Международно-правовые аспекты концепции открытого неба

Актуальность исследования. 18 апреля 2001 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон о ратификации Договора по открытому небу 1992 г., который одобрен Советом Федерации 16 мая 2001 г. и 24 мая 2001 г. подписан Президентом Российской Федерации.

Заключение

Договора рассматривается как крупный шаг на пути укрепления стратегической стабильности, поскольку, как предполагается, он содействует контролю за выполнением существующих и будущих соглашений в области разоружения, расширению усилий по укреплению безопасности, предпринимаемых в рамках ОБСЕ и других международных организаций, в том числе — в целях борьбы с международным терроризмом.

В тоже время Договор является уникальным и эффективным средством ведения разведывательной работы, что вызывает к нему особый интерес, с точки зрения обеспечения обороноспособности Российской Федерации.

Проведенные пробные полеты по программе «Открытого неба» дали богатый материал для научного и практического обобщения, который может быть полезным для многих министерств и ведомств России.

Проблематика «Открытого неба» издавна привлекает внимание политических, научных и журналистских кругов многих стран1.

Подавляющее число соответствующих публикаций и выступлений носит военно-политическую направленность. Правовой (международно-правовой) анализ в них, как правило, представлен слабо, что вызвано, на наш взгляд, как спецификой самой проблематики, так и тем, что мало кто предполагал, что данный Договор вступит в силу. См., например: Rudiger Hartmann R. Der Vertrag ube den Offenen Himmel / Europa-Archiv 17/1992. P.483−490- Vereshhchetin V.S. «Open skies». The Metamorphosis of a Concept. — In: Air and Space Law: De Lege Ferenda. Netherlands: Kluwert Academic Publishers. 1992. P.283−292- Перспективы режима «Открытого неба» — В кн.: Разоружение и безопасность. 1997;1998; Россия и международная система контроля над вооружениями: развитие или распад. (Центр документации НАТО). М.: Наука, 1997. С.245−250- Подберезный В. А. Через «открытое небо» к «Открытому воздушному пространству» / Московский журнал международного права, 1993. № 2. С.52−57- Малеев Ю. Н. Открытое небо / Международная жизнь, 2001. № 9−10. С.27−35- Гришин Е. Открытое небо / Российская газета, 2002,4 апреля. № 13(65). C.III.

Со вступлением Договора в силу после его ратификации Российской Федерацией существенно изменились политические, военные и научные приоритеты и акценты в его исследовании. С этих новых позиций в российской науке военного права (военных проблем международного права) исследования Договора не предпринималось. Настоящая диссертация является первым исследованием подобного рода.

Объектом настоящего исследования являются правоотношения, возникающие между субъектами международного права и внутригосударственного права по поводу толкования и применения положений Договора по открытому небу в целях эффективного применения его положений.

Предметом исследования является содержание правовых норм, регулирующих данную сферу правоотношений, а также правовые (международно-правовые) проблемы обеспечения жизненно важных интересов государств, юридических и физических лиц, связанные с результатами применения Договора по открытому небу, с точки зрения его вклада в режим укрепления доверия и разоружения, а также в такие дополнительные виды использования как охрана окружающей среды, борьба с терроризмом и т. п.

Целью настоящей диссертации является исследование военно-правовых и международно-правовых аспектов действия Договора по открытому небу в интересах укрепления обороноспособности Российской Федерации.

В соответствии с целью исследования диссертант ставит перед собой следующие задачи:

• раскрыть международно-правовые особенности выполнения полетов в суверенном воздушном пространстве и в открытом воздушном пространстве в контексте достижения возможности эффективного выполнения программы «Открытого неба»;

• выявить правовой статус воздушных судов, задействованных в программе «Открытого неба»;

• раскрыть военно-правовые аспекты правового режима «Открытого неба» в контексте общепризнанных принципов международного права и отраслевых принципов международного воздушного права;

• исследовать условия разрешения и выполнения полетов по программе «Открытого неба» в их взаимодействии с другими видами полетов в воздушном пространстве, в том числе — для целей решения оборонных задач;

• исследовать механизм наземного, космического и иного обеспечения полетов по программе «Открытого неба» с использованием военной составляющей;

• выявить возможность оптимизации реализации программы «Открытого неба» применительно к современным задачам укрепления обороноспособности Российской Федерации;

• изучить возможность расширения в целом региональных обязательств по программе «Открытого неба» до обязательств erga omnes с учетом интересов обороноспособности государства.

