н. Уроки реформы местного самоуправления в России. Казань: Центр инновационных технологий, 2009; Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад / Ин-т современного развития. М.: Экон-Информ, 2009.

3 Бабун Р. В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2010.

4 Slider D. Federalism, Discord, and Accommodation. Intergovernmental Relations in Post-Soviet Russia // Local power and post-Soviet politics. Ed. by Friedgut Т.Н., Hahn J.W. NY: M.E.Sharpe Inc., 1994. P.239−269- The politics of local government in Russia. Ed. by Evans A., Gel’man V. Lanham: Rowman & Littlefield, 2004; Барзилов С. И., Чернышов А. Г. Безумство власти. Провинциальная Россия: двадцать лет реформ. М.: Ладомир, 2005.

5 Loughlin J. Legality and locality: the role of law in central-local government relations. Oxford: Oxford University Press, 1996; Prattchet L. Renewing local democracy? The modernisation agenda in British local government. L.: Routledge, 2000; Pratchett L. Local Autonomy, Local Democracy and the 'New Localism' // Political Studies. 2004; V.52. P.358−375- Prattchet L. Renewing local democracy? The modernisation agenda in British local проблемы местной автономии и местной демократии являются предметом в основном эмпирико-дискриптивного и нормативно-правового анализа, реже комплексного политологического исследования (В.Я. Гельман, С. И. Рыженков, Е. В. Белокурова и др.).

Проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 1990;х гг. XX в. нашли достаточно широкое освещение в литературе. Государственно-правовым аспектам местного самоуправления посвящены исследования Ю. В. Пуздрача, С. Ю. Фабричного, E.H. Щендрыгина, И. В. Выдрина, В.А. Ясюнаса1. Социально-экономические проблемы местного самоуправления нашли свое отражение в работах А. Е. Когута, В. А. Гневко, Л. И. Иванченко, А.Н. Широкова2.

Социальные коммуникации, так или иначе являющиеся частью самоуправленческой практики местных сообществ, рассматриваются в контексте гражданского участия (И.В. Мерсиянова, Л. И. Якобсон, В.В. Петухов), местной экономики (А.Н. Буров, А.Г. Воронин), гражданской идентичности (Л.В. Смирнягин), социальной сплоченности (И.А. Халий) и др.3.

Проблемы собственно институционализации местного самоуправления рассматриваются в различных аспектах: правовые основы4, национально-государственное government. L.: Routledge, 2000; Kersting N., Vetter A. Reforming local government in Europe: closing the gap between democracy and efficiency. Opladen: VS Verlag, 2003; Kersting N. Die Zukunft der lokalen Demokratie: Modernisierungsund Reformmodelle. F/M.: Campus Verlag, 2004; Brettschneider C.L. Democratic rights: the substance of self-government. Princeton: Princeton Univercity Press, 2007.

1 Пуздрач Ю. В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития. Государственно-правовой аспект анализа. Дисс.. канд. юр. н. М., 1994; Фабричный С. Ю. Субъект Федерации и местное самоуправление. Правовое регулирование финансово-экономических отношений на опыте Новгородской области. Дисс.. канд. юр. н.-М.: РАГС, 1998; Щендрыгин E.H. Государственная власть и местное самоуправление. СПб., 1997; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Конституционно-правовой аспект. Дисс.. д. юр. н. Екатеринбург: УрАГС, 1998; Ясюнас В. А. Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс.. д. юр. и. М.: ГУУ, 2000.

2 Широков А. Н. Финансирование муниципальных предприятий и учреждений // Городское управление. 1996. № 3- Когут А. Е., Гневко В. А. и др. Местное самоуправление. Основы системного подхода. СПб.: Ин-т соц.-экон. пробл., 1997; Иванченко Л. И., Гневко В. А. Организационные и правовые приоритеты управления региональной экономикой. СПб.: ВС, 1998.

3 Мерсиянова И. В., Якобсон Л. И. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2007; Петухов В. В. Демократия участия и политическая трансформация России. М.:. Academia, 2007; Халий И. А. Современные общественные движения: инновационный потенциал российских преобразований в традиционалистской среде. М.: Институт социологии РАН, 2007; Буров А. Н., Воронин А. Г. Развитие социальной практики самоуправления и проблемы изучения местных сообществ. Волгоград: Прин Терра, 2008; Петухов В. В. Местное самоуправление и гражданское участие // Как управлять Россией. Социология одного города. М.: Алгоритм, 2010. С.83−109.

