Пенсионное обеспечение в системе социальной политики государства

Актуальность темы

исследования. Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» вступил в силу 01.01.2005 года. Данный Федеральный закон продекларировал решение задач обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и формирование системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой [6].

Данный закон не просто заменяет существующие льготы пенсионеров, инвалидов, лиц, проживающих в районах Крайнего Севера, пострадавших от техногенных и военных катастроф, денежной компенсацией, а нарушает конституции 1936 г. бывшего СССР и 1993 г. Российской Федерации о социальных гарантиях, которые ни с льготами, ни с их монетизацией ничего общего не имеют. Практика реализации вступившего 01.01.2005 г. закона показывает, что он ощутимо нарушил баланс социальных гарантий государства гражданам и обязательств граждан перед государством, так как замена льгот денежными компенсациями практически не совпала с вышеперечисленными целями и задачами этого закона. Отсутствие социальной направленности данной реформы подтверждается и тем фактом, что она сломала привычный уклад жизни многочисленных категорий населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), для которых натуральные льготы являлись важнейшим средством своего жизнеобеспечения и предлагаемая в законах монетизация резко снизила уровень этих средств.

Таким образом, последствия принятого закона о замене льгот денежными компенсациями заключаются в следующем. Прежде всего, просматривается реализация свойственного властным структурам разных уровней современной России принцип экономического детерминизма, при котором просчитываются экономические выгоды, но не принимаются во внимание социальные интересы личностей и социальных общностей. Во-вторых, при взаимодействии законодательных и исполнительных органов власти подчеркивается необходимость контроля за исполнением законов. Но при этом не предусматривается контроль содержания принимаемых законов и как следствие прогнозирование результатов их действия. Происходит фактически эксперимент над миллионами людей, хотя, например, в медицине эксперимент над отдельным человеком уголовно наказуем. В-третьих, авторы принятых законов и чиновники, внедряющие эти законы в практику жизнедеятельности пенсионеров, не несут ответственность за принятие законов, способных не улучшить, а ухудшить благосостояние личности и общества в целом.

В связи с вышеизложенным возникла необходимость проведения детального анализа результативности принятых законов для разработки социально направленных оптимальных методов пенсионного обеспечения в системе социальной практики государства.

Степень научной разработанности темы. Общетеоретические вопросы социальной политики, определения ее содержания, структуры и функций рассматривались в работах социологов, философов, педагогов, психологов Д. Балдока, Н. Ваннинга, С. Вискусафта, В. И. Жукова, С. И. Мюллера, А.Д. Не-кипелова, Н. М. Римашевской, Т. Сидориной, Е. И. Холостовой, М. Хилла, В. Ш. Шайхутдинова и др. Классификацию моделей социальной политики предложили Р. Титмусс, Дж. Эспинг-Андересен. Вопросы типологии социальной политики государства обсуждались С. Н. Наделем. Правовое обеспечение социальной политики государства обосновали в своих исследованиях Г. Габиш, И. Горюнов, Н. А. Волгин, Э. Г. Тучкова и др.

Роль социальной сферы как объекта социальной политики государства в развитии и становлении социальных служб, определение ее как системы отношений, проблемы взаимодействия социальных служб с пользователями социальных услуг исследованы в работах Д. Л. Златопольского, В.И.Доб-ренькова, В. А. Спивака, И. М. Слепенкова.

Проблемы социального обеспечения населения, в том числе и социально незащищенных его слоев, были выявлены в исследованиях В. С. Андреева, К. С. Батыгина, В. Дурденевского, А. Н. Егорова, А. Д. Зайкина, Р. И. Ивановой, Л. Г. Коняхина, Т. Кузьминой, А. И. Морозова, Е. Е. Мачульской, А. М. Панова, Г. С. Симоненко, В. А. Тарасовой и др. Ретроспективному анализу социального обеспечения в обществе посвящены работы Г. В. Атаманчука, Л. В. Забелина, Р. И. Ивановой, В. О. Ключевского, И. Кирилловой, В. П. Мельникова, И. Г. Малышка, П. И. Новгородцева, В. Парето и др.

