Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере Российской Федерации в 1990-е годы: На материалах Архангельской и Вологодской областей

Актуальность темы

исследования обусловлена прежде всего тем, что должным образом организованное самоуправленческое начало в современном мире выступает в качестве одной из основ демократического общества. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами государства и личности признаются и гарантируются муниципальные интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения определенной территории. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.

Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Именно на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно. В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, поселке, районе, микрорайоне или в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.

На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми государствами — членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990;е гг. оказались для нее сложными и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990;е гг. большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1.

Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990;х гг. Российское общество и сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все-таки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического общественного развития — одного из важнейших способов участия граждан в делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического материала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990;е гг.

Термин «самоуправление» (self-government) стал употребляться в связи с местным самоуправлением в Англии еще в XVII в. В XIX в. это понятие былозаимствовано правоведами Германии^ аг^! 860-е гг. вошло в обиход в России. Смысл, который вкладывался в понятие «самоуправление», не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то единой «для всех времен и народов» дефиниции этого понятия. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией данного института публичной власти, на основе которой формируется концепция местного самоуправления.

Теоретические представления о том, каким должно быть местное самоуправление, как в отечественной, так и в зарубежной исторической и юридической науках многообразны. В отечественной науке XIX — начала XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распространенных обычно причисляют теории «свободной общины», общественно-хозяйственную, государственную, юридическую, политическую. Сторонники этих теорий расходились между собой прежде всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных функций или сочетание того и другого). Известный историк и юрист А. Д. Градовский (1841−1889) писал: «Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии:. защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны"4. Это высказывание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные модели построения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосаксонскую и европейскую континентальную.

Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственные функции. Применительно к этой модели местное самоуправление можно определить следующим образом: «Местное самоуправление — это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также» формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения"5.

Европейская континентальная модель местного самоуправления основана на признании того, что компетенция органов местного самоуправления регулируется государством и они выполняют (в числе прочих) функции государственного управления. Такой подход подразумевает следующую дефиницию местного самоуправления: «Местное самоуправление — это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения"6.

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. З)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку концепции местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Согласно последнему, местное самоуправление в РФ — это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте ресов населения, его исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 2) .

Традиции исследования истории местного самоуправления в России закладывались известными историками и социологами конца XIX — начала XX вв.: представителем государственной школы, правоведом, профессором И.И. Дитя-тиным (1847−1892)9- доктором экономических наук, профессором Б. Б. Веселовским (1880−1954)10- крупнейшим представителем либерального направления в российской исторической науке, академиком В. О. Ключевским (1841−1911)11;

12 академиком М. М. Богословским (1867−1929) — академиком С. Ф. Платоновым (1860−1933)13- главой государственной юридической школы в России профессором В. И. Сергеевичем (1832−1910)14- академиком, ректором Московского университета, крупнейшим представителем государственной школы С. М. Соловьевым (1820—1879)15- известным историком и общественным деятелем, профессором Московского университета A.A. Кизеветтером (1866—1933)16- экономистом, земским деятелем, князем А. И. Васильчиковым (1818−1881)17 и др. Многие труды этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.

В начале XX в. появилось немало политически окрашенных работ о местном самоуправлении, написанных политиками и историками различных убеждений18. Pix появление, с точки зрения автора диссертации, подтверждает не только историческую, но и практическую значимость проблемы местного самоуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по истории развития самоуправления в России свидетельствует о том, что на протяжении уже более чем столетия эта тема весьма актуальна, и она, несомненно, заслуживает специального изучения.

В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось рассмотрению деятельности земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд обобщающих трудов, посвященных его истории19. В основном это были труды представителей либерально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение идей либерального конституционализма, считали, что оно выражает общенациональные интересы, и являлись его апологетами. Помимо изучения истории российского земства в целом, исследовалась история земства и его учреждений в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.

К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые исследователи относили не только историю пореформенного земства XIX в., но и всю историю земства в целом, не учитывая многозначности этого понятия, изменения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном управлении, написанных до 1860-х гг., под выборными («излюбленными») людьми XVI—XVII вв. понимались «мирские» (или «земские») власти. Их деятельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не как местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале XX в. одним из первых встал историк М. М. Богословский. Он применил к общине XVI—XVII вв. понятия «земство» и «земское самоуправление» в том значении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая различия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй половины XIX — начала XX в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали неоднозначность понятия «земство» на различных этапах российской истории. Князь А. И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство относилось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений», который в других государствах определялся понятием самоуправление. При этом он подчеркивал, что происхождение и основное значение слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В этом смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание по.

23 винностей и уплату податей". С. М. Соловьев употреблял слово «земский» в значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с козаче-ством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, степью, что особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие движения, когда Россия делилась по духу, характеру народонаселения, на северную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую. Степь условли-вала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными формами, лес более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал его земским, оседлым, установившимся в противоположность козаку, вольному, гулящему"24. В. О. Ключевский в качестве одной из особенностей землевладения в Новгородской республике отмеча^наличие крестьян-собственников*— которые назывались «земцами» или «своеземцами». По определению.

В.О.Ключевского, «земцы» — «.это вообще мелкие землевладельцы с небольшими хозяйствами. Но землевладение земцев отличалось некоторыми своеобразными чертами. Они редко владели землей в одиночку. Чаще всего своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными родством и договором"25.

В России после установления советской власти в основу принятой на государственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла марксистско-ленинская концепция, интерпретированная в том виде, в котором она устраивала находившихся у власти.

Каковы же были взгляды В. И. Ленина на местное самоуправление? Он отстаивал программу Ф. Энгельса: «полное самоуправление. в уезде и общине через чиновников, избираемых всеобщим избирательным правом» и отмену «всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин выступал за «наибольшую местную, областную и пр. свободу, известную в истории» и призывал обратиться к опыту Франции 1792−1798 гг., Америки, Англии и Канады. В его произведениях есть много высказываний в демократическом духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией доказанного и опытом демократических реформ подтвержденного принципа:

27 никаких назначаемых сверху для местного населения властей" ?!" В начале строительства нового государства Ленин запрещал «всякое шаблонизирование и установление единообразия сверху" — резко критиковал советских бюрократов,.

28 засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу. Отрицая бюрократический (государственный) централизм, Ленин противопоставлял ему централизм демократический, который, согласно марксистско-ленинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демократизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле этого не произошло. Выступая против бюрократической централизации, Ленин одновременно поддерживал идею диктатуры пролетариата (на практике ставшей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной бюрократии). После революции местная самостоятельность для Ленина — это самостоятельность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности пролетариата тоже не получилось. И. В. Сталиным был создан мощный аппарат советско-партийной бюрократической номенклатуры, всецело подконтрольный центру, и от «демократического централизма» фактически остался лишь централизм. Во второй половине 1920;х гг. Сталин даже публично заявлял, что «массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства"29.

Ведущим официальным теоретиком «советского самоуправления» стал жесткий государственник-централист Л. М. Каганович, который в 1920 г. давал такие указания «советскому строителю»: «Отпадают и должны отпасть все рассуждения о контакте и параллельном существовании автономных органов власти в губернии помимо исполкома, за исключением особых представительств из центра. Все объединяется и должно объединяться под единым колпаком гу-бисполкома. Таков закон Октябрьской революции. Губисполком является не просто канцелярией, а он является руководящим всеобъемлющим и вездесущим органом высшей власти, объединяющим все от больших до малых сторон жизни губернии. Отделы. будучи подчинены исполкому, вместе с тем подчиняются директивам центральных учреждений, то есть устанавливается принцип двойной подчиненности. Это наиболее жизненная форма, устраняющая. всякую возможность самостийности, обеспечивающая государственную, а не лл местническую линию». В 1923 г. в книге «Местное советское самоуправление. Строительство советской власти на местах» он рассматривает Советы как «составную часть всего государственного аппарата» и сводит строительство местного самоуправления к укреплению «советской власти на местах». По его выражению, «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью». Каганович противопоставляет Советы прежнему земскому и городскому самоуправлению и открыто говорит о недемократичности Советов как о том, к чему необходимо стремиться, осуществляя строительство советской власти на местах: «НЭП вызвал у наших врагов^ некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государства, то на его демократическую эволюцию, и, в частности, на эволюцию Советов в сторону старых земских и городских самоуправлений. Но. Советы и впредь останутся органами пролетарской диктатуры"31.

