Организационная культура государственной службы как фактор формирования имиджа государственных служащих

Изменения экономической, политической и других сфер жизнедеятельности российского общества повлекли за собой трансформацию социокультурной ее составляющей. Сегодня, как и в другие кризисные для общества периоды, особенно сильно проявляется потеря ориентиров деятельности индивидовстатус субъектов социальной жизни остается неопределенным, они теряют свою идентификацию. Данные процессы можно характеризовать как кризис ценностей, необходимых человеку для осуществления выбора моделей своего поведения и составляющих одно из оснований целостности социальных систем. На этапе перехода от принципов централизованного планирования и управления к рыночной экономике, к новому способу производства общество оказалось дестабилизировано. Изменения внешней среды требуют трансформации каждого гражданина, каждой организации, и государственные служащие одними из первых сталкиваются с новыми требованиями, целями и задачами. Государственная служба Российской Федерации, призванная регулировать общественные, процессы, обеспечивать целостность государства и реализацию интересов граждан, сама испытывает воздействие культурного кризиса.

Изучение организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих России становится сегодня перспективным направлением научной деятельности, в рамках которого решаются проблемы эффективного функционирования государственного аппарата. Актуальность данной темы обусловлена кризисным состоянием отечественной государственной службы, очевидными проявлениями которого выступают недостаточный уровень профессионализма и моральной устойчивости чиновников, распространение таких аномальных явлений, как взяточничество, коррупция, безразличное отношение к интересам общества, государства и гражданина. На преодоление кризиса направлена Федеральная программа реформирования государственной службы, утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года и рассчитанная на 2002;2005гг. Однако как показывает мировой опыт реформ государственного аппарата, успешная реализация системы нормативноправовых, организационно-управленческих, материально-технических и кадровых мероприятий, предусмотренных Программой, сопряжена с изменением сложившейся административно-бюрократической по сути своей организационной культуры государственной службы.

Другим обстоятельством, актуализирующим тему диссертационного исследования, является преобладание в российском обществе негативных оценок деятельности государственных органов и служащих, которые находят отражение в неблагоприятном имидже государственных служащих. Для государственной службы имидж имеет важное функциональное и статусное значение. Он является показателем уровня доверия к ней населения и критерием оценки обществом эффективности управленческой деятельности, проводимых государством преобразований. Он фиксирует степень соответствия действий государственных органов требованиям и ожиданиям конкретных социальных групп и общества в целом. Вследствие этого, имидж в значительной мере детерминирует поведение граждан по отношению к органам государственной власти, определяет степень общественной поддержки деятельности государственной службы и программы ее реформирования. Формирование позитивного имиджа государственной службы и государственных служащих является необходимым условием эффективного функционирования и развития данного социального института.

Процессы реформирования государственной службы Российской Федерации предполага ют как трансформацию ее внутренней среды, так и изменение принципов взаимодействия < внешней средой. Разрешение существующего противоречия между социальными ожидания ми, относящимися к государственным служащим, с одной стороны, и ценностями, опреде ляющими принципы их деятельности и нормы поведения по отношению к обществу, с дру гой, позволит создать условия для повышения эффективности деятельности государственны органов и системы государственной службы. Перспектива развития российского общества государства во многом зависит, таким образом, от организационной культуры государстве* ной службы, что вызывает необходимость исследования ее как фактора формировани имиджа государственных служащих.

Степень разработанности проблемы. Организационная культура государственной службы и имидж государственных служащих, как в зарубежной, так и в отечественной социологии, по мнению автора, являются малоизученными феноменами. Анализируя научные работы, посвященные организационной культуре государственной службы, необходимо отметить, что несмотря на наличие значительного опыта исследования организации как культурного феномена в истории социально-философской мысли (М.Вебер, Т. Парсонс, Д. Сильверман, П. Бергер, А. Петтигрю, А. Шюц, Дж. Мид, Т. Шибутани) [33, 98, 102, 111, 114, 186], структуры и процессов формирования организационной культуры в рамках социологии и менеджмента, изучение организационной культуры государственной службы ограничивается уровнем прикладных исследований. Теоретической базой для них служат концепции организационной культуры, сформированные за рубежом под влиянием интереса к решению практических проблем управления [108]. Они заложили концептуальные основы рассмотрения организационной культуры как фактора обеспечения эффективности деятельности организации (Т.Питерс, Р. Уотермен, Т. Дил, А. Кеннеди, П. Друкер, Р. Килманн, Р. Пэйскел, Э. Этос, В. Сате) [117, 132, 191], а также как фактора адаптации организации к внешней среде (Э.Шайн) [169].

Среди отечественных ученых одними из первых обращают внимание на феномен организационной культуры А. А. Радугин, К. А. Радугин, О. С. Виханский и А. И. Наумов. Затем появляются работы, посвященных культуре производства (А.А.Погорадзе) [118], организационному порядку (А.И.Пригожин) [121], методам управления организационной культурой (Ю.В.Рождественский, В.Д.Козлов) [75, 127], ее формированию (С.В.Щербина, В. Томилов, В. А. Спивак, Ю. М. Резник, К. А. Кравченко, О. И. Карпухин, А. Н. Чаплина, Т. А. Вашко и другие) [36, 69, 123, 125, 158, 168, 175]. Однако отечественные публикации в большинстве своем носят описательный характер и опираются на исследования зарубежных специалистов. В то же время появляются диссертационные работы по данной теме в МГУ, МГИМО, РАГС, ВАГС [53, 112, 134, 188]. При этом наблюдается преобладание работ, посвященных организационной культуре коммерческих организаций.