4 Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. М., 1993; Таболин В. В. Право муниципального управления. М.: ЭЛИГ, 1997; Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Проспект, 2007; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994; Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.: Юристь, 1997; Бондарев C.B. Политико-правовая институционализация местной власти в современной России. Автореф. дисс.. д. юр. н. Р/Д: Ростовский юр. ин-т МВД России, 2009; Киреева Е. Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики. Автореф. дисс.. д. юр. н. М.: РАГС, 2010. строительство, федеративная и региональная политика1. Исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России исследуется в работах В. Ф. Абрамова, А. Дементьева, H.A. Емельянова, JI.E. Лаптевой, А.Ю. Шутова2.

Комплексный взгляд на проблему институционализации местного самоуправления представлен в работе В.Д. Нечаева3. Выделяя в качестве предмета исследования институциональную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, автор рассматривает ее в единстве трех аспектов: структуры, генезиса и институциональных эффектов. Достоинством исследования является раскрытие взаимосвязи институциональной организации местного самоуправления с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества.

Между тем, постановка проблемы институционального развития местного самоуправления представляется более адекватной для объяснения противоречивых тенденций эволюции данного института публичной власти в нашей стране. Для понимания значимых вариаций в развитии различных социальных систем политические институты зачастую обладают большей объяснительной способностью, чем социальные или экономические структурные переменные4. Основные подходы и концепты современной институциональной теории позволяют уточнить характер и содержание различных этапов. Институциональное развитие местного самоуправления зависит не только от рационального поведения и деятельности отдельных акторов (Д. Норт, Э. Остром, К. Шепсл), но и от предшествующего этапа (К. Телен), совместимости с ресурсами окружающей среды (Р. Гудин), адаптивных способностей института и.

1 Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996; Вдовин А. И. Российский федерализм и русский вопрос. М., 2001; Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Петров Н. В. Наследие империи и регионализм // Наследие империй и будущее России / Под ред. А. И. Миллера. М.: Фонд «Либеральная миссия», Новое литературное обозрение, 2008. С.381−454- Миронюк М. Г. Современный федерализм: сравнительный анализ: Учеб. Пособие. М.: РОССПЭН, 2008 и др.

2 Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., Тула: ТИГИМУС, 1997; Абрамов В. Ф. Земская идея в России и современное местное самоуправление // Третье звено государственного строительства России. Подготовка и реализация Федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. К. Мацузато. Саппоро, 1998. С.87−108- Дементьев А. Местное самоуправление в России: исторические параллели // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С.27−32- Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Изд-во РАГС, 1999; Лаптева Л. Е. Центр — регионы — места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр — регионы — местное самоуправление / Под ред. Г. М. Люхтерхандт-Михалевой, С. И. Рыженкова. М., СПб.: ИГПИЛетний сад, 2001. С.10−28.

3 Институциональная организация местного самоуправления в современной России: динамика и институциональные эффекты. М.: Изд-во НИ ВШУ, 2007.

4 Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Д.Клингеманапер. с англ — научн. ред. рус. изд. Е. Б. Шсстопал. М.: Вече, 1999. С. 159. институциональной системы (С. Хантингтон), сочетания разнонаправленных институциональных изменений (Й. Олсен)1.

Концептуальная интеграция отдельных подходов политической истории и институциональной теории позволяет объяснить особенности эволюции местного самоуправления, в частности его отношений с центральной властью. Примером может быть близость концепта спонтанного возникновения неформальных конвенций и норм как основы формирования социальных институтов (Дж. Найт) и объяснения эволюции центр-локальных отношений особенностями взаимоотношений центра и периферии на этапе о строительства национального государства (Дж. Чандлер, А. Мабило) .

Проблемы реализации самоуправленческих функций в системе публичного управления анализируются многими авторами, как в нашей стране, так и за рубежом. Включение местного самоуправления в единую систему государственного и муниципального управления на сегодняшний день является доминирующим в о отечественной литературе. В зарубежных исследованиях актуальным является концептуализация многоуровневых и горизонтальных управленческих взаимодействий, смешанных моделей управления4.

