Территориальная дифференциация финансово-бюджетного положения муниципалитетов России

Актуальность темы

Дифференциация пространственного развития стала одной из ключевых проблем современной России, при этом внутрирегиональная дифференциация, несмотря на ее огромные масштабы и устойчивый характер, обусловленный центр-периферийными различиями, изучена значительно слабее. Чаще рассматриваются институциональные аспекты развития местного самоуправления (его полномочия, налогово-бюджетная система и др.), в 2000;е годы появились количественные исследования социально-экономического развития муниципалитетов (В.Н. Лексин, А. Н. Швецов, A.C. Раевская и др.). Финансовая база местного самоуправления, организация и функционирование бюджетной системы в разных регионах изучены слабо, хотя бюджет является главным инструментом управления и его состояние во многом определяет возможности развития местного самоуправления и повышения качества жизни населения.

Состояние местных бюджетов зависит от уровня экономического развития региона и муниципалитета, однако институциональные особенности двухуровневой бюджетной системы, созданной в ходе муниципальной реформы 2000;х годов, настолько значительны, что они могут приводить к несоответствию финансово-бюджетного положения муниципалитетов и уровня их развития. Институциональные особенности бюджетной системы в регионах РФ влияют на муниципальное развитие, особенно на развитие крупных городов — центров модернизации.

Под влиянием экономических и институциональных факторов финансово-бюджетное положение муниципалитетов сильно дифференцировано и на межрегиональном, и на внутрирегиональном уровне. Это делает актуальным исследование факторов, уровня и динамики географических различий, выявление лучших практик регионального управления в сфере межбюджетных отношений, способствующих улучшению финансово-бюджетного положения муниципалитетов.

Степень разработанности темы. Исследования экономической и институциональной среды, бюджетных особенностей местного самоуправления России, отдельных регионов и городов проводились Институтом системного анализа РАН, Центром фискальной политики, Институтом экономики города (Москва),.

Институтом им. Е. Т. Гайдара, Институтом современного развития. Однако в основе этих исследований лежит экономический и институциональный подход. Географический анализ дифференциации финансово-бюджетного положения муниципалитетов двух уровней после реализации муниципальной реформы, а также причин этой дифференциации ранее не проводился.

Объект исследования — муниципальные образования России, в том числе муниципалитеты разного статуса (городские округа, муниципальные районы и поселения) в 81-м субъекте РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, где местное самоуправление имеет особый статус и не получило финансовой самостоятельности), муниципалитеты — городские округа Приволжского и Уральского федеральных округов, муниципалитеты региона-«ключа» (Челябинской области).

Предмет исследования. Географические различия финансово-бюджетного положения муниципалитетов, в том числе их финансовой самостоятельности, социальной ориентированности и соответствия критериям территориальной справедливости.

Цель исследования — выявление географической дифференциации финансово-бюджетного положения муниципалитетов России с учетом экономических, институциональных и географических факторов муниципального развития.

В соответствии с данной целью в работе были поставлены следующие задачи:

— систематизация положений теории общественных финансов и практики функционирования местного самоуправления в России;

— разработка качественно-количественной методики оценки финансово-бюджетного положения муниципалитетов с обоснованием критериев такой оценки;

— анализ финансово-бюджетного положения муниципалитетов в регионах России, оценка изменений в периоды экономического роста и кризиса, выявление регионов с лучшим финансовым положением муниципалитетов;

— комплексная оценка социально-экономического развития и финансово-бюджетного положения крупных городов Приволжского и Уральского федеральных округов;

— выявление различий и основных факторов финансово-бюджетного положения муниципалитетов на внутрирегиональном уровне (на примере Челябинской области).

Теоретико-методологической основой исследования являются положения теории обгцественных финансов (Ч. Тибу, У. Оутс, Дж. Хикс, Н. Калдор, А. Пигу, X. Циммерманн, Л. Якобсон), географии общественных финансов (Р. Беннет, A.M. Лавров, О. В. Кузнецова, В. В. Климанов, Г. В. Курляндская, К.С. Вартапетов). Для анализа бюджетного выравнивания использованы теоретические и практические разработки в рамках концепции территориальной справедливости (Б. Дейвис, Дж. Боун, Д. Пауэлл, Л.В. Смирнягин). Использован также методический опыт исследований экономических и институциональных проблем муниципального развития (А.Н. Швецов, В. Н. Лексин, И. В. Стародубровская, О.Б. Глезер). При изучении территориальных различий финансово-бюджетного положения муниципалитетов применялись подходы «новой экономической географии» (П. Кругман и др.) и институциональной географии (А.Н. Пилясов), географический центр-периферийный подход и концепции роли городов в модернизации (Дж. Фридман, Е. Роджерс и др.).

