Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований в условиях рыночной экономики

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью поиска средств и методов обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Недостаток финансовых ресурсов муниципальных образований продолжает оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики страны.

Становление рыночных отношений в России положило начало развитию децентрализации системы управления экономики, переходу на федеративное бюджетное устройство. Конституцией РФ (1993 г.) местное самоуправление определено как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Для успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации каждое муниципальное образование должно иметь соответствующую экономическую базу, в том числе и, прежде всего, финансовые ресурсы.

Обстоятельством, резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления, стало то, что, сама государственная власть разделена также на два уровня: федеральный — с достаточно ясно очерченными полномочиями и субъектов федерации (региональный), чьи полномочия до сих пор полностью не определены в законодательном плане.

Несмотря на внешние признаки оживления в российской экономике в последние годы положение с наполняемостью доходной части местных бюджетов еще более осложнилось. Продолжается централизация устойчивых и наиболее легко контролируемых налогов в федеральном и региональном бюджетах, отсутствует заинтересованность местных органов власти в увеличении налогооблагаемой базы. Большинство местных бюджетов свою доходную часть формирует не за счет собственных доходов, а за счет отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из региональных бюджетов.

В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность — важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагает достаточным и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции, и вынуждены надеяться только на финансовую помощь региональных бюджетов. Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, теперь их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической политики местных органов управления. Действующие правила не способствуют повышению заинтересованности муниципалитетов в увеличении налогооблагаемой базы, им проще получать трансферты из вышестоящих бюджетов.

Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных решенийгосударственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуализированы. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется необходимым и обязательнымпозволяет определить те направления, по которым стоит двигаться для формирования справедливых финансовых отношений между всеми органами власти.

Степень разработанности проблемы. Рассмотрение различных аспектов проблем функционирования государственных и муниципальных финансов, их роль в социально-экономическом развитии общества исследовались в разные годы многими экономистами. Этой проблеме посвятили свои труды такие отечественные ученые, как А. М. Александров, Д. А. Аллахвердян, С. В. Андреев,

JI. Г. Баранова, В. Т. Баринов, С. И. Берлин, А. М. Бирман, В. Е. Боголепов, Д. Н. Бобрышев, А. Я. Быстряков, Э. А. Вознесенский., А. Г. Воронин, О. В. Вруб-левский, В. П. Горегляд, В. В. Глущенко, J1. А. Дробозина, А. А. Замотаев, А. Г. Куликов, В. Н. Лексин, Ю. И Любимцев, И. Д Мацкуляк, Д. С. Моляков, Я. М. Музыченко, И. X. Озеров, Л. П. Павлова, В. Г Пансков, И. В. Подпорина, А. М. Поздняков., Г. Б. Поляк, Б. Е. Пеньков, В. М. Родионова, Б. М. Сабанти, В. К Сенчагов, М. А. Смирнов, В. Н. Сумароков., Н. Г. Сычев, В. В. Таболин, К. И. Таксир, В. Н. Твердохлебов, Г. М. Точильников, Б. И. Филимонов, В. Б. Христенко, Н. А. Ширкевич, В. И. Шувалов, М. И. Яндиев и др.

Большой интерес представляет диссертационные исследования, посвященные бюджетно-налоговой проблематике: 3. С. Андиевой, Т. В. Дорониной, А. Н. Постригань, В. В. Сильченко, В. А. Рубана, О. А. Поляковой, И. А. Львова и др. авторов.

В то же время материалы выполненных научных исследований по проблемам формирования и укрепления финансовых ресурсов муниципальных образований не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, практический опыт вызывают необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике для научного обоснования механизмов укрепления муниципальных финансов, и в первую очередь местного бюджета. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем, их недостаточная изученность и обусловила выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании формирования состава финансовых ресурсов муниципальных образований и выработке практических рекомендаций по совершенствованию их использования через соответствующие фонды.

Для достижения намеченной цели в работе поставлены следующие задачи:

— уточнить экономическое содержание финансовых ресурсов муниципальных образований;

— раскрыть особенности формирования финансовых ресурсов муниципальных образований;

— конкретизировать источники и способы укрепления доходной базы местных бюджетов;

— разработать основные направления совершенствования использования финансовых ресурсов муниципальных образований;

— обосновать роль отдельных видов налогов в формировании доходной части местных бюджетов;

— обобщить опыт функционирования местных налогово-бюджетных систем в странах с развитой рыночной экономикой;

— предложить реализацию возможности увеличения доходной базы местных бюджетов за счет выпуска муниципальных займов.

