Политико-правовой механизм оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации и провозглашение Президентом Российской Федерации административной реформы, как приоритетного направления деятельности исполнительных органов государственной власти, позволили лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации фактически действующих отношений между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в правовых и политических взглядах на ситуацию в системе государственного и муниципального управления.

Решение проблем укрепления и развития российского федерализма во многом зависит от создания четкой правовой основы и оптимального варианта взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, построения их организационно-функциональной системы.

Исследование процесса совершенствования федеративных отношений, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития государственной власти в России XXI века является одним из важнейших направлений изучения российской государственности. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Один из основныхопределение пределов децентрализации государственной власти, не разрушающих само государство, и разумность ее централизации, обеспечивающей эффективность власти, близость ее к народу. В этом ряду задача укрепления российской государственности через развитие реального федерализма, совершенствование федеративных отношений является одной из определяющих.

Современные исследователи реформ справедливо отмечают, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных средств государственного устройства, есть государства, выбор которыми путей развития федеративной формы, ее модернизации обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, гражданский мир и согласие1. Одна из основных причин такого успеха заключается в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и субъектами государства с учетом специфики российского федерализма, сопряженного с проблемой одновременного сохранения единства народовластия и государственности.

Совершенствование федеративных отношений в условиях административной реформы предполагает научную разработку ее правовых основ, изучение практики их реализации. Особую актуальность проблеме придает инициирование Президентом Российской Федерации реформы государственного управления.

Достижение социально-экономической устойчивости, стабилизации и достойного уровня жизни гражданам, независимо от региона проживания, -принципиальное направление в федерализации административного реформирования, которое должно проходить в рамках единого правового пространства Российской Федерации.

Для решения этих проблем летом 2000 года была начата реформа государственного управления в Российской Федерации. Ее основой стал пакет федеральных законов, внесенный Президентом Российской Федерации и принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации:

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» ;

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек.

1 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997; Вторая международная конференция по федерализму. М., 1999; Конституционно-правовые проблемы российского федерализма. М., 2000; Регион: к новому качеству управления. М., 2000 и др.

2 Собрание Законодательства Российской Федерации (в дальнейшем СЗ РФ). 2000. № 32. ст. 3336. тов Российской Федерации"1.

Кроме того, в укреплении российского федерализма огромную роль играет Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"2 и Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» .

В 2003 году Президент Российской Федерации начал новый этап реформы государственного управления, внеся на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом же году издан Указ Президента Российской Федерации «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации"4.

Очевидно, что возникает необходимость в изучении вопросов, насколько удачной оказалась новая конструкция государственного и муниципального устройства России, особенно ее исполнительной власти в центре и на местах? Воплощает ли она в себе тот вариант федерализации реформы, который позволил бы, наконец, обеспечить целостность и стабильность Российского государства, гармоничное развитие элементов системы государственного и муниципального управления?

Характер процессов реформирования первых лет XXI века свидетельствует о том, что в России оптимальность федеративных, региональных, муниципальных отношений еще не окончательно сложилась. До настоящего времени не удается создание эффективных конституционно-правовых меха.

1 СЗ РФ. 2000. № 32. ст. 3336.

2 СЗ РФ.2000. № 20. ст. 2112.

3 СЗ РФ. 2000. № 36. ст. 3633.

4СЗ РФ. 2003. № 12. ст. 1099. низмов использования сложных процедур согласований и взаимодействий ветвей власти, государственных и муниципальных структур управления, функционального и эффективного разделения полномочий центральных и региональных органов исполнительной власти. При этом сложился управленческий разрыв между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. В результате учреждения системы федеральных округов пока созданы лишь предпосылки решения этих проблем. Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты федеративных отношений, объективно находясь в центре особого внимания ученых и политиков, являлись предметом исследования политологии, социологии, истории и юриспруденции. Однако новизна тематики административного реформирования, противоречивость и постоянное совершенствование современного российского федерализма, и, прежде всего, поиск путей совершенствования федеративных отношений, предполагают необходимость всестороннего рассмотрения данной проблематики.

Важную роль отводили проблеме создания эффективной, действенной и сильной системы органов исполнительной власти дореволюционные теоретики и практики А. С. Алексеев, С. Ю. Витте, В. М. Грибовский, А.И. Ели-стратов, Н. М. Коркунов, П. Е. Новгородцев, М. М. Сперанский, П. А. Столыпин.

