Правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образованиях

Актуальность темы

исследования. Федеральный Закон от 28.08.1995 года № 156 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 и Федерального Закона от 25.09.1997 года № 126 — ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 2 заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако, в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправления столкнулось с рядом весьма существенных проблем по их формированию, в том числе и правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что является серьезным препятствием на пути улучшения ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

За последние годы предприняты усилия по совершенствованию межбюджетных отношений. На федеральном уровне была утверждена специальная программа реформирования межбюджетных отношений, затрагивающая уровень Российской Федерации и ее субъектов. Однако, предпринимаемые усилия по совершенствованию правового регулирования бюджетной деятельности далеки от завершения.

Проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться одной из наиболее острых в системе государственного и муниципального управления. В начальной стадии находится реформирование межбюджетных отношений на уровне субъектов Российской Федерации — муниципальные образования. Органы местного самоуправления и жители, ко.

1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154 — ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

2 Федеральный закон «О Финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4466. торых они представляют, практически не имеют возможностей для реализации потенциала, заложенного в самой природе муниципальных отношений. Они не имеют достаточной экономической базы для изменения своего положения, активизации инвестиций на развитие своих территорий. В таком же состоянии находится решение социальных проблем, что обусловлено слабостью финансового состояния муниципальных образований. Если в системе межбюджетных отношений Федерации и ее субъектов кризис постепенно преодолевается, то на местном уровне он сохраняется в значительной мере.

Создание более совершенного механизма управления бюджетной сферой позволит найти рациональное сочетание прав и обязанностей участников бюджетной деятельности и тем самым избежать острые конфликты в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, включая несоответствие объема доходов местных бюджетов объему закрепленных за ними расходов. Необходимо придать законодательству о системе межбюджетных отношений характер целостности, сделать его адекватным интересам населения.

В осуществлении хозяйственной деятельности органы местного самоуправления сталкиваются с проблемой гарантий финансовых прав местного самоуправления и ответственности за выполнение финансовых обязательств должностными лицами местного самоуправления.

Все вышеизложенное требует осмысления и научного анализа. Это, во многом, и определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых вопросов.

Степень научной разработанности темы. С началом демократических преобразований вопросы местного самоуправления стали вновь активно разрабатываться отечественными учеными: Ю. С. Васютиным, О. Е. Кутафиным, С. Б. Мельниковым, И. И. Овчинниковым, В. И. Фадеевым и др., которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления в Российской Федерации. Весомый вклад в изучение основ ведения муниципального хозяйства применительно к российским условиям внесли работы Л. А. Велихова.

Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоисследованных.

Поэтому работа, направлена на анализ правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований, будет представлять научный и практический интерес.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе осуществления муниципальными образованиями финансовой деятельности.

Предметом исследования — выступают нормы права, регулирующие финансовые отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальным образованиями (в том числе на примере Тульской области) в процессе формирования доходов и осуществления расходов его бюджета.

Цель исследования состоит в том, чтобы с позиций финансового, конституционного, муниципального и других отраслей права, исследовать особенности и проблемы правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации и предложить механизмы укрепления его финансово-правовых основ.

Основные задачи диссертационного исследования: раскрыть теоретико-правовые основы регулирования финансовых отношений местного самоуправления Российской Федерации;

— показать место и роль местных финансов в финансовой сфере Российской Федерации и ее субъектов с учетом специфики правового регулирования;

— выявить особенности и проблемы правового регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления в Российской Федерации;

— предложить практические рекомендации по совершенствованию механизмов, направленных на укрепление финансово-правовых основ и повышение эффективности функционирования системы местного самоуправления в настоящее время;

— изучить правовой механизм реализации положений, определяющих правовой статус субъектов Российской Федерации в сфере их бюджетной деятельности;

— выявить правовые аспекты бюджетного регулирования на региональном уровне в процессе формирования доходов и осуществления расходов (на примере Тульской области).

Методологическая и источниковедческая основы исследования состоит в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных в правоведении.

В частности в работе использованы системно-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования. Также применялся комплексный анализ конституционно-правового регулирования бюджетных отношений в ряде развитых государств. В основу исследования положен общенаучный диалектический метод изучения и анализа государственно-правовых институтов и процессов, а также концептуальные разработки по проблемам федеративных и бюджетных отношений. Кроме того, в работе применяются экспериментальные и специально-правовые методы исследования, в том числе проблемный, структурно-функциональный и другие.