В качестве основных методов исследования применялись общенаучные (сравнительно-географический, структурно-функциональный), математические и статистические, графический факторный и кластерный анализ, типологический подход на основе сочетания количественного анализа и качественной оценки.

Информационно-эмпирическую основу исследования составили данные Казначейства России об исполнении бюджетов в разрезе регионов по всем типам муниципалитетов — поселениям, муниципальным районам и городским округам. База муниципальной статистики Росстата использована для анализа финансово-бюджетного положения крупных городов Уральского и Приволжского ФО. Исследование финансовых проблем муниципалитетов Челябинской области проведено в рамках работы в общественной организации «Ассоциация сельских поселений Челябинской области». Автором разработаны анкеты и проведены интервью с главами муниципальных образований и представителями региональной исполнительной власти.

Научная новизна работы. В диссертации впервые разработаны подходы и методы изучения географии муниципальных финансов как нового направления географических исследований. Также впервые проведен количественный анализ финансово-бюджетного положения муниципалитетов двух уровней, основанный на экономико-географических, социально-географических и институциональногеографических критериях. Разработана методика и проведена взаимосвязанная оценка финансово-бюджетного положения, уровня и динамики развития муниципалитетов — городских округов. Показана ведущая роль институциональных факторов в дифференциации финансово-бюджетного положения муниципалитетов ключевого региона.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Выявлена многофакторность географических различий и особенности воздействия экономических и институциональных факторов на дифференциацию финансово-бюджетного положения муниципалитетов. Предложенная методика оценки финансово-бюджетного положения дополняет и углубляет комплексный географический анализ развития муниципалитетов, расширяет возможности использования институциональных подходов в географического исследованиях и позволяет включать анализ финансово-бюджетного положения в комплексную географическую характеристику развития городов.

Методика и результаты оценки финансово-бюджетного положения муниципалитетов могут применяться органами исполнительной власти как один из инструментов измерения эффективности бюджетной системы.

Результаты диссертационной работы могут быть использованы для учебного курса для студентов кафедр экономической, социальной и политической географии России: «Финансовая география муниципалитетов России».

Апробация работы. Основные подходы и результаты исследования были представлены и обсуждались на Международных научных конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2009» (Москва, 2009 г.) и «Ломоносов-2010» (Москва, 2010 г.) — школе-семинаре молодых учёных «Методика и методология региональных исследований: из прошлого в будущее» (Смоленск, 2010 г.) — круглом столе «Проблемы и перспективы инновационного развития регионов России: экономические и финансовые аспекты» в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации (Москва, 2010 г.) — международной конференции «Социально-экономическая география: история, теория, методы, практика» (Смоленск, 2011 г.) — Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современной экономической, социальной и политической географии» в Московском педагогическом государственном университете (Москва, 2011 г.).

По теме диссертации опубликовано 10 работ общим объёмом 3,2 печатных листа, в том числе три статьи в изданиях перечня ВАК РФ.

Структура и объем диссертации

Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы (142 наименования). Основная часть содержит 169 е., 9 табл. и 33 рис. Представлены 23 приложения на 61 с.

Основные выводы.

Среди трех составляющих финансово-бюджетного положения муниципалитетов ключевой является финансовая самостоятельность. Она зависит как от экономико-географических, так и от институциональных факторов развития регионов и муниципалитетов.

Межрегиональная дифференциация финансово-бюджетного положения муниципалитетов сильнее зависит от степени централизации управления в регионе. Внутрирегиональная дифференциация обусловлена географическим центрпериферийным неравенством в уровне развития муниципалитетов и институциональными факторами (отношениями между властями региона и муниципалитетами, конкурирующими за перераспределяемые бюджетные ресурсы).

