Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт

Актуальность темы

и степень ее научной разработки. Беспрецедентное разрастания масштабов коррупции в России в начале XXI в. становится одной из наиболее опасных внутренних угроз национальной безопасности. По степени коррумпированности наше государство занимает четвертое место в мире после Индонезии, Нигерии, Камеруна.

Преследуя свои частные интересы, представители бюрократического аппарата управления рассматривают соответствующие институты и процедуры как источник своего обогащения и существования, подчиняя при этом интересы общества своим эгоистическим интересам и потребностям. Подрывая доверие к власти, ее авторитет, коррупция, в конечном счете, препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике и т. д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества, поскольку данный феномен неразрывно связан с организованной преступностью. Последняя служит мощным рычагом влияния на органы государственной власти, политику и институты гражданского общества. Происходит слияние коррумпированных государственных чиновников различного уровня и мафиозных структур, усиливается их стремление влиять на принятие экономических и политических решений и даже прорваться к рычагам государственной власти. Масштабы организованной преступности в России, обусловливаемые процветанием коррупции на всех этажах государственной власти, столь велики, что поставили под угрозу не только нормальное осуществление трансформационных процессов, но основополагающие устои государственности как таковой. Свидетельством подобных тенденций служат участившиеся случаи обращения к данной проблеме Президента РФ в его наиболее значимых, программных выступлениях.

В условиях углубления глобализационных процессов коррупция преодолела государственные границы и стала явлением международным. Данный феномен из опасности для отдельно взятого государства постепенно превратился в глобальную комплексную угрозу всему мировому порядку. Перед человечеством со всей очевидностью стал вопрос о создании международной системы «сдержек и противовесов» этому явлению, или, иными словами, системы противодействия коррупция.

Еще Аристотель рассматривал борьбу с коррупцией как основу обеспечения политической стабильности: «самое главное при всяком государственном строе — это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться"1.

В то же время, несмотря на чрезвычайную «злободневность» проблемы коррупции, до сих пор отсутствует однозначно выраженная, свободная от двойных стандартов, несистемных и алогичных действий политическая воля международного сообщества в противодействии коррупции в мировом масштабе. На сегодняшний день не существует общепринятого, конвенционально закрепленного определения коррупции. Законодательство как развитых стран, так и стран с переходной экономикой по-разному определяет термин «коррупция», наполняя его различным по своей природе и структуре содержательным смыслом и составляющими элементами.

Этот факт является следствием нежелания многих государства обременять себя межгосударственными обязательствами по борьбе с коррупцией, а большинство актов интернациональных организаций, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, решают лишь отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Но самое главное, до сих пор не сформирован механизм реализации этих международно-правовых решений.

В системе субъектов, обеспечивающих реализацию национальной антикоррупционной политики в большинстве государств, как и в России, бесспорно, одно из ведущих мест занимают правоохранительные органы. Именно этим ведомствам по смыслу их деятельности принадлежит главная роль в обеспечении «диктатуры закона», которая составляет основу правового государства.

1 Аристотель. Сочинения в 4-х томах. — М, 1983. Т.4. С. 547.

Особое место так называемых силовых ведомств в решении задач, связанных с противодействием коррупции, обусловлено правовым статусом, государственно-правовым предназначением и социальной значимостью деятельности данных структур. Однако их обширные возможности в означенной области, несмотря на выполняемый в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере, что проявляется, в том числе, и в воспроизводстве коррупции в собственных рядах.

Данное обстоятельство предопределяет заинтересованность национальных правоохранительных систем в совместном поиске наиболее действенных средств и методов противодействия коррупционным проявлениям. В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные государства, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно. Без изучения не только позитивного опыта, но и допущенных правительствами других стран ошибок в означенной сфере уже невозможно разработать собственную эффективную национальную антикоррупционную политику.

Свое исследование диссертант осуществлял на базе изучения научного наследия известных зарубежных и отечественных ученых. Следует отметить, что проблемы коррупции достаточно давно находятся в поле зрения западных исследователей. Среди них особо следует выделить: Кларка В., Скотта Д., Вейли Д., Хаттингтона С, Крамера Д., Мертона Р., Гросманна Г., Клина Г., Блэквела Р., Палмера JL, Делла Порта Д., Вятра Е., Роуз-Акерман С. и др. В основе их исследований лежит исторический подход, ретроспективно отражающий проблему коррупции в СССР и западных странах в 60−80-х гг. В то же время, в большинстве своем в работах западных ученых не раскрывается содержание выявленных закономерностей, а также отсутствует анализ причин и раскрытия закономерностей происходящего.

