Политико-правовые технологии противодействия злоупотреблениям публичной властью в России

Актуальность темы

исследования определяется состоянием развития и спецификой функционирования современной российской государственности, существующими противоречиями, связанными с процессами демократического обновления национальной, правовой и политической системы, возникшими в рамках этого процесса деформациями традиционных институтов, отношений и ценностей, а также первоочередными задачами государственного строительства.

В ходе постсоветского реформирования, смены политических элит, трансформации нормативно-правовой основы функционирования институтов публичной власти выявились «болевые точки», серьезные негативные явления, по сути, разрушающие систему государственной и муниципальной власти, стимулирующие отрыв интересов общества, отдельного человека и властных структур, их отчуждение, то есть принципиальным образом искажающие смысл и нивелирующие значение зафиксированного в Конституции РФ института народовластия, подрывающие основы легитимности публичной власти как важнейшего фактора стабильности и устойчивости правовых, социально-экономических, духовно-нравственных и иных отношений.

В целом же такие деструктивные проявления, как коррупция, господство «чиновничьего усмотрения», «клиентелизм» и др., представляют собой разные формы злоупотребления публичной властью. Этот феномен, так или иначе, сопутствует развитию и функционированию любой политической системы, относится к числу так называемых «вечных» проблем государства и права, поэтому одной из первоочередных задач является разработка и внедрение эффективных юридических технологий противодействия различным злоупотреблениям со стороны властных структур и отдельных должностных лиц.

За последние десятилетия россияне неоднократно наблюдали разного рода кризисные явления, чаще всего, вызванные злоупотреблением представителей государственного аппарата своими властными полномочиями: от перехода, по сути, антиконституционного государства к президентской республике и реализации олигархического проекта приватизации, поставившего отечественное государство на грань выживания, до монетизации льгот. Следовательно, вопрос о создании политико-правового механизма противодействия злоупотреблениям властью в современной России имеет и юридический характер, и общесоциальное значение, т.к. в условиях сохраняющейся нестабильности и существующих социальных рисков связан с обеспечением национальной безопасности.

Одна из первоочередных задач современного Российского государства состоит в минимизации злоупотреблений властными правомочиями, и этот процесс должен иметь системный политико-правовой характер и не сводиться к хорошо известным «антикоррупционным» и иным кампаниям.

В рамках современной юридической науки необходимо направить усилия на выявление сущности и способов противодействия злоупотреблениям в сфере осуществления публичной власти, определить адекватные этой задаче политико-правовые институты.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, связанные с различными видами злоупотреблений правом в системе институтов публичной власти, имеют давнюю традицию рассмотрения, начало которой положено еще в диалогах Платона, трудах Аристотеля и Цицерона, произведениях средневековых мыслителей (Аврелия Августина, Марсилия Падуанского и др.). Позже эта тема получает развитие в эпоху Возрождения и Новое время: Н. Макиавелли представляет ее институционально-политический и социально-психологический аспектыЖ. Боден, Т. Гоббс и Дж. Локк в своих работах обозначают политико-правовой и философский дискурс злоупотребления властью и правомпредставители западноевропейской и американской правовой науки (Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Т. Джефферсон, С. Пуфендорф, X. Томазий и др.) особое внимание уделяют институционально-правовому и организационно-политическим- - вопросам, прагматическим аспектам механизма ограничения злоупотреблений публичной властьюэта проблема обнаруживает себя и в немецкой философской традиции конца XVIII — начала XIX вв., а также у авторов либеральной доктрины правового государства — Р. фон Моля, К. Велькера, И. Х. Фрайхера фон Аретины и др.

Значительное место проблемам злоупотребления властью, злоупотребления правом уделено в монографических исследованиях и научных статьях западных юристов и политологов XX в., специалистов в области теории демократии, политического процесса и др. Следует отметить работы Ж.-Л. Бержеля, Р. Даля, Р. Драйера, Р. Пайпса, К. Поппера, Г. Радбурха, JL Фуллера, К. Хюбнера, Ю. Хабермаса, К. Шмитта и др. Отдельно необходимо выделить авторов фундаментальных исследований в области формирования политико-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной власти: Т. В. Бекена, С. Роуз-Аккерман, Б. Свенсона, А. Шайо, Д. Шэклтона, П. Шоню и др.

В общем, к настоящему времени можно говорить о наличии весьма серьезной традиции изучения такого феномена, как злоупотребление властью, в западном политико-правовом мире.