Научная новизна настоящего исследования объясняется тем, что в нем впервые в рамках диссертационной работы, с учетом истории разработки и принятия Договора по открытому небу, в комплексе исследуются новейшие (в контексте вступления Договора в силу в 2001 г.) теоретические и практические проблемы правового содержания и эффективности применения положений данного Договора с особым акцентом на военно-правовые аспекты.

Разработка темы диссертационного исследования позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Правовой режим «Открытого неба», как и меры доверия в целом, не нарушает общепризнанных принципов и норм международного права, а также принципов международного воздушного права. Его реализация не означает вмешательства во внутренние дела государств или нарушения принципа полного и исключительного суверенитета государств над их воздушным пространством.

2. В настоящее время Договор носит с очевидностью региональный характер, связанный с задачами ОБСЕ. В дальнейшем как основные, так и новые (дополнительные) формы его использования должны расширяться не только за счет предметной части (включения вопросов защиты окружающей среды, борьбы с терроризмом и т. п.), но и расширения обязательств между участниками Договора до обязательств erga omnes, а также адаптации Договора к действию в других региональных системах.

3. Порядок выполнения полетов в суверенном воздушном пространстве по программе «Открытого неба» носит особый характер (sui generis), согласно которому наблюдаемое государство не может отказать в выполнении полета над его территорией, мотивируя отказ действием безусловного разрешительного порядка выполнения любых полетов над его территорией в соответствии с принципом полного и исключительного суверенитета.

4. Воздушные суда программы «Открытого неба» должны считаться государственными, хотя они не укладываются в жесткую формулу ст. 3(b) Чикагской конвенции 1944 г. о международной гражданской авиации.

5. В системе приоритетов (государственных приоритетов) по использованию воздушного пространства — выполнению полетов в воздушном пространстве, как предусмотрено ст. 13 Воздушного кодекса Российской Федерации, полеты по программе «Открытого неба» в «обычном режиме» подпадают под действие п. 6 данной статьи, но в ситуациях чрезвычайного характера могут подпадать под действие п. 1 данной статьи (в части предотвращения нарушения Государственной границы Российской Федерации или вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации), а также её п. 2 (оказание помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера).

6. Система наземного, космического и иного обеспечения полетов по программе «Открытого неба» должна быть специальной, не растворяться в общей системе Организации воздушного движения (ОВД), а также должна иметь отдельную строку в бюджете данной Программы. Одновременно должны быть использованы все коммерческие возможности данной Программы по обеспечению указанных полетов.

7. Оптимизация реализации программы «Открытое небо» применительно к современным задачам укрепления обороноспособности Российской Федерации может идти по пути «совместной обороны» государств-участников Договора только применительно к конкретным обязательствам Российской Федерации по международным договорам. В остальном же разведывательные задачи должны иметь самостоятельное значение при реализации указанной Программы.

8. Расширение сферы действия Договора по его предметной части не должно дополнительно ограничиваться только вопросами защиты окружающей среды, как это предусмотрено в тексте Договора. Договор должен оперативно использоваться для ответа на новые вызовы безопасности государств-участников, региональной и международной безопасности в целом, как, например, в целях борьбы с международным терроризмом.

Методологическую основу настоящего исследования составляют логический, сравнительно-правовой, системно-структурный и исторический анализ, а также метод диалектико-материалистического познания. Использован также метод дедукции, в соответствии с которым правовой (международно-правовой) режим «Открытого неба» рассматривается как частное по отношению к международным мерам доверия, контроля за разоружением и вооружением, инспекции.

Теоретическую основу настоящей диссертации составляют работы А. Х. Абашидзе, И. Н. Арцибасова, И. П. Блищенко, А. Н. Верещагина, B.C. Верещетина, Ю. Н. Жданова, Г. П. Жукова, Л. А. Иванащенко, А .Я. Капустина, Б. М. Клименко, Ю. М. Колосова, М. Н. Копылова, И. И. Котлярова, А. И. Котова, В. И. Кузнецова, М. И. Лазарева, Е. Г. Ляхова, Ю. Н. Малеева, В. И. Рыжего, В. П. Серегина, Г. И. Тункина, М. Д. Товмасяна.

В работе использованы также труды таких западных юристов как: Дж. Балфур, А. Блондель, Ж-П. Блош, Г. А. Вассенберг, Дж. К. Купер, М. Лемуан,.

Р.Х. Манкиевич, А. Манин, Н. М. Матте, А. Мейер, М. Милде, П. Фопшль, Б. Ченг.