Теоретическую основу исследования в области государственного управления составили работы специалистов по общей теории права, таких как: А. И. Алексеев, B.C. Афанасьев, А. Г. Бережнов, В. П. Божьев, В.Н. Буты-лин, И. И. Веремеенко, Н. В. Витрук, И .Я. Дюрягин, М. И. Еропкин, В. Д. Зорькин, J1.M. Колодкин, С. А. Комаров, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, А.С. Лови-нюков, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, С. М. Петров, Л. Л. Попов, А. С. Прудников, Т. Н. Радько, В. П. Сальников, А. В. Серегин, В.Н. Си-нюков, Ю. А. Тихомиров и др.

Отдельные вопросы, раскрывающие важные моменты и стороны сущности, процесса формирования, функционирования и развития правового механизма борьбы с коррупцией, освещены в трудах ученых различных отраслей права, в частности: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, B.C. Афанасьева, В. В. Бородина, Г. А. Гаджиева, Ю. И. Гревцова, Д. А. Керимова, С. Ф. Кечекьяна, А. И. Королева, М. М. Курицина, Д. И. Луковской, Л. А. Николаевой, М. Н. Марченко, И. Ф. Покровского, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонова и др.

Вместе с тем изучение научной литературы, связанной с рассматриваемой проблематикой, позволяет судить о том, что, несмотря на ее актуальность, системных монографических исследований зарубежного опыта организации противодействия коррупции в органах государственной власти крайне мало. Вне поля зрения ученых до сих пор остаются и вопросы о месте и роли правоохранительных органов в реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики. Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования.

Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования избран комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации системы противодействия коррупции в органах государственной власти.

Предметом исследования выступают правовые и организационные основы деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции.

Цели и задачи исследования. Общая цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном анализе зарубежного опыта по организации системы противодействия коррупции в органах государственной власти, и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию российского антикоррупционного законодательства, а также на повышение эффективности противодействия коррупционным преступлениям правоохранительными органами.

Для конкретизации вышеназванной цели были поставлены следующие основные задачи:

— определение сущности и природы коррупции как социально-правового явления;

— анализ причин возникновения, а также оценка современного состояния коррупции за рубежом;

— изучение конвенциональных и законодательных основ противодействия коррупции, определение роли и места международных договоров в системе правового обеспечения противодействия коррупции за рубежом;

— изучение организационно-правовых основ деятельности национальных и международных органов по противодействию коррупции;

— выявление специфики организации деятельности правоохранительных органов в системе реализации национальной и глобальной антикоррупционной политики;

— разработка предложений по совершенствованию организации и правового регулирования противодействия коррупции в России.

Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных направлений — философии, юриспруденции, экономики, социологии. При проведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и ряд частнонаучных методов (системного анализа, сравнительного правоведения). Использовались концептуальные положения уголовного, гражданского, административного и иных отраслей права.

Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации.

Теоретическую основу исследования составили работы зарубежных и отечественных ученых, включая источники по общей теории права, государственному управлению и др. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях Международных Конвенций, правовых документах ООН, Совета Европы, иных международных организаций, Конституции РФ, Уголовного Кодекса Российской Федерации, указов Президента РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с организацией системы противодействия коррупции в органах государственной власти за рубежом. Проведенное исследование позволило показать место и роль международных организаций и национальных правоохранительных органов в реализации антикоррупционной политики ряда государств.

Требованиям новизны соответствует также разработанная диссертантом концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противодействии коррупции».

Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений международного и российского законодательства в части, касающейся деятельности государственных органов — субъектов национальных систем противодействия коррупции, и на их основе предлагаются варианты оптимизации организационно-правового построения российской системы борьбы с означенным явлением.

Основные положения, выносимые на защиту:

1) Авторское определение понятия коррупции как корректировочно-искажающего акта общественного распределения, в результате которого государственным служащим (должностным лицом) нарушается нормативно закрепленный порядок разрешения вопросов, связанных с обеспечением законных прав граждан, особенно в процессе распределения материальных благ или льгот.

2) Авторская концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противодействии коррупции». Названный Закон должен распространяться на деяния государственных служащих (должностных лиц), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации или постоянно не проживающих в России, но осуществляющих коммерческую деятельность, а также финансовые операции на территории Российской Федерации, а равно юридических лиц, осуществляющих коммерческую деятельность и финансовые операции на территории Российской Федерации.

Стратегической целью Закона является обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления для профилактики и противодействия коррупционным правонарушениям.

3) Тезис о необходимости разработки в дополнение к предложенному проекту Закона комплекса различных правовых норм, который должен решать следующие задачи: а) организация предупреждения и контроля преступности рассматриваемой группы во всех праворегулируемых сферахб) резкое сужение возможностей, способствующих появлению коррупционных явленийв) снижение размеров возможных выгод всех участников взяточничества и подкупаг) увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовного наказанияд) влияние на мотивацию поведения «дающих» и «берущих" — е) формирование общественного мнения, нетерпимости к коррупции (и подкупу) во всех их проявлениях.