Объектом исследования являются финансовые ресурсы муниципальных образований России, особое внимание при этом отведено их формированию и использованию в Брянской области.

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения между муниципальными образованиями и субъектами рыночного хозяйствования, которые складываются в ходе формирования фондов финансовых ресурсов соответствующих структур.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы современные методы логического, статистического, системного и экономического анализа, методы экспертных оценок и прогнозирования. Статистические данные приводятся с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области формирования и использования муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты России, правовые документы по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодические издания.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Государственного комитета по статистике РФ и регионального уровня, материалы органов местного самоуправления на территории России.

Научная новизна, полученная лично автором в ходе исследования, заключается в следующих результатах:

1. Уточнено содержание понятия «финансовых ресурсов муниципальных образований» как формы функционирования муниципальных финансов. Денежные средства, принимающие форму доходов, отчислений и поступлений, которыми распоряжается орган местного самоуправления, в своей совокупности образуют финансовые ресурсы, являющиеся материальными носителями финансовых отношений. Функционируют они в виде фондов денежных средств, формируемых в результате перераспределительных отношенийк таким фондам относят местный бюджет, внебюджетные фонды, другие фонды, находящиеся в муниципальной собственности.

2. Конкретизированы источники формирования финансовых ресурсов муниципальных образований, а именно: средства федерального и регионального бюджетов, финансовые ресурсы действующих предприятий и организаций, а также населения, проживающего на той или иной территории. По характеру зачисления средств финансовые ресурсы могут быть обязательными (законодательно установленные налоги и сборы) и добровольными (добровольные пожертвования и муниципальные займы).

3. Выявлены различные типы муниципальных образований, раскрыты особенности формирования их финансовой базы и на данной основе доказана законодательная необходимость введения второго уровня местных бюджетов, для функционирования которых необходимо провести разграничение основных расходных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований.

4. Обосновано положение о местном бюджете как основе финансовой базы муниципального образования. Большая часть финансовых ресурсов последнего аккумулируется в главном финансовом фонде — местном бюджете. Он позволяет местным органам самоуправления проводить единую финансовую политику, финансировать производственную и социальную инфраструктуру, реализовы-вать местные программы развития и функционирования экономики, поддерживать уровень жизни населения и отдельных его групп на территории муниципального образования. С местным бюджетом связаны физические и юридические лица, расположенные на данной территории, с его участием осуществляются взаимоотношения по изъятию доходов и выделению бюджетных средств.

5. Обобщен опыт организации финансов муниципальных образований в экономически развитых странах, который с учетом местных особенностей может быть использован в России: приоритетность формирования доходов местных бюджетов за счет собственных источниковразвитие системы местного налогообложенияраспределение налогов между уровнями бюджетной системы по принципу «один налогодин бюджет» и совместного использования базы налогообложениягосударственный контроль над финансовой деятельностью муниципальных образований и привлечение свободных средств населения и предприятий в виде муниципальных заимствований.

6. Предложено в собственные доходы местных бюджетов включать: местные налоги, закрепленные на постоянной основе федеральным налоговым законодательством доли федеральных и региональных налогов, а также доходы от использования муниципальной собственности и доходы, полученные муниципальным образованием на финансовом рынке. Финансовую помощь из вышестоящих бюджетов и доли налогов, передаваемых местным бюджетам по ежегодно устанавливаемым нормативам отчислений, целесообразно относить к регулирующим доходам.

7. Аргументирована целесообразность усиления в формировании доходов местных бюджетов роли отдельных видов налогов, которые имеют «территориальную привязанность» (налог на имущество и земельный налог), и налогов, которые влияют на развитие предпринимательской активности населения муниципального образования и его занятости в производственной сфере деятельности (налоги, уплачиваемые по специальным налоговым режимам).

Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:

• Обоснование нового подхода к совершенствованию местной бюджетной системы, который выражается в возможности введения на её основе двух уровней или четвертого уровня всей бюджетной системы. Местные бюджеты муниципальных образований, созданные по территориальному принципу, можно отнести к третьему, а местные бюджеты муниципальных образований поселенческого типа — к четвертому уровню бюджетной системы. С учётом различий каждого региона страны, целесообразно этот вопрос оставить предметом ведения субъектов федерации, но при федеральной гарантии населению на местное самоуправление и его адекватную финансовую базу.