Использование перечисленных научных методов обусловлено тем, что тема исследования находится на стыке нескольких наук, в том числе юридических, экономических, социологических.

В процессе работы над диссертацией использованы такие источники, как Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года, акты международного права, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты по тематике исследования. В работе дан анализ законодательства Тульской области: Устава, законов и подзаконных нормативно-правовых актов, а также изучены материалы научно-практических конференций, документы правоприменительного характера по вопросам правового регулирования финансовых отношений.

В числе научных источников исследования использованы юридическая и экономическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов. Для обоснования конкретных выводов и предложений задействованы данные бюджетной статистики, периодической печати.

Научная новизна диссертации заключается в постановке проблемы, степенью ее разработки и попыткой объективно проанализировать практику применения норм конституционного, муниципального, финансового права органами государственного и муниципального управления применительно к финансовой деятельности местного самоуправления.

Наряду с теоретическими аспектами подробно рассматриваются и практические аспекты правовой регламентации финансовой деятельности, проблемы формирования финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом специфики муниципальных образований.

В результате исследования норм международных правовых актов, конституционных положений федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, правовых актов органов местного самоуправления, а также практики их реализации на местах в диссертационном исследовании определены следующие выводы и предложения:

— осуществлен сравнительно-правовой анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательных актов Тульской области;

— аргументированы несоответствия конституционным положениям отдельных норм Федерального закона от 28.08.1995 года № 154 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и показана их внутренняя противоречивость, в силу чего предлагается внесение изменений, дополнений и поправок в вышеуказанный Федеральный закон;

— проанализированы поступления денежных ресурсов в бюджет области, а также в местные бюджеты, показана их специфика и противоречия бюджетного законодательства в части регулирования данной группы отношений;

— показана динамика форм и способов финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований со стороны федерального и областного бюджетов, позволившая сделать вывод о неполном соответствии сложившегося порядка реализации межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, что приводит к ущемлению прав органов местного самоуправления в процессе реализации своих бюджетно-налоговых полномочий;

— правовое регулирование вопросов гарантий финансовых прав местного самоуправления и ответственности за невыполнение финансовых обязательств оставляет желать лучшего. Нет четкой формулировки понятия «финансового правонарушения», а также необходимо кодифицировать законодательство по вопросам ответственности должностных лиц местного самоуправления.

— определены направления, на которых необходимо сосредоточить внимание органам местного самоуправления для формирования благоприятной инвестиционной среды и улучшения инвестиционного климата в регионе.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:

I. О необходимости внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении, в частности:

1. Предлагается каждому субъекту Российской Федерации закрепить за местными бюджетами как минимум 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль, 10% НДС и 10% акцизов на постоянной основе.

2. Федеральный закон от 28.08.1995 г. ФЗ — № 154 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно дополнить нормой, предписывающей утверждать все, социально значимые мероприятия посредством процедуры, прописываемой в Уставах муниципальных образований.

3. Требуется доработать и утвердить закон «О муниципальных землях» .

4. Федеральный закон от 28.08.1995 г. ФЗ — № 154 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» содержит отдельные положения, не согласующиеся с Конституцией Российской Федерацией от 12.12.1993 года: преамбула, пункты 2, 5, 7 статьи 4 данного Закона вопреки конституционным нормам сужают понятие «население» до понятия «граждане» (ст. ст. 1, 3, 4, 12, 22, 23, 24, 26 Закона).

II. О том, что местное самоуправление является не только одним из уровней реализации публичной власти, но и бюджетной системы Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому местные финансы составляют не только фундамент финансовой деятельности, но и функциональной самостоятельности системы местного самоуправления, без которой ее формирование свелось бы не к публичному, а государственному, пусть даже через законодательные установления, регулированию.

III. О том, что назрела объективная необходимость в разработке и совершенствовании финансово-правовых механизмов детализации бюджетного процесса, а также четкой регламентации в структуре местного бюджета отдельных государственных полномочий, что будет способствовать прозрачности и реалистичности местных бюджетов, а это, в свою очередь, создаст реальные правовые условия осуществления бюджетного планирования и применения санкций за его несоблюдение.

