Современные тенденции межбюджетного регулирования в условиях повышения роли казначейской системы

Актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа и разработки современных подходов к решению ключевых проблем развития российского экономического федерализма, имея в виду, что будущее российского государства во многом зависит от создания эффективно работающей цивилизованной системы межбюджетных отношений. Региональная политика, проблемы межбюджетного регулирования все больше выдвигаются в центр решения стратегических проблем экономического развития страны. Августовский кризис 1998 г. обострил финансово-экономические отношения, причем на региональном уровне негативные последствия кризиса проявились наиболее отчетливо. Для создания условий для преодоления бюджетного кризиса требуется реализация комплекса реальных и научно-обоснованных мер в области совершенствования налоговой системы и всего бюджетного процесса, призванных обеспечить процесс стабилизации финансов и укрепления региональных государственных финансов, преодоления неуправляемости бюджетного процесса и повышение его эффективности.

Действующий механизм межбюджетного распределения и перераспределения средств нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом происходящих изменений в системе финансово-бюджетных отношений в стране. Основные принципы бюджетного федерализма определены Конституцией РФ, однако многие механизмы межбюджетного регулирования недостаточно эффективны и требуют конкретизации. Имеются противоречия во взаимоотношениях между всеми уровнями бюджетной системы страны: Центром — регионами — местными бюджетами. В частности, не обеспечивается четкое и гарантированное разграничение доходов и расходов между ними, не упорядочена система помощи местным органам власти из вышестоящих бюджетов. Особенно актуальной и острой является проблема преодоления дотационное&tradeрегионов.

Региональный и местный бюджеты должны стать в настоящих условиях бюджетами выхода экономики из кризисной ситуации, явиться основой для перехода экономики к устойчивому развитию. Это требует выработки конкретных мер по повышению эффективности государственной финансовой системы и особенно ее регионального сегмента. При этом ужесточение финансово-бюджетной дисциплины, соблюдение требований финансово-бюджетного законодательства, обеспечение целевого расходования бюджетных ресурсов должно осуществляться путем активизации роли казначейской системы в межбюджетном регулировании.

Несмотря на то, что многие вопросы, связанные с решением проблем межбюджетных отношений уже достаточно исследованы в специальной экономической литературе, актуальными остаются проблемы выработки и реализации эффективных механизмов и инструментов межбюджетного регулирования, включая казначейские, отвечающих требованиям настоящего этапа реформационного процесса.

Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является обоснование необходимости формирования эффективных механизмов межбюджетного регулирования в условиях активизации роли казначейской системы и выработки практических мер по реализации современной финансово-бюджетной стратегии регионального развития. Цель исследования предопределила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание настоящей работы. К ним относятся:

• анализ состояния системы межбюджетного регулирования в условиях обострения финансово-бюджетного кризиса;

• разработка теоретико-методологических основ формирования цивилизованного бюджетного федерализма;

• исследование проблем повышения эффективности системы государственных финансов и ее регионального сегмента;

• разработка и обоснование мер по активизации роли казначейской системы в повышении межбюджетного регулирования;

• выработка мер по использованию бюджетно-налоговых механизмов преодоления долговых тенденций в экономике регионов;

• разработка рекомендаций по переходу от политики бюджетного выравнивания к обеспечению самодостаточности регионов.

Предметом исследования является процесс межбюджетного регулирования, механизмы и инструменты взаимодействия основных уровней бюджетной системы.

Объект исследования — бюджетная система Российской Федерации и ее инфраструктурное обеспечение.

Научная методология исследования базируется на современных достижениях теории и практики, принятых законах и указах и других нормативно-правовых актах Совета Федерации РФ, Президента РФ, Правительства РФ, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, результатах научных и практических исследований российских и зарубежных ученых и специалистов, работах научно-исследовательских организаций в области межбюджетного регулирования, управления государственной финансовой системой.

Информационное обеспечение исследования базируется на статистических и аналитических материалах Правительства РФ, Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Министерства налогов и сборов РФ, Министерства экономики РФ, ЦБ России, органов федеральной казначейской системы, материалах конференций и симпозиумов.

В процессе исследования для решения отдельных задач автором использовались элементы экспертного, сравнительного и системного анализа, статистических группировок, программно-целевые и экономико-статистические методы, технико-экономические расчеты.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке практических рекомендаций по формированию основ современной схемы межбюджетного регулирования с использованием казначейских методов регулирования движения финансовых потоков в системе государственных финансов.