Большое значение в исследовании системы взаимоотношений государства и его субъектов имеют работы С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, В. Г. Вишнякова, В. В. Володина, Н. А. Емельянова, Р.В. Егин-баряна, Д. Л. Златопольского, В. Н. Иванова, И. П. Ильинского, А. И. Ионовой, Н. М. Казанцева, Керимова, В.Н., Д. А. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, Г. В. Мальцева, Н. А. Михалевой, А. Ф. Ноздрачева, И. И. Овчинникова, В. И. Патрушева, В. Б. Пастухова, В. А. Прокошина, М. М. Рассолова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина, Д. А. Шапсугова, Б. С. Эбзеева, и других ученых.

Существенный вклад в исследование природы федерализма внесли Р. Г. Абдулатипов, А. Н. Аринин, Л. Ф. Болтенкова, С. С. Иванов, Г. В. Марченко, В. А. Ржевский, О. Г. Румянцев.

Федерализм как явление объективно целесообразное для российской государственности рассматривается в работах М. В. Баглая, Э. А. Баграмова, Н. В. Витрука, К. В. Калининой, Л. М. Карапетяна, В. А. Кряжкова, Л.А. Лу-кашова, А. А. Манцева, В. А. Михайлова, М. И. Пискотина, В. А. Ржевского, Б. А. Страшуна, О. Ф. Шаброва и других.

В диссертации нашли отражение положения и выводы зарубежных ученых — Э. Аннера, Ж. Веделя, А. Гамильтона, Ш. Монтескье, Ж. Ф. Обера, В. Острома, Ж-Ж. Руссо, М. Устери, У. К. Хикса, Д.Дж. Елазара.

Фундаментальными исследованиями конституционных основ современного российского федерализма являются научные труды ряда государст-воведов, в научных исследованиях которых наибольшее внимание уделено раскрытию актуальных проблем совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения Федерации и ее субъектов1.

Анализ научных работ, посвященных совершенствованию различных аспектов федеративных отношений в Российской Федерации, свидетельствует, что существуют различные подходы к процессу их дальнейшего становления, определению будущих направлений развития — от максимализации суверенитета субъектов Федерации до свертывания их функций, от «гу.

1 См.: Володин В. В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 1995; Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. М., 1997; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1997; Пономарев А. Г. «Проблемы суверенитета в науке конституционного права». Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Побережная И. А. «Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики». Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Лебедева А. Н. «Конституционный статус субъекта Российской Федерации». Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 1999; Лобанов И. В. «Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации». Автореф. дис. канд. полит. наук. Саратов, 2000; Михайлов Р. В. «Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: политико-правовые аспекты». Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998, Могучих Е. В. «Правовое регулирование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Автореф. дис. канд. юрид. наук, м., 2001. бернизации" до «республиканизации» всех субъектов Российской Федерации.

Дискуссионными являются проблемы современного реформирования этих отношений, роли и места такого качественного состояния устойчивости государства, каким является управляемость федеративными, региональными и муниципальными процессами.

Несмотря на частое упоминание административного реформирования федеративных явлений и процессов, недостаточно проанализирован имеющийся мировой опыт в этой области, применительно к России.

Практически не разработаны, естественно, в силу недавнего появления, вопросы влияния административной реформы на внутреннее устройство Российской Федерации.

С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цели и задачи настоящего диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в выявлении сущностных черт и особенностей совершенствования федеративных отношений на современном этапе административной реформы и создании необходимых правовых условий для их развития.

Данная цель в работе достигается через решение следующих задач: рассмотреть принципы федерализации административной реформыдать анализ теоретико-правовых вопросов совершенствования федеративных отношений в Российской Федерациираскрыть особенности конституционно-правового обеспечения административного реформирования в федеративном государствепоказать процесс модернизации системы органов исполнительной власти в федеративном государстве, выработать предложения по его дальнейшему правовому регулированиюопределить в условиях административной реформы стратегию совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации и предложить конкретные рекомендации по обеспечению рациональности правового регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в современных условиях.

Объектом исследования являются федеративные отношения в Российской Федерации на современном этапе проведения административной реформы.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие процесс совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации на современном этапе реформирования системы исполнительной власти, обеспечения единства теории и практики развития федеративных отношений.

Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области федерализма, сравнительно-правового анализа федеративных отношений, источники конституционного, административного и муниципального права.