Выражать какую-либо оригинальную, отличную от официально провозглашенной, точку зрения на проблему самоуправления в советские времена стало небезопасным. В связи с этим большинство авторов старалось придерживаться официальной позиции. Например, Е. Сорин (один из таких авторов) в начале 1930;х гг. утверждал, что в советском государстве «не может быть противопоставления местных органов власти центральным и наоборот», «нет и самой проблемы местного самоуправления», а «местные органы, выполняя руководящие указания. вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие интересы пролетарской диктатуры"32.

Видный государственный и общественный деятель, классик отечественного муниципализма, член комиссии по местному самоуправлению IV Государственной Думы, профессор J1.A. Велихов (основавший в 1908 г. журналы «Городское дело» и «Земское дело») был одним из тех немногих, кто не относился к числу апологетов советского строя. В 1928 г. в фундаментальном труде по муниципальной науке «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» он позволил себе поставить под сомнение существование местного самоуправления в СССР. Велихов показал, что горсовет на практике является лишь «совещательным органом при уездном и губернском исполкоме" — критиковал централистскую политику в области фито нансирования трудоустройства. В этой книге он теоретически обосновал принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компетенции и необходимость его обеспечения собственными ресурсами (что является актуальным и для сегодняшнего дня). Так при советской власти Велихов продолжил борьбу с централизмом, начатую в дореволюционное время. Еще в э 1914 г. он утверждал, что органы местного самоуправления «всего лучше могут вести дело, они знают местные нужды, они стоят близко к жизни», и обращался к царской бюрократии с призывом: «Оставьте им простор, и они, регулируя общественным мнением, успешнее разрешат все задачи. И да не вмешивается в их дела государство, даже с благой целью. Принцип невмешательства прежде всего"34. В 1938 г. Велихов был арестован НКВД. По выражению С. Шевердина, «главная «контрреволюционная» деятельность Велихова. — его враждебный бюрократическому сталинскому централизму муниципализм"35.

К оценке деятельности земства советские исследователи подходили с узкоклассовых позиций, видели в ней в первую очередь выражение интересов буржуазии. Примером может служить следующее высказывание Г. А. Герасименко: «Проведение земской реформы в жизнь отражало борьбу нового, буржуазного, начала со старым феодальным порядком. Учреждение местного самоуправления являлось отражением процесса обновления общества и приспособления его к капиталистическим отношениям. Само существование земских учреждений, их продуктивность и влияние отражали степень развития буржуазных отношений, силу проявления капиталистического уклада, уровень развития буржуазных отношений в различных районах страны"36. Такая точка зрения восходит к позиции В. И. Ленина, который видел в российском земстве «гото.

37 вую организацию всей русской буржуазии". Им же земству был вынесен следующий «приговор»: «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством"38. Оценка, данная Лениным земству, не могла не повлиять на взгляды представителей советской исторической науки. Впоследствии в работах советских исследователей, как правило, преувеличивалась слабость земства и его зависимость от государственного аппарата, а достижения, напротив, предпочиталось замалчивать или явно преуменьшать.

Отдельные аспекты и периоды деятельности земства в России рассматривались в специальных работах Л. Г. Захаровой, Н. М. Пирумовой, В. В. Гармизы,.

39 т-«.

П А. Зайончковского, М. С. Симоновои и др. Внимание акцентировалось прежде всего на роли земства в политической жизни общества (главным образом в предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве с Советами в период двоевластия40. В целом земству в советской исторической науке уделялось явно недостаточно внимания. В качестве обобщающего труда можно назвать уже упоминавшуюся монографию Г. А. Герасименко «Земское самоуправление в России"41.

Помимо земств, советские ученые исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды истории дореволюционной России42. Процесс развития северорусской общины рассматривался в работах вологодских историков, например, П.А. Колесникова43. Однако особое внимание все-таки уделялось истории Советов, которые формально были провозглашены демократическими органами власти на местах, а фактически являлись низшими ячейками государственного аппарата и контролировались коммунистической партией. Процессу их прихода к власти — «триумфальному шествию» по стране — посвящено особенно много публикаций44. Установившаяся «советская модель самоуправления» характеризовалась в советской историографии как «действительно демократическая». Работы о Советах носили апологетический характер45.

В связи с начавшейся перестройкой и провозглашением курса на демократизацию общества во второй половине 1980;х гг. возрастает интерес к самоуправленческому началу в Советах народных депутатов, и издается много трудов, посвященных этой проблематике46. В это время рядом отечественных исследователей предпринимаются ранее невозможные попытки более пристально, критически взглянуть на деятельность органов социалистического «народовластия», поднимается вопрос о модернизации их деятельности (хотя и в рамках прежней системы)47. Но и во времена начавшейся «перестройки» в работах многих авторов можно было прочитать высказывания, аналогичные следующему: «Еще в апреле 1917 г. в речи к солдатам на митинге в Измайловском полку В. И. Ленин заявил: «.народ, объединенный Советами, — вот кто должен управлять государством». Это положение, выдвинутое Владимиром Ильичом, стало после победы Октября осуществляться на практике. Началась решительная борьба за утверждение подлинного народовластия в масштабе всей страны. В центре этой борьбы за демократию и социализм находилась ленинская партия большевиков. Во главе партии стоял Владимир Ильич Ленин. Его теоретическая мысль, его нравственный пример, плоды его титанической деятельности не пропали даром. Они и сегодня с нами, ибо наша перестройка все глубже, основательнее утверждает в жизни партии и страны революционный ленинский дух, дух Великого Октября, закрепившего за человеком труда реальные права и свободы, установившего власть Советов — самим народом найденную демократическую форму справедливой государственности"48.

В 1990;е гг. оценка сущности и роли Советов в СССР в работах многих авторов претерпевает принципиальные изменения. Даются, к примеру, следующие характеристики советского «самоуправления»: «В советское время, в условиях господства «общенародной собственности», когда интересы собственника были представлены в одном юридическом лице — государстве, необходимости в организации местного самоуправления не было. При господстве государственной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовала регулирования этих отношений на низшем уровне — муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части одного поселения). Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов местного значения осуществлялись РК и ОК КПСС, а органы местного самоуправления, особенно в сельских округах и поселениях, фактически оказались бесправными. В основу построения органов управления был положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим ор

49 ганам государственной власти" .

В постсоветское время, когда в связи с. происходившими в стране радикальными политическими переменами общественный и научный интерес к истории местного управления и самоуправления существенно вырос, появилось множество публикаций по этой проблематике. К ним относятся исследования, посвященные истории местного управления и самоуправления как во всероссийских50, так и в региональных масштабах, в том числе на Европейском Севере (работы A.B. Воронина, Н. И. Голиковой, Ф. Я. Коновалова, М.Н. Мартюше-вой, JI.H. Мясниковой, В. В. Осипова, В. А. Саблина, Н. Я. Фалилеева, П. В. Федорова, О. В. Якуниной и др.)51- Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в современной России порой приводило к тому, что время его появления неправомерно удревнялось. При таком подходе практически все выборные лица и структуры автоматически относились к самоуправленческой сфере. Наряду с учреждениями, созданными земской и городской реформами 1860−1870-х гг., под местным самоуправлением в России предлагалось понимать также и земские общественные учреждения, созданные в ходе преобразований в местном управлении середины XVI в., и институты, созданные в ходе городской реформы 1699 г.

Некоторые современные историки предлагают видеть исторические корни пореформенного земства в эпохе Ивана Грозного. Полагаясь, видимо, на простое созвучие некоторых терминов из истории XVI в. («земство», «земщина», «земская изба», «земская реформа»), они наполняют их более поздним содержанием, тем самым явно модернизируя историю институтов местного управления XVI в.52 Как было показано выше, подобные воззрения не являются новыми для отечественной науки. Их критика традиционно сводится к тому, что понятие «земство» в различные эпохи русской истории имело разные значения53. Нельзя не согласиться со следующим высказыванием доктора исторических наук Л. Ф. Писарьковой: «Учитывая, что абсолютное большинство жителей русской земли составляли земские люди (такого преобладания сельского населения не знала ни одна европейская страна), понятие земский получило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же структуру управления) или сельский. Именно поэтому общественные учреждения, созданные в 1860-е гг. на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. — Земской. С этого времени слово земский было неразрывно связано с понятием-самоуправление. Эта связь оказаласьтнастолько прочной, что заслонила собой все другие значения этого слова и заставила многих исследователей искать начала самоуправления в истории Московского государства"54.