IV. О том, что существует необходимость улучшения инвестиционного климата в регионах. В связи с этим необходимо завершить процесс формирования минимально необходимой законодательной базы инвестиционной деятельности, расширить лизинг и ипотечное кредитование, а также последовательное снижение реальной банковской процентной ставки до уровня, стимулирующего направление кредитных вложений в экономику.

V. О том, что необходимо дать формулировку понятия «финансового правонарушения», а также кодифицировать законодательство по вопросам ответственности должностных лиц местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованнее в работе, могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований.

Рекомендуется субъектам Российской Федерации установить единую методологию закрепления за местными бюджетами процентной ставки от ряда выплачиваемых налогов на постоянной основе.

Также результаты работы позволяют обосновать необходимость укрепления финансово-правовых основ местного самоуправления в контексте развития межбюджетных отношений и как следствие, формирования благоприятной инвестиционной среды в местном хозяйстве.

Полученные результаты могут быть использованы в научно-исследовательской работе, при анализе актуальных проблем финансового, административного, конституционного, муниципального права, теории права и государства, в преподавании этих дисциплин, а также в ходе процесса законотворчества, как на федеральном, так и на местном уровне.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических положений, выводов и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в практической работе муниципальных объединений Тульской области, научных публикациях автора и практической работе как преподавателя кафедры «Правоведения» Тульского государственного университета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования, направленные на совершенствование правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований и укреплении его финансово-правовых основ.

В частности, исследование теоретико-методологического содержания институциональных и функциональных аспектов местного самоуправления показало, что местное самоуправления обладает сложной публично-правовой природой, в силу чего вобрало и государственные, и гражданские начала: с одной стороны, организует людей в территориальный коллектив со своей структурой и интересами для решения вопросов местного значенияс другой — реализует административные функции, для чего наделяется государственно-властными полномочиями, освобождая государство от забот по решению местных дел.

Из этого следует, что самоуправляющаяся территория обладает лишь административно-хозяйственной автономией и вынуждена действовать в рамках тех предписаний, в которые его ставит государство.

Как следует из содержания статьи 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении, финансовые ресурсы определяют реальную его самостоятельность, поскольку обеспечивают условия нормальной жизнедеятельности муниципального образования. В этой связи показывается, что местное самоуправление является не только одним из уровней реализации публичной власти, но и бюджетной системы Российской Федерации в контексте ст. ст. 6 и 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.06.1998 года № 145 — ФЗ. Поэтому местные финансы составляют не только фундамент финансовой деятельности, но и функциональной самостоятельности системы местного самоуправления, без которой ее формирование свелось бы не к публичному, а государственному, пусть даже через законодательные установления, регулированию.

Конституционно-финансовые ресурсы местного самоуправления являются одной из важнейших гарантий самостоятельной деятельности и необходимым условием реализации собственной компетенции.

В сложных условиях формирования рыночной экономики доля собственных доходов муниципальных образований остается весьма незначительной, в силу чего подавляющая их часть формируется через существующие финансово-правовые механизмы регулирования межбюджетных отношений за счет различных видов финансовой помощи, которые в диссертационном исследовании подразделяются на две группы — адресную и ассоциативную.

Ввиду сложности юридико-технологического процесса операций с местными финансами, содержащегося в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 года № 126 — ФЗ, и отсутствия федерального закона о минимальных социальных стандартах, практически ни в одном субъекте Федерации до сих пор не разработана методика закрепления и распределения между ними трансфертов, что свидетельствует о необходимости дополнить действующее федеральное законодательство нормой, строго устанавливающей долю получаемых трансфертов в пользу муниципальных бюджетов.

В этой связи предлагается каждому субъекту Российской Федерации установить единую методологию закрепления за местными бюджетами как минимум 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль, 10% НДС и 10% акцизов на постоянной основе.

В концептуальном плане разрабатываемые финансово-правовые механизмы должны быть направлены: с одной стороны, на сокращение объема средств, подлежащих регулированию, с другой — на ограничение участия субъектов Федерации в формировании местных финансов и увеличение собственной доходной базы местных бюджетов.