Интерес к изучению организационной культуры государственной службы за рубежом возрастает в 90-х годах XX века, что вызвано изменением обращенных к аппарату управления общественных ожиданий и переосмыслением организационных основ государственной службы [41 С.34−64- 42 С.29]. В частности, А. Лоутон и Э. Роуз обращают внимание на консервацию в культуре государственных организаций устаревших ценностей и норм служебной деятельности, отставание от новых идей и опыта коммерческих структур [86]. Д. Осборн, П. Пластрик и другие специалисты рассматривают развитие организационной культуры как один из механизмов реформирования системы государственной службы и приведения государственных структур в соответствие с новыми условиями жизнедеятельности общества [41, 42,106].

В это же время в России В. Э. Бойковым, В. М. Соколовым и другими специалистами проводятся исследования, затрагивающие отдельные аспекты организационной культуры государственной службы [55, 56, 147], осуществляются диссертационные исследования (В.К.Кисилев, С.В.Сергушко), посвященные выявлению сущности организационной культуры государственной службы [73]. Однако наиболее значительным событием стало проведенное кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ (далее — РАГС) крупное социологическое исследование организационной культуры государственной службы [105, 124, 143], по материалам которого в 2001 г. издается монография и разрабатывается спецкурс «Организационная культура государственной службы» [105].

Одновременно с исследованиями организационной культуры за рубежом ведется изучение имиджа государственных служащих (С.Джилмэн, КЛьюис, Ю. Вайблер, К. Хилл) [41,42, 43]. В работах отечественных специалистов (В.М.Шепеля, Г. Г.Почепцова) понятие «имидж» начинает использоваться в 90-х гг. XX века [119, 171, 172]. С 1994 года публикуются результаты первых социологических исследований, целью которых становится выявление основных характеристик образа государственного служащего, сложившегося в сознании россиян, отношения граждан к деятельности государственных структур [55, 56, 58, 65 и др]. В настоящее время научный поиск в этой области находится на этапе описания сложившегося имиджа государственных служащих и выявления тех параметров их деятельности, личностных качеств, которыми, с точки зрения населения, должны обладать представители государственной власти.

Закономерно, что понятие «имидж» используется и в рамках исследования организационной культуры, где рассматривается взаимосвязь указанных феноменов в коммерческой организации (Ю.Д.Красовский) [80 С.351], а также предлагается трактовка имиджа как функции организационной культуры (В.Л.Романов, В. С. Нечипоренко, К. О. Магомедов, А. И. Горбачев и другие) [70 С. 189- 105]. Однако остаются неисследованными соотношение и механизм взаимосвязи данных феноменов.

Оценивая степень разработанности проблемы, необходимо отметить, что теоретико-методологическая база исследования организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих находится пока на этапе формирования. Что же касается организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих, то она до сих пор не стала предметом специального исследования. Существует и другая проблема: теоретические и прикладные исследования в большинстве своем касаются организационной культуры государственной службы в целом и не учитывают специфики организационно-культурных аспектов деятельности региональных государственных органов и служащих, которые становятся активными субъектами управления.

Цель диссертации состоит в исследовании структурных элементов организационной культуры государственной службы, влияющих на формирование имиджа государственных служащих, и выработке способов ее изменения с учетом сложившихся условий и перспектив государственной службы Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: — на основе анализа современных теоретических концепций и методологических подходов к изучению организационной культуры и имиджа операционализировать понятия организационная культура государственной службы", «имидж государственных служащих», «формирование имиджа государственных служащих»;

— определить структурные элементы организационной культуры государственной службы;

— исследовать факторы формирования имиджа государственных служащих;

— обосновать целесообразность рассмотрения организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих;

— оценить состояние организационной культуры администрации Волгоградской области как регионального органа государственной управления;

— определить направления и способы изменений организационной культуры государственной службы, способствующие формированию позитивного имиджа государственных служащих.

Объектом диссертационного исследования является организационная культура государственной службы.

Предметом исследования — структурные элементы организационной культуры государственной службы, определяющие формирование имиджа государственных служащих.

Объектом эмпирического исследования выступают государственные служащие администрации Волгоградской области.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения и принципы структурно-функционального, системного подходов, символического интерак-ционизма. На основе анализа исследовательского опыта были сформулированы предпосылки социологического изучения организационной культуры как фактора формирования имиджа государственных служащих.

В работе использованы также теоретические разработки в области социологии государственной службы, представленные в публикациях Г. В. Атаманчука, Г. П. Зинченко, В. Г. Игнатова, Е. В. Охотского, А. И. Турчинова о природе, сущности и функционировании государственной службы как социального института [19, 109, 110]- в работах В. Э. Бойкова,.