Чрезмерно раннее датирование времени появления местного самоуправления в России основано на недопонимании авторами сути этого понятия. Действительно, на всем протяжении отечественной истории прослеживаются такие существенные признаки самоуправления, как выборность местных органов власти и та или иная степень их самостоятельности в решении местных вопросов. При этом степень и формы участия населения в этом процессе в различные периоды и на различных территориях значительно варьировались. На Европейском Севере России (во многом благодаря его окраинному положению) сформировались и долгое время сохранялись черты своеобразия, нашедшие, к примеру, воплощение в общинных традициях черносошного крестьянства. Крестьянская община Русского Севера, основанная на традициях взаимопомощи и солидарности, на протяжении веков являлась ярким, самобытным примером сословной самоорганизации55. В то же время местную выборную власть в большинстве ее исторических российских форм следует признать скорее обязанностью, чем правом. Выборные лица находились под жестким контролем государства, отвечали перед ним за исполнение возложенных обязанностей своим имуществом и даже жизнью. Решение выборными органами местных хозяйственных вопросов хотя и подразумевалось, но являлось лишь дополнением к их основной (фискальной, судебной, полицейской) деятельности. Выборная служба и самоуправление, как справедливо отмечает Л. Ф. Писарькова, — «это далеко не равнозначные понятия. Потребовались столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только «административного быта», но и всей жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором переплелись и русские традиции, и достижения европейского законодательства. «Универсальное» применение термина «самоуправление» не помогает, а мешает проследить эволюцию выборной службы в разные периоды существования русского государства"56.

Современный отечественный исследователь Б. Н. Миронов выделил ряд: признаков, присущих органам самоуправления. По его мнению, такой орган является представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремленийобладает самостоятельностью и инициативой в выборе способов осуществления возложенных на него государством задачобладает правами юридического лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с государством в юридические отношения) — выполняет государственные задачиконтролируется общественным мнениемсамостоятельно принимает постановления, которые могут отменяться и корректироваться государственными органа.

57 миего члены избираются местным обществом. Л. Ф. Писарькова считает возможным ограничиться «тремя основными условиями, которым должно отвечать учреждение самоуправления: 1) избираться местными жителями (из их числа) для решения местных дел- 2) обладать собственной финансовой базой и самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач- 3) находиться под контролем администрации и избравшего его общества"58.

Такой подход позволяет говорить о появлении местного самоуправления в подлинном смысле в России (в том числе в Вологодской губернии) в ходе Земской и Городской реформ 1860-х-1870-х гг. В это время местная выборная служба превратилась в институт самоуправления, сочетающий русские традиции и достижения европейского права. Временное правительство, пришедшее к власти в результате Февральской революции 1917 г., начало реформу местного самоуправления. В ряде регионов, в том числе в Архангельской губернии, самоуправление вводилось впервые. Все выборные органы формировались на основе всеобщего избирательного права. Устранялись ограничения самостоятельности местного самоуправления. Начала создаваться достаточная для его деятельности финансово-экономическая основа. Однако после Октябрьской революции местное самоуправление в России утратило свои завоевания в силу формирования системы Советов, предполагающих признание всех органов власти сверху донизу государственными. Поступательное движение в направлении развития самоуправления в России было прервано. В связи с этим, как считает большинство исследователей, преемственности между старой (дореволюционной) и новой (возникшей в 1990;е гг.) системами самоуправления не прослеживается59.

В 1990;е гг. появляется множество публикаций, в которых обобщается опыт, анализируется состояние и оцениваются перспективы развития местного самоуправления в современной России60. Многие сборники научных статей, материалов конференций, монографии историков, политологов, правоведов, экономистов и социологов, объединенные этой проблематикой, увидели свет в серии «Библиотека муниципального служащего» (с 2000 г. — «Библиотека местного самоуправления»), которая была основана в 1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда (далее — МОНФ) при поддержке института «Открытое общество». Она насчитывает более 40 выпусков.

Особо следует выделить работы начальника департамента местного самоуправления Министерства по делам Федерации и национальностей РФ А.Н. Широкова61. В них рассматриваются различные модели территориальной организации местного самоуправления и управления муниципальными образованиями. Автор анализирует современное состояние, проблемы и перспективы развития правовой базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, поднимает вопросы его кадрового, методического и информационного обеспечения, останавливается на проблемах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Особое внимание он уделяет исследованию механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления. А. Н. Широков рассматривает местное самоуправление и как субъект власти, и как субъект хозяйственной деятельности62.

На фоне новейшей политической истории России разнообразные общетеоретические и политологические аспекты становления местного самоуправления рассматриваются в работах таких исследователей, как С. Алексеев, A.C. Бар-сенков, В. К. Борисов, К. С. Гаджиев, Б. Пугачев, В. В. Согрин и др.63 Ими прослеживается зависимость развития местного самоуправления от изменения политической ситуации в стране. Во многих публикациях постсоветского времени исследуются финансово-экономические аспекты местного самоуправления64.

Всплеск интереса к его правовым аспектам наблюдается среди правоведов65.

Начиная с середины 1990;х гг. появляется много учебной литературы по проблематике местного самоуправления. Фактически была разработана новая для отечественной науки дисциплина — муниципальное право66. Вышли в свет специальные пособия по основам местного самоуправления и муниципального управления для муниципальных служащих67, по организации планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования для студентов-экономистов68.

Местному самоуправлению в современной России были посвящены многие научные и научно-практические конференции и семинары, проводившиеся на региональном, всероссийском и международном уровнях69. На них обсуждались такие актуальные вопросы, как пути взаимодействия государственной и местной властимежбюджетные отношения между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправленияразвитие правовой основы местного самоуправленияроль этого института в политико-административной системе России и ее регионов, в решении социально-экономических, экологических проблем и т. д.

В 1990;е гг. по проблемам развития местного самоуправления в современной России выполнен ряд диссертационных исследований, к числу которых относятся работы Л. И. Антоновой, H.A. Емельянова, П. М. Кебеш, А. Г. Гладышева, тл.

В.В.Чепиль и др. В них проблемы становления и развития местного самоуправления рассматриваются в основном с юридической, социологической и политологической точек зрения, а не с исторической, как это пытается сделать автор настоящей диссертации.

История становления местного самоуправления в России — это не только история разработки и принятия новой концепции на федеральном уровне, но и история реализации этой концепции непосредственно на местах. В связи с этим в настоящее время среди исследователей растет интерес к региональным особенностям организации местного самоуправлениям современной России71. Значительный интерес представляет исследование реформы местного самоуправления в России, проведенное в сентябре 1998 — январе 1999 г. Международным институтом гуманитарно-политических исследований (далее — ИГПИ) при поддержке МОНФ. Оно стало плодом сотрудничества группы экспертов, специализирующихся в разных научных сферах и представляющих различные научные учреждения, главной задачей которых было исследовать ход реформы местного самоуправления на этапе ее «регионализации». По мнению участников этого проекта, «именно междисциплинарное сотрудничество при постоянном обновлении эмпирического материала является непременным условием развития цикла научных дисциплин, имеющих в качестве предметов те или иные стороны местного самоуправления"72. «Головной группой» участников проекта был разработан вопросник, используя который, эксперты собирали материал и готовили региональные очерки. Они стали основой для анализа положения дел в сфере реформы местного самоуправления по материалам 21 региона РФ. Результаты проведенной работы были обобщены в издании, которое по жанру является промежуточным между сборником статей и коллективной монографией. В нем рассматриваются основные принципы федеральной политики в области местного самоуправления и их эволюция на протяжении 1993;1998 гг.- анализируется современное состояние регионального законодательства в области местного самоуправления в разных субъектах РФ (выделяются группы регионов по степени соответствия их законодательной базы в сфере местного самоуправления федеральному законодательству, выявляются наиболее типичные нарушения федерального законодательства, содержащиеся в региональных нормативно-правовых актах) — определяется роль региональных элит и партий в продвижении реформы местного самоуправлениявыявляются особенности муниципальных выборов по сравнению с федеральными и региональнымиисследуется развитие местного самоуправления с точки зрения учета прав и интересов этнических групп73.