В работе использованы следующие методы исследования: сравнительно-правовой метод, применяемый в ходе осуществления реформацион-но-правовых процессовметоды конкретного и системного анализа, ориентирующиеся на комплексное изучение исследуемой темы в процессе функционирования и развития федеративных преобразований в системе государственного и муниципального управленияа также другие современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикойсистемный, диалектический, формально-логический, социологический, статистический, специально-юридический.

Положения диссертации основываются на критическом изучении отечественного и зарубежного законодательства, ряда отраслевых источников международного права, законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципального нормотворчества.

Методом анализа являются основные параметры федеративных, региональных и муниципальных преобразований в системе исполнительной власти. Такой подход позволил сравнить сегодняшнее состояние и перспективы развития федеративной государственности, определить оптимальные средства федерализации административной реформы, интерпретировать специфические случаи и выявить правовые, исторические и социально-экономические особенности правового регулирования совершенствования федеративных отношений в современных условиях.

Ряд федеративных структур изучены с точки зрения их близости к теории и практике российских реформ. Для этого выбраны именно те субъекты Российской Федерации, для которых характерны наиболее типичные и уникальные модели организации государственного управления.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые в юридической науке на основе комплексного сравнительного анализа процессов совершенствования федеративных отношений выявляются конституционно-правовые параметры оптимальной модели федерализации административного реформирования в России.

На защиту выносятся следующие положения, которые являются новыми или содержат элементы новизны: следует рассматривать совершенствование федеративных отношений как сложный процесс развития государственности, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязанности этих отношений, определяемая связью федеральных единиц между собой, недопустимостью превалирования интересов одной из них над общегосударственными, а также демократической направленностью административно-правовых преобразований внутри федеративного государстварассмотрено, что каждая отдельная структурная единица системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации, наряду с общими принципами построения, имеет свои уникальные особенности, которые реформируются в результате конкретных политико-правовых и социально-экономических условий современного этапа развития государственностидоказано, что осуществление государственной власти, основанное на принципах согласия, сотрудничества Федерации и ее субъектов, требует точного и детального правового регулирования, формирования рациональной системы органов исполнительной власти, способной квалифицированно удовлетворять потребности гражданского общества в оказании услуг и управлении государством. Модернизация процесса правовой регламентации системы исполнительной власти может способствовать обеспечению баланса интересов Федерации и ее субъектоввыявлена необходимость принятия субъектами Федерации единообразных или унифицированных правовых актов, конкретизирующих направления административной реформы. В этих целях предлагается разработка федеральной программы по унификации законодательства Федерации и ее субъектов, которая должна обеспечить совершенствование федеративных отношенийаргументировано положение о том, что федеральный округ, не являясь административно-территориальной единицей, способен стать структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления территориями и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития (стратегические вопросы территориального развития на обеспечение баланса между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью, укрепление системы государственного и муниципального управления) — обоснованы предложения о дальнейшем совершенствовании федеративных отношений, посредством обеспечения соответствия системы государственного и муниципального управления финансово-экономическим ресурсам страны и принятия федеральных законов об общих принципах реформирования федеративных отношений в Российской Федерацииоб ответственности за легализацию преступных доходов, приобретенных в результате незаконных сделок.

Апробация результатов исследования в области государственного управления и федеративных отношений проходила как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Основные положения и выводы нашли отражение в аналитических материалах, подготовленных автором для Администрации Президента Республики Калмыкия.

Апробация результатов исследования также имела место при участии автора в подготовке и разработке информационно-аналитических материалов для Московской областной Думы.

Внедрение результатов исследования проводилось в форме научных сообщений на методологическом семинаре кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, во время научно-практической стажировки в Московской областной Думе.

Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Государственное управление» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертации отражает цели и предмет исследования, логику и содержание поставленных вопросов. Она состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В итоге диссертационного исследования необходимо сделать ряд выводов и предложений.

1. Проблема выбора оптимального варианта административного реформирования и научно обоснованного построения организационно-функциональной системы органов исполнительной власти имеет теоретико-практическую направленность.

Во-первых, обеспечение четкого определения компетенции органов исполнительной власти федерального и субъектного уровня. Во-вторых, правовое закрепление механизмов взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации этих полномочий. Только комплексное, оптимальное решение данных вопросов позволит выработать рекомендации по организации целостной, эффективной системы исполнительной власти, способной обеспечивать баланс интересов как Федерации, так и ее субъектов.