• Обоснование условий, в которых реализуется принцип самостоятельности местных бюджетов путем увеличения в их структуре доли собственных доходов. При этом укрепление финансовой базы муниципальных образований возможно в виде двух вариантов: один строится преимущество на расширении налоговых полномочий местных органов самоуправлениявторой — на делегировании им устойчивой доли широкого круга «крупных» налогов, расщепляемых по всей вертикали бюджетной системы страны.

• Доказательство того, что централизация налоговых доходов в федеральном и региональном бюджетах представлена с одновременной децентрализацией расходов в местных бюджетах. Это приводит к сосредоточению бюджетного дефицита на уровне муниципального образования.

• Утверждение, что на территориальном уровне отечественной экономики, еще нельзя говорить о высокой мобильности капиталов и рабочей силы, которая в развитых странах выступает фактором ограничения налогового бремени и надежным «щитом» от налогового усердия местных администраторов. Одновременно «соучастие» бюджетов местного самоуправления в ряде важнейших налоговых инструментов создает ситуацию реальной заинтересованности низовых структур в расширении налоговой базы за счет роста производства, инвестиций и занятости.

• Аргументацию возможности использования муниципальных заимствований как дополнительного источника финансовых ресурсов муниципальных образований. Через рынок муниципальных займов можно привлекать инвестиции в регионы для модернизации и реконструкции объектов муниципального хозяйства, реализации региональных социальных программ. Муниципальные образования могут проводить эмиссию ценных муниципальных бумаг и выступать гарантом реализации региональных проектов, для чего необходимо развитие нормативной правовой базы на уровне муниципалитета, открытость и доступность коммерческих проектов, осуществляемых муниципалитетами, стимулирование инвестиционной активности муниципальных образований, реализация комплекса мер, направленного на защиту инвестиций и вкладов населения.

Практическая значимость работы заключается в том, что реализация обозначенных рекомендаций и вьюодов позволит повысить действенность и результативность проводимой в настоящее время реформы местного самоуправления в отношении укрепления его финансовой базы.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта федерации и местных органов управления.

Предложения на субфедеральном и местном уровнях могут применяться при проведении анализа самообеспеченности и поиске путей повышения доходной части местных бюджетов.

Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов по специальности «финансы и кредит» при изучении «Государственных и муниципальных финансов», «Бюджетной системы

РФ", «Доходов бюджета», в программе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в научно-исследовательской работе по указанным проблемам.

Апробация результатов исследования осуществлена на двух научно-практических конференциях: «Эффективная налоговая система — основа развития экономики» (Барнаул, 2003) и «Социально-экономические проблемы российских регионов: осмысление, формирование подходов и механизмов решения проблем в условиях ориентации на экономическое созидание» (Липецк, 2003), проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов РАГС.

Ряд положений диссертации, выводов соискателя использован финансовым управлением администрации Брянской области и областного центра.

По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 1,2 п.л.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников литературы, а также приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования можно заключить, что направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции. Ее формирование обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает также и их финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий, иметь право влияния на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций. На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодательства, несоответствием в ряде случаев федеральных и региональных законов, а также неразработанностью правовых основ на уровне самих муниципальных образований в области местного самоуправления.

Исследование показало, что в стране существуют проблемы дальнейшего развития муниципальных финансов. К ним следует отнести: определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.

В работе приведены два подхода в понимании содержания понятия «финансовые ресурсы муниципальных образований». Первый основан на традиционных схемах административного управления. Он сводится к тому, что муниципальные финансы — это средства, находящиеся в прямой управляемости либо на уровне административной подчиненности, либо в рамках полной имущественной зависимости. Второй — исходит из необходимости управления процессами на местном уровне в целях обеспечения финансового благополучия граждан, проживающих на данной территорииработающих здесь на местных предприятиях и самого муниципального образования как хозяйствующего субъекта, исполняющего ряд социальных функций.

Несмотря на то, что муниципальные также, как и государственные финансы, относятся к централизованным финансам, между ними имеются отличия по способу образования и по субъекту управления. Кроме того, цели и задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением в финансовой сфере, часто не совпадают. Государство, как правило, заинтересовано в максимальном привлечении финансовых ресурсов для решения общегосударственных проблем, тогда как муниципальные образования стремятся как можно больше средств оставить в местных бюджетах для решения собственных проблем.

При организации распределения и использования финансовых ресурсов муниципальных образований используются как фонды многоцелевого назначения (местный бюджет), так и узкоцелевые финансовые фонды (муниципальные внебюджетные и бюджетные целевые фонды).