4) Предложение по проведению мониторинга российского законодательства на предмет оценки уровня его коррупционности с целью последующего совершенствования путем изменения и дополнения существующих нормативных правовых актов и принятия новых, направленных на борьбу с коррупцией с обязательной криминологической экспертизой последних.

5) В связи с отсутствием реальных полномочий в сфере противодействия коррупции обоснование необходимости упразднения Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией и Межведомственной комиссии Совета Безопасности по общественной безопасности и создания национального специализированного органа по борьбе с коррупцией (антикоррупционного агентства) со специальной компетенцией, подчиненного напрямую либо Государственной Думе, либо Президенту, со своей Программой действий, рассчитанной на 5−10 лет, и собственным бюджетом. Именно подобное агентство должно стать основным субъектом реализации национальной антикоррупционной политики. Его деятельность должна контролироваться свободной прессой и гражданским обществом. Оно должно также обладать значительной политической независимостью, что защитило бы его от ликвидации по прихоти политической элиты.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно, в определенной мере, восполняет имеющийся пробел в исследовании феномена коррупции, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах деятельности государственных органов — субъектов реализации государственной антикоррупционной политики за рубежом, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития деятельности национальных правоохранительных органов в означенной сфере. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается также в возможности более полно и объективно оценить необходимость, формы и методы противодействия коррупции не только и не столько в рамках уголовного закона, сколько антикоррупционной политики, проводимой различными государствами и мировым сообществом в целом.

Имеют важное значение и практические результаты, т. е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего деятельность правоохранительных органов в рассматриваемом направлении. Они могут быть с пользой реализованы при разработке законодательных основ противодействия коррупции в России, а также в практике деятельности государственных органов — субъектов антикоррупционной системы, осуществлении мероприятий по оптимизации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Результаты предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших юридических учебных заведений, образовательных учреждений Министерства внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования.

Эмпирическую базу исследования составили: изучение результатов исследований, проводимых различными международными организациями, статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщенийматериалы о деятельности зарубежных и российских правоохранительных органов по противодействию преступности в рассматриваемой сферематериалы криминологических и социологических исследований. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемого явления.

Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в двух научных работах общим объемом около 1,5 п.л. Результаты исследования докладывалась в выступлениях на заседаниях Научно-исследовательского отдела НЦИПУ ОВД и ВВ Академии управления МВД России.

Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли практическую проверку в Следственном Комитете при МВД России. Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итог диссертационного исследования, представляется возможным сделать ряд выводов:

1. При всех противоречиях в методологии исследования коррупции, понимание того, что возникновение коррупции связано с механизмом властеот-ношений, который используется властвующими субъектами в качестве инструмента достижения собственных целей, — существовало уже очень давно.

2. По субъектному признаку следует выделить такие виды коррупции, как элитарную (политическую) коррупцию и коррупцию должностных лиц.

Коррупция должностных лиц выделяется в особый вид по следующим основаниям. Во-первых, понятие должностного лица неразрывно связано с существованием и функционированием государственного механизма, осуществляющего посредством системы органов и организаций (учреждений) функции государства. Во-вторых, обладание должностными лицами властными полномочиями предполагает их особое положение в процессе управления общественными делами. Олицетворяя государственную власть, должностные лица в пределах своей компетенции издают правовые акты и самостоятельно реализуют содержащиеся в них управленческие решения. Формируя органы государства и, обладая возможностью осуществлять властное управление от имени государства, должностные лица потенциально обладают возможностью злоупотреблять властью в личных, групповых или корпоративных интересах. От элитарной коррупции данный вид отличается также превалированием иной цели в деятельности коррупционеров. Она не связана с политической борьбой за власть. Коррупция должностных лиц предполагает использование ими уже имеющейся у них властных полномочий в целях личного обогащения. Таким образом, властные полномочия представляют для них единственное и основное средство достижения желаемых целей.

Еще одно отличие коррупции должностных лиц от элитарной (политической) коррупции заключается в субъектном составе участников коррупционных отношений. Если в политической коррупции основным субъектом выступает политическая элита, к которой принято относить людей, занимающих высокое общественное положение и, в силу этого, оказывающих влияние на социальный прогресс, то в коррупции должностных лиц — сами должностные лица, т. е. лица, осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и т. д. Круг должностных лиц шире круга лиц, относимых к политической элите. Они не всегда занимают высокое социальное положение и не оказывают превалирующего влияния на протекающие социальные процессы. К коррупционным проявлениям данного вида следует относить взяточничество, подкуп, протекционизм, хищения и преступные злоупотребления, совершаемые должностными лицами.