Российская парадигма осмысления причин и результатов различных злоупотреблений публичной властью имеет истоки в трудах Илариона и Владимира Мономаха, которые искали незыблемые, нравственные критерии, определяющие оценку деятельности главы христианского государства, его отношения с подвластным населением. Именно эта проблематика и стала центральной в русской государственно-правовой мысли и в последующие века. Дальнейшее развитие она получает в воззрениях Ивана Грозного и А. Курбского, в идеях сторонников просвещенной абсолютной монархии (С. Полоцкого, Ф. Прокоповича и др.) и их оппонентов.

В институционально-правовом, политическом и духовно-религиозном контекстах феномен злоупотребления властью анализировался в трудах российских консерваторов и евразийцев, представителей русского национально-охранительного направления второй половины XIX — начала XX вв. Трудно переоценить идеи Н. Н. Алексеева,. К. П. Победоносцева, JI.A. Тихомирова, М. Н. Каткова, К. Н. Леонтьева, М. О. Меньшикова,.

И.Л. Солоневича, отмечающих опасность механического заимствования западных правовых и политических институтов, традиций и отношений, внедрение которых, по их мнению, станет основой для отчуждения власти и народа, приведет к многочисленным злоупотреблениям со стороны государственных чиновников, партийных функционеров и др.

В постсоветской России объектом исследований многих правоведов, политологов, социологов стала коррупция в системе публичной власти и управления. В плане разработки концептуальных оснований изучения механизма противодействия этому виду злоупотреблений неподдельный интерес вызывают труды О. Н. Ведерникова, Е. Т. Гайдара, С. А. Денисова,.

B.А. Затонского, Д. К. Казымбетова, И. Н. Коновалова, В. В. Лунеева,.

C.В. Максимова, А. В. Малько, М. П. Петрова, М. И. Пискотина, В. Л. Римского, Г. А. Сатарова, В. Е. Чиркина, А. Ш. Юсуфова и др.

В последние годы стали появляться и общетеоретические исследования злоупотреблений властью в современной России (А.А. Малиновского, О. И. Цыбулевской, В. И. Емельянова, И. Н. Игошина, В. И. Крусс, Л. В. Щенниковой и др.). Отдельные аспекты поставленной в диссертации проблемы рассматривались в работах П. П. Баранова, A.M. Величко, В. Ю. Верещагина, А. Г. Дугина, Л. С. Мамута, А. Ю. Мордовцева, А. И. Овчинникова, А. С. Панарина, М. Б. Смолина, В. Д. Соловья и иных современных юристов, политологов и философов.

Тем не менее в отечественной юридической и политической науках обнаруживается явная недостаточность комплексных монографических работ, в которых обсуждаются проблемы преодоления, выявляются институционально-правовые механизмы сдерживания различных видов и форм властного произвола в период формирования в России правового государства и гражданского общества.

Объектом диссертационного исследования являются институты публичной власти в России, а его предметом — система политико-правовых и организационных технологий противодействия-злоупотреблениям-публичной властью в отечественной государственности.

Цель диссертационного исследования — определить содержание и направленность механизма противодействия злоупотреблениям публичной властью в национальном государственно-правовом пространстве.

Реализация поставленной цели осуществляется решением следующих исследовательских задач: выделить и проанализировать основные подходы к пониманию сущности злоупотребления властью и должностными полномочиями, сформулировать его определение, определить структуру и признакиопределить институционально-правовые и конфликтологические характеристики различных видов злоупотреблений властью в сфере публичной власти в контексте специфики административно-командной, соревновательной и конвергенционной политических системвыявить особенности функционирования институтов публичной власти в отечественной государственности, дать оценку имеющим место способам политико-правового противодействия злоупотреблениям в этой сфере общественных отношенийуказать факторы, обусловливающие возникновение институциональных искажений в российской законотворческой политике, и определить критерии оценки эффективности функционирования ее институциональных субъектовдать правовую и политическую оценку политико-правовым и организационно-институциональным технологиям противодействия злоупотреблениям властью и должностными полномочиями в системе федеральной и региональной исполнительной властипоказать место и роль, обосновать значимость судебной власти в процессе формирования и функционирования механизма обеспечения правомерной деятельности государственных и муниципальных структур в современной Россиикритически осмыслить формы и результаты сдерживания злоупотреблений публичной властью институтами гражданского общества в постсоветский период. — - ——- - - • — ———- - ;

Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования включает в себя фундаментальные труды в области теории злоупотребления правом, принадлежащие отечественным и зарубежным исследователям, работы, авторы которых фокусируют свое внимание на проблемах злоупотребления государственной и муниципальной властью, различных институциональных деформациях в этой сфере.