Дифференциация финансово-бюджетного положения муниципалитетов слабо соотносится с общепринятыми классификациями социально-экономического развития регионов. Самостоятельность бюджетов муниципалитетов наиболее ограничена в республиках Северного Кавказа, в южной части Урало-Поволжья и в северных регионах Дальнего Востока.

В среднеразвитых регионах финансово-бюджетное положение крупных городов в целом более благоприятно по сравнению с остальными муниципалитетами, региональные власти учитывают значимость городов-центров для развития при дефиците других конкурентных преимуществ. Худшее финансово-бюджетное положение крупных городов в более развитых и в слаборазвитых регионах обусловлено политикой бюджетной централизации, позволяющей региональным властям максимально концентрировать ресурсные доходы или трансферты из федерального бюджета.

Заключение

.

1. Финансово-бюджетное положение муниципалитетов зависит от объема и структуры доходных источников, в том числе тех, которыми муниципалитет может распоряжаться самостоятельно, от расходных потребностей и соотношения между ними. Разработанная методика оценки финансово-бюджетного положения муниципалитетов включает три компонента: финансовую самостоятельность, социальную ориентированность расходов, территориальную справедливость бюджетного выравнивания.

Финансовая самостоятельность муниципалитетов в условиях перераспределительной бюджетной системы оценивается с помощью двух критериев. Первый — объем доходов муниципалитета, которые он может расходовать самостоятельно: налоговых и неналоговых доходов и нецелевых трансфертов (дотаций). Второй — соотношение нецелевых трансфертов и целевых (субсидий), получаемых на определенные цели. Социальная ориентированность оценивается через сопоставление конкурирующих между собой социальных расходов (с учетом расходов на ЖКХ) и несоциальных расходов. Территориальная справедливость измеряется как соотношение вклада муниципалитетов в формирование доходов бюджетной системы и реального уровня их расходов в расчете на душу населения после проведения бюджетного выравнивания (перераспределения трансфертов).

2. Бюджетные показатели муниципалитетов по регионам РФ имеют значительную территориальную дифференциацию. Экономико-географические факторы неравенства (географическое положение, структура расселения, специализация экономики, уровень социально-экономического развития региона) дополняются особенностями политики региональной власти при распределении трансфертов муниципалитетам.

Географическую дифференциацию финансово-бюджетного положения муниципалитетов невозможно объяснить с помощью традиционных факторов (экономическое развитие регионов и муниципалитетов, природные условия, влияющие на издержки ведения хозяйства, и т. д.). Чаще всего она обусловлена институциональным, негеографическим по своей природе, фактором. Результаты исследования показывают, что уровень расходов местных бюджетов на душу населения в 14 наиболее развитых регионах, большая часть населения которых проживает в пределах основной полосы расселения (освоенная зона), в 2009 г. различался до 2-х раз для городских округов и до 4-х раз для муниципальных районов и поселений, хотя уровень экономического развития и доходов бюджетов этих регионов был близким.

Неравенство душевых расходов местных бюджетов между регионами сильнее, чем внутри них. Если квинтильный коэффициент душевых расходов консолидированных бюджетов регионов, не входящих в зону Крайнего Севера, (за вычетом субвенций) составляет 2,0, то бюджетов городских округов этих же регионов — 2,3, а еще более зависимых от региональных трансфертов бюджетов муниципальных районов (включающих бюджеты поселений) — 2,7.

Группы субъектов РФ, выделенные по принципу географического положения и уровню экономического развития (для освоенной зоны: развитые, среднеразвитые, слаборазвитые и отдельный тип — регионы Крайнего Севера с очаговым освоением), оказались очень разнородными по особенностям финансово-бюджетного положения муниципалитетов. Только отдельные регионы с высоким уровнем экономического развития отличаются лучшей финансовой политикой в отношении муниципалитетов (Кемеровская и Ленинградская области, Красноярский и Пермский края). Сильные институциональные ограничения финансовой самостоятельности муниципалитетов характерны и для развитых регионов (Самарская и Тюменская области, Татарстан), и для менее развитых. Худшим вариантом является сочетание сверхконцентрации финансовых ресурсов на региональном уровне и мизерных налоговых доходов муниципалитетов, что типично для северокавказских республик.