Несмотря на повышенное внимание современных исследователей к становлению местного самоуправления м субъектах РФ, проблемы формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере в 1990;е гг. до сих пор не нашли достаточно полного отражения в научной литературе. Не считая статей в периодике, посвященных конкретным сюжетам и зачастую полемически заостренных, можно указать лишь несколько более или менее значительных специальных публикаций. В их числе — сборник материалов «Местное самоуправление в Вологодской области (проблемы, поиски, решения)», увидевший свет в Вологде в 1996 г. В него вошли материалы, посвященные некоторым актуальным, в первую очередь правовым, вопросам становления и деятельности органов местного самоуправления на Вологодчине в середине 1990;х гг.74 Подобный же характер имеют статьи политиков и управленцев Вологодчины, в 1997 г. составившие специальный выпуск журнала «Федерализм: Теория. Пракпе тика. История» .

Несомненно, заслуживает внимания увидевшая свет в том же году книга директора Вологодского научно-координационного центра Центрального экономико-математического института Российской академии наук (далее — ВНКЦ ЦЭМИ РАН) В. А. Ильина, научного сотрудника ВНКЦ ЦЭМИ РАН Е.М. Жир-нова и главы г. Вологды A.C. Якуничева «Условия проживания населения: оценка и проблемы управления», основой для которой послужили научно.

76 исследовательские работы ВНКЦ ЦЭМИ РАН. В книге затрагиваются некоторые проблемы местного самоуправления в г. Вологде, напрямую связанные с изменением качества жизни. Этот показатель при оценке эффективности работы местного самоуправления выделяется авторами в качестве определяющего. При этом они справедливо указывают на отсутствие сегодня надежных методик, позволяющих выявить вклад самой местной власти в динамику экономических и социальных процессов. В книге собран фактический материал, касающийся успехов и проблем организации управления городским хозяйством Вологды, данные многолетних социологических опросов по теме изменения качества жизни горожан.

В конце 1990;х — начале 2000;х гг. коллективом ВНКЦ ЦЭМИ РАН был издан ряд разработоКу-посмщенных социологическим аспектаммсследошния местного самоуправления. Так, принципам организации и возможным подходам к формированию системы показателей мониторинга социально-экономического состояния муниципалитетов посвящено исследование «Мониторинг развития муниципальных образований» (основано на материалах социо.

77 логических исследований, проведенных в г. Вологде). В работе «Стратегия управления муниципальными образованиями» на примере г. Вологды рассматриваются проблемы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований России78. На материале исследований, проведенных в 1998;2000 гг. в Вологде, авторами формируются методологические и методические подходы к организации процесса административно-территориального управления, аргументируется необходимость повышения роли информационного обеспечения процесса управления. Проблемы становления рыночных отношений и роли в этом процессе местного самоуправления анализируются на примере Грязовецкого района Вологодской области в книге «Переход к рынку.

79 тч и местное самоуправление". В ее основу легла научно-исследовательская работа ВНКЦ ЦЭМИ РАН, выполненная по заказу администрации Грязовецкого района. В работе «Проблемы формирования региональных и местных бюджетов и распределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы» рассматриваются принципы организации взаимоотношений областного и местного бюджетов80. В этом исследовании предложены методические подходы к организации мониторинга состояния региональной бюджетной системы, произведена оценка состояния муниципальных бюджетов и межбюджетных отношений в Вологодской области в 1997;2000 гг. На страницах этого же издания на основе данных за 1999;2000 гг. оценивается налоговый потенциал муниципальных образований и рассмотрены варианты распределения финансовой помощи районам Вологодской области, направленные как на простое-выравнивание бюджетной обеспеченности населения региона, так и на стимулирование местных органов управления к повышению эффективности использования доходной базы. Общие подходы к оценке эффективности бюджета муниципалитета представлены в исследовании «Разработка методики мониторинга состояния муниципального бюджета», где приводится обоснование выбора индикаторов, характеризующих состояние бюджетной сферы81. Эти проблемы поднимаются и в информационно-аналитической записке, увидевшей свет под таким же названием82. Принципы организации мониторинга состояния региональной бюджетной системы рассматриваются в брошюре «Разработка методики мониторинга состояния региональной бюджетной системы», где на основе предлагаемой системы показателей произведена оценка состояния муниципальных бюджетов и межбюджетных отношений в Вологодской области в 1997;2000 гг.83 Отношение жителей Вологды к деятельности местных органов власти и управления нашло отражение в работе «Условия проживания в Вологде (по оценкам населения)». Здесь представлена динамика изменений условий проживания в г. Вологде, основанная на анализе итогов опросов общественного мнения и изучении статистики обращений граждан в администрацию города84.

Информационные и аналитические материалы ВНКЦ ЦЭМИ РАН, Вологодского областного комитета государственной статистики и администрации г. Вологды легли в основу исследования Е. В. Перова «Характеристика взаимодействия субъектов хозяйственного комплекса города». В нем анализируется роль муниципальных органов власти в хозяйственном комплексе города, рассмотрены функции основных экономических подразделений администрации города, дана их оценка и предложены дополнительные функции, способствующие более эффективному управлению хозяйственным комплексом города85.

В 2004 г. были опубликованы результаты исследования современного состояния местного самоуправления в Грязовецком районе Вологодской области, которое было осуществлено научным коллективом под руководством В.А. Ильина86. В этой работе, увидевшей свет под названием «Местное самоуправление на пути к реформированию», на примере Грязовецкого района рассматриваются вопросы совершенствования организации местного самоуправления в сельском районе в свете реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ней выявлен ряд проблем (в области структурной организации и распределения полномочий местного самоуправления), которые неизбежно встанут перед местными органам власти в процессе реализации положений данного закона, и предложен комплекс мероприятий, призванных способствовать решению этих проблем.

Политические аспекты местного самоуправления в Вологодской области исследуются председателем избирательной комиссии Вологодской области Л. И. Антоновой (Дергаевой). Данным автором во второй половине 1990;х гг. по указанной проблематике опубликовано несколько статей. Этим же проблемам посвящена и диссертация Л. И. Антоновой на соискание ученой степени кандиоо дата политических наук, защищенная в 2001 г. В диссертации проводится анализ зарубежного опыта становления систем местного самоуправления (с акцентом на политические процессы, определявшие характер и специфику формирования моделей местного самоуправления) — исследуются особенности политических и социальных условий, в которых проводится реформа местного самоуправления в Россииопределяется возможность переноса накопленного зарубежного политического и управленческого опыта реализации идеи местного самоуправления на современную российскую почвувыявляются собственно политические факторы (расстановка политических сил на различных уровнях властных структур), влияющие на ход реформы местного самоуправленияанализируется отношение к этой реформе широких слоев населения, выражающееся в электоральном поведении. Основой для ряда наблюдений и рекомендаций автора стал опыт работы в избирательной комиссии Вологодской области. Основным итогом данного исследования являются выдвигаемые Л. И. Антоновой различные сценарные прогнозы возможного развития реформы местного самоуправления в России.

Попытка системного рассмотрения происходящих в регионе процессов была предпринята правоведом В. М. Ануфриевым в монографии «Государственная власть и местное самоуправление в областях-субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ», выпущенной в Москве в 1999 г. 89 Основная часть работы посвящена теоретико-правовым основам фор=— мирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в областях — субъектах Российской Федерации. В третьем разделе монографии автор рассматривает с правовой точки зрения собственно органы местного самоуправления в РФ, достаточно часто обращаясь за примерами к материалам Вологодской области. Привлечение именно этого регионального материала объясняется тем, что В. М. Ануфриев плодотворно работал в Законодательном Собрании Вологодской области как юрист, являясь одним из авторов областного законодательства по проблемам самоуправления. Следует, однако, отметить, что основу раздела составляют сюжеты формирования правовой базы самоуправления в России в целом, а историко-правовые сюжеты, проиллюстрированные на примере Вологодской области, не претендуют на полноту охвата местного материала.

