Государственная политика инспектирования в системе образования России в конце XX-начале XXI веков: На материалах Курской области: 1990-2004 г.г

Актуальность исследования.

Развитие системы образования в России традиционно является катализатором всего процесса развития общества. Поэтому государственная образовательная политика направлена на создание механизма устойчивого развития системы образования, с выделением необходимых для этого ресурсов и обеспечением их эффективного использования.

Система образования — уникальный общественный и государственный институт, обеспечивающий современное качество образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Реализация государственной образовательной политики предполагает получение всесторонней объективной информации через систему контроля в различных видах и формах для адекватной реакции на процессы, происходящие в сфере образования и принятия управленческих решений.

Одним из эффективных инструментов осуществления государственной образовательной политики в части обеспечения высокого качества российского образования является инспекционно-контрольная деятельность. Инспектирование — специальная функция деятельности управленческих структур, осуществляемая уполномоченными органами в порядке надзора и контроля в пределах своей компетентности за соблюдением законодательства Российской Федерации об образовании и иных нормативных правовых актов.

Новые тенденции, возникшие в конце 80-х — начале 90-х годов, демократические умонастроения, инновационный поиск поставили вопросы контроля в зону повышенного интереса. Контроль как управленческое и педагогическое явление в рамках исследуемого периода в теоретическом и практическом плане претерпел определенные изменения. Изменились его роль, место и значение.

Изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни страны потребовали соответствующего изменения системы и практики управления образованием, использования новых механизмов управления, в том числе и его контрольно-исполнительных составляющих. В исследуемый период решение любой проблемы модернизации отечественного образования (доступности, эффективности, качества) предполагало адекватный контроль как специфическую форму деятельности государства и общества, являющийся инструментом стабилизирующего начала, обеспечивающим эволюционное развитие общества. Решение сложных проблем в области управления образованием невозможны без четко отлаженной системы инспектирования и внутриучрежденческо-го контроля за качеством образования, выполнением законодательства в образовательной сфере.

В связи с этим особое значение приобретает объективный анализ проводимой политики по развитию инспектирования в исследуемый период.

Объектом исследования является государственная политика инспектирования в сфере образования в постсоветской России.

Предметом данного диссертационного исследования является деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти, управленческих структур всех уровней, органов управления образованием по развитию системы инспектирования в образовании Курской области в 90-е годы XX — начале XXI веков.

Хронологические рамки исследования охватывают 1990;2004 гг. ХХ-ХХ1 веков. Смена государственно-политической системы начала 90-х годов XX века предопределила коренные изменения в обществе, что повлекло соответствующие изменения в системе образования России. В этот период формируется новая образовательная доктрина Российского государства, предполагающая создание механизма устойчивого развития системы образования, с выделением необходимых для этого ресурсов и обеспечением их эффективного использования. Наиболее радикальные изменения в образовательной сфере связаны с реформой общеобразовательной и профессиональной школы и принятием Закона РФ «Об образовании» (1992г.), которые привели к новому содержанию государственной образовательной политики, обозначенной в Федеральном Законе Российской Федерации «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (2000 г.) и позже в Концепции модернизации российского образования до 2010 года. В условиях формирования нормативно-правовых основ системы образования, возникновения новых типов и видов образовательных учреждений, особую значимость приобретает инспекционно-контрольная деятельность государства как инструмент стабилизирующего начала, обеспечивающий эволюционное развитие общества.

Географические границы исследования. Выбор региона исследования обусловлен особенностями развития образовательного комплекса Курской области. Курская область — важный социально-экономический и культурно-образовательный регион страны, располагающий серьезным потенциалом в реализации государственной политики инспектирования в образовательной сфере.

Историография проблемы. Историография государственной политики инспектирования в образовательной сфере рассматривается в диссертации на основе системного сравнительного анализа литературы по истории образования, изучения деятельности органов государственной власти и органов управления образованием в контексте совершенствования и развития системы образования в целом.