3. Проведенный анализ различных подходов к определению сущности понятия «коррупция» позволяет сделать вывод о неоднозначности понимания данного феномена. В каждой из трактовок искомого явления содержатся определенные нюансы и грани, но при этом в каждом из них неизменно отсутствует тот или иной важный элемент. Поскольку за рубежом вопросами теоретического осмысления коррупции занимаются, в основном, социологи и политологи, правовую оценку данному явлению можно найти в конвенциональных и иных правовых документах. Хотя и здесь пока не существует единого устоявшегося определения.

4. Специалистами различных государств признается, что исчерпывающей статистики фактов коррупции не существует в силу специфики этого явления, отличающегося крайне скрытным характером и, как правило, заинтересованностью обеих сторон — дающей и принимающей, например, взятку. Именно своей латентностью и опасна коррупция. Кроме того, она необязательно выражается в денежном эквиваленте. Она может принимать форму обмена определенными услугами, льготами, благами, преимуществами, и т. д.

5. Многочисленные исследования, проводимые различными организациями и фондами, показывают, что коррупция в мире не ослабевает. Более того, бытовавшая прежде точка зрения, что коррупция распространена в слаборазвитых, авторитарных или деспотичных государствах оказалась неверна. Коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране. Коррупция стала привычным явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальной и гуманитарной сферам.

Все это подтверждает тезис о том, что коррупционные преступления представляют собой весьма сложное и разноплановое явление, свойственное различным историческим эпохам и странам.

6. При определении причинного комплекса возникновения коррупции российские и западные исследователи рассматриваемого феномена используют разные подходы, такие, как моралистический, функциональный и структурно-функциональный.

Моралистический подход основан на негативной оценке социальной роли коррупции, которая подрывает доверие общества к системе управления, искажает государственную политику, приводит к социальной нестабильности. Представители такого подхода причины коррупции видят в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах участников коррупционных отношений и считают, что носитель власти, участвующий в социальном управлении, нуждается во внутреннем стрежне, в регуляторе, имманентном сущности человека.

Функциональный подход рассматривает коррупцию с позиции ее функциональной роли в системе социального управления. Его сторонники считают коррупцию отклоняющимся от устоявшихся норм и правил неформальным поведением, дополняющим в любом обществе формальные институты общественного управления. Данный подход определяет закономерность между уровнем развития коррупции и политической системой общества. Из нее следует: чем больше концентрация власти в руках управляющей социальной группы, тем сильнее она коррумпирована.

Суть структурно-функционального подхода в определении причин коррупции заключается в том, что коррупция, как отклоняющееся социальное поведение, является неизбежным атрибутом развивающегося общества, которому свойственен слабый механизм социального контроля.

7. Коррупция оказывает негативное воздействие на все сферы жизни общества: экономику, социальную сферу, политику:

— коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы и приносит убытки);

— коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;

— коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается на налогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);

— если коррупция проявляется в виде «черных» комиссионных, то это приводит к сокращению общей суммы средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей;

— коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат как в государственной так и в негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы;

— коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием гласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;

— народу, убежденному в коррумпированности политической элиты, трудно удержаться от того, чтобы также не «поживиться за счет других»;

— коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;

— коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственных самозапретов;

— коррупция создает угрозу демократии, поскольку лишает население нравственных стимулов к участию в выборах;

— коррупция приводит к необоснованному перераспределению бюджетных средств в пользу силовых структур, истощая стратегические социальные программы, поскольку это позволяет коррупционерам сохранять status quo поделенных сфер влияния и имущества.

8. Ведущим компонентом международной системы «сдержек и противовесов», или, иными словами, системы противодействия коррупции является право, обеспечивающее законность функционирования субъектно-объектной составляющей искомой системы.

Целью правового регулирования означенной деятельности является закрепление сложившихся в обществе отношений прогрессивной направленности и способствование их развитию и одновременно вытеснение негативных, опасных для целостности государства тенденций. Его главным ориентиром является обеспечение безопасности человека, общества, отдельного государства и мирового сообщества в целом. При этом, правовая модель противодействия коррупции объединяет в своем содержании законодательные, а также организационно-технические меры, имеющие целью минимизацию потерь от международной и национальных разновидностей коррупции, а, в конечном итоге, — преодоление этого явления в целом.

9. Правовое регулирование призвано определить главные направления противодействия коррупции, формы и методы ее осуществления, цели, задачи и функции различных субъектов антикоррупционной системы, их права и обязанности. Законы и иные нормативные документы должны регулировать организацию и порядок применения не только принудительных, но и воспитательных мер, предусматривать ответственность правительств (читайэлит), иных должностных лиц и представителей общественных организаций за невыполнение требований нормативных актов в этой области. Значение нормативного регулирования важно, т.к. развитие научной и общественной мысли, практика постоянно вырабатывают новые формы и методы воздействия на коррупцию, нуждающиеся в нормативном закреплении.

10. Другим системообразующим фактором системы противодействия коррупции является деятельность ее субъектно-объектной составляющей, которая реализует свои цели с помощью разнообразных средств и методовполитических, организационных, правовых, экономических, воспитательных и других.