Объект исследования — институционализация местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования — трансформация института местного самоуправления в процессе динамики представлений, норм и практики организации публичного управления в Российской Федерации.

1 Huntington S.P. Political Order in Changing Societies. New Haven, London: Yale University Press, 1996; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997; Shepsle К.A. Analyzing politics: Rationality, behavior, and institutions /.

K.A.Shepsle, M.S.Bonchek. NY-L.: Norton & Co, 1997; Goodin R.E. The theory of institutional design. Cambridge: Cambridge University Press, 1998; Ostrom E. A Grammar of Institutions // Polycentric games and institutions: readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis. Ed. by McGinnis M. Michigan: University of Michigan Press, 2000. P.114−167- Olsen J.P. Change and Continuity: an institutional approach to institutions in democratic government // European Political Science Review. 2009. № 1. P.3−32- Thelen K. How Institutions evolve: Insights from Comparative Historical Analysis // Comparative historical analysis in the social sciences. Ed. by Mahoney J., Rueschemeyer D. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. P.208−240. «Mabileau A. Local politics and participation in Britain and France. Cambridge: Cambridge University Press, 1989; Knight J. Institutions and Social Conflict. Cambridge: Cambridge University Press, 1992; Chandler J.A. Local government today. Manchester: Manchester University Press, 2001.

3 Чиркин B.E. Государственное и муниципальное управление: Учебник. M.: Юристь, 2003; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л., 2005; Государственная политика и управление: Учебник. В 2 ч. 4.2. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. JI.B. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006; Рой О. М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2009, Глазунова Н. И Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2009.

4 Modem governance: new government-society interactions. Ed by J. Kooiman. L.: Sage, 1993; Debating governance: Authority, Steering and Democracy. Ed by Pierre J. Oxford: Oxford University Press, 2000; Kooiman J. Governing as governance. L.: Sage, 2003.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке системы концептуальных положений, определяющих основные направления, факторы и эффекты институционального развития местного самоуправления в современной России.

Указанная цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:

— раскрыть природу и сущностные характеристики местного самоуправления, особенности их проявления и взаимодействия в системе и в различных моделях публичного управления;

— выявить основные теоретические подходы и концепты институционального анализа, сформулировать методологические предпосылки исследования, позволяющие определить направления и содержание отдельных этапов институционального развития местного самоуправления;

— выявить исторические предпосылки и особенности эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, раскрыть историческую обусловленность и преемственность институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации;

— показать взаимосвязь институционального развития местного самоуправления с динамикой отношений в системе публичного управления, степень влияния процессов централизации и децентрализации в отношениях между различными уровнями власти и управления;

— раскрыть влияние фактора политической борьбы и радикальных социально-политических преобразований на процесс институционализации местного самоуправления;

— выявить основные этапы институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации как составной части общенационального и региональных политических процессов;

— раскрыть основные закономерности и противоречия институционализации местного самоуправления в преломлении регионального опыта (на примере республик Поволжья), в том числе раскрыть влияние национально-государственного строительства как фактора, во многом определившего противоречия между центральной, региональной и местной властью;

— сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по управлению институциональным развитием местного самоуправления в современной России.

Методологические основания исследования. Объект, предмет и цель исследования обусловили использование комплексного анализа, основанного на сочетании различных методов и подходов. Основными являются институциональный и системный анализ, позволяющие адекватно раскрыть природу и динамику системных взаимодействий местного самоуправления в процессе его институционализации. При этом ведущим методом исследования выступает институциональный анализ и его современные подходы, раскрывающие комплексность, вариативность и разнонаправленность процесса институционального развития. Системно-управленческий анализ раскрывает соотношение процессов и принципов управления и самоуправления с точки зрения общесистемной теории, определяет основы и перспективы различных моделей управления.

Кроме того, были использованы исторический и сравнительный методы, дающие возможность прояснить генезис и эволюцию местного самоуправления и его отношений с центральной и региональной властью, как в нашей стране, так и за рубежом, прежде всего, в европейских странах.

В исследовании также использован проблемно-хронологический метод применительно к анализу реформы местного самоуправления 1990;начала 2000;хгг., позволяющий выявить основные закономерности и противоречия в процессе становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие и специфические характеристики политических преобразований в отдельных регионах, в частности в республиках Поволжья. Существенным для исследования явился метод непосредственного включенного наблюдения и участия, что позволило анализировать повседневную деятельность органов местного самоуправления.