Теоретическая значимость настоящего исследования определяется тем, что оно позволяет глубже понять системообразующие правовые и иные факторы мер доверия в военной области и обеспечения безопасности в современных международных отношениях, теоретически обосновать особый (sui generis) характер самого режима выполнения наблюдательных полетов по программе «Открытого неба» по сравнению с иными видами полетов в воздушном пространстве.

Практическая значимость исследования определяется тем, что его основные положения и выводы могут быть использованы: в практической деятельности Минобороны России, ФСБ России в целях укрепления обороноспособности Российской Федерациив дипломатической деятельности МИД России, в урегулировании отношений с конкретными государствами в связи с программой «Открытого неба" — в организации и выполнении полетов по программе «Открытого неба" — в научно-исследовательских целяхв учебном процессе по курсам «Военное право», «Международное воздушное право», «Право международной безопасности» в военных и иных, высших и средних учебных заведениях Российской Федерации, государств-участников СНГ, а также других государств.

Апробация результатов исследования. Результаты настоящего исследования обсуждены на заседании кафедры международного права Российского университета дружбы народов. Основные положения данной работы отражены диссертантом в двух брошюрах и двух научных статьях, в проработке позиции Генерального Штаба Российской Федерации в отношении ратификации и реализации Договора по открытому небу, при проведении семинарских занятий в Военном университете Министерства обороны Российской Федерации.

Основные выводы по Главе 3.

По сравнению с возможностями ДЗЗ из космоса ДЗЗ из воздушного пространства по Программе «Открытого неба» имеет определенные преимущества. Кроме прочего, участники Договора по открытому небу, а также другие государства, пользующиеся его услугами, имеют возможность совместно формировать и использовать «Центральный банк данных открытого неба», который создан по решению ККОН. Это особенно важно для государств, не располагающих космической техникой.

Договор по открытому небу дополняет также Стокгольмский документ по мерам укрепления доверия и безопасности, который предусматривает создание системы наблюдений за военной деятельностью в Европе, с использованием как инспекции с воздуха, так и наземных средств контроля.

К принципиально новым видам применения Программы «Открытого неба» следует, прежде всего, отнести использование Договора в целях мониторинга окружающей среды, что предусмотрено в самом Договоре. Это имеет большое значение как в общем плане защиты окружающей среды, так и в военных целях. С учетом того, что по вопросам экологии действует целый ряд универсальных и региональных документов, это предполагает постановку Договора в правовую связь с системой таких документов.

Программа «Открытое небо» может быть также использована и используется для целей разведки полезных ископаемых либо попутно (при наблюдениях за военными объектами), либо целенаправленно. В руки отдельных государств попадают ценнейшие стратегические данные. Вопрос этот должен быть решен в рамках Дополнительного протокола к Договору.

Большую роль Программа «Открытое небо» может сыграть также в предупреждении наводнений и ликвидации их вредных последствий, в борьбе с последствиями аварий с танкерами в открытом море.

В Российской Федерации осуществлена эффективная система мероприятий и приняты все необходимые нормативные документы для целей реализации международного Договора по открытому небу. При этом нормативные акты Минобороны России имеют преимущественную силу перед актами других государственных органов России, за исключением актов Президента, Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации.

Договор по открытому небу предоставляет большие возможности для решения специальных задач военной разведки, дополняя соответствующую космическую систему наблюдения. При сравнении аналогичных возможностей в отношении России военных штабов и разведки других стран следует сделать вывод в нашу пользу.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Заключение

Договора по открытому небу — крупный шаг на пути укрепления стратегической стабильности. Он не только содействует контролю за выполнением существующих и будущих соглашений в области разоружения, расширению усилий по укреплению безопасности на различных континентах (пока что на европейском и в Северной Америке), но и в состоянии внести уникальный вклад в борьбу с международным терроризмом, уменьшение экологической опасности.

Учитывая это, полетам по Программе «Открытого неба» должен быть, придан особый статус в системе приоритетов по использованию воздушного пространства. Причем уже сейчас следует исходить из того, что конкретные наблюдения по Программе «Открытого неба» не могут быть абсолютно ограничены государственной территорией в силу подвижности (ареала распространения) отдельных объектов наблюдения, а в последующем — в силу необходимости выполнять те же задачи и в пределах международной территории общего пользования.

Ограничение применимых воздушных судов по Программе «Открытого неба» только самолетами (притом определенного типа) следует признать как временную меру, полезную для того, чтобы Договор начал применяться. Но в принципе следует исходить из того, что вид и тип воздушного судна в данном случае должен максимально соответствовать поставленной задаче. Отсюда следует, что нельзя исключать применения вертолетов и других видов воздушных судов для Программы «Открытого неба», если это диктуется конкретными задачами эффективности мониторинга.