Параллельно осмыслению необходимости борьбы с коррупцией отдельными учеными, отдельными государствами и группами государств теоретическая и практическая деятельность осуществляется рядом международных организаций, в том числе, и Организацией Объединенных Наций. ООН признала глобальный характер проблемы коррупции и пытается создать международную систему противодействия этому явлению. Однако, на сегодняшний день все разработанные этой организацией документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Хотя они и играют важную роль в формировании норм международного права в рассматриваемой сфере.

В создании глобальной системы противодействия коррупции принимают участие и такие специализированные организации как Всемирная Торговая Организация (ВТО), Международная Торговая Палата (МТП), а также Трансперенси Интернэшнл (ТИ), для которой подобная деятельность является приоритетной сферой, поскольку подчинена цели создания самой организации. Главнейшая задача ТИ — формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения коррупции. Важнейшим направлением по реализации этой идеи является формирование антикоррупционных коалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящие взяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, устанавливая критерии законного и нравственного поведения.

11. Проведенный анализ международно-правовых актов и конвенциональных документов, направленных на борьбу с коррупцией, а также состояния коррупции в различных странах мира позволяет сделать вывод о недостатке эффективных, практически выполнимых мер предотвращения коррупционной деятельности.

При этом государства не стремятся обременять себя международными обязательствами по борьбе с коррупцией, а большинство актов международных организаций, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, решают лишь отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Обоснованным представляется вывод о том, что к настоящему времени глобальная антикоррупционная политика находится все еще в стадии становления. Поскольку проблема противодействия коррупции на международном уровне далеко не в полной мере имеет сформированную конвенциональную и нормативную базу. Но самое главное, до сих пор не сформирован механизм реализации этих международно-правовых решений.

12. Отсутствует конвенциональное закрепление общепризнанного, общеприемлемого понятия коррупции. В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию определение коррупции не приводится вовсе, а Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию дает понятие коррупции с оговоркой: для целей настоящей Конвенции. В Конвенции ОЭСР устанавливаются приемлемые для законодателя страны-участницы альтернативные определения коррупции как договора о взяточничестве, являющемся незаконным, либо как предоставления незаконного обогащения в обмен на: 1) возможное нарушение обязанностейили 2) просто осуществление каких-то действий либо воздержание от их осуществления при исполнении должностных обязанностей. Определение коррупции, приведенное в Межамериканской Конвенции ОАГ неопределенно широко, кроме активного и пассивного подкупа в понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате взяточничества, любая форма участия в нем в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны согласятся подчинить действию Конвенции.

13. В целях дальнейшего позитивного развития международной антикоррупционной политики необходимо разработать и ввести в действие уни-версифицированный международно-правовой документ в виде специальной Конвенции ООН против коррупции. Именно Организация Объединенных Наций призвана взять на себя координирующую функцию в формировании правового фундамента для осуществления борьбы с коррупцией усилиями мирового сообщества. Указанная Конвенция явилась бы решением задачи по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией.

Странам необходимо достигнуть правового единства в сфере противодействия коррупции. Все должно быть подчинено цели создания атмосферы нетерпимости к коррупции, соблюдения принципов законности и справедливости, а так же укрепления мирового правопорядка и нравственности.

14. Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.

Отличительной особенностью организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных странах является четкое осознание правительствами этих государств феномена коррупции в качестве серьезной проблемы национальной безопасности. Поэтому усилия по противодействию коррупции в перечисленных странах масштабны и, как правило, институциализированы.

15. Если говорить в целом об антикоррупционной политике государств-членов СНГ, то здесь ставка делается на репрессивный подход — применение уголовно-правовых, административно-правовых и других запретительных мер, хотя противодействие коррупции и должно базироваться на объединении профилактических, правоохранительных и репрессивных мер, а приоритет придаваться профилактическим, превентивным мерам общесоциальной и специальной криминологической направленности.

Опыт иностранных государств подтверждает, что создание и сохранение реальной демократии невозможно без создания и осуществления системы мер борьбы с коррупцией. Таким образом, противодействие коррупцииэто одновременно и борьба за демократию.

16. В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Интернациональные организации активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они не в силах успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему эффективная борьба с коррупцией возможна только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.

Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития требует принятия глобальных мер на международном уровне для нейтрализации угрозы, которую она представляет для безопасности всего мирового сообщества. Необходима международная антикоррупционная стратегия как комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на: 1) формирование антикоррупционной настроенности общества- 2) повышение осведомленности о вреде коррупции- 3) обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров- 4) создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний- 5) соблюдение принципа неотвратимости наказания- 6) обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам.