Другое представляющее интерес издание — «Что такое местное самоуправление?» — выпущено под редакцией доктора исторических наук, профессора Ю. К. Некрасова в Вологде в 2001 г. 90 Авторы книги — профессиональные историки (Ю.К. Некрасов, В.А. Саблин) и практические деятели управления и самоуправления Вологодчины (С.А. Смирнов, И. В. Степанов, В. И. Лефонов и автор настоящей диссертации) обратились к широкому спектру вопросов исторического, правового и организационного характера, возникающих при рассмотрении института самоуправления в современной России. В разделах книги кратко описана история местного управления и самоуправления в Вологде в XX в., названы некоторые особенности и проблемы становления самоуправления в Вологодской области в 1990;е гг., охарактеризованы важнейшие проблемы, возникающие в деятельности современного местного самоуправления, затронуты вопросы взаимоотношения власти и общества. Вместе с тем задачу обстоятельного исторического анализа протекающих процессов авторы этой небольшой по объему и широкой по охвату проблем книги, конечно, не могли поставить.

В 2002 г. вышло в свет издание «Местное самоуправление — важнейший путь развития реального федерализма», составленное из материалов заседаний региональных секций III Российстнинаучно-практической конференции «Стра^ тегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект"91. В опубликованных докладах ученых-экономистов, работников правительства, Законодательного Собрания Вологодской области и органов местного самоуправления рассматриваются важнейшие проблемы управления экономикой региона как одной из основ местного самоуправления.

В 2003 г. увидели свет материалы Международной конференции «Местное самоуправление и решение социально-экологических проблем», проходившей в Вологде и Кириллове 16−18 июня 2003 г. 92 На страницах этого издания представлены как материалы, посвященные конкретным практическим проблемам, с которыми сталкиваются в осуществлении хозяйственных функций муниципальные предприятия в Вологодской области и округе Планег в земле Бавария, так и построенные на вологодском материале статьи, посвященные анализу некоторых важнейших аспектов деятельности и эволюции системы местного самоуправления. Так, заместитель председателя Вологодской городской думы М. К. Банщиков анализирует сложившееся к рубежу XX и XXI веков бюджетное устройство и регламентацию бюджетного процесса в Вологде, рассматривает особенности порядка установления и отмены льгот по налогам и сборам в городской бюджет93. В статье заместителя председателя Вологодской городской думы И. А. Литвинова рассматривается состояние ЖКХ г. Вологды и динамика его развития в 1997;2002 гг., затрагивается проблема межбюджетных отноше.

94 ний в Вологодской области и Федерации в целом .

Привлекают внимание и статьи деятелей местного самоуправления, посвященные насущным проблемам самоуправления Вологодской области. Заслуживает внимания, например, серия публикаций главы Великоустюгского муниципального района М.В. Деткова95. На основе анализа сложившейся в восточных районах Вологодской области ситуации он обосновывает в них оригинальный проект укрупнения размера некоторых дотационных муниципальных образований или прикрепления к ним предприятий-налогоплательщиков из других районов с целью стабилизации социально-экономического положения.

По результатам анализа литературы, посвященной Архангельской области, нужно констатировать, что проблемы истории становления местного самоуправления в этом регионе в 1990;е гг. привлекали внимание меньшего числа исследователей. Сведения об истории формирования современной системы местного самоуправления спорадически обнаруживаются в работах информационно-аналитического, политологического и социологического характера (например, в информационно-аналитическом сборнике «Архангельск от выборов до выборов»).

Значительный интерес представляют аналитические статьи Т.Л. Барандо-вой96. В качестве регионального эксперта ИГПИ Барандова принимала участие в программе «Политический мониторинг», представляющей собою ежемесячную «летопись» социально-политических событий в регионах России (осуществляется с 1992 г.)97. Публикации Барандовой преимущественно посвящены региональным выборам. В контексте настоящего исследования особый интерес представляет ее статья «Реформа местного самоуправления в Архангельской области», подготовленная в рамках упоминавшегося выше проекта по исследованию реформы местного самоуправления в регионах РФ, осуществленного ИГПИ при поддержке МОНФ98. В данной статье Барандова рассматривает в комплексе правовые основы местного самоуправлениявзаимоотношения федерального центра, региональной власти и местного самоуправленияструктуру, организацию, компетенцию органов местного самоуправлениявыборы должностных лиц и органов местного самоуправления 8 декабря 1996 г. в Архангельской области. Автор статьи считает, что реформа местного самоуправления в Архангельской области началась в октябре 1993 г. с подписания главой областной администрации Постановления «О реформировании органов представительной власти и органов местного самоуправления на территории Архангельской области» (предшествующий период отнесен ею к предыстории реформы).

Специальной работой по интересующей нас теме являются составленные кандидатом исторических наук М. В. Буториным практические рекомендации —"Становление местного самоуправления в Архангельской области", опубликованные в 1999 г. в Архангельске издательством Поморского государственного университета". В этой небольшой брошюре говорится о проблемах становления в 1990;е гг. местного самоуправления в РФ в целом, формирования органов местного самоуправления в Архангельской области, и подробнее — о полномочиях и структуре органов местного самоуправления. В качестве примера рассматриваются полномочия и структура органов самоуправления Приморского района Архангельской области, формулируются конкретные рекомендации по структурной реформе самоуправления, по вопросам перераспределения собственности и власти между его институтами.

Поднимаются вопросы местного самоуправления и в фундаментальных трудах заведующего кафедрой дополнительного профессионального образования Института управления, права и повышения квалификации (далееИУППК) при главе администрации Архангельской области, директора Высшей школы делового администрирования Поморского государственного университета (далее — ПГУ) имени М. В. Ломоносова, действительного члена Академии социальных наук РФ, доктора исторических наук, профессора Ю.Ф. Лукина100.

В 1997;2001 гт. ИУППК совместно с Норвежским институтом урбанистических и региональных исследований (г. Осло) осуществлял проект «Современные стратегии окружающей среды и отдельные промышленные города России и Латвии». В рамках этого проекта под руководством Ю. Ф. Лукина исследовался вопрос о роли местного самоуправления в защите окружающей среды на примере сравнительного анализа ситуации в Новодвинске и Коряжме101.

Ю.Ф. Лукин с 1989 г. является председателем Архангельского регионального общественного движения «Соловецкий форум». На Соловецких форумах обсуждались многие актуальные вопросы общественной жизни, в том числе проблемы местного самоуправления. В связи с проблематикой диссертационного исследования особый интерес представляют материалы Одиннадцатого Соловецкого форума, состоявшегося 17−19 сентября 2003 г. На этом форуме обсуждались вопросы местного самоуправления в современной России, в первую тием нового Закона РФ о местном самоуправлении. В работе форума принимали участие представители федеральных, областных и местных органов власти и управления, образовательных учреждений, общественных организаций из Москвы, Санкт-Петербурга, Архангельска, Вологды, Каргополя, Коряжмы, Котласа, Мезени, Мирного, Новодвинска, Северодвинска, Шенкурска и других российских городов, а также гости из Дании, Германии, Норвегии и Швеции. Статьи и тезисы выступлений участников форума в том же году были опубликованы в специальном сборнике материалов (ответственный редакторЮ.Ф. Лукин)102.

Статья председателя Архангельского областного Собрания депутатов B.C. Фортыгина посвящена актуальным вопросам реформирования местного самоуправления. В ней автор подчеркивает неоценимое значение, которое сыграл принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в конституционной реформе, его «огромный вклад в становление современного Российского государства, как государства демократического». Вместе с тем в статье указывается на ряд проблем, выявившихся в ходе применения этого закона на практике, препятствующих «эффективному функционированию системы местного самоуправления, в том числе: нечеткость в определении компетенции муниципальных образованийнеопределенность территориальной организации местного самоуправлениявозможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачамнесоответствие финансовых ресурсов исполняемым полномочиямудаленность органов местного самоуправления от населениянепроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления». В результате, как считает автор, население «не стало субъектом местного самоуправления во всем объеме"103.

Консультант департамента организационной работы, информационных ресурсов и систем мэрии г. Архангельска, кандидат исторических наук, доцент ИГУ им. М. В. Ломоносова А.С. Константинов сосредотачивает внимание на проблемах, связанных с введением в соответствии с требованиями нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления. Константинов классифицирует сельские муниципальные образования Архангельской области в зависимости от плотности населения на 1 кв. км., а сельские поселения — в зависимости от численности населения. На основе проведенного анализа материала автор делает вывод, что в Архангельской области «оптимальным является подход, который предусматривает разумное сочетание поселенческого и территориального принципов в формировании муниципальных образований первого уровня в сельской местности"104. Наиболее предпочтительным для Архангельской области вариантом формирования муниципальных образований второго уровня (муниципальных районов и городских округов) Константинов считает создание муниципальных образований-городских округов на базе городов Архангельска, Северодвинска, Мирного. Остальные города областного и районного значения получают статус муниципальных образований-городских поселений105.