Источниковая база исследования. Основными источниками данного исследования являются:

— теоретические и эмпирические работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей по проблемам институтов и институционального развития, публичного управления и местного самоуправления;

— комплекс нормативно-правовых документов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации — Республики Марий Эл, Республики Мордовия и Чувашской Республики, опубликованных в сборниках документов, средствах массовой информации и отдельными изданиями;

— официальные статистические данные по различным аспектам социально-экономической жизни в стране, регионах и отдельных муниципальных образованияхофициальные периодические издания органов государственной власти Россршской Федерации и субъектов Федерации, федеральные, региональные и муниципальные средства массовой информации;

— материалы текущих архивов ряда местных администраций.

Рабочая гипотеза исследования — институциональное развитие местного самоуправление в Российской Федерации представляет собой сочетание разнонаправленных и противоречивых тенденций, что является причиной его институциональной неопределенности и неустойчивости.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе и государственное, и общественное начала, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой — легитимным выразителем интересов местных сообществ. В своих онтологических предпосылках местное самоуправление обнаруживает возможность различных вариантов развития и функционирования. При этом самостоятельность или отсутствие таковой представляются пределами, до которых может дойти институт местного самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая при этом опасности распада всей системы. За пределами местной автономии или, напротив, ее полного отсутствия, наступает скачкообразный рост рисков управленческих решений и непредсказуемости их результатов, утрата управляемости социальными, экономическими, политическими процессами. Внутри этих пределов существует возможность развивать потенциал местного самоуправления, сохраняя стабильность системы публичного управления в целом.

2. Развитие местного самоуправления имеет разные направления: институционализация, де-институционализация, ре-институционализация. Институционализация местного самоуправления представляет собой актуализацию, реализацию и легитимацию сущностных характеристик и функций местного самоуправления в пространстве публично-властных отношений и системе публичного управления. Де-институционализация представляет собой противоположный процесс, в результате которого существующие формальные и неформальные нормы и практики взаимодействия становятся более спорными, неопределенными и прерывистыми (дискретными). Ре-институционализация как промежуточный процесс подразумевает трансформацию сущностных характеристик института под влиянием различных нормативных и организационных принципов и характеризуется одновременными институциональными изменениями разной направленности. На конкретном отрезке времени могут сосуществовать различные тенденции в виде отдельных, не связанных или слабо связанных между собой норм и практик. Ре-институционализация ведет к нарастанию противоречий и неопределенности институционального статуса местного самоуправления, разрыву общесистемных и внутрисистемных взаимодействий.

3. Институциональное развитие местного самоуправления в каждой стране имеет историческую обусловленность и преемственность, свою специфику и зависит от динамики отношений между центральной, региональной и местной властью, основа которых формируется на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Российское государство с самого начала развивалось как государство, где строгая централизация сочеталась с самодеятельностью местных сообществ, и где местное самоуправление не противоречило центру, а представляло собой обязанность, способ осуществления государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации во многом наследует данной модели, хотя и вынуждено приспосабливаться к новым реалиям, учитывать и адаптировать зарубежный опыт.

4. Общесистемные взаимодействия определяют внешнюю институциональную среду местного самоуправления. Институциональная среда местного самоуправления включает конституционный статус, систему гарантии прав, административно-территориальную организацию, систему распределения обязательств и полномочий, институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном и региональном уровне, институты муниципальной ответственности перед государством, систему государственного контроля и межбюджетных отношений. Динамика внешней институциональной среды представлена тенденциями централизации или децентрализации отношений между уровнями власти и управления. Доминирование одной из них не играет существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления и в большей степени является реакцией системы публичного управления на социальные, экономические, политические и технологические изменения более общего характера. При этом децентрализация способствует росту потенциала и расширению институциональных рамок местного самоуправления. В нашей стране смена процессов централизации и децентрализации всегда сопровождалась радикальными социально-политическими преобразованиями с последующей стабилизацией.