В.А.Мальцева, посвященных характеристике государственных служащих как особой социально-профессиональной группы и их роли в управлении общественными процессами [26, 27, 92], а также труды отечественных и зарубежных специалистов в области управления персоналом, в которых раскрывается специфика работы с кадрами государственной службы, направления и технологии деятельности кадровых служб [20, 44, 45, 58, 62, 93, 94]. Дополнительно были проанализированы монографии ученых Северо-Кавказской академии государственной службыматериалы научных конференций ученых Северо-Западной академии государственной службы.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательные акты и программные документы федеральных органов власти и администрации Волгоградской области, такие, как федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 год)», закон Волгоградской области «О государственной службе Волгоградской области», закон Волгоградской области «О народном контроле в Волгоградской области» и другие нормативные документы, регламентирующие организацию государственной службы Российской Федерации [6−14]. Важным источником информации явились материалы периодической печати по вопросам организационной культуры государственной службы и имиджа государственных служащих, вышедшие в 1997;2002 годах. В связи с ограниченным доступом к работам отдельных зарубежных специалистов автор обращался к информации глобальной сети Интернет.

Эмпирическую базу исследования организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих составляют социологические данные.

1. Результаты социологических исследований Российской академии государственной службы при Президенте РФ: «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего», «Организационная культура государственной службы», «Государственные служащие: штрихи коллективного портрета», «Государственная служба и государственные служащие России глазами населения» [55, 56,143, 144,145,146,147].

2. Материалы опросов ВЦИОМ за 2000;2002гг [97].

3. Данные формализованных интервью, проводимых Институтом научных исследований Волгоградской академии государственной службы (май 2001 г. — январь 2002 г.) [187].

4. Социологическая информация, полученная автором с помощью анкетных опросов, проведенных в 2000 г. среди населения Волгоградской области и в 2002 г. среди государственных служащих администраций Волгоградской, а также Астраханской и Тверской областей.

5. Результаты контент-анализа нормативно-правовых документов федерального, регионального (Волгоградская область) и локального уровней (администрация Волгоградской области), регламентирующих деятельность государственных служащих.

Научная новизна данного исследования заключается в оригинальности исследования организационной культуры государственной службы как фактора формирования имиджа государственных служащих, в результате чего:

— определяются теоретико-методологические основания исследования организационной культуры государственной службы и предлагается определение понятий «организационная культура государственной службы» и «корпоративная культура государственной службы»;

— на основе анализа зарубежного и отечественного опыта определяются конкретные направления его использования для изучения организационной культуры государственной службы;

— выявляются особенности формирования имиджа государственных служащих и факторы, влияющие на данный процесс;

— выделяются структурные элементы организационной культуры государственной службы, определяющие формирование имиджа государственных служащих;

— исследуется состояние и выявляются способы изменения организационной культуры государственной службы на примере администрации Волгоградской области;

— предлагаются практические рекомендации по изменению организационной культуры государственной службы.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации нацелены на создание условий для изменения организационной культуры государственной службы и для формирования позитивного имиджа государственных служащих. Диссертация представляет интерес не только для практиков государственного управления, но и для научных и педагогических работников при подготовке и чтении дисциплин: «Государственная служба и кадровая политика», «Социология управления», «Система государственного управления», «Управление персоналом», соответствующих спецкурсов. Материалы диссертации могут также послужить теоретической и методической базой дальнейших научных разработок, в частности, межрегиональных сравнительных социологических исследований организационной культуры государственной службы, технологий имиджирования и т. п.

Апробация работы. Основные положения диссертации были обсуждены на заседании кафедры социологии управления Волгоградской академии государственной службы, апробированы в выступлениях на конференциях в Волгограде (1996, 1998, 2000, 2001,2002,2003гг.) и Твери (2002г.). Материалы исследований использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Государственная служба и кадровая политика», «Управление персоналом» и «Система оценки персонала», а также в деятельности Организационного управления аппарата Главы администрации Волгоградской области и Московского областного учебного центра «Нахабино».

Публикации. По теме диссертации имеется 9 публикаций общим объемом 1,4 п.л., в настоящее время в печати находятся 4 статьи.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 7 приложений.

Результаты исследования позволяют сделать вывод о существовании в администрации Волгоградской области доминирующей организационной культуры и субкультур социально-ориентированных и аппаратных подразделений. Доминирующая организационная культура опирается на разделяемые большинством государственных служащих представления. Субкультуры обладают отличиями, которые не касаются основополагающих принципов деятельности, а затрагивают преимущественно аспекты взаимодействия сотрудников, подчиненных и руководителей между собой. Представления государственных служащих, а также характер их взаимодействия в определенной степени зависят от функций, направленности деятельности подразделений администрации и потребителей, с которыми непосредственно взаимодействуют государственные служащие.

Непосредственными потребителями услуг социально-ориентированного подразделения являются граждане, социальные группы и организации. Его субкультура характеризуется следующими особенностями. Во-первых, здесь больше государственных служащих, имеющих представления о целях деятельности администрации. Во-вторых, качества, значимые для потребителей, являются в подразделении более востребованными. В-третьих, в силу большего количества внешних и внутренних факторов воздействия, в том числе конфликто-генных, здесь складывается менее благоприятная социально-психологическая атмосфера.

Непосредственными потребителями услуг подразделения, ориентированного на внутреннюю организацию, являются должностные лица и подразделения администрации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации и учреждения. Субкультура такого типа характеризуется несколько иными признаками. Во-первых, государственные служащие демонстрируют более лояльное и инициативное отношение к нормам деятельности, принятым в администрации. Во-вторых, сотрудники в меньшей степени интересуются и осознают цели деятельности администрации, они слабо ориентированы на по требителей, а следовательно, менее восприимчивы к внешним воздействиям.