В целях наиболее полного выяснения степени изученности проблемы, мы считаем целесообразным разделить список имеющейся литературы на три группы.

К первой мы относим исследования, связанные с советским периодом отечественного образования (конец 70-х -80-е годы XX в).

Именно в этот период была институирована достаточно эффективная система государственного инспектирования образования, излишне идеологизированная и заформализованная, но адекватная для своего времени. Так в работах Стрезикозина В. П., Шамовой Т. И., Кондакова М. И., Порт-нова М.Л., Худоминского В. П., Зимина П. В., Гречухина В. И., Шубина Н. А., Фролова П.Т.1 содержались материалы для контроля за преподаванием и качеством знаний учащихся по всем учебным предметам, рассматривались формы и методы проверки знаний, умений, навыков и выявления уровня воспитанности учащихся, была раскрыта система педагогического контроля, приемы и методы всестороннего анализа работы школы, показаны пути устранения выявленных при проверке недостатков, рассматривались основные направления инспекторского контроля, критерии оценки деятельности образовательного учреждения.

Находясь в жестких идеологических рамках, органы государственной власти, органы управления образованием и ученые рассматривали проблему контроля в образовании через призму жесткого партийного руководства, однако многие элементы сложившейся в те годы системы контроля в образовательной сфере — объективность, доступность, всеобъемность, оперативность и другие стали составной частью системы инспектирования образования современной России. Более того, мы полагаем, что именно продуктивный опыт советского периода в области инспектирования позволил в 90-е годы прошлого века сохранить единое образовательное пространство постсоветской России.

Без сомнения, нормативно-правовая база и научные публикации советского периода должны подвергаться критическому анализу, однако они не потеряли своей значимости для науки и практики управления образованием в настоящее время.

Вторую группу составляют исследования, где рассматриваются общие проблемы российского образования в постсоветский период, этапы развития отечественной общеобразовательной и профессиональной школы, роль государственных, управленческих и контрольно-инспекционных структур в развитии образования.

В опубликованных изданиях Прокофьева М. А., Новикова A.M., Ни-кандрова Н.Д., Кондратьева В. В., Цирульникова A.M., и др. по нашей проблеме присутствуют лишь отрывочные, фрагментарные сведения, базирующиеся на законодательных актах и нормативно-правовых документах органов управления образованием. В этих исследованиях закладываются основы для последующего фундаментального и объективного системного анализа процесса государственного контроля в образовательной сфере через инспекционно-контрольную деятельность.

В начале 90-х годов опубликованы работы Дайч З. Г, Поташника М. М, Лазарева В. С и ряда других авторов, наметивших новые методологические подходы к изучению проблем истории отечественной системы образования и развития его управленческих и контрольно-инспекторских служб3.

В них рассматривались взаимосвязь и взаимовлияние образования, общества, государства, экономики и научно-технического прогрессавскрывались противоречия отечественной системы образования, недостатки ее функционирования, перспективы и тенденции развития.

Так Быков В. Г. рассматривал вопросы повышения эффективности внутришкольного управления4, Чоботарь A.B. исследовал проблемы демократизации внутришкольного контроля5. Однако их исследования ограничиваются рамками собственно образовательных учреждений, не содержали глубокого анализа исследуемого вопроса и не несли в себе обобщающих выводов для системы образования в целом. Если для первой половины 90-х годов характерны исследования априорно поддерживающих образовательную политику и практику правящей элиты, делающих лишь вынужденный реверанс в сторону контрольной функции управления образованием как необходимости, то в последующих работах инспектирование и контроль в образовании рассматриваются как объективная закономерность.

Среди специальных работ, посвященных контрольной функции государства, выделяется исследование Шабанова В.В.6, где автор отмечает особую роль совершенствования контрольных функций государства, но предостерегает, что в условиях смены ценностных ориентиров «.создание особого контрольного органа, наделенного чрезвычайными полномочиями и осуществление контроля любыми способами, игнорируют права и интересы контролируемых субъектов"7.