Бюджет является главной финансовой базой деятельности государства в целом, субъектов федерации и отдельных муниципальных образований, в особенности. Большая часть финансовых ресурсов муниципальных образований аккумулируется в главном финансовом фонде — местном бюджете, что позволяет местным органам самоуправления проводить единую финансовую политику, финансировать производственную и социальную инфраструктуру на территории муниципального образования.

Местный бюджет законодательно является атрибутом каждого муниципального образования. На практике же только половина действующих муниципальных образований имеет свой бюджет. Вопрос о том, какая структура местных финансов (бюджетов) в наибольшей мере соответствует российским условиям, не имеет однозначного решения. Потенциальная возможность введения четвертого уровня бюджетной системы предусмотрена Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вводит четвертый уровень бюджетный системы РФ. Вместе с тем, переход на четырехуровневую бюджетную систему может привести к еще большему сокращению финансово-бюджетной базы местного самоуправления, к дублированию функций, распылению ресурсов, к еще большей неравномерности в их бюджетной обеспеченности. Учитывая различия в развитии регионов России, целесообразным было бы оставить этот вопрос предметом ведения субъектов федерации, что требует принятия федеральных законодательных актов по вопросам распределения расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней, формирования межбюджетных отношений на принципе равенства и справедливости.

Вопросы развития муниципальных финансов напрямую связаны с проблемами финансовой самостоятельности и финансовой устойчивости муниципальных образований. Гарантиями самостоятельности бюджетов местных органов управления являются: право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборовправо на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.

Самостоятельность местных бюджетов тем выше, чем больший удельный вес в структуре их доходов составляют собственные поступления. Однако законодательные акты федерального, регионального и местного уровней не дают однообразной трактовки собственных доходов. Между тем, учитывая принятое в международной практике определение, более обоснованно относить к собственным доходам закрепленные на постоянной или долгосрочной основе источники. К ним, прежде всего, относятся местные налоги и сборы, доходы от использования и реализации муниципальной собственности и доли федеральных или региональных налогов по нормативам, установленным федеральным законодательством на срок не менее 3-х лет.

В настоящее время доля собственных доходов в структуре местных бюджетов занимает незначительный удельный вес и ежегодно возрастает зависимость местных бюджетов от выделяемой финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Это приводит к снижению заинтересованности муниципалитетов в расширении и укреплении налогооблагаемой базы территорий и росту иждивенческого настроения муниципальных органов власти.

Использование того или иного метода регулирования доходов по уровням бюджетов зависит от налогово-бюджетной политики государства. Но при применении любого из них доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, органы местного самоуправления заинтересованы в соблюдении государственных финансовых интересов и минимизированы встречные финансовые потоки в бюджетной системе. Новые подходы в формировании местных бюджетов в России предполагают их построение с учетом мирового опыта и отечественной специфики на основе единой методологии, обеспечивающей гарантию низовым бюджетам не минимально необходимых расходов, а определенного уровня доходов. При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы важно учитывать приведенные выше принципы.

В работе проведен анализ порядка формирования доходов местных бюджетов, проанализирована роль отдельных видов налогов в ее укреплении.

К перспективным для местных бюджетов доходам можно отнести имущественные налоги с граждан и налоги, уплачиваемые по специальным режимам. Местные органы власти заинтересованы в увеличении поступлений тех налогов, которые имеют «территориальную привязку» или по которым они имеют возможность определять размер поступлений в свой бюджет. В целях повышения заинтересованности местных органов власти в расширении налогооблагаемой базы, в том числе за счет увеличения количества населения, занятого предпринимательской деятельностью, целесообразно было бы законодательно предоставить право местным органам власти влиять на размер этих налогов, закрепить их за местным бюджетом на постоянной основе в размере 70% от общей суммы поступлений.

Одним из направлений решения проблемы нехватки финансовых ресурсов, укрепления финансовой основы местного самоуправления является выпуск и размещение муниципальных займов. Это позволяет решать задачи финансирования текущего дефицита бюджета, привлечения свободных средств населения для реализации инвестиционных проектов без увеличения налогового давления, сглаживания сезонных колебаний при поступлении налогов в бюджет. Полезно использовать опыт государств с развитой экономикой по применению различных форм и методов муниципального заимствования. Представляет интерес зарубежная практика перераспределения на уровне муниципального образования определенного объема финансовых ресурсов через внебюджетные фонды. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды создаются для финансирования мероприятий и программ производственного и социального назначения, расходы на которые не предусмотрены бюджетом.

Следовательно, приведенные в настоящем диссертационном исследовании предложения и рекомендации позволят улучшить механизм формирования муниципальных финансов и укрепления финансовой базы органов местного самоуправления в Российской Федерации.