5. Основными факторами институционализации местного самоуправления в Российской Федерации стали острая политическая борьба и отсутствие согласованных стратегий (конвенций) относительно целей, задач и перспектив развития государства и общества. Радикальная общественно-политическая трансформация обусловила диффузию различных моделей, взглядов и концептов, в конечном счете — неопределенность институционального развития местного самоуправления, нарастание общесистемных и внутренних противоречий, неоднократные попытки реформировать институт местного самоуправления и политическую систему в целом. Радикальные социально-политические преобразования характеризуются нормативно-правовой и функционально-управленческой неопределенностью, создают потребность в новых субъектах управления и активизации социально-политических коммуникаций. При этом роль местного самоуправления заключается не только в поддержании стабильности на местах, но обеспечении взаимной адаптации прежних и новых практик, вовлечении человеческого и социального капитала в преобразовательные процессы. В период стабилизации значение местного самоуправления меняется. Институциональное ослабление сопровождается формализацией процесса согласования интересов между локальными, региональными и общенациональными акторами. Основным механизмом регулирования межуровневых отношений становится централизованное перераспределение ресурсов и полномочий.

6. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации является составной частью общенационального и региональных политических процессов, основные моменты которых определяют содержание отдельных этапов: слом советской системы и организации власти и управления на местахформирование новых органов местного самоуправленияреформа местного самоуправления в условиях централизации властных полномочий и усиления административной регламентации управления.

7. Влияние национально-государственного строительства на институционализацию местного самоуправления заключается в возможности формирования принципиально новых отношений между центральной, региональной и местной властью. Особое значение данный феномен имел в национальных республиках, получивших в начале 1990;х гг. статус субъектов Российской Федерации, где процесс становления и развития местного самоуправления был особенно сложным и противоречивым.

8. Институционализацию местного самоуправления в Российской Федерации можно определить как адаптационную модель, которая предполагает вариативность институционального развития в рамках существующей системы публичного управления. В связи с этим представляется актуальным выделение специфической области теоретического и практического знания об основных задачах, перспективах и способах совершенствования местного самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в концептуальных методологических и методических разработках и аналитических выводах автора и конкретизируется в следующих положениях:

1. Предложена теоретическая модель адаптационного развития института местного самоуправления в Российской Федерации, которая отражает, во-первых, его двойственную — общественно-государственную — природуво-вторых, исторически сложившуюся маятниковую динамику взаимоотношений центральной, региональной и местной властив-третьих, меняющуюся роль в различные периоды эволюции российского государства и общества. В данной модели институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации рассматривается как процесс трансформации его сущностных характеристик в целях оптимизации инфраструктуры и взаимоотношений институтов в системе публичного управления.

2. Сформирован исследовательский подход на основе концептуальной интеграции системной, управленческой и институциональной теории, позволяющей анализировать процесс институционализации местного самоуправления как части единой системы публичного управления, учитывая при этом его собственную природу, сущностные характеристики и логику развития. В данном контексте развитие местного самоуправления рассматривается как возможность реализации управленческих воздействий разной направленности (прямых, обратных, вертикальных, горизонтальных), разной интенсивности и последовательности, разнохарактерного взаимодействия между отдельными системами и подсистемами. Представление о многовариантности в отличие от парадигмы линейной восходящей эволюции объясняет такие особенности местного самоуправления в нашей стране, как маятниковую динамику, смену доминирующих тенденций централизации или децентрализации, активную, мобилизационную роль в период радикальных социально-политических преобразований и пассивную — в период последующей стабилизации.

3. Раскрыто влияние фактора исторической обусловленности и преемственности институционального развития местного самоуправления как проявление зависимости от характера отношений между центральной, региональной и местной властью, возникших на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Осуществлен сравнительный анализ: 1) этапов эволюции местного самоуправления в различных исторических фазах- 2) советского и современного опыта- 3) моделей и страновых особенностей центр — локальных отношений за рубежом, прежде всего, в европейских странах- 4) регионального опыта и эффектов реформы местного самоуправления (на примере республик Поволжья).

4. Показано значение процессов централизации и децентрализации межуровневых управленческих отношений, которые не играют существенной роли в институциональном развитии местного самоуправления, но выступают в качестве управленческих технологий, способствующих росту или, напротив, уменьшению потенциала местного самоуправления.