Организационная культура администрации Волгоградской области не относится к чистым типам. Она сочетает в себе признаки административной (один из основных мотивов деятельности государственных служащих — экономический интерес и стабильность, ценится порядок, четкое планирование, каждый занимается своим делом) и органической (развито и позитивно оценивается социальное взаимодействие, часть государственных служащих ориентирована на социальное партнерство, служение обществу) организационных культур. При этом признаки организационной культуры, позволяющие отнести ее к административной, превалируют. Анализ проявлений организационной культуры государственной службы позволяет охарактеризовать ее также и как коллективную, где ценятся умение работать в коллективе, партнерские отношения, где развиты социальные связи и значима социально-психологическая атмосфера. Организационная культура администрации ориентирована на роли, которые определяются нормами, закрепленными нормативно или негласно существующими в организации. Государственные служащие руководствуются утвержденными нормами и указаниями руководства. Преобладают преимущественно вертикальные служебные отношения, основанные на иерархии и субординации. В нестандартной управленческой ситуации они корректируются с учетом конкретных обстоятельств.

Результаты социологического исследования позволяют утверждать, что сложившиеся нормы деятельности администрации устраивают большинство государственных служащих. Это обусловлено, прежде всего, тем, что организационная культура государственной службы — симбиоз общественного статуса и профессиональной деятельности. Индивиды адаптируются и соответствуют государственно-служебной деятельности. Они, являясь неотъемлемой частью общества, представляют собой прагматически ориентированную социально-профессиональную группу и разделяют основные его ценности, так же, как и ценности администрации. Получая отражение в установках, ценности проявляются в поведении государственных служащих.

Модели поведения зависят и от ситуации, сложившейся в настоящий момент, непосредственного окружения, прежде всего — руководителей, что характеризует организационную культуру администрации как высококонтекстную. Однако по отношению к клиентам она низкоконтекстна. Потребитель не воспринимается как субъект, который способен дать оценку работе государственных служащих, а выступает в качестве специфической категории субъекта взаимодействия, требующей особого отношения.

Подобные принципы деятельности не соответствуют тем, которые обозначены в нормативно-правовых документах и осознаны самими государственными служащими, вследствие этого реальная и декларируемая организационные культуры государственной службы в администрации не совпадают. Несоответствие реальной и декларируемой организационных культур, проявлений, ориентированных на внешнюю среду или организационное окружение, опосредует противоречия в моделях поведения государственных служащих. В итоге данные модели поведения и их результаты неоднозначно воспринимаются населением и другими потребителями услуг государственных органов, что аккумулируется в имидже государственных служащих.

3.3. ИЗМЕНЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ КУЛЬТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК УСЛОВИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЗИТИВНОГО ИМИДЖА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ.

Изучение влияния организационной культуры на имидж государственных служащих целесообразно начать с анализа мнений респондентов о факторах, воздействующих на процесс формирования имиджа. Респонденты выделили три основных фактора, которые влияют на формирование представлений населения Волгоградской области о государственных служащих. Первый и второй факторы — уровень развития социальной сферы (91,7%) и состояние экономики области (77,4%) — отражают значимость результатов деятельности администрации и непосредственно государственных служащих. Третий по значимости фактор — действия Главы администрации Волгоградской области (30,8%) — еще раз подчеркивает роль руководителя, которая является определяющей в деятельности администрации. Такой же позиции придерживаются респонденты в администрациях Астраханской и Тверской областей, и она соответствует мнению населения о том, на что, прежде всего, необходимо акцентировать внимание органам власти.

Собственную роль в процессе формирования имиджа государственных служащих респонденты оценивают как весьма скромную — только 18% опрошенных считают, что их действия могут повлиять на оценку населением государственной службы. Вместе с тем, респонденты расценивают встречи с населением как третий по значимости источник информации о деятельности администрации (21,2%) после статей, репортажей журналистов СМИ (26,8%) и выступлений Главы администрации (22,4%). Анализ распределения ответов в разрезе различных подразделений показывает, что в управлении социальной защиты встречи с населением как источник информации занимают вторую позицию после СМИ, в то время как в других подразделениях — третью. Данные факты свидетельствуют о том, что представления государственных служащих о моделях взаимодействия с населением и потребителями их услуг зависят от функционального назначения подразделений и сложившейся в нем практики работы. В то же время у служащих комитета по образованию и аппарата первую позицию среди других источников информации занимают выступления Главы администрации, что только подтверждает значимость для данных подразделений роли руководителя.

Результаты эмпирического исследования позволяют выделить некоторые характеристики организационной культуры администрации Волгоградской области, которые будут способствовать формированию позитивного имиджа государственных служащих. К ним относятся наличие определенных признаков сильной организационной культурывключенность в организационную культуру администрации имеющихся субкультурвысококонтекстность ее по отношению к организационному окружению и ситуации. Вместе с тем выявлены характеристики организационной культуры администрации Волгоградской области, негативно влияющие на данный процесс. Имеются в виду противоречия между декларируемыми целями администрации и представлениями государственных служащих о механизмах их реализациипреобладание признаков слабой организационной культуры государственной службынеполное соответствие представлений государственных служащих ожиданиям потребителей их услугнизкоконтекстность организационной культуры администрации по отношению к внешним воздействиям.