3. Политика властей подавляющего большинства регионов, как и федерального центра, направлена на налоговую централизацию, что приводит к минимизации собственных доходов муниципалитетов и ставит их в сильнейшую финансовую и политическую зависимость от перераспределения трансфертов. Степень централизации — один из важнейших факторов дифференциации финансово-бюджетного положения муниципалитетов в регионах России. Индикатором централизации принятия решений служит высокая доля социальных расходов, особенно инвестиционных, финансирование которых идет напрямую из региональных бюджетов, минуя местные. Финансовый контроль региональных властей обеспечивается доминированием целевых трансфертов, в расходовании которых, в отличие от нецелевых, муниципалитеты не имеют самостоятельности.

Передача на муниципальный уровень налогов, подлежащих к зачислению в региональный бюджет, не получила широкого распространения. Только в 24-х регионах более 10% общего объема региональных налогов поступает в местные бюджеты, в 6-и регионах местные бюджеты получают более 10% поступлений налога на прибыль. В Красноярском крае передача муниципалитетам части налога на прибыль значительно улучшила их финансово-бюджетное положение, до 2009 г. таким же преимуществом обладали муниципалитеты Тюменской области. Налог на прибыль формировал 21% собственных доходов городских округов Тюменской области и 18% собственных доходов городских округов Красноярского края. В остальных регионах централизация финансовых ресурсов приводит к смещению центра принятия решений на региональный уровень.

Социальная сфера отнесена законом преимущественно к муниципальному ведению и должна финансироваться из местных бюджетов. Но централизация в принятии решений ведет к возрастанию роли регионального бюджета в финансировании социальной сферы без учета интересов муниципальных сообществ. Только в 20-ти регионах (Ямало-Ненецкий АО, Кемеровская, Челябинская и Ленинградская области и др.) доля местных бюджетов в социальных расходах консолидированного бюджета региона существенно выше средней по стране (70%), в 10-ти регионах она ниже 60% (Тюменская, Самарская области, республики Татарстан, Мордовия и Калмыкия и др.). Различия связаны с политикой централизации.

Более значительная дифференциация характерна для принятия инвестиционных решений в сферах, отнесенных законодательством к ведению муниципалитетов. Индикатором централизации является соотношение объема инвестиций в социальную сферу из регионального и местных бюджетов.

В 46 из 83 регионов страны объем инвестиций в здравоохранение из региональных бюджетов превосходил объем инвестиций из местных бюджетов. В 20-ти регионах более 70% инвестиций в здравоохранение поступает, минуя местные бюджеты. Это означает, что развитие социальной инфраструктуры — важнейшей сферы ответственности местного самоуправления — во многом регулируется властями региона без участия муниципалитетов. Риск неэффективности такого управления значителен. Смещение центра принятия решений по развитию муниципалитетов на региональный уровень фактически сводит роль местного самоуправления к решению текущих вопросов, лишает его возможности управлять развитием территорий.

Финансовый контроль за муниципалитетами осуществляется и через предоставление целевых трансфертов. Доминирование целевой помощи (субсидий) ограничивает финансовую самостоятельность муниципалитетов в принятии решений. Объем нецелевой помощи (дотаций) в большинстве регионов достаточен только для покрытия текущих расходов, но не для проведения самостоятельной инвестиционной политики муниципалитетов. Среди крупных городов, имеющих значительный объем и долю субсидий, выделяются города Татарстана и Челябинской области. Приоритет региональных властей этих субъектов — жесткое ограничение финансовой самостоятельности муниципалитетов.

Группировка регионов по душевому объему и соотношению нецелевых и целевых трансфертов показывает, что большинство регионов попадает в группу с низким уровнем трансфертной обеспеченности муниципалитетов и средней степенью их самостоятельности в расходовании финансовой помощи (группа С2 -40% субъектов). В группу входят 5 развитых регионов. Наихудшая ситуация в 11 среднеразвитых регионах (группа СЗ), где низкая трансфертная обеспеченность сочетается с низкой долей дотаций (республика Мордовия, Омская, Ростовская области, Краснодарский край и др.). Широкая финансовая самостоятельность в виде нецелевой помощи предоставляется муниципалитетам только двух развитых регионов: Кемеровской области и Ханты-Мансийского АО. Эти регионы входят в группы А1 и В1.