В научной литературе по менеджменту, педагогике и другим отраслям научного знания есть достаточно много фундаментальных трудов по вопросам контроля как важнейшей функции управленческой деятельности.

Отдельного внимания в рассмотрении изучаемого вопроса заслуживают исследования Шамовой Т. И., Поташника М. М., Конаржевского Ю. А., Лизинского В. М., Сластенина В. Ф., Исаева И. Ф., Шиянова E.H., Третьякова П. И., Макаровой Т. Н и ряд других авторов8.

Ученые определяют место и роль инспекционно-контрольной деятельности в системе образования, делают попытку классификации видов и функций контроля. Так Шамова Т. И. в своих исследованиях «Внутри-школьное управление: Вопросы теории и практики», «Управление образовательными системами» раскрывает основные пути совершенствования внутришкольного управления, реализации системного подхода во всех видах управленческой деятельности, в том числе — инспекционно-контрольной. Автор рассматривает инспекционно-контрольную деятельность руководителей системы образования в условиях демократизации общества — как регулирование в условиях расширения прав и ответственности образовательного учреждения за конечный результат.

Монография Третьякова П. И. «Регион: управление образованием по результатам» является первым в истории системы управления образованием России изданием, где системно изложены основные вопросы теории и практики управления развитием образования в региональном масштабе в контексте идеи управления по результатам.

В работе рассматриваются методы проектирования организационных структур информационного обеспечения управления, планирования деятельности, инспектирования, вопросы аттестации, аккредитации и лицензирования образовательных учреждений. Особенностью данной работы является то, что все раскрываемые в ней вопросы апробированы на практике и показали свою жизнеспособность.

Поташник М.М. в работе «Управление современной школой» предупреждает о вреде не только гипертрофированного контроля, что характерно для периода господства административно-командной системы, но и о его недооценке, поскольку в этом случае снижается эффективность работы учреждения.

Особый интерес для раскрытия темы нашего исследования представляют работы Грачёва В. А. и Сауткина В.Ф.9. Именно они по праву является одними из создателей современной историографической школы по проблемам управления и контрольно-инспекционной деятельности в системе образования России.

Так, Грачёв В. А. в своем исследовании рассматривает становление и развитие инспектирования в системе образования советской России в период с 1917 г. по 1991 год. Ценность работы состоит и в том, что автор изучил, проанализировал и обобщил опыт органов управления образованием по инспектированию и системе контроля образовательных учреждений. При этом инспекционно-контрольная деятельность рассматривалась автором в контексте государственной политики в сфере образования.

Вопросы организационно-педагогических условий инспектирования образовательных учреждений на современном этапе были исследованы в работах Сауткина В. Ф., где автор раскрывает нормативно-правовые, организационно-методические, информационно-технологические условия инспектирования образовательной деятельности в современной России. Са-уткину В.Ф. принадлежит более десятка публикаций по различным аспектам инспекционной деятельности в образовании10.

Проблемам функционирования образования в условиях формирующихся рыночных отношений посвящены работы Газмана О. С., Днепрова Э. Д., Куркина Е. Б., Лазарева B.C., Поташника М. М. и других11.

Определенное внимание уделялось исследователями и проблемам государственной регламентации образовательной деятельности в современной России. В этом ряду выделяются работы Сырых В. М., Шкатуллы В. И., 11.

Шаулина В.Н.. Вместе с тем, в этих исследованиях не были раскрыты в полной мере вопросы эволюции государственной политики контроля в сфере образования в новых социально-экономических условиях развития страны.

Анализ историографии данной группы источников позволяет сделать вывод о том, что контрольно-инспекционная деятельность в системе образования современной России является объективной необходимостью, призванной обеспечить эволюционное развитие в рамках заданных параметров.

В третью группу историографических работ нами были включены публикации и диссертационные исследования по проблемам развития образования в Черноземье в исследуемый период.