К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором, относятся следующие:

• осуществлена разработка теоретико-методологических аспектов перехода к реализации политики реального рыночного рационализма, связанного с формированием цивилизованного бюджетного федерализмаданы рекомендации по разработке «Программы современного межбюджетного регулирования» ;

• обоснованы направления развития межбюджетных отношений переходного периода, даны предложения по решению проблем «налогового федерализма», определены критерии эффективности региональной бюджетной политики, предложен новый финансово-экономический алгоритм развития межбюджетных отношений;

• разработаны рекомендации по повышению эффективности системы региональных государственных финансов с учетом финансового потенциала регионов, даны предложения по организации мониторинга государственных финансов;

• предложены направления оптимизации расходного сегмента государственных региональных финансов, разработаны рекомендации по оценке эффективности (производительности) государственных расходов, платежеспособности государственных органов, обоснована необходимость разработки «Федеральной программы оптимизации государственных расходов»;

• на основе аналитической оценки структурно-функциональных элементов казначейской системы разработаны практические рекомендации по активизации роли казначейской системы в движении государственных финансов, по уточнению функций региональных управлений казначейства, предложена стратегия укрепления казначейской системы;

• обоснованы рекомендации по повышению эффективности бюджетно-налоговых механизмов в преодолении долговых тенденций в экономике регионов, определена стратегия регионов по выходу из долгового кризиса;

• предложена стратегия перехода от политики бюджетного выравнивания к обеспечению самодостаточности регионов, дан анализ схем выравнивания и возможных его механизмов, определены параметры (схема модели) горизонтального выравнивания в системе «регионы-местное самоуправление», определены пути к самодостаточности (самообеспечению) регионов на основе реализации комплекса целеориентированных проектов и программ.

Практическое значение и апробация работы. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения могут использоваться федеральными и региональными органами при совершенствовании механизма межбюджетного регулирования, при решении проблем формирования местных бюджетов, определении форм приоритетного финансирования расходов бюджетов и их оценке, разработке региональных механизмов обслуживания госдолга, разработке программ, ориентированных на обеспечение самодостаточности регионов.

Результаты данного исследования использованы при совершенствовании работы территориального управления федерального казначейства по Воронежской области.

Основные положения диссертационной работы докладывались на конференциях, симпозиумах, семинарах.

Публикации: по материалам диссертационного исследования опубликовано 3 работы общим объемом 2,4 п.л.

Заключение

.

1. Россия вступает в период завершения становления и развития государственности на принципах федерализма, который связан с формированием новой финансовой модели экономики, преодолением дезинтеграции бюджетной системы, повышением ее устойчивости в рамках поиска баланса между рыночными методами регулирования и государственным воздействием на развитие экономики, обеспечением перехода к политике реального рыночного рационализма.

2. Федерализм возникает либо как результат углубления интеграции (при сохранении различий), либо как результат децентрализации (при сохранении единства). В настоящее время наблюдается второедецентрализация прогрессирует, а проблема сохранения единства остается.

Федеративное построение государства — это реальность, хотя и не дающая в настоящее время полного решения ряда проблем. Распаду Российской Федерации должна противостоять взвешенная, эффективная региональная политика, которая должна основываться на идее региональной адаптации экономических реформ, опирающихся на выработку ясных региональных проектов в деятельности центра. Это и обусловливает необходимость постановки проблем в условиях реформирования, обеспечения реализации тенденций к формированию цивилизованного экономического федерализма.

3. Наиболее приемлемым и отражающим социально-экономическую природу понятия «бюджетный федерализм» было бы следующее: «Это комплекс правомочных социально-экономических отношений между органами власти на уровнях: Центрсубъекты Федерации — местные самоуправления, возникающий в ходе бюджетного процесса и основанный на принципах сочетания интересов участников этого процесса».

4. Сбалансированность бюджетов, которая практически должна реализовываться через равенство бюджетных прав, в настоящее время ограничивается направленностью механизмов бюджетного выравнивания на бюджетное потребление, но не на выравнивание фискального потенциала каждого региона. При этом усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации.

Единый подход к территориям заключается не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единой методологии их исчисления с использованием единых критериев, имеющих разное количественное выражение, что и позволяет учитывать особенности каждой территории. Таким образом, с учетом современных реалий приоритетной целью бюджетного федерализма должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

5. При всех отрицательных моментах разработанной Правительством РФ Концепции межбюджетных отношений (ее подготовка до кризиса августа 1998 г., отсутствие реальных механизмов осуществления и др.) необходимо продолжение работы над планом реформы межбюджетных отношений. Необходимо обеспечение реального фактического равноправия субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным бюджетом. Договоры и соглашения, нарушающие единый порядок налогово-бюджетных взаимоотношений, предоставляющие субъектам Федерации индивидуальные льготы и преимущества должны быть приведены в соответствие федеральному законодательству.