Рассмотрим подробнее указанные негативные характеристики организационной культуры. Как уже отмечалось, в настоящее время в администрации Волгоградской области реальные модели поведения государственных служащих не соответствуют декларированным представлениям. На практике это проявляется в «расхождении слова и дела» чиновников, что определяет существование негативного имиджа государственных служащих администрации, недоверие к ним значительной части населения области. Как показало исследование, система значимых для государственной службы целей привнесена в сознание государственных служащих, однако осознание заданных целей остается на декларативном уровне. Кроме того, в организации отсутствует механизм их достижения, а отдельные нормы поведения зачастую не соответствуют общим принципам деятельности, закрепленным в нормативных докумептах.

Источником несоответствия представлений государственных служащих ожиданиям потребителей их услуг являются противоречия между требованиями общества к государственному служащему как профессионалу и условиями его трудовой деятельности, не позволяющими реализовать свое функциональное предназначение, между должным и реальным социальным статусом государственного служащего. Такое несоответствие, выражающееся в негативном имидже государственных служащих, является предпосылкой и стимулом изменений организационной культуры администрации.

Оценив состояние организационной культуры администрации Волгоградской области и необходимость ее изменения требуется сформировать образ новой организационной культуры государственной службы, опирающийся на служение обществу, профессионализм, высокие моральные качества государственного служащего, его способность брать ответственность на себя. Как определено в Указе Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»: государственный служащий должен осознавать свою ответственность перед государством, обществом, гражданином и исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти.

В процессе планирования изменений необходимо учитывать ряд факторов успешного изменения организационной культуры администрации Волгоградской области.

1. Стадия жизненного цикла организации, администрация Волгоградской области находится в настоящее время в среднем возрасте, который характеризуется сменой лидеров и включением элементов организационной культуры в повседневную жизнь организации. Данный фактор открывает возможность применения различных методов изменения организационной культуры государственной службы.

2. Возраст администрации. Преемственность культуры советского государственного аппарата будет в определенных аспектах препятствовать изменениям, так как приверженность государственных служащих его ценностям вступает в противоречие с требованиями современного общества.

3. Большое количество государственных служащих и наличие подразделений, в которых существуют субкультуры, представляют собой негативные факторы изменения организационной культуры. Однако они могут быть нейтрализованы благодаря бюрократической организационной структуре и развитой системе контроля в администрации.

4. Четкость формулировки целей и задач государственного управления в нормативно-правовых документах, и нечеткость миссии государственной службы, позволяет рассматривать это, с одной стороны как позитивный, с другой — как негативный фактор.

5. Высокий уровень сплоченности государственных служащих затрудняет изменение организационной культуры администрации. Однако преобладание в ней признаков слабой культуры увеличивает возможности позитивных изменений.

6. Состояние технологий работы с персоналом в администрации позволяет оценить анализ деятельности отдела государственной и муниципальной службы и работы с кадрами Организационного управления аппарата Главы администрации Волгоградской области и существующих представлений государственных служащих о деятельности кадровых служб.

В числе основных направлений деятельности отдела государственной и муниципальной службы и работы с кадрами необходимо выделить следующие: формирование нормативно-правовой базы по вопросам государственной, муниципальной службы и кадровой политики «оказание консультативной помощи руководителям, государственным служащим и органам местного самоуправления, формирование кадрового резерва и работа с ним, организация v проведение аттестаций. В то же время другие важные направления работы с государственными служащими, такие, как отбор, текущая оценка и адаптация, формирование систем ы стимулирования, не реализуются.

По оценкам самих государственных служащих, кадровые службы администрации далек ъъ от них. Независимо от подразделения и должностной группы, государственные служат и е редко взаимодействуют с данными структурами (рис. 5).

Кто же выступает субъектом формирования и поддержания организационной культурi, i.

1 1 О администрации? Исходя из ответов респондентов, основными субъектами формирования и поддержания организационной культуры выступают высшие должностные лица администрации, руководитель подразделения или непосредственный начальник. Кадровые службы играют второстепенную роль. Отсутствие опыта работы с ними у государственных служащих вызывает сильный разброс мнений респондентов относительно того, каким направлениям деятельности кадровые службы должны уделять большее внимание. 21,5% респондентов считают, что это организация повышения квалификации и переподготовка сотрудников. 17,3% - что это нормативно-правовое обеспечение кадровых решений, 11,7% - что это совершенствование организационной структуры.

Рис. 5.

Частота взаимодействия респондентов с кадровыми службами 4 5 практически каждый день часто- 1−2 раза в неделю иногда: 1 -2 раза в месяц очень редко пока не приходилось.

Проценты.

Анализ распределений ответов респондентов по подразделениям показывает, что значимыми направлениями деятельности считаются для государственных служащих те, которым к данном подразделении уделяется наибольшее внимание, которые кадровая служба в настоящее время и реализует. Перспективные направления работы с кадрами — мотивация, оценка персонала, отбор и работа с кадровым резервом, — по мнению опрошенных, также требуют внимания. Наиболее актуальны они для группы респондентов до 30 лет.

7. Готовность персонала к изменениям организационной культуры может быть определена по уровню удовлетворенности условиями труда и отношению государственных служащих к изменениям.