Следует отметить, что в количественном отношении наибольшее число исследований регионального уровня посвящено проблемам функционирования и развития сельских школ, поскольку они составляли более двух третей образовательных учреждений региона.

Авторы всесторонне и глубоко проанализировали различные аспекты деятельности властных и исполнительных структур по совершенствованию работы сельской общеобразовательной школы, обращая внимание слабость учебно-материальной базы, недостаточную обеспеченность педагогическими кадрами, низкую эффективность контрольной деятельности управленческих структур13.

В защищенных диссертациях по истории образования на региональном уровне выделяется работа Медведева А. Д. «Государственная политика в сфере внешкольного образования в конце XX века (на материалах Белгородской и Курской областей: 1984;2000 годы)"14, который в своем исследовании раскрывает деятельность государственных органов по созданию условий развития внешкольного и дополнительного образования детей, анализируется организация образовательной деятельности.

В ряде тематических сборников рассматриваются вопросы подготовки педагогических кадров, проблемы закрепления их на селе, социально-экономическое положение учителя в обществе, управленческие аспекты образовательной деятельности15.

Вопросы инспекционно-контрольной деятельности в образовании в диссертационных исследованиях региональных историков не рассматривались. Рассматривались лишь некоторые педагогические аспекты исследуемого вопроса.

Так разработкой теории инспектирования и направлений совершенствования контроля в образовательной сфере занимались учёные Курского государственного университета (Подушкина И. М, Подчалимова Г. Н.)16. В их исследованиях давались методические рекомендации по организации внутришкольного контроля (государственного инспектирования), которые позволили руководителям и специалистам органов управления образованием повысить эффективность и качество управления учебно-воспитательным процессом.

В Курском областном ИПКиПРО вопросы инспектирования и контроля изучались в контексте эволюции государственной политики контроля в образовательной сфере. В частности, в работах Федотиной Е. В. исследовались особенности инспекционно-контрольной деятельности в новых социально-экономических условиях развития государства, анализировалась нормативно-правовая основа для исполнения инспекционно-контрольных функций руководителями образовательных учреждений и специалистами органов управления образованием, в частности, при осуществлении внутриучрежденческого контроля17.

Отдельные вопросы развития системы образования в регионе нашли отражение в ряде сборников, брошюр и статей представителей государственной законодательной и исполнительной власти, руководителей органов.

1Я управления образованием. В анализе исследуемой проблемы они занимают особое место, поскольку помогают лучше представить особенности государственной политики контроля в образовательной сфере на региональном уровне.

Таким образом, анализ историографии проблемы показывает, что государственная политика инспектирования в сфере образования современной России в исследуемый период остаётся недостаточно изученной, поскольку в опубликованных трудах учёных, руководителей органов управления образованием тема настоящего исследования не рассматривалась всесторонне, системно, с учетом конкретных исторических условий, хронологической последовательности и региональных особенностей. Это обстоятельство подтверждает актуальность темы нашего исследования и позволяет автору предпринять попытку всестороннего рассмотрения исследуемого вопроса.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является изучение и системный анализ государственной политики и практики руководства процессом развития инспекционно-контрольной деятельности в системе образования современной России (1990 — 2004 г. г.).

Исходя из цели исследования, нами поставлены следующие задачи:

— изучить деятельность государственных органов законодательной и исполнительной власти, органов управления образованием по созданию нормативно-правовых основ инспектирования образовательной деятельности в исследуемый период;

— исследовать роль инспекционно-контрольной деятельности в решении актуальных задач государственной образовательной политики на федеральном, региональном, муниципальном и учрежденческом уровнях;

— провести анализ работы органов государственной исполнительной власти по совершенствованию системы контрольно-инспекционной деятельности в системе образования Курской области.

Источниковая база исследования представлена широким кругом архивных и печатных источников, статистических материалов, имеющих соответствующую теоретическую и правовую основу.