Предмет, цель и задачи исследования обусловили его методологию, которая обеспечивает сочетание всеобщих (философских), общенаучных (диалектического, логического и системно-структурного анализа, институционального и аксиологического измерений и др.) и специальных методов исследования (сравнительно-правового, историко-правового и др.).

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, сформулированной целью и намеченными задачами и состоит в следующем:

— концептуализированы и проанализированы различные подходы к пониманию сущности злоупотребления публичной властью в контексте современного политико-правового познания, предложено его авторское определение;

— выделены основные институционально-правовые и конфликтологические характеристики злоупотреблений властью и должностными полномочиями в политических системах различных типов;

— типологизированы и выявлены особенности злоупотреблений государственной властью в российской государственности, содержание и направленность юридических технологий противодействия этим институциональным деформациям;

— определены и идентифицированы основные факторы, влияющие на эффективность функционирования институтов современной правотворческой политики, и предложены критерии их оценки в контексте механизма правового ограничения злоупотреблений публичной власти;

— критически осмыслены политико-правовые и институциональные технологии противодействия злоупотреблениям должностными полномочиями в системе исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях ее осуществления в современной Россиипоказана специфика функционирования российской судебной системы в плане противодействия злоупотреблениям государственной и муниципальной властью и должностными полномочиями, выявлены и систематизированы противоречия и конфликтогенные факторыдана критическая оценка возникшим в постсоветской государственности юридико-политическим ресурсам и институтам гражданского общества, направленным на пресечение злоупотреблений публичной власти, отмечены перспективы и приоритеты их дальнейшего развития.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Злоупотребление публичной властью и должностными полномочиями — это политико-правовая форма властной деятельности, не соответствующая функциональной природе властных институтов и оказывающая деструктивное и вредоносное влияние на развитие национальной государственности как системы взаимосвязанных и взаимозависимых политических, юридических, социально-экономических, духовно-нравственных, этнокультурных и иных компонентов и отношений. Злоупотребление публичной властью имеет трехуровневую структуру: институционально-правовой уровень (правомерный или противоправный характер властного произвола), функционально-телеологический (цели, которые преследует власть, интересы субъектов властных отношений) и ценностно-мировоззренческий (нравственные, правовые, религиозные, экономические и этнонациональные ориентиры властвующих, влияющие на их деятельность). К основным формам злоупотребления властью следует отнести легальное злоупотребление властными полномочиями, когда субъекты властеотношений своими нецелесообразными решениями и их реализацией нарушают равновесие и сбалансированность всей институциональной системы государства либо ее отдельных сфер, публичных, корпоративных и частных интересов, права и свободы личности и различных социальных групп, оставаясь при этом в рамках действующего законодательства, и противоправные злоупотребления.

2. Злоупотребление властью и должностными полномочиями характерно для разных типологических моделей политических систем, отличающихся своим институциональным ландшафтом и включающих различные параметры политико-правового режима. Однако формы проявления и результаты злоупотребления властными полномочиями и, соответственно, юридические и институционально-организационные технологии их ограничения и пресечения в командной (административной), соревновательной (демократической) и конвергенционной политических системах будут отличаться. В первой основными субъектами властного произвола являются государственные чиновники и партийные функционеры, ориентирующиеся на использование принудительных методов управления, стремящиеся выйти за пределы целесообразности использования административных ресурсов, а часто и правового поля, поэтому основным способомпротиводействия злоупотреблениям власти будет смена руководства, осуществляемая через кооптацию, либо иной, радикально-революционный, неправовой путь, что может привести к смене политического курса. В демократических системах основными политико-правовыми технологиями противодействия злоупотреблениям публичной властью на разных ее уровнях являются: адекватно сконструированная и закрепленная в конституции модель разделения властейэффективно функционирующие парламентские и судебные институты, структуры гражданского общества (оппозиционные политические партии, профсоюзы, правозащитные движения и др.) — влияние международных организаций и т. п. В конвергенционных (смешанных, переходных) политических и правовых системах, имеющих как общие, так и национально-специфические и исторические признаки, всилу—наличия—в—них серьезныххаотических тенденций обнаруживается «переплетение» политико-правовых и организационных технологий ограничения злоупотреблений государственной и муниципальной властью.

3. В истории России традиционные злоупотребления в сфере властных отношений сопряжены с решением «вечных» политико-правовых вопросов: национального и религиозного, земельного, социально-правового, модернизационного. Крайним способом проявления властного произвола в истории отечественной государственности являлись репрессии как система имеющих внеправовой (квазиправовой) характер мер подавления любого противодействия воле носителя верховной власти или властных элит и идеологического инакомыслия. Эти же тенденции имели место и в ходе эволюции политико-правовых, социально-экономических и духовно-религиозных институтов в ряде западноевропейских государств (преследование Елизаветой I компатриотов, альбигойские войны во Франции, преследование евреев, славян в гитлеровской Германии и т. п.).