Сравнительный анализ оптимизации управленческих отношений власти в федерации и ее субъектах показал стремление органов государственной власти всех уровней к единству подходов в определении и правовом закреплении предметов совместного ведения. Вычленение содержательных блоков по предметам ведения этих органов, а также их сопоставление наглядно показало, что подтверждая неизменность основной цели федеративного развития государства, — обеспечение целостности федерации, законодатель исходит из необходимости освободить центральную федеральную власть от излишнего законодательного и административного регулирования вопросов, практическое решение которых может быть эффективно на уровне субъектов Федерации.

2. Федерализация административной реформы как гибкое и действенное средство переустройства государственной власти позволяет, с одной стороны, сохранять суверенность, централизм, единство и неделимость государственной власти, а с другой, — учитывать в единстве многообразие и специфику отдельных субъектов Российской Федерации (регионов) столь многогранной по их разнообразию и обширной по своей территории.

Федерализация отношений в системе государственного и муниципального управления как способ нахождения согласия в рамках не только разделения, но и партнерства носителей государственной и муниципальной власти оказывает все большее влияние на общественные и государственные формы организации управления и этого нельзя не замечать.

Особенности организации федеративных отношений власти в конкретных субъектах Российской Федерации, отдельных элементов и типов связей в системе разделения государственной власти по вертикали говорят о многообразии современных средств упрочения федерализма. Их изучение, с точки зрения оценки степени демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие высокого уровня организации федеративных отношений.

Именно в таком смысле предпочтение должно отдаваться механизмам правового обеспечения нецентрализованных, кооперативных, творческих отношений, допускающих лишь объективно заданные элементы централизации власти. Такой способ федерализации общественных отношений основан на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использует национальный принцип территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются такие институты демократии, как права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации и самоопределения народов.

3. Однако терминологическая неточность, неупорядоченность институтов, категорий и формулировок, положенных в основу административного реформирования, создают проблемы, связанные с устранением неясности и несогласованности, низким качеством и правовой неэффективностью положений Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» .

В частности, в процессе совершенствования управления надо различать два уровня властеотношений, имеющих прямое отношение к пониманию принципа федерализации реформы: отношения между Федерацией и субъектами Федерацииотношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предстоит более строгое разграничение на практике понятия «предметы ведения Федерации и субъектов Федерации», которые определены в Конституции России (ст. 71, 72, 73), и «компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации», которая регулируется федеральными законами, договорами. В данном контексте практика реализации текущего законодательного регулирования несет в себе много неточностей и противоречий при формировании системы органов государственной власти, при обеспечении единства, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерациипри осуществлении разделения государственной власти и самостоятельности ее органов.

4. К сожалению, принятие и действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не привело к достижению однородности в организации высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что во многом объясняется не столько ограничением прав субъектов Российской Федераци, сколько издержками сепаратистского мышления и субъективизмом региональных лидеров. Распространенное в научной литературе мнение о высокой степени влияния центральной, федеральной власти на систему органов исполнительной власти Российской Федерации несколько преувеличено, ибо Закон лишь декларирует конституционный принцип о единой системе исполнительной власти и не определяет природу организационно-функциональных связей внутри этой системы.

В то же время вряд ли следует рассматривать существующие механизм как оптимальное решение вопросов устройства государственного и муниципального управления.

5. Переходный характер российской системы федерализации административного реформирования имеет, тем не менее, ориентацию на развитие в сторону демократизации и повышения эффективности модернизации федеративных отношений власти. Снятие препятствий в этом направлении требует устранения противоречий, вызванных как объективными причинами временного характера, так и возможными барьерами, конструктивные пути ликвидации которых возможны и реальны при условии обеспечения логичности и рациональности правового регулирования предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Комплексное исследование процесса совершенствования отношений власти между Федерацией и ее субъектами, складывающихся в процессе ее реализации, позволяет сделать вывод о значительной степени «коллизион-ности» правовых основ федерализации административной реформы.

Необходимо устранить правовые коллизии и пробелы, которые содержатся в нормах самой модели административной реформы. Закрепленная в ней модернизация федеративного устройства концептуально не выдержана до конца, так как есть продукт отражения противоречий в системе государственного и муниципального управления. Данная модель реформирования не дает ответов на целый ряд ключевых вопросов, по которым сохраняются разногласия в практике преобразований системы государственного и муниципального управления.

Отсутствие четких подходов к оптимизации федеративных отношений власти к разработке организационно-правового механизма реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации привело к тому, что в субъектах Федерации появились противоречивые регламентации одних и тех же вопросов.