Основная информация получена из фондов Центрального архива Министерства образования Российской Федерации (ЦАМО РФ ОАФ), Государственного архива Курской области (ГАКО), текущего архива комитета образования Курской области.

Первую группу источников, раскрывающих правовую основу государственной политики инспектирования в сфере образования, составили документы нормативно-правового характера, материалы официального делопроизводства — законы, указы, приказы, протоколы коллегий, правила, положения, инструкции, письма, решения, определяющие правовое основание и регламентирующие инспекционно-контрольную деятельность сферы образования.

Материалы этой группы источников (ЦАМО РФ ОАФ, ГАКО) отражают реальное состояние системы образования и деятельность государственных органов законодательной и исполнительной власти, органов управления образованием по совершенствованию системы образования и сохранению единого образовательного пространства через механизмы реализации контрольных функций. Однако в них отсутствует анализ эффективности реализуемых мер, причины просчетов в осуществлении образовательной политики и практики. Так материалы из фондов ГАКО (Ф.Р-770, Ф. Р-2647, Ф. Р-3332, Ф. Р-3360) раскрывают особенности региональной образовательной политики, механизмы воздействия на основные составляющие образовательной системы — учебно-материальную базу, кадры, образовательный процесс.

Анализ данной группы источников позволил автору рассмотреть динамику формирования и реализации государственной политики инспектирования в области образования, адекватность деятельности инспекционно — контрольных служб требованиям времени.

Вторая группа источников — материалы текущего архива комитета образования Курской области. В источниках этой группы отражены сведения об инспектировании образовательных учреждений различных типов и видов, с учетом их конкретных особенностей (фонд комитета культуры Курской области (Ф-Р.214), фонд Курского Дворца пионеров и школьников (Ф.Р-366), фонд Станции юных натуралистов (Ф.Р-390), фонд Станции юных техников (Ф-Р-670).

Большой информативностью обладают приказы, доклады начальника комитета образования Курской области и переписка с вышестоящими организациями, отчёты и справки районных отделов образования, справки по итогам инспекционных проверок органов управления образованием, образовательных учреждений, материалы коллегий комитета образования и другая документация (Ф.Р-4006, Ф. Р-4007).

Данная группа источников представляет интерес с точки зрения анализа практической реализации государственной политики инспектирования в образовательной сфере на региональном уровне.

Третья группа источников представлена тематическими сборниками документов, справочниками, статистическими ежегодниками ЦСУ РФ, ведомственными сборниками и журналами, материалами СМИ, совещаний и конференций по проблемам инспектирования, стенографическими отчетами съездов и совещаний работников образования и др.

Изучение этой группы источников полезно для изучения проблем регионального образования, выявления намечающихся тенденций, осмысления умонастроений педагогической общественности.

Особый интерес в рамках исследования представляют публикации в журналах «Вестник образования», «Образование в документах», материалы слушаний в Государственной Думе, заседаний Правительства РФ по вопросам образования19, материалы Всероссийских совещаний учителей20 и конференций по проблемам инспектирования .

Серьёзные аналитические материалы содержатся в статистических ежегодниках ЦСУ РФ, сборниках статистических бюро областей Центрального федерального округа, статистических сборниках комитета образования Курской области. Они важны для выяснения сущностных характеристик контрольно-инспекционной деятельности, ее роли в устойчивом развитии регионального образования.

Заслуживающим внимания источником является периодическая печать — журналы «Народное образование», «Педагогика», «Школа и производство», «Высшее образование сегодня», «Специалист», центральные и местные газеты. В них публикуются статьи по актуальным вопросам контрольно-аналитической деятельности в системе образования, содержится обширная информация о реальном состоянии образования в регионе, публикуются дискуссионные материалы о роли инспекционного контроля в деятельности общеобразовательных и профессиональных учреждений. К концу исследуемого периода увеличилось количество публикаций об опыте работы контрольных и инспекционных служб в зарубежных системах образования23.

При подготовке диссертации автор использовал свой опыт работы в качестве эксперта в составе инспекционной комиссии при проведении инспектирования районных отделов образования исполнительной государственной власти и образовательных учреждений Курской области.

Методологическую основу диссертации составили принципы историзма, научной объективности, системного и диалектического подхода к проблемам познания, позволившие дать объективный анализ собранной информации, проанализировав ее с позиции независимого эксперта.

Принцип историзма и многофакторности исторических явлений в системе образования позволил рассмотреть исследуемые материалы во взаимосвязи с другими явлениями на общем историческом фоне, с учетом конкретных исторических условий, хронологической последовательности и региональных особенностей.

В диссертации использовались проблемно-хронологический, ретроспективный, междисциплинарный, системно-статистический методы исследования.

Принципы научной объективности, ретроспективный и статистический методы позволили проследить этапы и тенденции в развитии исследуемого явления, дать им оценку с точки зрения их характера, динамики и последствий.

Из специальных исторических методов исследования в работе использованы диахронный, сравнительно-исторический и метод актуализации, которые позволили рассмотреть исследуемое явление в контексте исторического развития.

Сочетание сравнительно-исторического метода с логическим методом познания позволил провести синхронное изучение объекта исследования, обеспечить полную и достоверную картину государственной политики контроля в сфере образования постсоветской России. Единство исторического и логического методов позволили представить настоящее исследование как сложный, многогранный, противоречивый процесс, показать степень научной проработанности проблемы.

Исследование проблемы производилось посредством изучения теоретического и сбора фактического материала, статистического обобщения и анализа данных, через призму опыта личного участия автора в процессах реализации и реформирования государственного контроля в сфере образования региона.

Научная новизна исследования. Новизна диссертационной работы определяется комплексной разработкой основной проблемы исследования, состоящей в теоретическом и научно-практическом системном анализе главных тенденций реализации и реформирования государственной политики контроля в сфере образования постсоветской России и её роли в новом геополитическом и социокультурном пространстве.

В ходе работы автором введен в научный оборот ряд новых документов и материалов, осуществлена тщательная обработка большого по объему и разнопланового по содержанию первичного материала, включающего неопубликованные архивные источники, свидетельства очевидцев и участников событий.

В диссертации исследованы особенности региональной политики контроля в сфере образования и предложены некоторые практические рекомендации, способствующие более эффективной реализации образовательной политики государства через механизмы инспектирования и контроля.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ней содержится системный анализ государственной политики надзора и контроля в образовательной сфере во взаимосвязи с другими явлениями на общем историческом фоне, с учетом конкретных исторических условий, хронологической последовательности и региональных особенностей.

Предложенные материалы могут быть использованы при подготовке обобщающих работ по истории образования, в практической работе руководителей органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений, в институтах повышения квалификации и переподготовки работников образования, при написании спецкурсов для студентов педагогических учебных заведений, при проведении научных изысканий в области образования.

Апробация работы. Основные результаты исследования были опубликованы в двух брошюрах и двух научных статьях, общим объёмом 9,5 печатных листов, обсуждались на кафедре истории Отечества КГУ, использовались при подготовке решений Комитета образования Администрации Курской области, осуждались и получили одобрение на международных и региональных научно-практических конференциях, семинарах, чтениях: Курск (2000;2002) проводимых КГУ и Курским областным ИПК и ПРО, на областных педагогических чтениях, областных и городских семинарах для руководителей школ, работников комитета образования правительства области, городского департамента образования, районных отделов образования.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечаний, списка источников и литературы, приложений.

Заключение

.

1. Москвичев Л. Н. Современная цивилизация и проблемы духовно-нравственных ценностей. // Образование в процессе гуманизации современного мира. — СПб., СПб ГУП, 2004. — С. 72.

2. См.: Социология образования// Платное образование, 2003. — С. 29. и др.