6. Система государственных финансов это единый комплекс структурных и функциональных органов обеспечения финансовых операций органов государственного управления, посредством которых они осуществляют аккумуляцию денежных средств и производят расходы. Особенно актуальным является решение, во-первых, проблем определения границ сектора государственного финансирования экономикиво-вторых, определение методов учета и анализа государственных финансовых операцийв-третьих, выявление особенностей движения государственных финансов в региональном сегменте. Решение этих проблем возможно только при обеспечении органической взаимоувязки данных о государственных финансах РФ с финансовыми процессами в регионах страны при соблюдении единого подхода к анализу и принятию решений по госфинансам.

7. Ключевой проблемой в регулировании региональных государственных финансов, по нашему мнению, является регламентация расходной части бюджетов. Именно в этом сегменте (а не в сегменте формирования доходной части бюджетов) находятся основные проблемы современных межбюджетных отношений. Без четкого определения и законодательного закрепления основных принципов разграничения расходов между уровнями бюджетной системы нельзя обоснованно управлять процессом передачи полномочий в отношении тех или иных видов расходов из бюджета одного уровня в другой.

8. Ключевой проблемой является оценка экономической эффективности государственных расходов. Практически вместо оценки эффективности на практике используется определение уровня необходимости этих расходов (с социальной, политической и других точек зрения). Но на этот подход легко накладывается проблема коррупции, воровства, различного рода злоупотреблений с использованием государственных средств. В этой связи необходимо разработать комплекс методических материалов, позволяющих снизить уровень неэффективного использования государственных средств. Преодолеть «избыток расходов» одна из центральных задач бюджетного реформирования, так как в этом феномене переплетаются объективные тенденции развития экономики, удовлетворение ее потребностей и субъективные устремления людей, причастных к регулированию денежных потоков.

9. Казначейская система — это система государственного контроля и система осуществления платежей. Этот постулат необходим для уточнения места казначейства в финансовой системе страны. Усиление казначейства не означает сосредоточение в нем чрезмерных функций и ресурсов, оно предполагает лишь более эффективное их выполнение. Счет казначейства — это счет правительства, который требует квалифицированного управления средствами на этом счете.

10. Центральная задача Казначейства — контроль обеспечения правильного, в соответствии с законом, исполнения бюджета. Необходимо учитывать, что казначейское исполнение бюджета это прежде всего особая финансовая технология, и уже, во-вторых, форма организации движения финансовых потоков. И раз это технология, то ее эффективность зависит от наличия системы правил, регламентов, схем взаимодействия.

Через систему казначейства реализуется принцип вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов. Они имеют полный набор средств и методов для реализации принципа перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы $ межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.

11. Экономику России захлестнула волна долговых тенденций. Долги в самой разнообразной форме почти во всех сферах экономики, а также на их стыках стали основной заботой как государства, так и экономических субъектов. Это обусловливает необходимость активного поиска путей выхода из этого положения. Ключевым элементом в этом направлении являются бюджетно-налоговые механизмы.

12. Недостатки действующего механизма оказания финансовой помощи регионам (через Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации) хорошо известны. Основные из них — элементы субъективизма в формуле расчета трансфертов, отсутствие четких критериев оценки потребностей регионов в бюджетных ресурсах, нецелевой характер предоставляемых средств, распыление федеральной помощи. Можно в этой связи констатировать, что к настоящему времени позитивный эффект порядка предоставления финансовой помощи субъектам РФ, практически исчерпан.

Сложившаяся схема финансовых потоков является результатом слабо регулируемого процесса развития финансовых отношений в неотлаженной системе экономического федерализма, что и обусловливает наличие в ней коренных пороков, главным из которых является «торможение перехода к самодостаточности регионов», вследствие сохранившихся нейтралистских тенденций в региональном развитии.

13. Проблема самодостаточности — это проблема повышения уровня доходности регионов. Показатель «доходность регионов» должен занять важное место в аналитических оценках и при принятии решений. Это практически ключевой интеграционный показатель, все компоненты которого соединяются в единое целое, так как компоненты доходности в разных сферах могут быть соединены только в рамках такого параметра. В ближайшее время необходимо приступить к поэтапному построению бездефицитных стандартизированных региональных бюджетов, полностью исключающих иждивенческий характер получения федеральных трансфертов.