Эффективность законодательного регулирования этих отношений находится в прямой зависимости от точного и оптимального разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации, подробного регулирования института ответственности за несоблюдение Конституции России, федерального законодательства. В этой связи необходимо использовать такие методы, как рекомендации, предварительное заключение, согласование программ и концепций законовопределить юридические последствия реагирования органов субъектов РФ на указанные действия.

Безусловно, совершенствование федеративных отношений власти, эффективность их законодательного регулирования находится в прямой зависимости от точного и сбалансированного разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо подробно прописать и юридически оформить институт ответственности за несоблюдение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этой связи следует использовать не только рекомендации, предварительное заключение, согласование программ и концепций законов, но и выработать единые методологические подходы и общие законодательные критерии действия этого института.

Значительную часть административно-правовых проблем составляют противоречия между федеральной организацией разделения государственной власти и тем, как она конкретизируется в процессе оптимизации федеративных отношений.

6. Проведенное автором исследование рациональности реформирования федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации дает возможность утверждать, что совершенствование федеративных отношений в значительной мере обеспечивается через иерархию нормативных правовых актов и предполагает наличие опосредованной взаимозависимости компетенции органов исполнительной власти федерального и субъектного уровней. Ибо цели, функции исполнительного органа власти являются составной частью его компетенции и требуют применения единой правовой методики по оформлению правового статуса органов исполнительной власти федерального и субъектного уровней.

В связи с этим, необходимо законодательно оформить принцип регионализации (федерализации) административной реформы, позволяющий совершенствовать не только организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти, но и успешно реформировать организацию исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предметом реформирования на данном уровне должны стать проблемы определения видов федеральных органов исполнительной власти, научно обоснованные критерии выделения и принципы деятельности этих органов властиструктура и общие требования к нормативным правовым актам, регламентирующих правовой статус региональных органов исполнительной властиустановление единых методических подходов к оформлению основных элементов правового статуса этих органов.

Для того чтобы избежать ненужного параллелизма и дублирования в управлении, упростить организацию системы исполнительной власти в целом, целесообразно было бы на законодательном уровне оформить включение федеральных территориальных органов исполнительной власти в организационную структуру органов исполнительной власти регионов на основе правовой регламентации организационных и функциональных аспектов всей системы органов исполнительной власти Российской Федерации, включая такие законодательные акты субъекта Российской Федерации (например, комплексные регламенты работы, схемы управления регионом), способные отразить организационно-структурные особенности реформирования системы государственного управления в субъекте Федерации.

7. Отсутствие единых методологических подходов и общих законодательных критериев привели к тому, что каждый орган исполнительной власти «проталкивает» свой ведомственный подход к тому, в каких структурных параметрах и в каком правовом режиме ему надлежит функционировать и формировать «ответственное» поведение субъектов управления. Реформа должна устранить отрицательные последствия сложившейся практики государственного управления, когда слабая увязка организации и функционирования федеральных структур исполнительной власти и структур исполнительной власти субъектов Федерации не дает достаточно полного организационно-функционального представления о системе ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Наличие такой ответственности за реорганизацию целей и функций органов исполнительной власти обеспечивает наиболее четкую вертикальную проходимость управленческих воздействий, которые, возникнув на центральном, федеральном уровне, не деформируются при движении вниз, а надлежащим образом дифференцируются, конкретизируются и воплощаются в реальную действительность.

Устранение правового нигилизма и коллизий федеральных властей, в свою очередь, требует четкого отражения в законотворчестве субъектов Федерации, принципов федерализма, системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Ибо «фактическая» система разделения власти сегодня в значительной мере не совпадает с «формально-юридической» конституционной моделью. Наблюдается существенный разрыв между закрепленными в Конституции Российской Федерации нормами и фактически сложившейся системой разделения государственной власти по вертикали на основе иных форм правового регулирования.

Существенное значение для эффективного реформирования с целью рационального взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могла бы иметь типизация статуса соответствующих органов исполнительной власти. Исходя из этого, целесообразно было бы на законодательном уровне закрепить типовой статус как федеральных, так и субъектных органов исполнительной власти, их организационную форму и компетенцию, а также порядок их взаимодействия. Следовало бы также узаконить единство подхода к определению статуса органов федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ с точки зрения законодательного использования принципа «двойного подчинения» в отношении федеральных территориальных органов по предметам совместного с субъектами Российской Федерации ведения.