4. Специфика российской государственности состояла в отсутствии формально-юридических механизмов, декларативных и организационно-институциональных технологий пресечения злоупотреблений публичной властью, и основной акцент традиционно был сделан на духовно-нравственном аспекте, личных качествах «властителя», его религиозности, сложном взаимодействии «силы» власти и силы «общественного мнения», институционализация которого в отечественном политико-правовом пространстве обеспечивала нормальное существование и эффективное функционирование Земских соборов, Боярской думы, Русской православной церкви, «неписанной конституции», ограничивавших власть московских государей до эпохи Петровских реформ, в ходе которых веками отлаженный механизм сдерживания юридически неограниченного властного деспотизма был существенным образом искажен и постепенно утрачен, что и стало основой формирования специфических «чрезвычайно-кризисных», «неправовых» способовпротивостояния-злоупотреблениям власти-(мятежей,. восстаний, революций, заговоров, «ухода от государства» на необжитые территории и др.).

5. К типичным и социально опасным (легальным и нелегальным) злоупотреблениям в сфере постсоветской правотворческой политики следует отнести: а) использование методов «нецивилизованного» лоббизма, когда определенные финансовые, промышленные и иные группировки, а также отдельные должностные лица различными средствами добиваются принятия несоответствующих публичным интересам нормативно-правовых актов (законов, указов, постановлений и др.) — б) злоупотребление законотворческими процедурами парламентом страны или высшими представительными и законодательными органами власти субъектов РФ, связанными с неоправданно долгим рассмотрением социально значимых законопроектов (кладут их «под сукно») — в) президент может злоупотреблять своим правом «отлагательного вето» или подменять законотворчество в отдельных областях жизнедеятельности институтом указного праваг) принятие в ряде субъектов РФ (Татарстане, Чечне, Башкортостане, Тыве и др.) Конституций, содержание которых несет угрозу сохранению единства и целостности российской государственности и т. д. Основой формирования политико-правового механизма противодействия этим и иным злоупотреблениям станет внесение корректив в действующее законодательство: принятие специального нормативно-правового акта, регулирующего и упорядочивающего лоббистскую деятельность, установление максимальных сроков прохождения законопроектов с момента внесения до момента принятия, ограничение использования «указного права» и права вето, изменение правового режима федеративных отношений и др.

6. Источником конфликтогенности и фактором делегитимации механизма Российского государства являются разные формы злоупотреблений исполнительной властью, имеющие место в системе государственного и муниципального управления. — Основой- - властного произвола в этой сфере властеотношений выступают чрезмерно широкие дискреционные полномочия органов исполнительной власти и отдельных должностных лиц. Поэтому необходима действенная и целостная система институционально-правовых и организационных технологий противодействия злоупотреблениям властью: проведение антикоррупционной и социальной экспертиз наиболее важных решений, принимаемых государственными и муниципальными чиновниками, ужесточение их ответственности, принятие пакета законов против коррупции и организованной преступности, изменение системы поступления на государственную или муниципальную службу, политико-правовая институционализация принципа максимальной открытости деятельности властных органов и их руководителей, их обязательное взаимодействие с институтами гражданского общества (политическими партиями, профсоюзами, правозащитными организациями, религиозными объединениями и др.).

7. В условиях реализации в современной России либерального проекта и возникших при этом институциональных дисфункциях не только в политико-правовой, государственной, но в социально-экономической и духовно-нравственной областях жизнедеятельности общества именно правосудие должно стать мощным сдерживающим фактором властных злоупотреблений. Эффективность функционирования судебных институтов и технологий противодействия злоупотреблениям властью зависит: от специфики реализации в государстве конкретной модели разделения властей, возможностей быстрой адаптации ее политико-правовых институтов в национальной институциональной среденаличия или отсутствия реальной независимости и самостоятельности судейзаконодательного оформления механизма пресечения злоупотреблений должностными полномочиями и ответственности за данное деяниеналичия правового ограничения свободы судейского усмотрения, соответствующего, с одной стороны, характеру — - -судебной практики, а с другой — основополагающим, принципам правосудия и целям права.

8. Институты гражданского общества в силу своей политико-правовой и функциональной природы призваны осуществлять различные превентивные действия, направленные на ограничение произвола публичной власти. В современной России включенность гражданского общества в механизм противодействия злоупотреблениям в системе власти и управления имеет следующие особенности: а) отсутствие у большинства населения первичных юридических знаний и умений на фоне фактической недоступности для малообеспеченных категорий граждан квалифицированной юридической помощиб) имеющий место процесс слияния интересов руководства политических партий, движений, профсоюзов и государственных (муниципальных) органов властив) недостаточная фиксация в отечественном законодательстве механизма контроля над деятельностью властных структур со стороны политических и неполитических организаций гражданского общества, а также обязанности должностных лиц способствовать такому взаимодействию.

Теоретическая и научно-практическая значимость исследования. Материалы и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования проблемы институционализации политико-правовых технологий противодействия злоупотреблениям публичной властью в современной России. Полученные в работе результаты дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории права и государства, социологии права, конституционного права, а также могут быть использованы при чтении различных спецкурсов для студентов и аспирантов юридических вузов. Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее положений в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и выводы диссертации изложены-в-14 опубликованных работах общий объем 4,8 п.л., в том числе в трех статьях, опубликованных в издании, рекомендованном ВАК.

Минобрнауки России, а также представлены в научных докладах на международных, всероссийских и региональных конференциях: на IV, V Международных научно-практических конференциях (Таганрог, 2005,.

2007) — VIII научно-практической конференции преподавателей, студентов, аспирантов и молодых ученых (Таганрог, 2007) — «Право и государство, общество и личность: история, теория и практика» (Коломна, 2007) — «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти,.

2008) — «Глобальные и региональные факторы правового обеспечения национальной безопасности» (Ростов н/Д, 2006) — «Национальная безопасность и правопорядок» (Ростов н/Д, 2007) — «Перспективы государственно-правового развития России в XXI веке» (Ростов н/ДТаганрог, 2008) — «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией» (Ростов н/Д, 2008) и др.

Результаты исследования апробировались в учебном процессе на кафедре теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики, в учебных курсах «Теория государства и права», «История политических и правовых учений», «Социология права».

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики.

Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В свое время Сенека сказал: «Недолговечна та власть, которая управляет во вред народу», — в этом плане стоит добавить, — пусть даже по закону, в рамках писанного (ею же) права". Дж. Миль отмечал, что j 73 властолюбие и свободолюбие находятся в постоянном антогонизме." В принципе они говорили об одном и том же — об имеющих место в любой государственной и социально-правовой системе злоупотреблениях публичной властью.

Злоупотребление — это одна из форм правозначимого и социально вредного поведения, известная с древних времен. Злоупотребление правом — это деяние управомоченного лица в форме действия или бездействия по реализации принадлежащего ему субъективного права, которое он совершает в рамках предоставленных законом возможностей, а его результаты выходят за установленные пределы осуществления права по причине намерения управомоченного субъекта причинить вред и (или) объективного причинения вреда правам и законным интересам других лиц. Другими словами, злоупотребления в политико-правовой сфере есть не что иное, как результат возникающего в силу действия тех или иных факторов несовпадения «буквы закона» и его «духа».

Именно такого рода позиция является концептуальной основой для исследования политико-правовой природы злоупотреблений властью, определения способов противодействия этому социально вредоносному явлению. Полагаем, что проблема злоупотреблений публичной (государственной и муниципальной) властью и должностными полномочиями носит универсальный характер, имеет место в различных типах цивилизаций, в отличающихся между собой государственно-правовых режимах, обнаруживает себя в истории разных народов. Однако политико.

173 Ягофаров Д. Л. Multum in parvo. Екатеринбург, 1997. С. 30−31. правовые технологии противодействия властному произволу, естественно, не являются одинаковыми.

В частности, в постсоветской России недопустимость злоупотребления правом установлена в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Иными словами, недопустимость злоупотребления правом является закрепленным на самом высоком нормативно-правовом уровне принципом в виде общего запрета, который предопределяет порядок реализации всех прав и свобод, а не только гражданских. В связи с этим вряд ли правильно рассматривать его только как отраслевой принцип.

Более того именно опасность властного произвола, имеющего место на протяжении существования и государства, и права в конечно итоге породили в рамках западной политико-правовой традиции теорию и практику правового государства, гарантирующего права человека и демократические процедуры формирования политической воли.

При выделении восточной (духовно-религиозной) и западной (секулярно-рациональной) традиции формирования и функционирования механизма противодействия злоупотреблениям публичной властью. Как особый и самодостаточный тип в институциональном, историческом и доктринальном измерениях рассматривается российская политико-правовая практика.

Восточная классическая традиция осмысления и пресечения властных злоупотреблений связана с ценностями, нравственными и религиозными устоями Древнего Китая, Индии и иных первичных государств. В рамках восточного политико-правового мира крайне трудно выделить рационализированные, формально-юридические или организационно-институциональные технологии противодействия произволу со стороны властных элит, напротив, большое значение здесь уделяется внутреннему миру властителя и подвластных сакрально-космическому началу в их отношениях, что в принципе веками давало положительный результат, сохраняло упорядоченность и стабильность общественных отношений.

Иную картину обнаруживаешь при обращении к западному политико-правовому пространству, динамика которого убеждает в наличии прочной тенденции перехода от религиозно-сакральных форм организации публично-властного пространства к секулярным, рациональным, формально-юридическим и институционально-политическим схемам.

Анализируя российский политико-правовой опыт, специфику понимания злоупотреблений публичной властью, полагаем, что содержание отечественной традиции определено ходом истории российского права и государства, возникающими духовными и политическими коллизиями (идущими еще от Илариона и Владимира Мономаха), социальными расколами (никонианским, имперским, советским). Основные особенности в данном случае заключаются в тесной связи права с православными канонами и структурами, общинными устоями, а в институциональном плане — с «симфонией» светской и духовной властей, «соборным единением», сопряженностью «силы мнения» русского народа и «силы власти» русского царя.

Сила «общественного мнения» обеспечивала существование и эффективное функционирование Земских соборов, Боярской думы, Русской Православной Церкви, «неписанной конституции», ограничивавших власть московских государей до эпохи петровских реформ, в ходе которых веками отлаженный механизм сдерживания юридически неограниченного властного деспотизма был существенным образом искажен и постепенно утрачен, что и стало основой формирования специфических «чрезвычайно-кризисных», неправовых способов противостояния злоупотреблениям власти (мятежей, восстаний, революций, заговоров, «ухода от власти» на необжитые территории и др.).

— В истории России традиционные злоупотребления в сфере властных отношений сопряжены с решением «вечных» политико-правовых вопросов: национального и религиозного, земельного, социально-правового, модернизационного.

Таким образом, на основе проведенного исследования можно полагать, что злоупотребление публичной властью и должностными полномочиями — это политико-правовая форма властной деятельности, несоответствующая функциональной природе властных институтов и оказывающая деструктивное и вредоносное влияние на развитие национальной государственности как системы взаимосвязанных и взаимозависимых политических, юридических, социально-экономических, духовно-нравственных, этнокультурных и иных компонентов и отношений.

Субъектами злоупотреблений публичной властью являются различные территориальные публичные коллективы, государственные и муниципальные органы, отдельные должностные лица, деятельность которых противоречит принципам целесообразности, сохранения устойчивого баланса интересов, прав и свобод различных социальных групп, обеспечением важнейших публичных интересов, правового порядка и законности.

Злоупотребление публичной властью как разновидность институциональных деформаций имеет трехуровневую структуру: институционально-правовой уровень, функционально-телеологический и ценностно-мировоззренческий.

К основным формам злоупотребления властью следует отнести легальное злоупотребление властными полномочиями (субъекты властеотношений нецелесообразными решениями и их реализацией нарушают равновесие и сбалансированность всей институциональной системы государства либо ее отдельных сфер, оставаясь при этом в рамках действующего законодательства) и противоправные злоупотребления, предполагающие, что субъекты публичной власти при реализации своих правомочий совершают противоправное деяние.

В любых типах политических систем прошлого и настоящего присутствуют злоупотребления со стороны властных элит, отдельных государственных и муниципальных чиновников. Однако обращение к вышеперечисленным моментам убеждает в существовании различных юридических, институционально-организационных и идеологических технологий их пресечения, а также достигаемых при этом результатах.

В командной (административной) политической системе субъектами властного произвола являются государственные чиновники и партийные функционеры, ориентирующиеся на использование принудительных методов управления, стремящихся выйти за пределы целесообразности использования административных ресурсов, а часто и правового поля. Основным способом противодействия злоупотреблениям власти будет смена руководства, осуществляемая через кооптацию либо иным, радикально-революционным, неправовым путем, что может привести к смене политического курса.

В соревновательной (демократической) политической системе основными политико-правовыми технологиями противодействия злоупотреблениям публичной власти являются: адекватно сконструированная и закрепленная в конституции модель разделения властей, эффективно функционирующие парламентские и судебные институты, структуры гражданского общества (оппозиционные политические партии, профсоюзы, правозащитные движения и др.), влияние международных организаций и т. п.

В конвергенционных (смешанных, переходных) политических и правовых системах противодействовать различным видам злоупотреблений властью и должностными полномочиями значительно сложнее, что связано с ее противоречивым, нестабильным и эволюционным характером, смешением разнотиповых правовых и политических институтов (разрыв законности и целесообразности, отставание развития законодательства от политических и социально-экономических процессов, не устоявшаяся система властных институтов, стремление к искусственному, чаще всего неоправданному «ускорению» событий и др.).

К злоупотреблениям в российской правотворческой политике следует отнести использование методов «нецивилизованного» лоббизма в отношении законотворческой деятельности, а также и в сфере принятия подзаконных нормативно-правовых актовзлоупотребление законотворческими процедурами в парламенте государства или на уровне функционирования высших представительных и законодательных органов власти субъектов РФ, связанные с неоправданно долгим рассмотрением социально значимых законопроектовпрезидент может злоупотреблять своим правом «отлагательного вето» или подменять законотворчество в отдельных областях жизнедеятельности институтом указного права, в условиях переходного периода развития государства и права президент часто издает указы по тем вопросам, которые не урегулированы законами, что оправдывается целесообразностью, но противоречит теории и практике правового государствав рамках отечественного федерализма к наиболее распространенным видам злоупотреблений в правотворческой сфере следует отнести принятие в ряде субъектов РФ (Татарстане, Чечне, Башкортостане, Тыве и др.) Конституций, содержание которых несет угрозу сохранению единства и целостности российской государственности и т. д.

Особый интерес представляет проблема злоупотребления публичными правами, которыми пользуются лица, обладающие особым публично-правовым статусом, например, депутаты. Так, в основе любого статусного права, прежде всего, лежит публичный интерес, оно должно быть оправдано в качестве целесообразного и справедливого с публичной точки зрения. Публичные интересы требуют того, чтобы статусные права не перерождались в нечто иное, например, в привилегии отдельных должностных лиц, либо не сводились до уровня личных субъективных прав, не превращались в пожизненное достояние бывших чиновников, депутатов и т. д.

Специфику злоупотреблений правом определяет еще и вид институциональных искажений в сфере частного или публичного права.

Например, если в гражданском праве статья о злоупотреблении правом является одновременно и общей оговоркой, и принципом частного права, и генеральным запретом, то в уголовном праве (ст. 201, 202, 285 УК РФ) есть не что иное, как отдельные составы преступлений. Злоупотребление правом подчеркивает значимость субъекта и субъективной стороны правоотношений, в то время как «преступность» злоупотребления освещает субъективную сторону деяния. Но даже при превышении своего правомочия лицо может рассчитывать на снисхождение, т.к. среди обстоятельств, смягчающих наказание, в ст. 61 УК РФ содержатся правовые нормы, устанавливающие наказания за совершение преступления при нарушении условий правомерности необходимой обороны, крайней необходимости, обоснованного риска, исполнения приказа или распоряжения.

В сфере частного права, как известно, предоставляется достаточно широкий простор для выбора способов реализации субъективного права, что приводит к возможности более частого злоупотребления правом отдельными недобросовестными субъектами. Ведь законодатель часто оставляет простор для определенных вариантов действий субъектов правоотношений, не всегда точно определяя в законе пределы осуществления права.

Было бы ошибкой считать, что можно злоупотреблять лишь субъективным правом, юридическую основу которого составляет пробельное, противоречивое, т. е. далекое от правового идеала законодательство. Иногда закон содержит нормы, напрямую предоставляющие возможность безнаказанно злоупотреблять правом. Наиболее характерный пример — институт депутатского иммунитета. Безусловно, гарантии неприкосновенности являются важным элементом функционирования народного представительства, но вместе с тем известны случаи использования депутатами своего статуса для злоупотреблений. Хотя прецедентов лишения неприкосновенности не так уж и много, но все-таки они есть.

Формирование и совершенствование политико-правового механизма противодействия этим и иным злоупотреблениям связано двумя видами нормативно-правовых изменений: а) изменение, конкретизация ряда статей Конституции РФ, что практически осуществить достаточно сложно в силу действия множества факторовб) внесение корректив в действующее законодательство (принятие специального нормативно-правового акта, регулирующего и упорядочивающего лоббистскую деятельность, установление максимальных сроков прохождения законопроектов с момента внесения до момента принятия, ограничение использования «указного права» и права вето, изменение правового режима федеративных отношений и др. Последний вариант более реален в современных условиях, поэтому и должен быть положен в основу соответствующей государственной стратегии и подкреплен политической волей представителей высших эшелонов власти.

Необходимо проведение комплексной экспертизы законопроектов, включающую финансово-экономическую, антикоррупционную, экологическую и социальную составляющие.

Назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона «О правовой экспертизе федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации».

Необходима действенная и целостная система институционально-правовых и организационных технологий противодействия злоупотреблениям исполнительной власти: проведение антикоррупционной и социальной экспертиз наиболее важных решений, принимаемых государственными и муниципальными чиновникамиужесточение их ответственности, что должно быть закреплено в соответствующих нормативно-правовых актахпринятие пакета законов против коррупции и организованной преступностиизменение системы поступления на государственную или муниципальную службуполитико-правовая институционализация принципа максимальной открытости деятельности властных органов и их руководителейих обязательное взаимодействие с институтами гражданского общества (политическими партиями, профсоюзами, правозащитными организациями, религиозными объединениями и др.).

Институты судебной власти, с одной стороны, обладают большими полномочиями, которых нет ни у законодательной, ни у исполнительной власти. С другой стороны, это сравнительно слабая власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-избирателей, как законодательная, она не имеет таких силовых механизмов, как исполнительная (роль судебных приставов не так велика). Сила этой власти коренится в уважении суда гражданами, должностными лицами и т. д., в непререкаемости судебных решений, их неуклонном исполнении.

Институты судебной власти призваны укреплять политическую и экономическую стабильность в обществе, а также играть идеологическую и воспитательную роль, развивая у граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам поведения, к беспристрастному и демократическому порядку разрешения споров.

Эффективность функционирования судебных институтов и технологий противодействия злоупотреблениям властью зависит от специфики реализации в государстве конкретной модели разделения властей, возможностей быстрой адаптации ее политико-правовых институтов в национальной институциональной средеот наличия или отсутствия реальной независимости и самостоятельности судейот законодательного оформления механизма пресечения злоупотреблений должностными полномочиями и ответственности за данное деяниеот наличия правового ограничения свободы судейского усмотрения, соответствующего, с одной стороны, характеру судебной практики, а с другой — основополагающим принципам правосудия и целям права.

Институты гражданского общества в силу своей политико-правовой и функциональной природы призваны осуществлять превентивные действия, направленные на пресечение злоупотреблений публичной власти.

В российской государственности наиболее оптимальной, имеющей практическую ценность с позиции конструктивного противовеса институтам публичной и, прежде всего, государственной власти моделью является контрактуалистско-коммунитарная, в рамках которой гражданское общество остается сферой свободной, относительно автономной активности граждан и различных организаций, являющихся самостоятельными и независимыми субъектами правовой, политической и социально-экономической жизни, но в тоже время способной, используя различного рода легальные механизмы и функционирующие корпорации, оказывать внешнее воздействие на институты публичной власти. Задача же государства заключается в императивном закреплении пределов правового пространства для функционирования структур гражданского общества.

Особенности включенности гражданского общества в механизм противодействия публичной власти в России: а) отсутствие у большинства населения первичных юридических знаний и умений на фоне фактической недоступности для малообеспеченных категорий граждан квалифицированной юридической помощиб) имеющий место процесс слияния интересов руководства политических партий, движений, профсоюзов и государственных (муниципальных) органов властив) недостаточная фиксация в отечественном законодательстве механизма контроля за деятельностью властных структур со стороны политических и неполитических организаций гражданского общества, а также обязанности должностных лиц способствовать такому взаимодействию.

В диссертационном исследовании в рамках его предмета предложена оценка опыта работы Общественной палаты РФ как нового в политико-правовом пространстве России института гражданского общества, призванного обеспечить эффективноепротиводействие злоупотреблениям публичной властью и должностными полномочиями на федеральном уровне и в-субъектах. Именно^ функционирование^ Общественной палаты способно оказать реальное воздействие не только на правоприменителя, но и на законодателя, повлиять на содержание издаваемых нормативно-правовых актов: проведение съездов и совещаний с участием представителей властивоздействие через СМИ на решение органов публичной власти как на федеральном, так и на региональном уровняхвстречи с руководителями государства, работа в экспертных группах по подготовке законопроектов и проектов подзаконных актовучастие в заседаниях комитетов и комиссий парламентаобращение с запросами в органы государственной и муниципальной властипроведение социологических опросов и рейтингов и ДР.

Таким образом, одна из первоочередных задач современного.

Российского государства заключается в минимизации злоупотреблений 1 властными правомочиями, и этот процесс должен иметь системный политико-правовой характер. В рамках современной юридической науки необходимо направить усилия на выявление сущности и способов противодействия злоупотреблениям в сфере осуществления публичной власти и определить адекватные этой задаче политико-правовые технологии.