Социальное страхование как наиболее рациональную и оптимальную форму социального обеспечения, его сущность и содержание определили в своих работах М. Бережной, Ю. А. Косарев, Н. А. Лупей, С. В. Степанова, С. В. Шишкин и др. Теоретико-методологические вопросы пенсионного обеспечения, как одного из видов социального страхования, пенсионных систем отражены в исследованиях Г. Н. Батанова, М. Л. Захарова, М. И. Петрова, Э. Г. Тучковой, Г. Сулеймановой и др.

Реформирование пенсионной системы в рамках социальной политики государства, ее позитивные и негативные аспекты рассмотрены в работах Н. Антоновой, О. В. Врублевской, И. В. Гейца, М. Э. Дмитриева, Г. П. Дегтярева, М. Ю. Зурабова, Ю. З. Люблина, Т. М. Малеевой, А. В. Михайлова, В.И. Мудра-кова, М. В. Романовского, О.В.'Синявской, Д. Я. Травина, Е. А. Хорунжей, Г. А. Яременко и др. Сущность «монетизации льгот», положительные и отрицательные ее последствия раскрыты в исследованиях Е. А. Граховой, В. Варнав-ского, Л. Н. Овчаровой, А. И. Пишняка и др. Л. В. Абламская, В. Баскаков, Е. Гурвич, А. Лельчук, Д. Помазкин, Е. Крылова, Е. Яненко, и др. предложили различные схемы моделирования российской пенсионной системы.

Несмотря на вышеизложенное, проблемы реформирования пенсионной системы, моделирования пенсионного обеспечения в России до сих пор недостаточно разрешены, поэтому и стали предметом теоретического анализа. Таким образом, актуальность темы и недостаточная ее разработанность обусловили выбор диссертантом проблемы исследования.

Объект исследования — население пенсионного возраста.

Предмет — пенсионное обеспечение в системе социальной политики государства.

Цель — разработка модели и принципов оптимизации пенсионного обеспечения.

Цель обусловила постановку и решение следующих задач:

1. Уточнение основных категорий исследования.

2. Ретроспективный анализ социального обеспечения в России.

3. Выявление специфики пенсионного реформирования в условиях монетизации льгот.

4. Исследование мнения пенсионеров и руководителей организаций, учреждений и администрации о степени удовлетворенности практикой реализации пенсионной реформы в г. Тюмени.

5. Разработка моделей оптимизации пенсионного обеспечения.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков, работающих в области решения проблем социальной политики, социального обеспечения, реформирования пенсионных систем.

Эмпирическая база — нормативно-правовые документы по проблемам социальной политики, пенсионного обеспечения, принятые в РФданные официальной статистикимеждународные и российские интернет-ресурсы, а также материалы исследований отечественных и зарубежных социологов по изучаемой проблемерезультаты авторских эмпирических социологических исследований восприятия проблем реформирования пенсионной системы в условиях монетизации льгот пенсионерами и руководителями разных уровней и форм власти г. Тюмени.

Научная новизна.

1. Выявлено место пенсионного обеспечения в системе социальной политики государства.

2. На основе ретроспективного анализа развития пенсионного обеспечения, как одного из видов социальной политики государства, сформулированы общие закономерности и последствия пенсионного реформирования в России.

3. Определены специфические особенности пенсионного обеспечения в условиях проведения социальной реформы по монетизации льгот.

4. Обоснована возможность и необходимость модернизации пенсионного обеспечения на основе разработанной методики проведения социологического исследования.

5. Разработаны принципы и модели оптимизации пенсионного обеспечения, включающие формирование его нормативно-законодательной базы, решение задачи инновационного финансирования различных групп пенсионеров, организацию специальных социальных институтов защиты населения на федеральном и региональном уровнях власти, создание гибкой системы льгот, предоставляющую пенсионерам право выбора.

Теоретическая значимость результатов работы определяется разработанными автором моделями реформирования российской пенсионной системы, предложенными авторскими принципами постановки и решения задач проведения социологического исследования как основы модернизации пенсионного обеспечения россиян.

Практическое значение выводов и предложений заключается в возможности использования моделей реформирования пенсионной системы в практике функционирования всех структур, участвующих в реализации социальной политики государства, в систематизации форм и методов реформирования системы пенсионного обеспеченияв возможности применения основных положений диссертационного исследования при разработке и оценке эффективности пенсионных реформв целесообразности включения некоторых результатов исследования в программы обучения руководителей социальных структур.