За воздушными судами, используемыми для целей Программы «Открытого неба», должен сохраниться статус государственных воздушных судов с обязательным указанием, что каждое из них предназначено исключительно для реализации Договора по открытому небу.

Следует учредить специальный Реестр воздушных судов Программы «Открытого неба», что целесообразно сделать при штаб-квартире ККОН.

Следует настаивать на праве наблюдаемого государства регулировать или даже запрещать инспекционные полеты над своей территорией по соображениям безопасности полетов. В то же время чрезвычайные наблюдательные полеты не должны засчитываться в активные или пассивные квоты, в отличие от «обычных» дополнительных наблюдательных полетов, не вызванных чрезвычайными обстоятельствами.

В вопросе сенсорного оснащения соответствующих самолетов наблюдения следует и впредь твердо придерживаться принципа паритета. Вместе с тем, следует рассмотреть вопрос о признании принципа «сенсорной паритетности» как факультативного: в соответствии с ним наблюдаемая и наблюдающая стороны имели бы право договариваться об ином.

С точки зрения уменьшения бремени расходов по реализации Программы «Открытого неба» интерес представляет концепция «группа государств», разработанная немецкой делегацией, а также идея создания общего пула самолетов наблюдения при ККОН.

Организационные мероприятия, проведенные в России в целях реализации Договора по открытому небу, можно считать оптимальными. Они охватывают все необходимые направления.

При всех значительных возможностях космического ДЗЗ, оно не может заменить преимуществ воздушного ДЗЗ, применительно, во всяком случае, к Программе «Открытого неба».

Реализация Договора по открытому небу позволит повысить эффективность решения разведывательных задач, возложенных на Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации. Одновременно военные штабы и разведка других стран, безусловно, получат аналогичные возможности в отношении России. Вместе с тем, при прочих равных условиях в нашу пользу играет пространственный эффект (величина территории). США не могут получить качественно новую информацию с помощью аппаратуры наблюдения, поскольку они имеют свои НТСК для ведения разведки. Вместе с тем, страны, не обладающие национальными техническими средствами, получат более развернутые данные о России, но заведомо хуже тех, которыми располагают США.

Новые виды использования Договора по открытому небу связаны, прежде всего, с охраной окружающей среды. Все существующие международные документы в данной области не предусматривают механизма осуществления воздушного контроля, который необходим для эффективной реализации этих документов. Экологическое наблюдение по Программе «Открытого неба» должно быть юридически увязано с такими документами.

Другими возможными новыми видами использования Программы «Открытого неба» должны стать: выявление баз подготовки международных террористических группировок, целью которых может быть нападение на территорию стран-участников или подготовка бандформирований и отдельных лиц для засылки на их территорию, разведка недр Земли путем сенсорного наблюдения, в дополнение к ДЗЗ с помощью космических аппаратов (спутников) и предупреждение наводнений и ликвидация их вредных последствий.

Большой практический интерес представляет создание системы наблюдений за военной деятельностью в Европе, с использованием как инспекции с воздуха, так и наземных средств контроля.

Проведенное исследование позволило диссертанту сформулировать основные выводы, приведенные по каждой главе в тексте работы.

Можно вполне согласиться с неоднократно высказывавшимся мнением, в том числе ведущими западными политиками, о том, что в настоящее время Договор по открытому небу с очевидностью носит региональный европейский характер (как бы не пытались трактовать его расширительно, вплоть до придания ему черт инструмента универсального характера) и что в этом плане наиболее естественным выглядит его «подключение» к системе европейской безопасности117.

Но в целом, согласно подавляющему числу оценок политических деятелей, обозревателей, журналистов и ученых, к которым диссертант присоединяется, заключение Договора явилось крупным (иногда называют даже крупнейшим) событием в области укрепления стратегической стабильности, контроля за выполнением соглашений в области разоружения, создания системы безопасности в рамках ОБСЕ и других международных организаций.

Не вызывает сомнения, что Договор потенциально предоставляет возможность установить эффективную систему контроля и мониторинга, создания системы безопасности в масштабах не только в европейского, но и других регионов и даже (в перспективе) всего мира.

117 См. Хартию европейской безопасности 1999 г., особенно те положения, где говорится об инструментах раннего предупреждения, предупреждения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления (п.7), а также «Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве».