Конституционно-правовой механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Как отмечается в юридической литературе, федеративное государственное устройство является уникальным, так как, во-первых, оно неоднородно, во-вторых, разнообразно. Это определяется многими факторами: различием национально-этнического состава населения, историческими процессами, географическим положением и рядом других1.

Если говорить о целях создания федеративного государства, их может быть несколько — причем они рассматриваются нами как в отдельности, так и в переплетении.

Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объединенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем, предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят свою самостоятельность.

Во-вторых, создание федерации может диктоваться факторами внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя увереннее на международной арене.

В-третьих, федерация может быть формой компромисса, посредством которого в данном объединении удерживаются территории, тяготеющие к самостоятельности, но согласившиеся, с предложенным (или навязанным) им распределением функций центра и мест2.

На современной карте мира выделяют следующие федеративные государства:

1 См. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: Издательство МНИМП. 1997. -С.7. См. Лвакьян С. А. Конституционное право России. — М.: Юристъ, 2006, т. 2, с. 24−25.

— Австрийская Республика, Босния и Герцеговина, Королевство Бельгия, Российская Федерация, Федеративная Республика Германия, Швейцарская конфедерация (Европа);

— Государство Непал, Исламская Республика Пакистан, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Индия, Республика Ирак (Азия);

— Республика Судан, Союз Коморы, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративная Республика Нигерия, Танзания (Африка);

— Аргентинская Республика, Боливарианская Республика Венесуэла, Канада, Мексиканские Соединенные штаты, Соединенные штаты Америки, Федеративная Республика Бразилия, Федерация Сент Кристофер и Невис (Америка);

— Австралийский Союз, Федеративные Штаты Микронезии (Австралия и Океания).

Россия относительно недавно начала построение подлинно федеративного государства, пройдя сложный путь от ортодоксального унитаризма, через декоративный федерализм к основам той федеративной модели, которая давно апробирована во многих странах мира.

Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия, как федерация, не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания являлась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия, как федерация, вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федеративного характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако, несмотря на изменение многих ее черт, Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

Опыт отечественного федерализма как в 90-х годах XX века, так и в настоящее время, порождают немало проблем организационного, правового, политического и экономического характера. Среди них на одном из первых мест — проблема обеспечения эффективной реализации федеральной власти на всей территории государства, создания прочного фундамента организационного единства не только различных ветвей власти, но и их различных уровней.

Девяностые годы XX века в России наглядно показали ущербность чрезмерной децентрализации власти, фактического отсутствия политической ответственности региональной власти перед федеральной. В условиях слабости федеральной власти и сложной социально-экономической ситуации это привело к возникновению центробежных тенденций, порой ставивших под вопрос дальнейшее существование России как единого государства. Как заметил второй Президент Российской Федерации В. В. Путин, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации «Нельзя добиться единства государственной и правовой системы, в условиях отсутствия 3 должного исполнения решении вышестоящих органов нижестоящими.» .

Формирование единого властно-правового пространства на всей территории Российской Федерации в настоящее время сделало только первые шаги, и сразу породило как положительные, так и спорные процессы в системе органов власти, их отношениях и вопросах взаимной i ответственности. Тем не менее, необходимость построения четкого, слаженного механизма обеспечения осуществления федеральной власти в полной мере очевидна всем политическим силам, общественным объединениям, гражданам. Расхождение в оценках предпринимаемых с 2000 года государством усилий обусловлены различными взглядами на характер и принципы функционирования такого механизма.

Государственное устройство Российской Федерации — один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации,.

3 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета, 12 марта 2002 г. но и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов, а следовательно, и сам механизм осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном Договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах органов государственной власти Российской Федерациив конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Федерации.

Однако Конституция РФ рассматривает федерацию в России не только: как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, установленных в гл. 1. В государственном устройстве Российской Федерации, которое основывается на принципе федерализма, находит одно из проявлений ее демократизм как государства.

Как справедливо отмечает O.E. Кутафин, в России федерализм — это прежде всего государственная организация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в Республике, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации4.

4 См. Козлова Е. И., Кутафин O.E. Конституционное право России. — М. Издательство Проспект, 2006, с. 139−140.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации — республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие.

Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы получили широкое нормативное основание, опирающееся на систему конституционных положений, которые обретают в ходе реформ практическую реализацию.

Административная реформа — реализация специфической функции государства, юридический процесс революционного (по содержанию) и эволюционного (по процедурной форме) преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ) с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

Сегодня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же, в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления.5.

К основным задачам, которые необходимо решать в процессе реформирования Федерации, относится выявление характера взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов, так как их оптимальное определение является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.

В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны Федерации в отношении ее субъектов. Это происходит в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений в виде принятия нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции и федеральному законодательству, действий и решений должностных лиц субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству или нарушающих территориальную целостность и неприкосновенность Российской Федерации, и др.

В этой связи необходимо отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции России Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Функция Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории.

5 Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. И Журнал российского права, 2006, № 11.

Российской Федерации является одной из гарантий суверенитета и целостности Российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории Российской Федерации.

Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Роль Правительства по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».6.

Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Конституция Российской Федерации, в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств, не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем, институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства.

Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и.

6 Собрание законодательства РФ. 1997, № 51, ст. 5712. субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не исключает возможности возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация, как суверенное государство, должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, по нашему мнению, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектовгосударственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств.

Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких, как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации и восстановление конституционной законности.

Настоящее исследование призвано систематизировать современные представления о механизме, посредством которого осуществляется федеральная государственная власть на всей территории Российской Федерации. В настоящее время не сформировано целостной теоретической конституционно-правовой концепции тех преобразований, которые с 2000 года направлены на формирование единого властно-правового пространства. Научная обоснованность, системность и фундаментальный подход к достижению этих целей должны способствовать созданию в России системы властеотношений, которая могла бы с одной стороны обеспечивать единство и территориальную целостность Российской Федерации, а с другой — способствовать созданию подлинно федеративного государства, что в конечном итоге отвечает интересам всех народов России.

Целью диссертационного исследования является выявление общих закономерностей функционирования механизма, призванного обеспечить осуществление федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, и определение путей его совершенствования в современных условиях.

Поставленная цель исследования вызвала необходимость решения следующих научных задач:

• исследовать понятие и основные характеристики федеральной государственной власти;

• определить перечень и классификацию субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной государственной * власти, и определить их место и роль в данном механизме;

• исследовать особенности функционирования механизма, посредством которого осуществляется федеральная власть в зарубежных государствах;

• подвергнуть анализу формы участия федеральных государственных органов в формировании органов власти субъектов РФ в качестве средства осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации;

• исследовать особенности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как составной части механизма осуществления федеральной власти;

• исследовать особенности функционирования института федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной власти;

• разработать предложения и рекомендации по повышению эффективности механизма осуществления федеральной власти на всей территории Российской Федерации.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в процессе применения правовых, организационных и иных средств и методов реализации функций федеральных органов государственной власти Российской Федерации на всей территории страны, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а также обеспечения единства правовой системы и системы публичной власти.

Предметом исследования выступает нормативно урегулированная деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению осуществления их функций на территории Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет всеобщий диалектический метод познания. Он интегрирует остальные методы, использовавшиеся при проведении настоящего исследования: общенаучные методы — наблюдение, сравнение, анализ, синтезспециальные методы — исторический, формально-логический, статистическийчастные методы — сравнительно-правовой, технико-юридический.

Состояние теоретической разработки темы исследования.

Проблема механизма государственной власти и проблем ее обеспечения привлекает внимание большого числа как отечественных, так и зарубежных авторов.

Наиболее общие ориентиры исследуемой тематики были намечены в работах таких авторов как: С.А. АвакьянС.С. АлексеевМ.В. БаглайБ.Н. ГабричидзеЕ.И. КозловаO.E. КутафинA.C. ПрудниковБ.А. СтрашунТуманов В.А.- В. Е. Чиркин;

Непосредственный вклад в развитие теории и практики становления отечественного механизма обеспечения осуществления федеральной власти внесли следующие исследователи:

М.И. БайтинИ.Н. БарцицЛ.Л. ГригорянА.Н. ДомринВ.И. ЕфимовA.B. ИньковЮ.М. КозловA.A. КондрашевВ.В. КопейчиковД.А. Ковачев;

A.Г. ЛекаревA.A. ЛиверовскийВ.М. ЛеснойЛ.А. Окуньков;

B.Н. СуворовС.С. Стефанишин.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна выражается в том, что диссертация является одной из первых в отечественной науке конституционного права работ, призванной выработать теоретические основы функционирования правового механизма осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

В частности, научная новизна проявилась в следующих достигнутых результатах:

— предложена и эмпирически обоснована система принципов осуществления федеральной государственной власти;

— предложена авторская трактовка понятия «единство федеральной государственной власти» в контексте конкретных элементов его проявления;

— определены и обоснованы наиболее общие закономерности в развитии института обеспечения федеральной государственной власти в Российской Федерации и за рубежомобоснована и эмпирически доказана необходимость совершенствования современной системы участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации с учетом социально-политических факторов и интересов демократического развития России;

— обоснована необходимость расширения контрольных функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в части осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей;

— разработана авторская классификация видов и форм федерального вмешательства, как составных элементов механизма обеспечения федеральной власти.

Конкретные результаты исследования выразились в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Под единством государственной власти следует понимать неотъемлемое ее свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве системы государственной власти в Российской Федерации и принципов ее организации, единстве правовой базы и проводимой государственной политики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной власти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение государственно-властных решений.

2. Механизм осуществления государственной власти, * будучи органической совокупностью субъектов государственного механизма и отношений, складывающихся между ними, базируется на определенных исходных, фундаментальных началах и общеправовых принципах, таких как законность, гласность, равенство и другие.

Вместе с тем, наука выделяет ряд принципов механизма осуществления государственной власти. К указанным принципам относятся: принцип непрерывности, заключающийся в необходимости осуществления властных функций в постоянном режимепринцип стабильности субъектов осуществления власти, заключающийся в необходимости такого функционирования государственных структур, которое обеспечивало бы преемственность функций, их эффективное и эволюционное перераспределение в случае проведения реформпринцип разграничения властных полномочий, позволяющий поддерживать приемлемый баланс между отдельными ветвями власти или ее уровнями.

3. Следует признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц.

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закона, отрешая от должности в установленном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и т. д.), а также через создаваемые им органы и структуры (Государственный Совет, Совет безопасности, полномочных представителей в федеральных округах и т. д.).

В свою очередь Правительство РФ в пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия.

Правительство Российской Федерации, как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодательства.

Прокуратура занимает особое место в механизме обеспечения осуществления федеральной власти. Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственные полномочия по обеспечению единства правовой системы, разрешение от имени государства правовых ситуаций. Прокуратура является одним из эффективных институтов, цементирующих российскую государственность, способствующих ее развитию в конституционном русле.

4. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в зарубежных странах, с одной стороны, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов. Нормативное регулирование федерального вмешательства и тем более конкретные формы его реализации, скажем, в США и Пакистане, ФРГ и Малайзии серьезно отличаются друг от друга. И дело здесь не только в большей или меньшей степени развития демократии в тех или иных странах. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, поскольку обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру. Среди них и некоторое временное перераспределение финансово-денежных средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские настроения, и некоторое (опять-таки временное) ослабление налогового бремени, и, напротив, при необходимости жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального резервного фонда в «мятежные провинции».

С другой стороны прослеживается устойчивая тенденция, в соответствии с которой в федерациях, являющихся территориальными, возможности влияния на формирование органов региональной власти весьма слабы, тогда как в национальных или национально-территориальных федерациях эти же средства выглядят более существенными, что может быть объяснено большей вероятностью проявления сепаратизма именно в федерациях, которые строятся на национальных принципах.

5. Реализация безусловно позитивной политики, направленной на обеспечение осуществления федеральной власти на территории РФ, в контексте участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время происходит односторонне, без учета возможных социально-политических аспектов. В законодательные акты, регламентирующие порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести изменения, повышающие реальные возможности региональных представительных органов влиять на назначение и отстранение от должности глав субъектов Федерации.

В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта федерации, региональных отделений политических партий. На это в частности направлено дополнение ст. 18 Федерального закона от 06 октября 1999 г. пунктом 2.1 о том, что, если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством, в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации. Подобный порядок значительно усиливает легитимность губернаторов.

6. Под контроль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно быть поставлено осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внешней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

7. В целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности, назрела необходимость определенной кодификации нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих правовой статус полномочных представителей и консультативных (совещательных) органов при них, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом предположительно может стать Федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации».

8. Нам представляется, что все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. В этой связи единый нормативный правовой акт о федеральном вмешательстве, необходим, но он не должен перечеркивать достигнутый российским законодателем правовой опыт, а лишь дополнять и систематизировать его. В этом смысле такой закон должен стать той платформой, на которой с одной стороны будут в достаточной мере учтены интересы Российской Федерации, а с другой — закреплены четкие гарантии прав и полномочий субъектов РФ. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Апробация исследования. Материалы диссертационного исследования могут стать добротной-теоретической и практической основой для деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в части совершенствования механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ, а также основой для разработки и реализации специализированных учебных курсов конституционно-правовой направленности, преподаваемых в вузах России.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора, докладывались им на научно-практических конференциях.

Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.

Заключение

.

В последнее десятилетие в Российской Федерации произошли значительные изменения, как в правовом обеспечении государственного управления, так и в институциональной системе отечественной государственности. Их результаты в настоящее время вызывают неоднозначные суждения. Особенно это проявляется в вопросах создания государственно-правовых механизмов обеспечения федеральной государственной власти на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на различные мнения о способах, процедурах и субъектах функционирования данного механизма, нельзя не рассматривать данные вопросы вне вопроса укрепления отечественной государственности, необходимость в которой была очевидна уже с начала 90-х годов XX века.

В рамках диссертационного исследования мы не ставили целью проанализировать политическую составляющую тех изменений государственно-правовых институтов, которые призваны обеспечить реализацию федеральных полномочий на территории РФ. Наш анализ строился исключительно на теории государственного механизма, а также на его правовых аспектах. Все это позволило сформулировать выводы, которые легли в основу настоящего исследования.

Полагаем, что под единством государственной власти следует понимать неотъемлемое ее свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве правовой базы и проводимой государственной политики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной власти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционной ответственности за неисполнение государственно-властных решений.

Проведенный анализ механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории РФ позволил обосновать, что принципами этого механизма являются: принцип непрерывностипринцип стабильности субъектов осуществления властипринцип разграничения властных полномочий. Кроме того, полагаем, что под механизмом обеспечения осуществления федеральной государственной власти следует понимать совокупность правовых и организационных средств и методов реализации функций органов власти РФ, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а также единства правовой системы и системы публичной власти.

Отдельного внимания, по нашему мнению, заслуживает вопрос о субъектном составе механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ. В этой связи полагаем, что во-первых, субъекты, обеспечивающие осуществление федеральной власти по своему характеру неоднородны, что вызвано различиями в их функциях и возможностях, реального влияния на общественно-политические процессыво-вторых, существенные различия в нормативно закрепленных и реально существующих полномочиях федеральных органов государственной власти создают предпосылки к формированию тезиса о монократическом президентском руководстве исполнительной властью и множестве аргументов в его пользу.

Вместе с тем следует все же признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

В свою очередь широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия.

Исследование зарубежного опыта в аналогичной сфере конституционно-правового регулирования позволяет констатировать, что правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в зарубежных странах, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов. Нормативное регулирование федерального вмешательства и тем более конкретные формы его реализации, скажем, в США и Пакистане, ФРГ и Малайзии серьезно отличаются друг от друга. И дело здесь не только в большей или меньшей степени развития демократии в тех или иных странах. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, поскольку обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру. Среди них и некоторое временное перераспределение финансово-денежных средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские настроения, и некоторое (опять-таки временное) ослабление налогового бремени, и, напротив, при необходимости жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального резервного фонда в «мятежные провинции». Естественно, что экономически слаборазвитые страны такой возможности гибкого реагирования, как правило, лишены.

Кроме того, прослеживается устойчивая тенденция, в соответствии с которой в федерациях, являющихся территориальными, возможности влияния на формирование органов региональной власти весьма слабы, тогда как в национальных или национально-территориальных федерациях эти же средства выглядят более существенными, что может быть объяснено большей вероятностью проявления сепаратизма именно в федерациях, которые строятся на национальных принципах.

Анализ конституционно-правовых норм и практики федерального принуждения в зарубежных странах позволяет выявить широкий перечень мер, применяемых в рамках федерального вмешательства.

Среди мер федерального вмешательства, применяемых в зарубежных федерациях выделяют следующие:

— направленные на отмену актов органов субъектов федерации (исполнительных, законодательных органов);

— направленные на утрату правового положения органов власти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти);

— изменяющие в целом правовой статус территории (ввод специальных военных или полицейских подразделений, режим федерального управления, перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов федерации).

В контексте исследования вопросов участия федерации в формировании органов исполнительной власти субъектов РФ, представляется, что реализация безусловно позитивной политики, направленной на обеспечение осуществления федеральной власти на территории РФ, в контексте участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время происходит односторонне, без учета возможных социально-политических аспектов.

В этой связи полагаем, что в законодательные акты, регламентирующие порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести изменения, повышающие реальные возможности региональных представительных органов влиять на отстранение от должности глав субъектов Федерации.

В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, региональных отделений политических партий. На это в частности направлено дополнение ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. пунктом 2.1 о том, что, если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.

Исследование института Полномочных представителей президента РФ в федеральных округах позволяет предложить расширение их компетенции например в сфере контроля за осуществлением субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внешней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности, назрела необходимость определенной кодификации нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих правовой статус полномочных представителей и консультативных (совещательных) органов при них, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом предположительно может стать Федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации».

Анализ института федерального вмешательства как элемента механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ позволяет сформулировать следующие выводы.

Правовое регулирование федерального вмешательства в России, вне зависимости от его формы, должно четко предусматривать:

1. Основания для вмешательства.

2. Государственные органы, уполномоченные его объявлять.

3. Порядок его введения.

4. Государственные органы, уполномоченные осуществлять федеральное вмешательство.

5. Порядок его осуществления и прекращения;

6. Меры, применяемые в порядке осуществления федерального вмешательства;

7. Гарантии (в том числе судебные) субъектам Федерации от неправомерного использования института вмешательства.

8. Порядок отмены вмешательства как неправомерного и правовые последствия в этом случае.

Следует отметить, что в настоящее время в отношении далеко не всех законодательно закрепленных форм вмешательства предусмотрены указанные параметры. Например, Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» весьма подробно регламентируют всю процедуру, детально закрепляя каждый этап. Но этого нельзя сказать, например, про такую форму вмешательства, как приостановление действия нормального правового акта субъекта РФ Президентом Российской Федерации. Нам представляется, что все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации предусмотрен весьма широкий круг федерального вмешательства в осуществление государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации с целью обеспечения единства правовой системы: применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодательством — приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа, отрешение высшего должностного лица (главы исполнительной власти) от должности, введение временной финансовой администрации и др.

Все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи необходимо принять единый нормативный правовой акт о федеральном вмешательстве в Российской Федерации.