Рассматривая первый показатель, то выявленный в' ходе эмпирического исследования уровень низкий уровень удовлетворенности определенными условиями труда делает возможным позитивное восприятие нововведений в этой сфере. Если рассматривать отношение государственных служащих к нововведениям, то большинство респондентов (61,7%) продемонстрировали установку на изменения в организации на основе заимствования опыта других. Это подтверждает готовность большинства государственных служащих к изменениям, если они будут подкреплены положительным примером. 25,7% респондентов в процессе изменений сами будут искать и предлагать решение проблем. И только 11,8% респондентов настроены использовать проверенные на собственном опыте формы и методы работы.

Инновационный потенциал государственных служащих определяется не только отношением их к предстоящим и происходящим изменениям, отношением руководителей к инновациям, но и способностью государственных служащих к работе в изменившихся условиях. В социологическом аспекте процессы изменения организационной культуры государственной службы должны выстраиваться не на субъект-объектных отношениях государственной власти и общества, а на субъект-субъектных, где государственные служащие являются не только воздействующими, но и воспринимающими социальные требования субъектами, изменяющимися в процессе взаимодействия в соответствии с социальными ожиданиями.

Интересы общества должны отразиться, прежде всего, в формулировке миссии и целей деятельности государственной службы и каждого государственного органа. Формирование новых принципов деятельности, как справедливо отмечается в монографии «Организационная культура государственной службы», «имеет своей главной целью создание в окружающей среде и в глазах государственных служащих положительного имиджа государственной службы» [105 С.108]. Однако пока в российском законодательстве этот вопрос не нашел должной разработки, так же впрочем, как и в законодательстве Волгоградской области. '.

Обсуждая возможности изменения организационной культуры администрации Волгоградской области, приходится констатировать, что существуют не только благоприятные, но и неблагоприятные предпосылки осуществления данного процесса. Можно выделить несколько основных моментов, которые препятствуют изменению организационной культуры государственной службы. Существование их детерминировано состоянием организации государственной службы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретного субъекта. Во-первых, многие вопросы в сфере государственной службы не получили своего решения на федеральном уровне и не имеют законодательного регулирования. Во-вторых, деятельность администрации Волгоградской области подчиняется политической воле ее Главы, а принимаемые решения зависят от длительности пребывания высшего лица у власти. В-третьих, не получил детальной разработки и апробации механизм реализации отдельных принятых законов Волгоградской области, касающихся государственных служащих. В-четвертых, низкий организационный статус имеют кадровые службы в администрации.

Вследствие преобладания признаков административной организационной культуры и наличия указанных ограничений, организационно-культурные изменения в администрации могут быть осуществлены по нашему убеждению только сверху, при ведущей роли руководства в данном процессе. Вместе с тем, необходимо учитывать ситуацию, требования внешней среды и обеспечить привлечение государственных служащих к осуществлению изменений. Стратегия должна включать совместную выработку и внедрение ценностей, целенаправленные усилия высшего руководства, сознательную деятельность других руководителей, подключение персонала администрации к выработке и реализации новой модели организационной культуры.

Эмпирическое исследование подтвердило, что основная проблема изменения организационной культуры государственной службы заключается в обеспечении принятия новых ее элементов, выработки общих представлений, соответствующих положениям, закрепленным в официальных документах, с одной стороны, и ожиданиям регионального сообщества, с другой. Здесь необходимо решить две задачи: во-первых, формирование единообразных представлений государственных служащих о целях и принципах деятельности администрации и, во-вторых, обеспечение соответствия декларируемой и реальной организационных культур администрации Волгоградской области. Ошибочно решать эти задачи путем упразднения субкультур. Целесообразно использование положительных с позиции решаемых задач характеристик той и другой субкультур. Данные субкультуры объективно будут существовать в измененном виде. Причем доминирующая организационная культура предназначена определять рамки обновления моделей поведения государственных служащих.

Технология решения поставленных задач должна включать следующие процедуры:

1. Уточнить цели деятельности администрации («служение обществу и государству»), принципы организации государственной службы и определить группы потребителей услуг отдельных типов подразделений. Требуется не только принятие соответствующих правовых норм, но и активное внедрения данных норм в деятельность государственных служащих. Li рамках служения обществу необходимо поддерживать регулярную коммуникацию со своей клиентурой. При этом должны быть учтены особенности субкультур конкретных подразделений. В частности, понятие «общество» должно быть конкретизировано: для социально-ориентированных подразделений — это определенные учреждения и социальные группы, для ориентированных на внутреннюю организацию подразделений — это персонал других структурных подразделений администрации, государственные и муниципальные органы, организации, учреждения, общественные формирования. Однако интересы населения как конечного потребителя должны оставаться приоритетными для всех государственных служащих.

2. Ориентировать государственных служащих на результат деятельности, а не на процесс в рамках установленных норм. Цели деятельности администрации таковы, что полученный результат не всегда может быть выражен в количественных параметрах (процентах исполнения бюджета, числе проведенных мероприятий, разработанных нормативно-правовых актах и т. п.) Ориентация на результат должна предусматривать оценку качественных характеристик социальной эффективности используемых средств.

3. Сформировать систему оценки труда и персонала, субъектами которой выступают руководители, государственные служащие, потребители их услуг, что позволит обеспечить контроль за процессом изменений. Основой построения ее должны стать так называемые «мотивы государственной службы», которые профессор Л. Р. Вайс определяет как направленность на служение общественному благу [192 С.343].