4. Налоговую базу и финансовую самостоятельность и муниципалитетов обеспечивает их экономико-географический потенциал. Однако финансовая самостоятельность зависит и от институциональных факторов — отношений между региональной властью, определяющей трансфертную политику, и муниципальной. Экономико-географический и институциональный факторы территориальной дифференциации накладываются друг на друга.

Несмотря на особенности политико-географической ситуации в каждом регионе, региональный анализ финансовой самостоятельности муниципалитетов выявил следующие экономико-географические закономерности:

• в ресурсодобывающих регионах экспортной экономики сформировалась более жесткая региональная власть, ограничивающая муниципальную самостоятельность, в то время как в регионах с преобладанием агломераций с сервисной экономикой экономические и политические отношения более либеральны;

• в высокодотационных слаборазвитых регионах федеральные трансферты концентрируются на региональном уровне и затем распределяются между муниципалитетами, часто с учетом клановых интересовв среднеразвитых регионах ограниченные финансовые возможности бюджета не позволяют проводить столь масштабную перераспределительную политику;

• в регионах с сильными внутрирегиональными контрастами активней используются перераспределительные механизмы, при этом в подавляющем большинстве регионов перераспределение бюджетных средств производится преимущественно в виде целевых трансфертов (субсидий).

Для регионов Северо-Востока России дополнительным фактором ограничения финансовой самостоятельности муниципалитетов выступают экстремальные природные условия. В местных бюджетах не хватает средств на содержание социальной инфраструктуры и ЖКХ, поэтому центры принятия решений и источники финансирования полномочий смещаются на региональный уровень.

На основе индикаторов финансовой самостоятельности — первого критерия финансово-бюджетного положения — и уровня экономического развития выделены шесть групп регионов. Лучшее финансово-бюджетное положение муниципалитетов имеют Кемеровская и Ленинградская области, Красноярский и Пермский края, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО благодаря более высокому уровню экономического развития и налоговому потенциалу, а также региональной бюджетной политике, ориентированной на муниципальные интересы.

Тюменская область, Татарстан, Челябинская область отличаются более высоким уровнем собственных доходов муниципалитетов при ограниченном объеме региональных трансфертов и самостоятельности в их расходовании. Самарская область, Башкортостан (за исключением Уфы), Липецкая и Оренбургская области также относятся к развитым, но их муниципалитеты имеют низкий уровень собственных доходов и получают минимальный объем трансфертов, т. е. финансовые ресурсы концентрируются на региональном уровне.

Институциональные факторы ограничили финансовую самостоятельность ряда среднеразвитых регионов (республики Мордовия и Марий Эл, Омская, Тамбовская области). В еще худшем положении находятся муниципалитеты почти всех северокавказских республик, политическая и финансовая централизация в которых традиционно высока.

5. Социальная ориентированность расходов определяется уровнем социально-экономического развития и финансовыми возможностями регионов и муниципалитетов. Наибольшая степень социальной ориентированности расходов характерна для муниципалитетов наименее финансово обеспеченных регионов, их бюджеты не имеют ресурсов для инвестиций в экономику. Для бюджетов муниципалитетов, обладающих инвестиционными ресурсами, социальная инфраструктура не всегда является наиболее приоритетной.

Доля несоциальных расходов повышена в муниципалитетах развитых регионов, обладающих более значительными инвестиционными ресурсами. Если в целом по городским округам в 2008 г. доля несоциальных расходов составила 17%, то в городских округах юга Тюменской области — 42%, Пермского края — 21%. В целом инвестиционная политика городских округов этих регионов также носит преимущественно несоциальный характер. В муниципалитетах беднейших регионов нет средств для инвестиций, поэтому доля социальных расходов велика. В муниципалитетах большинства северокавказских республик значительна также доля расходов на ЖКХ (в городских округах Дагестана — 34%, в среднем по городским округам России — 25%). Это наиболее непрозрачная сфера, в которой очень высок риск неэффективных расходов.