В статье кандидата политических наук, доцента кафедры государственного и муниципального управления ПТУ им. М. В. Ломоносова А.И. Вертешеина рассматривается социальный механизм взаимодействия средств массовой информации и местной власти в период модернизации российского общества, выделяются его основные этапы106. Декан факультета управления ИУППК, кандидат психологических наук, доцент М. В. Журавкина посвящает свою статью исследованию проблемы формирования позитивного имиджа муниципальной власти107. В соавторстве с директором департамента государственной службы администрации Архангельской области Г. В. Косолаповым М.В. Журавкина также исследует кадровые аспекты в работе органов муниципальной службы108. Доцент кафедры муниципального и государственного управления ПТУ, директор агентства «Медиана» И. В. Каторин на примере региональных выборов в Архангельской области анализирует влияние условий, технологии организации выборов, их результатов на отдельные компоненты политической культуры населения109. Советник председателя Архангельского областного совета депутаtob H.H. Матафанов поднял вопрос о взаимодействии областного Собрания депутатов с представительными органами местного самоуправления Архангельской области, рассмотрел основные направления этого взаимодействия110. Доцент кафедры конституционного и гражданского права юридического факультета ПГУ им. М. В. Ломоносова В.Г. Машутинский в статье на примере г. Мирного показал, насколько негативно влияет на местное самоуправление отсутствие устава муниципального образования111. Председатель комитета по труду администрации Архангельской области В. И. Синицкий проанализировал роль органов местного самоуправления в поддержании жизнедеятельности населенных пунктов112.

Из приведенного историографического обзора можно сделать вывод, что достаточно большое количество изысканий в сфере современного российского местного самоуправления сосуществует с дефицитом научно выверенных обобщающих работ по истории формирования местного самоуправления в отдельно взятых регионах (в том числе и на Европейском Севере РФ). Этим во многом был обусловлен выбор предмета исследования.

Объект исследования — история местного самоуправления в России. Предмет — процесс становления и развития системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в 1990;е гг.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают 1990;2000 гг. Нижняя граница обусловлена тем, что в апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», с которого начинается история зарождения современной системы местного самоуправления113, а в июне 1990 г. — Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», положившая начало новому этапу российской истории. В связи с этим исследование истории формирования системы местного самоуправления в настоящей работе проводится именно с этого времени.

Во второй половине 1990;х гг., по мнению автора, новая система местного самоуправления на Европейском Севере РФ в основном была построена, после чего началось ее эволюционное развитие. Этим обусловлена верхняя хронологическая граница.

Исследование в комплексе материала по развитию местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях также является обоснованным, так как они близки и связаны между собой во многих отношениях. Граничащие между собой на протяжении около 600 км территории областей близко расположены географически (с 1982 г. обе принадлежат к Северному экономическому району114, а с 2000 г. — к Северо-Западному федеральному округу115), имеют сходные культурные и экономические традиции, общность исторических судеб.

В целях подтверждения этой мысли автор диссертации считает целесообразным дать общую природно-географическую, демографическую и экономическую характеристику современных Архангельской и Вологодской областей. К началу исследуемого в диссертации периода116 площадь территории Ар

117 хангельской области составила 587, 4 тыс. кв. км. Большую часть площади -39% - занимают леса, 1,3% - сельскохозяйственные угодья, 24,2% - оленьи пастбища, 19% - острова, остальное — болота, реки, озера. Столица области — г. Архангельск, основанный в 1583 г. (до 1613 г. именовался Новохолмогорским посадом). В начале рассматриваемого в диссертации периода в состав области входили 7 городов областного подчинения (Архангельск, Котлас, Коряж-ма, Мирный, Новодвинск, Онега, Северодвинск), г. Нарьян-Мар окружного подчинения, 6 городов районного подчинения (Вельск, Каргополь, Мезень,.

Няндома, Сольвычегодск, Шенкурск), Ненецкий автономный округ, 20 рай.

118 онов, 38 рабочих поселков, 239 сельсоветов. На 1 января 1997 г. в области насчитывалось 3970 сельских населенных пунктов119.

По Конституции РФ с 1993 г. Ненецкий автономный округ является самостоятельным субъектом Федерации, но в административном отношении про.

120 должает оставаться в составе Архангельской области. На 1 января 1992 г. в округ входили окружной центр (г. Нарьян-Мар), два рабочих поселка (Амдерма окружного и Искателей городского подчинения), 16 сельсоветов, 50 сельских населенных пунктов121. К этому времени площадь округа составляла.

176,7 тыс. кв. км.122.

Коренные русские жители Архангельской области — поморы. Они имеют некоторые культурные и языковые особенности. По данным переписи 1989 г. население Архангельской области составляло 1570 тыс.- в конце 1994 г. оно составило 1534 тыс., а в начале 1997 г. — 1506 тыс. человек. Из них русских -92%, украинцев — 3,5%, белорусов — 1,3%, других (азербайджанцы, чеченцы, казахи, ненцы и т. д.) — 3,2%. Около ¾ населения области (73,4%, по данным 1997 г.) — горожане123.

В экономической структуре Архангельской области выделяются лесозаготовительная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная отрасли промышленности, транспортный (преимущественно морской порт) и военно-промышленный комплексы. Активно эксплуатируются биологические (лес, море и т. д.), а также топливно-энергетические и сырьевые ресурсы (нефть, газ, алмазы, бокситы и т. д.). Предпринимаются попытки развития предприятий сферы информационных технологий, туристско-рекреационного комплекса на базе уникальных природных и историко-культурных памятников. Ведется работа по привлечению в экономику области иностранных инвестиций. Сельское хозяйство, легкая и пищевая промышленность развиты относительно слабо.

Площадь Вологодской области к началу 1990;х гг. составила 145,7 тыс. кв. км. Леса занимают 70% территории Вологодской области. 12% территории области занято болотами. По запасам торфа Вологодская область занимает одно из первых мест в России. К 2000 г. в Вологодской области имелось 4 города областного подчинения (Вологда, Череповец, Великий Устюг, Сокол), 11 городов районного подчинения, 13 рабочих поселков, 26 муниципальных районов, 371 сельсовет. В сельской местности к этому времени насчитывалось более 8 тыс. населенных пунктов. Столица области — г. Вологда.

На начало 2000 г. в Вологодской области проживало 1324 тыс. человек. В городах и поселках городского типа число жителей составило 905,6 тыс. человек (68%), в сельской местности — 418,4 тыс. человек (32%). Большая часть (97%) населения — русские, 1% - украинцы, проживают и немногочисленные представители почти 100 других национальностей. В северо-западной части Вологодской области имеются места компактного проживания вепсов. Средняя плотность населения в области — 9,1 человека на кв. км. Плотнее заселена южная часть области, где расположены крупные промышленные центры — города Вологда, Череповец, Сокол124.

Вологодская область — крупный индустриально-аграрный регион. Доминирует черная металлургия, на долю которой в 1999 г. приходилось 67,4% всей промышленной продукции. Важное место занимают лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, химическое производство, машиностроение и металлообработка. В пищевой отрасли основную роль играет молочная промышленность. Легкая промышленность представлена предприятиями по переработке льна, трикотажным и швейными производствами. Всемирную известность имеет вологодское кружево и великоустюгская чернь по серебру. Промышленностью области в 1999 г. было произведено более 31% от объема продукции Северного экономического района. По объему промышленной продукции в расчете на душу населения область занимает в этом районе первое место. Валовая продукция сельского хозяйства области в 1999 г. составила 49% от ее объема в Северном экономическом районе. Ведущее положение в транспортном обслуживании занимает железнодорожный транспорт.126.

Подводя итог приведенной выше краткой характеристике Архангельской и Вологодской областей, отметим, что эти регионы издавна испытывают взаимное экономическое и культурное тяготение. Неразрывность их исторических судеб демонстрируют и сложные перипетии истории административно-территориального деления этих областей в Новое и Новейшее время127, в ходе которых те или иные пограничные исторические территории оказывались поочередно в составе то одного, то другого региона.