17. При всем разбросе мнений по вопросам реализации национальной антикоррупционной политики, большинство юристов и государственных деятелей считает необходимым создание в своей стране специализированного органа, в обязанности которого будет входить установление социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью лиц, подозреваемых в коррупции. Речь идет о наделении властными полномочиями определенных государственных органов и общественных организаций по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, направляя рекомендации о привлечении виновных к ответственности. В ряде стран во избежание появления еще одной силовой структуры пошли по пути расширения функциональной сферы уже имеющихся органов охраны правопорядка.

18. Коррупция — это не только универсальное, но и самовоспроизводящееся явление, уходящее корнями в глубь веков. Многочисленные исследования в данной сфере свидетельствуют о том, что фактически все государственные органы, в той или иной степени, поражены коррупцией. В то же время умаление значения развития коррупции в правоохранительных органах и иных силовых ведомствах, призванных возглавить систему противодействия коррупции, приводит к подрыву доверия общества к государственной власти и, что самое страшное, к приходу «во власть» организованной преступности. Таким образом, правоохранительные структуры должны противодействовать коррупции не только в органах государственной власти и управления, но и, прежде всего, в собственных рядах. В некоторых странах разработан комплекс мер, направленных на профилактику коррупции в полиции.

При этом причины и условия возникновения коррупции в так называемых «силовых ведомствах», степень пораженности ею, а соответственно и способы воздействия на нее в разных странах могут существенно различаться. В то же время, коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране. Но, развитые страны имеют многовековые демократические традиции, позволяющие им успешнее бороться с коррупцией.

19. Проведенный анализ антикоррупционной политики ряда государств, а также мер профилактики коррупции в национальных правоохранительных органах позволяет сделать некоторые выводы об условиях «успешности» означенной политики:

• необходима сильная политическая воля, как руководства государства, так и всего общества, включая страты элит, к борьбе с коррупцией. На этой основе возможно формирование достаточно эффективной национальной антикоррупционной политики, включающей комплекс мер политического, правового, экономического, и социального характера.

• безусловным условием действенности названной политики является социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления.

• социальный контроль должен быть подкреплен созданием специального независимого органа, осуществляющего мониторинг законности деятельности государственных служащих и сотрудников органов охраны правопорядка. Это предполагает наделение последнего полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц, вне зависимости от их положения на иерархической лестнице.

20. Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации к коррупционным преступлениям относит общественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственными или муниципальными служащими каких-либо преимуществ. При этом авторитет публичной службы может выступать как основным, так и обязательным дополнительным объектом преступного посягательства, либо факультативным его объектом. В этой связи коррупционные преступления в соответствии с российским уголовным законодательством ученые делят на три группы: а) собственно коррупционные преступления, посягающие на авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления, выступающий в качестве основного объекта таких посягательств (коррупционные преступления в узком значении понятия) — б) коррупционные преступления, посягающие на авторитет публичной службы как на обязательный дополнительный объект (коррупционные преступления в широком значении понятия) — в) коррупционные преступления, посягающие на авторитет службы как на факультативный (необязательный объект).

21. Одним из основных условий процветания коррупции в России является изменившаяся в процессе осуществления реформ технология принятия основополагающих государственных и управленческих решений. Главной особенностью последних является их конфиденциальный характер, который и составляет одну из основных административных предпосылок коррупции. Наряду с общими для всех государств причинами коррупции отечественными учеными к причинам роста коррупционных преступлений в России отнесены и такие причины и условия организационного характера, как: а) структурная неадекватность правоохранительной системы целям борьбы с коррупциейб) незначительная практика применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупциейв) отсутствие сколько-нибудь эффективной административной и уголовной статистики коррупционных преступленийг) отсутствие федерального и регионального регистров (учреждений, осуществляющих регистрацию и учет) лиц, которым запрещено занимать должности на государственной и муниципальной службед) отсутствие специализированного внебюджетного фонда по финансированию специальных мер по борьбе с коррупционной преступностьюе) низкая учебно-методическая обеспеченность подготовки специалистов в сфере борьбы с коррупционной преступностьюж) малоэффективный механизм взаимодействия правоохранительных органов по вопросам борьбы с коррупционной преступностью.

22. Характер и масштабы коррупции в России в настоящее время таковы, что они превращают ее в фактор, дестабилизирующий не только криминогенную и экономическую, но и политическую ситуацию внутри страны, а также реально угрожающий международному престижу нашего государства.

Природа рассматриваемого феномена имеет три базовых элемента: а) коррупция связана исключительно с деятельностью государственных служащихб) коррупционные действия содержат либо прямое, либо косвенное нарушение служебного долга и выражаются в незаконном предоставлении третьим лицам материальных и нематериальных преимуществ и необоснованных льготв) ее сущность состоит в попрании государственным служащим идеалов власти из личной или иной корыстной заинтересованности.