Исследование выявило муниципалитеты, в которых более низкий уровень социальных расходов и, особенно, инвестиционных социальных расходов сочетается с высоким уровнем несоциальных расходов (Нижний Новгород, Казань, Ярославль, Томск, Сочи). Чаще всего причиной дисбаланса служит подготовка крупных проектов — спортивных мероприятий, юбилеев и др. Некоторые города (Тюмень, Челябинск, Екатеринбург), лидируя по объему инвестиций в транспортную сферу, значительно отстают от менее развитых городов по объему инвестиций в здравоохранение и образование на душу населения.

6. Масштабное бюджетное перераспределение нарушает территориальную справедливость в подавляющем числе регионов, после распределения трансфертов доходы бюджетов периферийных муниципалитетов выше, чем в муниципалитетах-донорах. Тем самым тормозится развитие успешных муниципалитетов как точек роста.

Территориальная справедливость региональных бюджетных систем означает, что перераспределение трансфертов из регионального бюджета не делает муниципалитеты с высоким уровнем собственных доходов беднее муниципалитетов со слаборазвитой доходной базой, а муниципалитеты с близким уровнем развития и схожими проблемами получают равное внимание со стороны региональной власти.

Однако в большинстве регионов не осознается роль крупных городов как точек роста. В 2008 г. только в 18-ти регионах душевые расходы бюджетов городских округов (в целом по региону) превышали расходы муниципальных районов. Все эти регионы относятся к среднеразвитым. Таким образом, только при отсутствии высоких доходов от экспортоориентированных отраслей или больших объемов федеральной помощи власти регионов способны осознать роль городов как основных «моторов» развития. В 15 из 18 развитых регионов с повышенной бюджетной обеспеченностью, которые могут стать лидерами экономической и социальной трансформации, финансово-бюджетная система сдерживала развитие крупнейших городов — потенциальных точек роста. Только в 3-х развитых регионах (Липецкой, Ленинградской областях, Пермском крае) городские округа опережали муниципальные районы по душевым расходам бюджетов.

7. Кризисные изменения, произошедшие в финансовой системе России в 2009 году, отразились и на местных бюджетах. Их финансовая самостоятельность в целом снизилась, так как в условиях кризиса региональные власти пытались повысить контроль за расходами муниципалитетов.

Риски низкой финансовой самостоятельности муниципалитетов в период кризиса усилились, субсидии им в наиболее пострадавших от кризиса регионах были сильно урезаны. Социальная ориентированность бюджетов сохранилась в большинстве регионов, но в случае реализации политических проектов устойчивость нарушалась, несоциальные расходы росли, несмотря на кризис.

Территориальная справедливость в развитых регионах стала выше, но не вследствие осознанного усиления этого приоритета, а по причине кризисного уменьшения финансовых ресурсов для перераспределения и более сильного сокращения расходов бюджетов муниципальных районов по сравнению с городскими округами. Если на межрегиональном уровне в период кризиса слаборазвитые регионы сократили отставание от лидеров по бюджетной обеспеченности за счет меньшего сокращения поступления налога на прибыль и значительного объема федеральных трансфертов, то на муниципальном — наоборотмуниципальные районы еще больше отстали от городских округов, несмотря на то, что в большинстве регионов приоритетной была поддержка именно периферийных муниципальных районов.

В ряде регионов, где бюджетное перераспределение нарушало принцип территориальной справедливости (Удмуртская республика, Республика Марий Эл, Курганская область), в кризисный период ситуация усугубилась. Ограниченные финансовые ресурсы распределялись еще более неравномерно и не в пользу крупных городов. Наоборот, в регионах, где их интересы учитывались (Пермский край, Пензенская область, в Свердловской области и Башкортостане) финансово-бюджетное положение городов-центров улучшилось или почти не ухудшилось.

8. Дифференциация финансово-бюджетного положения муниципалитетов на внутрирегиональном уровне еще в большей степени, чем на межрегиональном, определяется политикой региона в отношении муниципалитетов. Муниципальная политика региональных властей характеризуется неформализованным («ручным») управлением, что является сильнейшим фактором территориальной несправедливости.