Реализация этих шагов предусматривает, в первую очередь, процесс «размораживания» организационной культуры государственной службы, который охватит не только организацию, но и каждого сотрудника. Для того, чтобы государственные служащие осознали необходимость изменений и почувствовали неустойчивость старых представлений, необходимо ввести «аномалии» [106 С.407], то есть факты, которые не вписываются в привычные нормы и разрушают их, новые задачи, которые не могут быть решены старыми методами.

Осознание потребности в изменении существующих норм потребует определения стратегии и методов изменений. Опираясь на концепцию Э. Шайна, предложим несколько инновационных стратегий деятельности.

Первая из них заключается в изменениях посредством систематической подпитки сложившейся организационной культуры из избранных субкультур. Это может происходить путем оценки сильных и слабых сторон двух типов субкультур, а затем изменения организационной культуры государственной службы в соответствии с одной из них. Однако доминирующей в процессе формирования имиджа государственных служащих должна стать субкультура социально-ориентированных подразделений администрации, так как ее характеристики в наибольшей мере отвечают поставленным задачам и миссии региональной администрации. Осуществляется этот процесс чаще всего посредством систематического назначения представителей данной субкультуры на ключевые руководящие должности в организации и повышения в должности работников, чьи представления наилучшим образом соответствуют новым задачам. Как правило, это известные в организации люди, которые привержены организационным ценностям и пользуются доверием государственных служащих. Чтобы этот механизм реально заработал, преобладающая часть высокопоставленных руководителей должна осознавать необходимость изменений.

Вторая стратегия предполагает изменение посредством использования новых технологий. Данный способ заключается в применении скрытого, кумулятивного воздействия новой технологии и реализации управляемого процесса внедрения конкретных технологий с целыо привлечения членов организации к новому типу поведения, что, в свою очередь, потребует от них переоценки существующих представлений и принятия новых ценностей. Руководство должно активно внедрять новую социальную технологию, например, сплошной контроль качества, чтобы инициировать изменения в организационной культуре государственной службы. За этой стратегией стоит предположение, что новые для данной культурной области общие язык и представления, например, отношение к руководителям или восприятие действительности, постепенно приведут к пониманию государственными служащими совместной точки зрения и, в конечном итоге, к укоренению общих представлений. Одним из возможных методов реализации данной стратегии может стать создание групп в администрации, которые станут носителями промежуточной организационной культуры государственной службы, что позволит в перспективе выработать и усвоить нормы и ценности обновленной культуры.

Следует заметить, что в процессе изменений возможно сочетание указанных стратегий, опираясь на элементы доминирующей организационной культуры государственной службы, прежде всего те, значение которых признают сами государственные служащие. Признание доминирующей субкультуры социально-ориентированных подразделений не означает нейтрализации второй субкультуры. Процесс изменения предполагает возможность использования ее характеристик. Например, в настоящее время в администрации Волгоградской области целесообразно стимулировать расширение квалификации служащих (как в предпринимательской организационной культуре), повышение ее уровня и ответственности за полученные результаты.

В рамках двух стратегий можно сформулировать некоторые рекомендации, которые целесообразно использовать при проведении изменений.

1. Закрепление новых принципов и образцов поведения государственных служащих в нормативно-правовых документах должно быть направлено как на внутреннюю среду (Положение об организационной структуре, должностные инструкции), так и на внешнее социальное окружение (Этический кодекс). Подобные документы, неоднозначно воспринимаемые и государственными служащими, и учеными, были приняты в 2002 году на федеральном уровне. Это Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов поведения государственных служащих» (август 2002 г.), Программа реформирования государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ в ноябре 2002 года, принятый в первом чтении Государственной думой РФ проект ФЗ «Кодекс поведения государственных служащих РФ». Они устанавливают нормы, которые должны соблюдаться государственными служащими, и предназначены для оказания им помощи в выполнении этих норм, а также для информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих.

2. На основании общих требований к государственному служащему необходимо сформулировать комплекс конкретных норм поведения государственных служащих, которые также должны быть документационно закреплены. В данный комплекс целесообразно включить нормы запрещающие, обязывающие и рекомендующие. Например, такое требование к государственному служащему, как выполнение взятых на себя обязательств, может быть нормативно отражено и представлено в форме таблицы (таблица 5).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Представленный в диссертации теоретический и эмпирический материал свидетельствует о востребованности социологических исследований организационной культуры государственной службы в различных аспектах, в том числе и как фактора формирования имиджа государственных служащих.

Анализ зарубежного и отечественного опыта исследования организационной культуры показал, что в рамках социологического подхода организационную культуру государственной службы целесообразно рассматривать как комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых государственными служащими определенного государственного органа и являющихся продуктом их совместной деятельности. При изучении организационной культуры государственной службы следует выделять субъективный и объективный ее аспекты. Объективная организационная культура включает ценности и нормы деятельности государственного органа, отражающиеся в декларируемых принципах и символике. Субъективная организационная культура содержит социальные установки государственных служащих (ценностные ориентации, базовые социальные установки, социальные фиксированные установки), которые получают выражение в их представлениях, образцах поведения, языке.