Основные результаты следующие: замена льгот денежной компенсацией, по мнению пенсионеров, принявших участие в данном исследовании, принесла им неуверенность в завтрашнем дне. Эксперты поддерживают пенсионеров в том аспекте, что закон действительно не продуман, его реализация не была подготовлена, и в целом, и государство, и общество имеет большей частью негативные последствия.

9. В диссертационном исследовании построены модели оптимизации пенсионного обеспечения в России, включающие в себя элементы системы оптимизации пенсионного обеспечения: субъекты — государство и социальные институты защиты населенияобъекты — население пенсионного и непенсионного возрастаосновные направления — формирование нормативно-законодательной базы, в частности, разработка концепции, Федеральной программы, принятие единого закона пенсионного обсечения в России, создание типового положения о социальном институте защиты населения. Диссертационное исследование позволило сформулировать следующие концептуальные принципы оптимизации пенсионного обеспечения в России.

10. Диссертант сформулировал принципы оптимизации пенсионного обеспечения в России, в частности, по организации разработки нормативно-законодательной базы пенсионного обеспечения всех возрастных групп населения страныинновационному финансированию различных групп пенсионероврешению проблем поиска средств для реализации данной задачиорганизации специальных социальных институтов защиты населения на федеральном и региональном уровнях властисозданию гибкой системы льгот, предоставляющей пенсионерам право выбора: пользоваться ему льготами или получать денежную компенсацию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современная цивилизация ускоряет различные социальные процессы, меняет приоритетность тех или иных ценностей и ролевых функций социальных групп в обществе. Но неизменным должно оставаться отношение к старшему поколению пенсионного возраста со стороны государства.

Проведенное диссертационное исследование, включающее анализ литературных источников, статистических материалов, результаты авторских социологических исследований, позволили диссертанту сделать ряд теоретических выводов.

1. В литературе встречается много определений социальной политики, в той или иной мере похожих друг на друга и очерчивающих практически одинаковый набор проблем, который решается при ее реализации. Диссертант предложил трактовать социальную политику как один из основных видов политики, конкретных действий, осуществляемых как на государственном, так и внегосударственном уровне, государственными и внегосударст-венными организациями, направленных на интеграцию и реинтеграцию общества, индивидов и групп, оказание помощи малообеспеченным и малоимущим гражданам, социальную защиту населения с целью поддержания достойного образа жизни каждым гражданином.

2. Существует несколько классификаций моделей социальной политики. В российском современном обществе проблемы социальной политики имеют свою специфику, которую можно связать с традиционно высокой ролью государства в различных сферах общественной жизни, а также со спецификой управления в советский период. Автор данного диссертационного исследования сделал вывод о том, что если даже государство является социально ориентированным, оно не в состоянии решить все задачи, стоящие перед обществом, если не будет опираться на поддержку и инициативу общественности, добровольных объединений населения, его активность, в частности, органы местного самоуправления, как, с одной стороны, наиболее тесно, непосредственно связанные с населением, а с другой — с органами федеральной и региональной государственной власти.

3. Диссертант обосновал основной объект социальной политики — социальную сферу как сложную систему связей и отношений между различными элементами социума по поводу их социального статуса, равенства или неравенства в общества. Именно с помощью целенаправленной социальной политики, по мнению диссертанта, можно уменьшить социальные деформации и своевременно разрешать социальные конфликты с тем, чтобы соблюдать основные параметры социальной справедливости.

4. Проведя анализ определений социального обеспечения, в том числе и пенсионного, автор данного диссертационного исследования предложил свою трактовку — под социальным обеспечением можно понимать систему мер по материальному обеспечению и обслуживанию престарелых, нетрудоспособных граждан, семей с детьми, а также лиц, нуждающихся в социальной помощи, которое позволяет гражданам страны реализовать свое конституционное право на материальное обеспечение и социальное обслуживание в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, в старости, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом, закрепляет за государством обязанность оказывать социальную поддержку гражданам, оказавшимся в результате ухудшения здоровья или потери трудоспособности в тяжелой жизненной ситуации, а также осуществлять правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением денежных средств и услуг в целях удовлетворения потребностей нетрудоспособных граждан.