В некоторых регионах муниципальная политика не ориентирована на поддержку слабых и проблемных муниципалитетов, т. е. на политику выравнивания. Широкое развитие получили неформальные институты «ручного» управления, разделяющие муниципалитеты на привилегированные и непривилегированные в зависимости от отношений региональной власти и глав местного самоуправления. Дифференциация муниципалитетов по такому критерию выявлена в ходе анализа распределения инвестиционных субсидий между муниципалитетами Челябинской области в 2008 г.: из 40 муниципалитетов 5 привилегированных резко выделялись по душевому объему инвестиционных субсидий, а 5 вообще не получали субсидий в течение года, на их территории не было реализовано ни одного из 300 проектов областной инвестиционной программы.

9. Финансово-бюджетное положение муниципалитетов второго уровня (поселений) зависит не только от экономико-географических факторов стоимость земли, положение относительно крупных городов, особенности систем расселения), но и от более широкого спектра институциональных факторов по сравнению с муниципалитетами первого уровня (городскими округами и муниципальными районами). На практике часто сохраняется дореформенный принцип подчинения поселений районной администрации.

Факторы финансово-бюджетного положения поселений разделены на две группы: экономико-географические (экономическое развитие региона, размещение значимых экономических акторов, особенности расселения) и институционально-географические (статус муниципалитетов, особенности разграничения полномочий, использование разных моделей предоставления трансфертов «субъект-район-поселения» или «субъект-поселения»). Корреляционный и сравнительный анализ доли поселенческих бюджетов в консолидированных бюджетах муниципальных районов не дали однозначных результатов, но выявили большую значимость институционально-географических факторов. Лучшее финансово-бюджетное положение имеют поселения в субъектах РФ, сочетающих экономико-географические факторы, обеспечивающие высокую степень финансовой самостоятельности поселений, и более благоприятную институциональную среду. К таким субъектам относятся Московская, Ленинградская и Ростовская области, в меньшей степени Краснодарский и Ставропольский края. Институциональные факторы существенно ограничивают финансовую самостоятельность поселений Саратовской, Омской, Самарской и Сахалинской областей.

Исследование финансово-бюджетного положения поселений Челябинской области выявило доминирование институциональных факторов, нередко порождающих конфликтные ситуации при взаимодействии поселений с муниципальными районами, особенно в ходе реформы местного самоуправления.

10. Финансово-бюджетное положение городов Уральского и Приволжского федеральных округов с численностью населения более 100 тыс. чел. не имеет выраженной связи с динамикой их роста и уровнем экономического развития (за исключением городов Тюменской области). Многие города, обладавшие в докризисный период наилучшей динамикой развития, имели неблагоприятное финансово-бюджетное положение.

Для крупных городов Уральского и Приволжского ФО разработана методика расчета интегрального индекса, суммирующего частные индексы трех элементов финансово-бюджетного положения. В предкризисном 2008 г. менее трети из 45 крупных городов Уральского и Приволжского ФО имели одновременно более благоприятное финансово-бюджетное положение и лучшую динамику развития, а в кризисном 2009 г. — менее четверти. В остальных городах развитие сдерживалось неблагоприятным финансовым положением или же относительно благоприятное финансово-бюджетное положение не могло ускорить развитие, тормозившееся другими проблемами. Неблагоприятное финансово-бюджетное положение оказалось более сильным барьером для городов с исходно низким уровнем развития, но более динамично развивавшихся в докризисный период: Йошкар-Олы, Копейска, Кургана, Набережных Челнов, Саранска. Финансовая система, как и большинство российских институтов, изменяется медленно и служит барьером развития городов.

В девяти среднеразвитых регионах Урало-Поволжья индикаторы территориальной справедливости различались вследствие разной значимости приоритета выравнивания для региональных властей. В Пензенской области областной центр по уровню доходов опережал муниципальные районы на 80% в 2008 г. и более чем в два раза — в 2009 г. (сокращение налоговых доходов Пензы было компенсировано финансовой помощью). В Мордовии Саранск опережал периферию по уровню доходов на 43% в 2009 г. Региональные центры также стабильно опережали муниципальные районы в Чувашской республике и Саратовской области. В Курганской, Ульяновской и Кировской областях в 2009 г. душевые доходы региональных центров и муниципальных районов были почти равны. Более явными примерами территориальной несправедливости служат республики Марий Эл и Удмуртия, где доходы региональных центров отставали от доходов периферии на 20%.