5. Раскрыты особенности институционализации местного самоуправления в условиях радикальной социально-политической трансформации, влияние фактора политической борьбы и отсутствия стратегических конвенций относительно перспектив всего комплекса общественных и государственных институтов. Трудности развития местного самоуправления также объясняются слабой институционализацией основного института — государства, не способного инициировать консолидацию общества и системную интеграцию основных политических и общественных институтов на основе современных подходов, адекватных степени сложности и многообразию проблем современного общества. В институциональном развитии местного самоуправления в Российской Федерации формальную роль конвенций сыграли два федеральных закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях 1995 и 2003 гг. Однако реализация и применение данных законов сопровождалась обострением межуровневых управленческих отношений, что привело к значительному расхождению формальных и неформальных практик.

6. Выделены этапы институционального развития местного самоуправления: 1) 1990;1993 гг. — попытка адаптации прежней — советской — системы организации власти и управления на местах задачам формирования и укрепления политических, экономических и социальных основ новой российской государственности- 2) 1993 — 1999 гг. — становление нового института местного самоуправления в противоречивой динамике его взаимодействий с федеральной и региональной властью, в рамках которого выделяются начальный и последующий этапы реформирования- 3) начало 2000;х гг. — включение местного самоуправления в систему межуровневых управленческих отношений, основанных на централизации властных полномочий и усилении административной регламентации управления.

7. Особое значение для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации имело государственное строительство в национальных республиках, получивших в начале 1990;х гг. статус субъектов Федерации и стремившихся создать собственные — республиканские — вертикали органов государственной власти. Перспектива усиления влияния региональных органов власти на местном уровне рассматривалась федеральным центром как угроза единству и целостности государства, что во многом обусловило поддержку органов местного самоуправления в противовес региональной власти на начальном этапе реформ и последующую централизацию государственного управления.

8. Обоснована необходимость разработки комплекса теоретических и практических знаний по управлению институциональным развитием местного самоуправления, которое понимается как комплексное целенаправленное преобразование института местного самоуправления, его сущностных, функциональных и коммуникативных значений в соответствии с долгосрочными стратегическими целями, отличными от задач текущего реформирования, ориентированного преимущественно на решение срочных социальных, политических, экономических проблем.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным расширением и углублением исследования местного самоуправления в Российской Федерации, закономерностей и особенностей отдельных этапов его эволюции, раскрытия содержания данного института в системе публичного управления, в системе политико-административных отношений. Основные выводы и положения, базовые результаты исследования могут быть использованы при решении конкретных проблем организации местного самоуправления, разработке адекватной модели управления институциональным развитием местного самоуправления в контексте решения текущих и перспективных задач. Материалы исследования могут быть использованы в качестве практических рекомендаций для политиков различного уровня, депутатов и экспертов, в учебном процессе, в частности, в преподавании дисциплин политологического и управленческого цикла.

Апробация результатов исследования. Основные научные результаты исследования нашли свое отражение в 42 публикациях, в том числе в 12 статьях, опубликованных в журналах, включенных в перечень ВАК, а также в 3 монографиях. Общий объем работ составляет более 60 п.л. Результаты исследований были представлены в ходе выступлений на различных российских и международных конференциях, конгрессах Российской ассоциации политической науки (РАПЫ), семинарах, посвященным вопросам публичного управления и социально-политических отношений. Результаты и выводы исследования использовались в учебном процессе при чтении автором курсов «Система государственного и муниципального управления», «Коммуникационный менеджмент» и смежных дисциплин в Московском государственном университете культуры (МГУКИ).

Структура работы определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, основной части, включающей пять глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Гпава 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления.

Заключение

.

По результатам исследования можно сделать ряд общих выводов и предложить ряд практических рекомендаций по развитию местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой процесс реализации противоречивых и фрагментарно актуализированных представлений об организации власти и управления на местах. Неопределенность институционального развития обусловила следующие специфические особенности местного самоуправления в Российской Федерации: воспроизводство дискретного, маятникового характера развития, инструментальный характер реформ, политизация института местного самоуправления в целом, а также деятельности его органов и учреждений, ограниченные эффекты процесса преобразований.

2. Политизация проблемы местного самоуправления основана на специфической политической культуре, сформировавшейся в ходе становления и развития Российского централизованного государства и его отношений с региональной и местной властью. Особенностью российской политической культуры является отношение к центральной власти как основе государственной целостности, общественного порядка, устойчивого поступательного развития. Все это обусловило второстепенное значение самоорганизации и самоуправления в российском политическом процессе, отношение к ним как к инструментальным, вспомогательным практикам, дополняющим деятельность центральной государственной власти.

3. Особенности российской политической культуры и политического процесса обусловили преобладание элитистских подходов к проблемам местного самоуправления, формирование комплекса представлений о зависимости роли и перспектив развития данного института публичной власти от позиции правящей элиты. Экстериоризация подобных представлений ограничивает сферу применения современных подходов к проблемам публичного управления, основанных на признании важности разносторонних управленческих взаимодействий, в которых местное самоуправление играет самостоятельную роль и получает развитие в силу своих сущностных характеристик.

4. Институциональное развитие местного самоуправления в каждой стране имеет свою специфику и зависит от динамики отношений между центральной, региональной и местной властью, основа которых формируется на этапе образования и становления национального государства. Этим обусловливаются не только страновые и региональные модели местного самоуправления, но также общие закономерности его генезиса и эволюции. Периодическое проявление эффекта новизны, становления нового качества отечественного местного самоуправления связано с радикальными общественнополитическими трансформациями, следствием которых является рождение новой государственности. События 1917;го и начала 1990;х гг. не просто изменяли местное самоуправление, но создавали условия для возникновения принципиально нового института. Особое значение данный феномен имел в национальных республиках, получивших в начале 1990;х гг. статус субъектов Российской Федерации, в которых процесс становления и развития местного самоуправления был особенно сложным и противоречивым.

5. Взаимосвязь институционального развития местного самоуправления и институциональной системы в целом обусловила возможность различных вариантов развития и функционирования данного института публичной власти. При этом самостоятельность или отсутствие таковой представляются пределами, до которых может дойти институт местного самоуправления в своем развитии или деградации, не создавая при этом опасности распада всей системы. Анализ общероссийских и региональных особенностей развития местного самоуправления также подводит к выводу о складывании не эволюционной, а адаптационной модели развития местного самоуправления. Данная модель предполагает вариативность институционального развития в рамках, определяемых двойственной — общественно-государственной — природой местного самоуправления.

6. Продолжают нарастать общесистемные и внутренние противоречия местного самоуправления, его институциональная неопределенность и неустойчивость. Основное противоречие современного местного самоуправления в Российской Федерации заключается в неравновесном соотношении его потенциала и возможностей реализации в конкретной институционально среде. Взаимообусловленное развитие общественных и политических институтов обеспечивает динамическое сочетание инструментальной и активной, самостоятельной роли местного самоуправления. В зависимости от доминирующей тенденции в межуровневых управленческих отношениях — централизации или децентрализации — местное самоуправление может выступать с большей или меньшей степенью самостоятельности. В то же время потенциал местного самоуправления зависит и от состояния общественных институтов, и от того, насколько высоко ценится людьми сама возможность участвовать в созидании среды своего непосредственного обитания.

7. Иерархизация управленческих отношений, с одной стороны, значительно упростила процесс управления. С другой стороны, привела к тому, что взаимодействия, выработанные в ходе общественной самоорганизации и местного самоуправления в 1990;х гг., оказались не актуальными, как в общественном сознании, так и в социальной практике современной России.

8. Тенденция институционального развития местного самоуправления в Российской Федерации противоречит основным направлениям поиска решения проблем современного общества. В социальном плане — предупреждению и смягчению эффектов локализации социального неравенства, бедности и эксклюзии. В экономическом плане — включению местного хозяйства в рыночные отношения. В политическом плане — развитию механизмов и процедур формирования, артикуляции и продвижения интересов местного сообщества. В целом данная тенденция не соответствует формированию и запуску внутренних механизмов развития местного сообщества, что в современном мире зависит от включенности в разнообразные внешние и внутренние взаимосвязи и взаимодействия.

Практические рекомендации, прежде всего, связаны с необходимостью формирования специфической области управления, а именно управления институциональным развитием, что предполагает, во-первых, наличие концептуального соответствия принимаемых управленческих решений глобальным тенденциям, степени сложности, разнообразию и взаимосвязанности проблем современного общества. Во-вторых, управление институциональным развитием предполагает формулирование стратегических целей, задач и способов их решения, отличных от задач текущего реформирования, ориентированного преимущественно на решение срочных социальных, политических, экономических проблем. В-третьих, управление институциональным развитием стремится ' к конвенциональности управленческих решений, концептуальной интеграции различных взглядов и подходов. Наконец, технологии управления институциональным развитием должны позволить гибко реагировать на изменения, предупреждать дискретность, разрывы, резкие колебания в развитии государственных и общественных институтов, обеспечивать целостность институциональной среды^.