Понадобится еще ряд федеральных законов, актов субъектов Федерации по отработке, в частности, механизмов формирования доходной части местных бюджетов, четкому определению критериев минимально необходимых расходов местных бюджетов, установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, образованию целевых внебюджетных фондов и их использованию, обоснованию минимальных государственных стандартов и т. п. В настоящее время только 20% принимаемых на федеральном уровне решений для субъектов Российской Федерации должным образом обеспечены как правовой, так и финансовой базой.

Сдерживающим фактом совершенствования методического уровня, как бюджетного планирования, так и исполнения бюджета, является отсутствие необходимых финансовых возможностей создания, присущего экономически развитым государствам, должного уровня информационной обеспеченности органов местного самоуправления в сфере бюджетной политики, что в целом:

— усложняет развитие различных форм финансово-правового контроля;

— снижает эффективность надзора за исполнением нормативно-правовых актов в бюджетной сфере;

— препятствует формированию продуманной стратегии инвестиций и заимствований.

В связи с этим предполагается дополнить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 года № 126 — ФЗ статьей, которой вменялось бы в обязанность органов муниципального управления предоставлять не только необходимую статистику о ходе исполнения местного бюджета, но и систематически информировать население о состоянии муниципальных финансов, динамики их накопления и использования. Также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154 — ФЗ целесообразно дополнить нормой, предписывающей утверждать все, сколь угодно социально значимые мероприятия посредством процедуры, прописываемой в уставах муниципальных образований, так как их детальное в финансово-правовом отношении регламентирование составляет ключевое условие оптимального функционирования всех механизмов муниципального управления.

Все это позволило сделать вывод о том, что, не смотря на направленность российской бюджетной системы, бюджеты всех уровней еще далеки от соблюдения общих требований к бюджетному процессу, в силу чего назрела объективная необходимость в:

— разработке и совершенствовании финансово-правовых механизмов детализации бюджетного процесса;

— четкой регламентацией в структуре местного бюджета отдельных государственных полномочий, что, безусловно, будет способствовать прозрачности и реалистичности местных бюджетов, а это, в свою очередь, создаст реальные правовые условия осуществления бюджетного планирования и применения санкций за его несоблюдение.

Анализ работы местного самоуправления позволяет сделать один из выводов, что неоправданная задержка с принятием необходимого для местного самоуправления законодательства на федеральном уровне не только тормозит создание системы местного самоуправления, но приводит и к определенной дискредитации органов местного самоуправления, самого принципа самостоятельного решения ими вопросов местного значения. Вероятно, здесь важнее принять на федеральном уровне правовые решения, чтобы основные вопросы муниципального права развивались в регионах. То есть важно подтвердить абсолютное право инициативы регионов в развитии муниципального права, когда федеральная власть уступает инициативу.

Особенно остро стоит вопрос с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и определением механизма передачи для их осуществления материальных и финансовых средств, как того требует Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года и Закон Российской федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154-ФЗ.

Вместе с тем еще требуется доработать и утвердить важнейший закон для местного самоуправления законопроект «О муниципальных землях» .

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 года дала право всем субъектам Российской Федерации издавать собственные законы и иные нормативно-правовые акты. Однако вопрос стоит о полном соответствии их с Конституцией Российской Федерации от 12.12.1993 года и федеральными законами.

В этой связи важно понять, что принятие законодательных актов субъектами Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 года и федеральному законодательству, провоцирует политическую и социальную нестабильность в регионах, и, как следствие, ведет к конфликту между органами местного самоуправления и правоохранительными органами Российской Федерации.

Одним из вопросов местного самоуправления — является проблема правовой регламентации гарантий финансовых прав местного самоуправления, а также ответственности должностных лиц местного самоуправления за не выполнение финансовых обязательств.

Рассматривая проблему гарантии финансовых прав местного самоуправления необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования перехода к новому качественному состоянию. Правовое регулирование этих вопросов оставляет желать лучшего, так как нет четкой формулировки понятия «финансового правонарушения». Также необходимо кодифицировать законодательство по вопросам ответственности должностных лиц местного самоуправления.

В итоге формулируется вывод о том, что устранение обозначенных выше проблем и выработка действенных механизмов их разрешения будут способствовать укреплению финансово-правовых органов местного самоуправления.