Исходя из того, что государственная служба по существу является корпорацией, культура государственной службы является корпоративной, а культура конкретного государственного органа — организационной.

Особенности организационной культуры государственной службы определяются тремя группами факторов. Первая группа факторов связана со специфическими характеристиками государственных органов и статусом государственных служащих как профессиональной группы. Вторая группа факторов обусловливается статусными признаками государственного органа: уровнем, видом государственной службы, функциями, которые он выполняет, а также его способностью адаптироваться к внешней среде. Третья группа связана с внешней срсдой функционирования государственного органа и обусловливается уровнем развития российского общества, конкретного региона. Внешняя для государственного органа среда включает отдельных людей, социальные группы, общественные формирования, учреждения и предприятия, предоставляющие ему ресурсы, влияющие на принятие ннутриорганиза-ционных решений и потребляющие продукты его деятельности. При этом степень адекватности организационной культуры функциям государственного органа и требованиям внешней среды имеет первостепенное значение.

Показателем уровня доверия населения к государственной службе и критерием оценки обществом эффективности управленческой деятельности является имидж государственных служащих. Преобладание в настоящее время в имидже российских государственных служащих негативных характеристик вызывает необходимость его изменения.

На формирование имиджа государственных служащих как образа, создаваемого в процессе их целенаправленного воздействия на аудиторию и восприятия аудиторией этого воздействия, влияет две группы факторов. Первая группа обусловливает восприятие населением деятельности государственных служащих и включает социально-экономическую ситуацию в стране и регионе, проводимые органами власти мероприятия, действия высших должностных лиц и государственных служащих. Вторая — определяет зависимость формирования имиджа от государственного служащего и связана с процессом имиджирования.

Организационная культура государственной службы в ряду данных факторов играет значимую роль, обеспечивая единообразие приемлемых моделей служебно-ролевого поведения государственного служащего, их надежность и функциональность. Она оказывает воздействие на формирование имитационного, ролевого и жизненного образов государственного служащего, определяя рамки деятельности и принятия решений посредством существующей системы ценностей, воплощаемой в декларируемых принципах, в представлениях, в моделях поведения, в языке государственных служащих. Тем самым она влияет на значимые для населения факторы формирования имиджа, в том числе на социально-экономическую ситуацию в стране и в регионе, задавая качественные характеристики образа государственного служащего. В конечном счете, формирование имиджа государственных служащих в настоящее время является латентной функцией организационной культуры, в перспективе же данный процесс должен обрести статус явной ее функции.

В современных условиях жизнедеятельности российского общества и функционирования государственной службы Российской Федерации государственные органы, базирующиеся па принципах функционирования бюрократической системы в стабильной внешней среде, вынуждены трансформировать организационную культуру, чтобы привести се в соотвстст вис с изменяющимися условиями, повысить отзывчивость на социальные вызовы.

Возможность совершенствования организационной культуры и формирования позитивного имиджа государственных служащих детерминировано состоянием организационной культуры конкретного государственного органа.

Организационную культуру администрации Волгоградской области можно охарактеризовать как противоречивую и слабую. Она сочетает в себе признаки органической и административной организационных культур, коллективной и ориентированной на роли, высококоп-текстной по отношению к организационному окружению и низкоконтекстной по отношению к клиентам. Реальная и декларируемая организационные культуры государственной службы не совпадают. В результате — возникают несоответствия в поведении государственных служащих, что приводит к неоднозначному его восприятию населением.

Для решения задачи формирования единообразных представлений государственных служащих о целях и принципах деятельности администрации и обеспечения соответствия реальной организационной культуры декларируемой рекомендуется:

— уточнить цели деятельности государственного органа, учитывая тип субкультуры подразделенияориентировать государственных служащих не только на процесс, но и на результаты деятельностисформировать систему оценки труда и персонала, субъектами которой должны быть руководители, представители общественности и государственные служащие, что позволит обеспечить контроль процесса изменений организационной культуры.

При изменении сложившейся организационной культуры государственной службы следует опираться на элементы доминирующей организационной культуры и субкультуру социально-ориентированных подразделений, так как ее характеристики по сравнению с ориентированными на внутреннюю организацию подразделениями в наибольшей мере соответствуют социальному назначению государственной службы и формированию позитивного имиджа государственных служащих.

Изменения организационной культуры при этом должны включать комплекс мер, касающихся проявлений как объективной, так и субъективной организационных культур государственной службы при условии кадровой, правовой, финансовой и технической обеспеченности. В социологическом аспекте изменения организационной культуры государственной службы должны выстраиваться не на субъект-объектных отношениях государственной власти и общества, а на субъект-субъектных, где государственные служащие являются не только воздействующими, но и воспринимающими социальные требования субъектами, изменяющимися в процессе взаимодействия.

Вместе с тем, изменения организационной культуры государственной службы в рамках одного государственного органа требуют и трансформации корпоративной культуры государственной службы в целом, которая должна стать одним из направлений реформирования системы всей государственной службы Российской Федерации.

Данный вывод предполагает расширение поля исследований организационной и корпоративной культур государственной службы, выделения их субкультур, углубленной разработки теоретических и методических средств изучения и изменения организационной культуры государственной службы. Особый интерес представляет также межрегиональное исследование организационной культуры государственной службы Российской Федерации, которое не только позволит выявить сущностные черты организационной культуры государственной службы, но и выделить ее особенности.