Цель диссертации состоит в том, чтобь1 на материалах Архангельской и Вологодской областей исследовать историю и осмыслить опыт формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990;е гг.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

— исследовать процесс зарождения системы местного самоуправления и ее основных структурных составляющих;

— дать развернутый анализ становления и развития правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основ этой системы;

— определить основные этапы формирования системы местного самоуправления;

— проанализировать изменение характера взаимодействия субъектов местного самоуправления;

— определить конкретно-исторические особенности формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях;

— установить, какая модель местного самоуправления была реализована в ходе реформирования;

— выявить, какие проблемы местного самоуправления остались нерешенными к концу исследуемого периода, и наметить возможные пути их решения.

Структура диссертационного исследования определяется сформулированными задачами и целью. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обобщение результатов проведенного исследования представляется целесообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990;е гг. (см. приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного самоуправления автором настоящего диссертационного исследования учитывались темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе, а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ, без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.

Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:

I этап — апрель 1990 — сентябрь 1993 г.;

II этап — октябрь 1993 — декабрь 1996 г.;

III этап — с января 1997 г. по настоящее время.

На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение как самостоятельной ветшгпубяичной власти были направлены дополненной— изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также.

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР».

В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного самоуправления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган — городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью).

С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе. Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принципы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существовавшей на тот момент в стране жесткой. властной вертикалью. На уровне исследуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для воплощения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, происходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регионах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается избрание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный референдумначался процесс принятия уставов муниципальных образованийв ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое распространение институт старост. Опережающими темпами формирование системы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное Собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О местном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответствующего федерального закона.

В Архангельской и Вологодской областях при определении размера муниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответствующих административно-территориальным районам и крупным городам областного подчинения. Это было обусловлено конкретными социально-экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (малочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцентрах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений сохранилась до наших дней (исключение единственное — в 1999 г. в Архангельской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).

Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от «президентской» системы управления на местах к реализации конституционных оргаш^ционно-правовых принципов местного самоуправления. В новом законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали приниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты представительных органов самоуправления муниципальных образований и главы местного самоуправления.

Конец 1996 г. является важнейшим рубежом — к этому времени на территории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформированы следующие структурные составляющие этой системы: ее территориальная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организационный» этап в истории становления современной системы местного самоуправления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных администраций. «Президентская» система местного государственного управления ушла в прошлое. Началась реализация организационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах.». К числу этих принципов относятся следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, исходя из интересов населениядля него является обязательным наличие выборных органовместное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответственностьдля реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами.

С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного самоуправления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного самоуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и формирование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее распространение в обеих областях получила модель «сильный глава муниципального образования — слабый представительный орган», при которой глава муниципального образования, избираемый всем населением, председательствует на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администрацию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное самоуправление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая форма, как сельская община.

На протяжении 1990;х гг. формировались субъекты местного самоуправления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале исследуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов местного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного самоуправления начинают постепенно выводиться из системы органов государственной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера компетенции, предполагается формирование собственной финансово-экономической базы. В это время закладывается законодательная основа для становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, существовавшие в то время территориально-административные единицы, органы TOC, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской областях администрации пришли н&.смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре 1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей началось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекращена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до избрания новых представительных органов и глав самоуправления были переданы соответствующим администрациям. В это время органы местного самоуправления в лице местных администраций временно снова вошли в систему органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологодской областях начался процесс избрания представительных органов местного самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно проводилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах муниципальных образований. Во второй половине 1990;х гг. практическая деятельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необходимых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного решения задач местного значения.

Проведенный анализ исторического материала позволяет выделить ряд общих черт, характерных для формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Наиболее существенно то, что здесь на основе федерального законодательства, а также своевременно созданной в регионах законодательной базы в установленные на федеральном уровне сроки были сформированы территориальные и организационные основы системы местного самоуправления. Реализованные в этих областях варианты модели управления муниципальными органами и территориальной основы местного самоуправления являются наиболее распространенными в РФ. Формирование финансово-экономической^азы местного самоуправления в рассматриваемых областях, как и в целом по РФ, на протяжении 1990;х гг. не было завершено.

В результате проведенного историко-сравнительного анализа были выявлены некоторые конкретно-исторические особенности формирования системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Выявлено систематическое отставание Архангельской области от Вологодской в темпах строительства местного самоуправления, особенно характерное для второго этапа становления системы. Темпы создания системы в Вологодской области опережали средние по РФ, а в Архангельской области в 1994;1996 гг. наблюдалось систематическое запаздывание и даже затягивание этого процесса, приводившее к установлению практики правления исполнительной властью без участия представительной. Это запаздывание составляло от нескольких месяцев до двух лет, но находилось, как правило, в законодательно установленных пределах. Например, Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области» был принят в сентябре 1994 г., а аналогичный закон Архангельской области — в декабре 1995 г. Другой пример: принятие уставов почти половины муниципальных образований Вологодской области относится к началу.

1995 г., в Архангельской же области большинство уставов (за исключением устава г. Северодвинска, принятого 16 июня 1996 г.) было принято в самом конце.

1996 г. В период после упразднения Советов в значительной части муниципальных образований Вологодской области представительные органы были избраны в марте 1995 г. (в Вологде и Череповце годом раньше — 20 марта 1994 г.), а в Архангельской области — лишь в декабре 1996 г.

В связи с приведенными выше данными можно указать и на различия в частоте использования такого важного института местного самоуправления, как местный референдум. Эта форма непосредственной демократии гораздо чаще использовалась в Вологодской области, где референдумами, в частности, было принято большинство уставов муниципальных образований. В Архангельской же области референдумами приняты только пять уставов муниципальных образований:—————————————————————————.

В 1994;1995 гг. в Архангельской области в условиях запаздывания (а в ряде случаев и намеренного затягивания) формирования представительных органов местного самоуправления в ряде муниципальных образований фиксировалось создание вместо них при органах исполнительной власти суррогатных консультативных советов «общественного самоуправления». В г. Архангельске на рассмотрение такого совета был вынесен разработанный мэром устав города, утвержденный затем самим мэром без учета поправок. Незаконная разработка устава города мэром отмечена и в г. Северодвинске. В этих случаях можно говорить о присвоении важнейших функций отсутствующего местного представительного органа исполнительной властью.

Следует отметить, что в Вологодской области реализовано большее разнообразие моделей организации управления муниципальными образованиями, чем в Архангельской. Здесь отмечено и большее разнообразие названий представительных органов. Эти факты могут служить косвенными свидетельствами большей демократичности в управлении муниципальными образованиями, большей степени проявления местной инициативы при их создании.

К особенностям Вологодской области следует отнести и большее, нежели в Архангельской, развитие органов TOC в городах. Здесь они появились раньше и получили большее развитие. Это можно связать как с проявлениями идущей снизу потребности, так и с последовательной политикой по распространению имеющегося в этой сфере опыта (например, в г. Вологде).

К концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода многие проблемы местного самоуправления остались нерешенными.

Нормативно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления оставалось неполным и непоследовательным. Имели место факты несогласованности законодательства РФ, законов Архангельской и Вологодской областей и муниципальных нормативно-правовых актов о местном самоуправлении.

Избранная в Архангельской и Вологодской областях модель формирования и деятельности муниципальных образований не оригинальна и грешит многими недостатками, без устранения которых в ходе саморазвития системы трудно представить будущее органов местного самоуправления.

С развитием муниципальных образований оказался тесно связан вопрос административно-территориального устройства областей. Его несовершенство вызвано неравномерностью размещения производительных сил и заселения территории, достаточно слабой межрайонной интеграцией. При избранной территориальной основе местного самоуправления (на уровне административных районов и крупных городов) сложилась «ступенчатая» структура: в одном крупном муниципальном образовании объединяется несколько административно-территориальных единиц — сельсоветов, поселков, малых городов, территориальных округов (г. Архангельск). В связи с этим возникли проблемы оформления статуса единиц самоуправления низового уровня и создания условий для их эффективной деятельности. Нет нормативно-правовых актов, точно определяющих статус органа исполнительной власти на низовом уровнеотсутствие там представительных органов не дает возможности решать законодательным путем многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельности. Советы старост, сходы и другие органы TOC таким правом не наделены. Необходимо решить и проблему распределения полномочий и ресурсов между администрациями двух этих уровней. Целесообразно расширить имеющуюся в отдельных муниципальных образованиях практику децентрализации — передачи необходимых ресурсов органам самоуправления нижней ступени. Наиболее радикальный вариант решения проблемы — создание муниципальных образований меньшего масштаба, что предусмотрено новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым в 2003 г. 695 В ходе реализации заложенного в этом законе поселенческого принципа организации местного самоуправления в Вологодской области должно быть создано около 390 муниципальных образований.