Высокий уровень коррупционной преступности в России создал ситуацию, при которой: а) гражданам России стало невозможно добиться осуществления своих законных прав без подкупа должностных лицб) в мире сложилось представление о России как об одной из наиболее коррумпированных стран, в которой административный рэкет превратился в основную угрозу экономической деятельностив) коррупция в сферах законодательной и исполнительной власти и государственного управления как в центре, так и на местах привела к коррозии не только самой сути демократической власти, но и системы демократических выборов этой власти.

23. Анализа зарубежной практики в означенной сфере позволяет утверждать, что в настоящее время ученые большинства стран с разным уровнем экономического развития и разными политическими режимами пришли к выводу о необходимости вложения сил и средств не в конкретные репрессивные программы, а в долгосрочные фундаментальные проекты, направленные на постепенное устранение социально-экономических болезней общества.

24. Существующая в России на сегодняшний день система противодействия коррупции, в идеале включающая профилактику коррупционных преступлений, в целом доказала, к сожалению, свою малую эффективность. Следовательно, она нуждается в коренной перестройке применительно к особенным условиям современного этапа борьбы с преступностью, социально-экономическим, социокультурным и политическим процессам, происходящим в стране и в мире в целом. Несформированность российской антикоррупционной политики является также закономерным итогом длительного игнорирования данной проблемы в советский период.

25. Ввиду обостренной криминальной ситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, назрела реформа отечественного антикоррупционного законодательства, обеспечивающая эффективную правовую защиту личности, общества и государства от мздоимства и чиновничьего произвола. В основе такой реформы должна быть бескомпромиссная воля государства и принятие, благодаря ее усилию, комплексного закона прямого действия, предназначенного для борьбы с коррупцией. Однако, он будет эффективен при условии его прямого действия, наличия собственного предмета правового регулирования, восполнения существующих пробелов в праве и устранения недостатков, определения комплекса мер борьбы с коррупцией и создания механизма их осуществления.

26. Предлагается авторская концепция проекта Федерального Закона «О профилактике и противодействии коррупции». Названный Закон должен распространяться на деяния государственных служащих (должностных лиц), граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации или постоянно не проживающих в России, но осуществляющих коммерческую деятельность, а также финансовые операции на территории Российской Федерации, а равно юридических лиц, осуществляющих коммерческую деятельность и финансовые операции на территории Российской Федерации.

Стратегической целью Закона является обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления для профилактики и противодействия коррупционным правонарушениям.

В этой связи необходимо создать единый информационный механизм обеспечения общественного контроля за прохождением средств федерального бюджета, направляемых на финансирование топливно-энергетического, агропромышленного комплексов и северного завоза, а также за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, особенно, расходов на социальные нужды населения страны.

Основными задачами вышеназванного Закона должны стать защита интересов государственной службы, прав и законных интересов граждан, общества и международного престижа России, а также создание системы организационных и правовых мер, обеспечивающих профилактику коррупционного поведения государственных служащих, а также неотвратимость их ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Основной концептуальной идеей профилактики коррупции является законодательно закрепленные полномочия всех субъектов антикоррупционной системы по «подрыву» экономических основ коррупционных связей, поскольку внутренний скрытый контур коррупции представляет собой замкнутую систему взаимовыгодных неофициальных, конфиденциальных финансовых, информационных и управленческих связей, обеспечивающих субъектам коррупционных правонарушений законспирированность и безопасность незаконной, нелегальной и преступной экономической деятельности.

В Законе следует закрепить определение коррупции, соответствующее признанным международным конвенциональным нормам, дать развернутую характеристику понятия и видов коррупционных правонарушений, а также определить санкции применительно к каждой категории последних.

В социально-правовом плане под «коррупцией» понимается акт, в ходе которого государственным служащим (должностным лицом) нарушается нормативно закрепленный порядок при разрешении вопросов, связанных с обеспечением законных прав граждан, особенно в процессе распределения материальных благ или льгот, т. е. это корректоров очно-искажающий акт общественного распределения в повседневной жизни общества.

Исходя из определения понятия «коррупция», юридическим основанием для определения характера и вида возможной ответственности государственного служащего (должностного лица) за совершение коррупционного правонарушения могут служить лишь: а) степень общественной опасности коррупционных действий и их последствий (дисциплинарный проступок, административное правонарушение, гражданско-правовой деликт, уголовно-наказуемое преступление) — б) форма нарушения служебного долга (попустительство, влиятельная поддержка, покровительство, торговля конфиденциальной служебной информацией, фаворитизм, лоббизм, взяточничество, мздоимство, лихоимство, получение взносов на политические цели, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общество, переход политического лидера или государственного служащего из высшего эшелона власти или управления на должность президента корпорации и частной фирмы, должностной подлог, злоупотребление служебным положением, и т. д.) — в) мотив совершенного коррупционного правонарушения (личная либо корпоративная заинтересованность, корысть, использование служебного положения для личного обогащения).