5. Анализ пенсионной системы, действующей в Российской Федерации, по мнению диссертанта, невозможен без выявления основных причинно-следственных связей того или иного положения, принятого в различные эпохи, поэтому в диссертационном исследовании рассмотрен исторический опыт реформирования социального обеспечения, в том числе и пенсионного обеспечения, который позволил диссертанту сделать вывод, что начавшийся финансовый кризис обусловил следующие проблемы пенсионного обеспечения: пенсии гораздо меньше прожиточного уровня, задержки выплат даже минимальных пенсий составляли от 3 до 6 месяцев, численность пенсионеров повышается более высокими темпами, чем численность людей трудоспособного возраста, увеличивается количество пенсионеров, имеющих право на льготы.

Таким образом, по мнению автора данного исследования, существование множества указов, постановлений и федеральных законов, создали все предпосылки для проведения пенсионной реформы, которая началась в 2002 г. и в настоящее время является основой современного пенсионного законодательства.

6. Одной из наиболее важных составляющей современной социальной системы, по мнению диссертанта, является необходимость реформирования пенсионной системы, так как ее кризис, возникший в результате перехода страны на рыночную экономику, привел к тому, что система пенсионного обеспечения полностью перестала быть самостоятельной и стала всецело зависеть от налоговых поступлений. Всем пенсионерам были обеспечены социальные гарантии в очень невысоких размерах.

Анализ основных положений данной программ позволил диссертанту утверждать, что принимаемые меры по реформированию пенсионной системы обеспечили лишь устойчивость системы на текущий период, но не устранили принципиальные ее недостатки, связанные с несоответствием размера пенсии результатам труда и объемам поступивших платежей. Осталось без изменения и положение о том, что базой для начисления единого социального налога служит размер заработной платы, а так как она была достаточно низкой у большинства работающих, то значительный объем финансовых ресурсов пенсионной системы приходилось использовать для перераспределения с целью поддержания минимального уровня доходов малообеспеченных групп пенсионеров. В итоге функции существующей распределительной системы пенсионного обеспечения, в которой размер пенсии слабо зависел от объема уплаченных страховых платежей и не отвечал страховым принципам, по сути, сводился к выравниванию доходов пенсионеров.

Анализ трех программ пенсионного реформирования (1995 г., 1998 г. и 2001 г.), проведенный в диссертации, показал, что органы государственной власти проявляли по меньшей мере некоторую непоследовательность в определении приоритетов для осуществления такого реформирования. Направления проведения пенсионной реформы, содержащиеся в этих документах, значительно различаются. И ни одна из предлагаемых в этих программах моделей пенсионного обеспечения полностью реализована не была. Важнейшие положения, имеющиеся во всех концепциях (ликвидация льготных пенсий и создание профессиональных пенсионных систем), нормативно не закреплены до настоящего времени.

Таким образом, диссертационное исследование показало, что создание накопительной пенсионной системы должно было дать ряд существенных преимуществ, в частности, отсутствие зависимости от демографических проблем, угрожающих практически во всем мире существованию распределительных системвозможность эффективно использовать аккумулируемые деньги для нужд экономического развитияобеспечение дифференциации размеров пенсий в зависимости от того, сколько сумел накопить тот или иной человек и как эффективно были инвестированы его накопленияболее четкое соответствие принципам рыночного хозяйства, чем в распределительной пенсионной системе.

Анализ первых результатов пенсионной реформы 2002 г., проведенный в диссертации, показал весьма незначительное улучшение ситуации в пенсионном обеспечении, а в некоторых случаях и ухудшение ситуации, связанное с переходом на накопительную систему, а также с переводом средств, идущих на пенсию, в негосударственные пенсионные фонды и страховые компании.

Поэтому диссертант отмечает, что важнейшие функции в системе пенсионного обеспечения, а также в системе государственного социального страхования, оставшись за Пенсионным фондом, позволили сохранить государственный монополизм в данном аспекте.

Таким образом, автор данного диссертационного исследования считает возможным утверждать, что в процессе реализации пенсионной реформы так и не был выработан механизм, который смог бы обеспечить финансовую устойчивость и стабильность пенсионной системы.

7. Проведенный в данном диссертационном исследовании анализ пенсионного реформирования показал сохранение высокой степени зависимости пенсионной сферы от экономических кризисов и политических приоритетов. Это связано, прежде всего, с тем, что на протяжении последних десятилетий пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли в 1990;х годах.

Таким образом, идея выстраивания независимых институтов пенсионной системы вновь была принесена в жертву текущей задаче компенсации материальных потерь пожилого населения, и, следовательно, российская пенсионная реформа 2000;х годов представляла собой не более чем отдельный эксперимент по эволюционному совершенствованию распределительных систем, т. е. во многом устаревших подходов, которые по-прежнему были уязвимы с точки зрения как демографических реалий, так и текущей экономической конъюнктуры.

Поэтому, действующая система натуральных льгот в России, сложившаяся к 2004 году, была малоэффективна. Было необходимо реформировать механизм предоставления и обеспечения системы государственных социальных льгот, установленных федеральными законами и финансировались бы которые за счет бюджетных средств. Также субъекты федерации и муниципальные образования, хозяйствующие субъекты имели право устанавливать льготы за счет собственных средств (прибыли), не претендуя при этом на трансферы из федерального бюджета на покрытие расходов по предоставлено нию социальных льгот отдельным категориям граждан. При классификации социальных льгот, подлежащих реформированию, необходимо было учесть такие критерии, как, уровень дохода получателя льготы, нетрудоспособность реципиента, насущность удовлетворения потребности, социальный статус того, кому предоставляется льгота.

Суть предложенной реформы можно было свести к двум основным положениям. Во — первых, финансирование отдельных льгот с 1 января 2005 года было передано с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Так, на региональный уровень перешло обеспечение ветеранов труда и тружеников тыла, которые составляли около двух третьих общего количества льготников. На уровень регионов передали социальное обеспечение семей, имеющих детей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан и некоторые другие категории.

Во — вторых, лицам, имеющим право на льготы за счет средств федерального бюджета, был представлен выбор: получать льготы в денежном эквиваленте или — при желании — полностью или частично обменять его на натуральные льготы за счет уменьшения денежной компенсации.

Все это свидетельствовало о том, что правительственная программа реформирования системы социальных льгот не была как следует продумана по своим последствиям, а ее экономическое обоснование исходило из интересов власти и совершенно не учитывало интересы граждан. Замена льгот на денежные компенсации потребовало разработки критериев, нормативов, механизмов и процедур проверки нуждаемости граждан в такой форме социальной поддержки, однако их последующая реализация в условиях отсутствия эффективного общественного контроля неизбежно привела к усилению коррупции.

Проведенное диссертационное исследование показало, что так называемый «закон о монетизации» является не совсем удачной моделью реформирования российской пенсионной системы.

8. Монетизация была представлена как замена натуральных льгот денежными компенсациями, в действительности она изначально не предусматривала полное возмещение стоимости отмененных льгот.

В Тюменской области монетизация реализовывалась следующим образом. С 2004 года планировалось ввести новый механизм предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в денежном выражении непосредственно каждому получателю. В связи с этим, в 2003 — 2004 годах был разработан и принят соответствующий перечень мер для реализации данного механизма: внедрение автоматизированной системы персонифицированного учета получателей мер социальной поддержкинормативно-правовые акты администрации Тюменской области, обеспечивающие правовую основу для перехода на данный порядок предоставления льготряд организационных мероприятий, позволяющий перейти на новый порядок предоставления льгот во всех муниципальных образованиях области, что обеспечило гарантированное предоставление гражданину льгот в денежном выражении.

В связи с этим в диссертационной работе было проведено авторское социологическое исследование, основной целью которого явилось оценка степени социальной обеспеченности пенсионеров после принятия закона о монетизации льгот.

При этом были выявлены наиболее необеспеченные группы пенсионеровисследовано мнение населения о замене льгот денежными компенсациями, реализованное в законе о монетизации и определить цели замены льгот денежными компенсациямипроанализировано отношение населения к замене льгот компенсациями и выявить виды льгот, которые недостаточно компенсируются денежными выплатамиоценены последствия монетизации льготопределены формы социальной защиты социально-необеспеченных групп пенсионеров структуры, которые должны взять на себя эти функции.

Данное социологическое исследование было проведено диссертантом в составе исследовательской группы по заданию администрации г. Тюмени в 2006;2008 г. г. При изучении мнения населения были опрошены 150 пенсионеров города Тюмени, явившихся экспертами в области пенсионного реформирования, и 150 экспертов в режиме формализованного интервью, отобранных из руководителей разного уровня основных промышленных предприятий, транспортных организаций, здравоохранительных, фармацевтических учреждений и соответствующих отделов администрации г. Тюмени.