Требует решения ряд проблем, связанных с организационной основой местного самоуправления. В муниципальных образованиях Вологодской и Архангельской областей почти повсеместно можно констатировать концентрацию власти в одних руках — главы местного самоуправления. Подавляющее большинство глав в исследуемом регионе избираются всенародно и председательствуют на заседаниях местного представительного органа. Представляется целесообразным распространение организационной модели, при которой на заседаниях представительного органа председательствует не глава самоуправления, а избранный из числа депутатов председатель.

В исследуемом регионе, особенно в Архангельской области, в течение рассмотренного периода не были раскрыты полностью ресурсы TOC. Автор диссертации считает необходимым повысить значение и роль TOC в местном самоуправлении, для чего необходимо усилить его поддержку со стороны органов местного самоуправления. Это относится как к уже существующим органам TOC, так и к вновь формирующимся.

Среди выявленных проблем необходимо назвать невысокую правовую и политическую культуру населения, складывавшуюся в условиях безраздельного доминирования государства во всех сферах жизни общества. В результате оказались утрачены навыки самоорганизации, распространена потребительская психология. Органам местного самоуправления необходимо усилить просветительную и пропагандистскую работу, направленную на преодоление пассивности, повышение гражданской активности населения. Еще одна проблема — дефицит профессионально подготовленных кадров, обладающих достаточными знаниями и опытом в области муниципального управления.

Наибольшее количество нерешенных вопросов осталось на пути формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. Сложившаяся к концу 1990;х гг. структура местных бюджетов Вологодской и Архангельской областей не отражает реальных потребностей финансируемой ими социальной сферы и других затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий. В то же время нормы федеобязательства на муниципалитеты. Это приводит к углублению разрыва между объемом полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечением, ведет к замораживанию долговых обязательств. С целью повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований налогово-бюджетную систему следует существенно реформировать. Расходы отдельных звеньев бюджетной системы должны быть четко разграничены на основе разделения функций между разными уровнями власти. Социальные стандарты следует использовать в качестве основы для расчета бюджета муниципальных образований. Проводимая налоговая и бюджетная политика должна усилить заинтересованность муниципальных образований в пополнении доходной базы. Доходы между бюджетами различных уровней необходимо разграничивать, причем при максимальном зачислении в бюджеты муниципальных образований всех видов налогов с физических лиц, имущественного, земельного, с предприятий малого бизнеса, муниципальных предприятий. Налоговые источники целесообразно закрепить на долговременной основе без права изъятия переходящих остатков по результатам работы за год. Нуждаются в совершенствовании земельные отношения и механизм реализации недвижимости. Целесообразно зачислять в местный бюджет 100% дохода от реализации муниципальной собственности. Муниципальным образованиям следует передать право распоряжения муниципальными землями при условии зачисления в местный бюджет арендной платы за их использование и 100% земельного налога.

Эффективное решение перечисленных проблем при наличии политической воли федеральных органов власти создаст необходимые условия для того, чтобы местное самоуправление превратилось в реально действующую власть, максимально приближенную к народу. Многие из насущных проблем развития местного самоуправления, выделенные автором на региональном материале, оказались в числе тех, которые в конце 1990;х годов были признаны требующими решения на государственном уровне696.

Проблемы, с которыми столкнулись органы местного самоуправления в 1990;е гг., разрешены далеко не полностью и сохраняют острую актуальность.

Президент России В. В. Путин в выступлении на заседании Президиума Государственного совета РФ в феврале 2001 г. отметил: «Провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь"697.

В настоящее время в развитии местного самоуправления в России наступает новый этап. Об этом свидетельствует содержание нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который создает правовую основу для масштабной реформы. Цели этой реформы — обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении местных вопросов, повышение их ответственности, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав граждан. Предлагается унифицировать территориальную организацию местного самоуправления, разграничить полномочия субъектов РФ и муниципалитетов, создать основы правового регулирования исполнения делегированных муниципалитетам государственных полномочий.

Несомненными плюсами нового закона являются уточнение общей компетенции местного самоуправленияраспределение компетенции по типам муниципальных образований, в зависимости от их возможностей с одновременным закреплением этих типов, что наконец-то позволит сформировать всю систему межбюджетных отношенийподразделение деятельности местного самоуправления на регулятивную (осуществляемую главами и выборными органами) и управленческую (осуществляемую профессионалами-контрактниками) — введение требований к уровню подготовки должностных лиц самоуправления, обязательности их конкурсного приема и аттестациивозможность на местах самостоятельно определять размеры оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных предприятийобязательность публичных слушаний по местным бюджетам и программам развития. Закрепляется связь между суммой налоговых платежей муниципалитета в бюджеты всех уровней с размером его доходной базы, чем стимулируется наращивание экономического потенциала территории. Однако при этом до принятия поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ сохраняется неопределенность в формировании финансовой основы самоуправления, в то время как местное самоуправление должно стать властью, которая на деле будет способна обеспечить поддержку экономических и политических инициатив широких слоев населения. Этим же законом предусматривается увеличение вмешательства государства в местные дела (определение его органами территории осуществления местного самоуправления, структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования и т. п.), в чем проявляется тенденция к огосударствлению местного самоуправления.

Впрочем, проанализированный в данном исследовании исторический опыт формирования современной системы местного самоуправления на Европейском Севере свидетельствует о том, что на деле огосударствление местного самоуправления началось значительно раньше. Хотя провозглашенный в Конституции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления получил дальнейшее развитие в федеральном и региональных законодательствах, на практике он не был реализован. Реформирование местного самоуправления изначально по сути было ориентировано на англосаксонскую модель местного самоуправления (см.

введение

), которая была заложена в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах.». Но, как было показано в настоящей работе, переход к функционированию местного самоуправления без вмешательства государственных органов власти, на основе реальной материально-финансовой базы и в целях решения задач местного значения в 1990;е гг. на Европейском Севере не был осуществлен. Знакомство с данными по другим регионам свидетельствует о том, что подобная ситуация не является спецификой только этого региона. На практике англосаксонская модель местного самоуправления была подменена континентальной. Материал по исследованному региону свидетельствует о том, что это во многом было выбором самих субъектов Федерации (здесь проявилась как позиция областных администраций, так и мнение населения). Так, формирование муниципальных образований на уровне районов и крупных городов была преимущественно выбором областных администраций, которые на практике поставили под свой контроль муниципальные органы благодаря отсутствию финансово-экономической самостоятельности последних. Выбор преобладающей в Архангельской и Вологодской областях не самой демократичной модели организации управления муниципальными образованиями, предусматривающей наличие сильной исполнительной и слабой представительной власти, был преимущественно сделан самим населением на референдумах по принятию уставов муниципальных образований. Передача части государственных полномочий органам местного самоуправления в исследуемых областях стала повсеместной и зачастую не сопровождалась соответствующим финансовым обеспечением. По всей видимости, на реализацию реформы местного самоуправления наложили отпечаток традиции советской модели местного управления с присущей ей иерархией исполнительной власти на местах, с подчинением органов местной власти вышестоящим органам государственной власти. Оказалась «унаследована» и зависимость местной власти от власти вышестоящей в финансовом отношении, и ее функции, не ограничивающиеся решением только задач местного значения, но связанные и с выполнением значительного объема государственных полномочий.

В качестве формы организации местной власти местное самоуправление вряд ли имеет альтернативу. У все большей части населения на смену погруженности в решение задачи выживания приходит осознание гражданской ответственности, начинает формироваться представление о ценности участия в местном политическом процессе. Нельзя забывать, что истоки жизнестойкости местных сообществ, проявившейся в кризисных условиях России 1990;х гг., лежат в опирающемся на исторический опыт все более глубоком осознании жителями своей территориальной корпоративности. Именно по мере продвижения по этому пути следует ожидать превращения муниципальных образований в прочную основу российской государственности.