В зависимости от перечисленных выше оснований коррупционные правонарушения должны дифференцироваться на: а) дисциплинарные коррупционные проступкиб) административные коррупционные правонарушенияв) гражданско-правовые коррупционные деликтыг) уголовные коррупционные преступления.

Также в Законе должны быть определены субъекты реализации антикоррупционной политики, их задачи, функции и полномочия.

27. Правовые проблемы предупреждения коррупции, контроля над ее видами, не могут быть решены только разработкой и принятием предложенного выше Закона. Необходим комплекс различных правовых норм, который должен решать следующие задачи: а) организация предупреждения и контроля преступности рассматриваемой группы во всех праворегулируемых сферахб) резкое сужение возможностей, способствующих появлению коррупционных явленийв) снижение размеров возможных выгод всех участников взяточничества и подкупаг) увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовного наказанияд) влияние на мотивацию поведения «дающих» и «берущих" — е) формирование общественного мнения, нетерпимости к коррупции (и подкупу) во всех их проявлениях.

28. Необходимо принять также комплекс организационно-правовых и иных мер, способных переломить сложившуюся ситуацию и коренным образом изменить среду функционирования правоохранительных органов, в настоящее время существенно усложняющую выполнение столь масштабной задачи, каковой является противодействие и борьба с коррупцией. Для этого, по нашему мнению следует:

• В обязательном порядке ратифицировать следующие международные акты:

— Конвенцию ООН против коррупции.

— Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию. Ратификация данной конвенции неизбежно повлечет за собой принятие закона о внесении в Уголовный кодекс России изменений и дополнений, которые сейчас так необходимы (положениями конвенции определено 13 видов коррупционных преступлений).

В этой связи представляется актуальным, важным и необходимым вычленить те конвенционные уголовно-правовые нормы, которых нет в УК Российской Федерации, и обосновать предложения об их оптимальной адаптации.

• Провести ревизию и диагностику российского законодательства на предмет оценки уровня его коррупционности с целью его совершенствования путем изменения и дополнения существующих нормативных правовых актов и принятия новых, направленных на борьбу с коррупцией.

• Ввести обязательную криминологическую экспертизу законов и иных нормативных правовых актов.

• Модернизировать нормативно-правовую базу деятельности госслужащих, в том числе на уровне детальной регламентации их прав и обязанностей.

• Ввести в уголовное право институт привлечения к уголовной ответственности за коррупционные преступления юридических лиц, а также повторно включить в перечень наказаний конфискацию имущества, а условное осуждение применять только к лицам, осужденным за преступления небольшой и средней тяжести.

• Повысить уровень материального благосостояния, социальной защищенности и безопасности сотрудников органов внутренних дел, в особенности той их части, которая наделена определенными функциями в области осуществления оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия.

• Разработать комплекс мер, связанный с активизацией деятельности по воспитанию правовой культуры у населения, повышения его гражданской активности в борьбе с коррупцией.

29. Учитывая то обстоятельство, что Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией и Межведомственная комиссия Совета Безопасности по общественной безопасности, обладая совещательными функциями и играя вспомогательную, консультационную роль, не несут реальной нагрузки в организации борьбы с коррупцией, их целесообразно упразднить. В качестве альтернативы необходимо создать специализированный орган по борьбе с коррупцией (антикоррупционное агентство) со специальной компетенцией, подчиненный напрямую либо Государственной Думе, либо Президенту, со своей Программой действий, рассчитанной на 5−10 лет, и собственным бюджетом. Именно подобное агентство должно стать основным субъектом реализации национальной антикоррупционной политики. Его деятельность должна контролироваться свободной прессой и гражданским обществом. Оно должно также обладать значительной политической независимостью, что защитило бы его от ликвидации по прихоти политической элиты.

Уже пришло время для обобщения результатов реализации антикоррупционных мер, принимаемых национальными антикоррупционными органами. Для этого последним необходимо выработать собственные критерии оценки проводимой ими политики, что позволит определить эффективность применяемых ими средств.

30. Конкретное наполнение российской антикоррупционной политики следует поставить в зависимость от тщательного и всестороннего изучения и учета проанализированного выше зарубежного опыта, соответствующих международных конструктивных рекомендаций. В России необходимы те ключевые реформы, которые наиболее популярны и эффективны за рубежом и касаются, в первую очередь, экономической политики, государственной службы и внедрения так называемой «культуры прозрачности», упомянутой нами в предыдущих параграфах.

В настоящее время ни одна страна мира не сможет самостоятельно разработать и реализовать эффективную антикоррупционную политику. Только учитывая удачный или не очень опыт других стран и правовых систем, можно рассчитывать на собственный успех. Но ошибочно и безоглядное стремление перенести «работающие» у себя в государстве, но чужеродные для российской действительности, механизмы реализации искомой политики.