Конкретные предложения заключаются в следующем:

1. Развитие социально-политических коммуникаций местного самоуправления. Реальный статус, потенциал и перспективы местного самоуправления во многом зависят от того, какие значения участники коммуникаций приписывают данному институту, насколько важен при этом смысл взаимной ответственности или, напротив, индивидуальной или групповой выгоды. В долгосрочном плане именно от развития социально-политических коммуникаций зависит наращивание позитивного опыта коллективных действий и гражданского участия, без которых невозможно представить современное эффективное местное самоуправление.

2. Развитие системно-управленческих технологий. Централизация и децентрализация должны рассматриваться не как противоположные тенденции общественно-политического процесса, а как системно-управленческие технологи, позволяющие оптимизировать соотношение полномочий и ответственности, как между уровнями управления, так и в более широком контексте — между общественными и государственными институтами.

3. Устранение резкой межрегиональной и межмуниципальной дифференциации. Комплексное развитие местных сообществ предполагает политику ликвидации территориального (регионального, муниципального) неравенства, создание благоприятных условий жизни и развития человеческого капитала независимо от места проживания. В своей взаимосвязи различные аспекты локальной бедности — экономическое положение, жизненные потребности, психологическое состояние, разрыв социальных связей — упрочивают социальное неравенство, способствуют росту недоверия общественным и государственным институтам. Напротив, выравнивание муниципальных образований по социально-экономическому уровню, условиям и качеству жизни населения способствует развитию социального потенциала местного самоуправления.

4. Формирование и развитие социального потенциала местного самоуправления. Развитие местного самоуправления зависит не только от наличия производственных, экономических или финансовых ресурсов, но прежде всего от социального потенциала каждого конкретного муниципального образования. Социальное доверие, социальная сплоченность, местная гражданская идентичность и другие факторы способствуют формированию «участвующего» типа управления, актуального для современного информационного общества.

5. Формирование новой управленческой парадигмы. Современный подход к проблемам и перспективам местного самоуправления предполагает не достижение статического равновесия в отношениях между различными уровнями власти и управления, между полномочиями и ответственностью, доходами и расходами, производством и потреблением и т. д., а поддержание динамического равновесия, которое выражается в диалектике устойчивости и изменчивости социально-политической системы. Местное самоуправление как никакой другой институт управления современного общества воплощает собой приоритет социального регулирования над социальным контролем.

6. Развитие многоуровневых и горизонтальных управленческих взаимодействий. Включение местного самоуправления в процессы выработки и принятия управленческих решений на федеральном, региональном, межрегиональном и межмуниципальном уровнях способствует формированию, как специфического местного, так и общего регионального и национального интереса. Некоторые шаги в данном направлении сделаны. Созданы несколько общероссийских объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления, с достаточно разветвленной сетью региональных и муниципальных отделений, но их деятельность основана преимущественно на принципах организационной иерархии, стимулирующей принятие и реализацию решений, принятых вышестоящим уровнем. Многоуровневые и разнонаправленные управленческие взаимодействия способствуют формированию субъектов муниципальной деятельности, в качестве которых могут выступать не только органы местного самоуправления, но и общественные объединения, политические партии, местное сообщество в целом.

Практика местного самоуправления в нашей стране показала, что для того, чтобы не было противоречий между государственным управлением и местным самоуправлением, необходимо растить и совершенствовать субъект местного самоуправления — местное сообщество. Качество и потенциал местного сообщества не всегда соответствуют поставленным перед ним задачам. Между субъектами, процесс институционализации которых не завершен, взаимодействие нередко носит случайный, ситуативный характер. Субъекты зачастую не осознают свои интересы и взаимосвязь с интересами других акторов, что препятствует развитию и укреплению институтов. Задача государства создавать благоприятные условия для роста человеческого и общественного потенциала. Инновационное развитие страны, чему сейчас уделяется повышенное внимание, невозможно при низком качестве институтов, выражающих идею полисубъектности публичной власти и публичного управления, прежде всего, местного самоуправления.